SPRAWOZDANIE w sprawie wyroku Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie)

8.5.2006 - (2006/2007(INI))

Komisja Prawna
Sprawozdawca: Giuseppe Gargani
Sprawozdawca komisji opiniodawczej (*):
Jean-Marie Cavada, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
(*) Ściślejsza współpraca między komisjami- artykuł 47 Regulaminu

Procedura : 2006/2007(INI)
Przebieg prac nad dokumentem podczas sesji
Dokument w ramach procedury :  
A6-0172/2006
Teksty złożone :
A6-0172/2006
Teksty przyjęte :

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie wyroku Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie)

(2006/2007(INI))

Parlament Europejski,

–    uwzględniając art. 10 Traktatu WE i art. 47 Traktatu UE,

–    uwzględniając art. 5 Traktatu WE,

–    uwzględniając swoją rezolucję z dnia 3 września 2003 r. zatytułowaną „Podstawy prawne i poszanowanie prawa wspólnotowego”[1],

–    uwzględniając wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 13 września 2005 roku[2]

–    uwzględniając komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wyroku Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie) (COM(2005)0583),

–   uwzględniając art. 45 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej i opinię Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A6‑0172/2006),

A.  mając na uwadze, że skuteczne wykonywanie przepisów prawa wspólnotowego figuruje pośród głównych zadań organów wspólnotowych i stanowi, zgodnie z art. 10 Traktatu WE, jeden z podstawowych obowiązków państw członkowskich,

B.   mając na uwadze, że każde działanie Wspólnoty podlega zasadzie pomocniczości, określonej w art. 5 Traktatu,

C.  mając na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie orzekł, że środki konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania prawa wspólnotowego mogą obejmować sankcje karne,

D.  przypominając, że zasady nadrzędności prawa wspólnotowego i lojalnej współpracy mogą mieć wpływ na krajowe ustawodawstwo karne państw członkowskich ze względu na to, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie są zobowiązane do:

- zniesienia wszelkich przepisów karnych niezgodnych z prawem wspólnotowym (wyrok z dnia 19.1.1999 w sprawie C-348/96 Donatella Calfa, pkt 17: „pomimo iż co do zasady ustawodawstwo karne należy do kompetencji państw członkowskich, Trybunał konsekwentnie stoi na stanowisku, że prawo wspólnotowe określa pewne granice tych kompetencji, w rezultacie ustawodawstwo to nie może ograniczać podstawowych wolności zagwarantowanych przez prawo wspólnotowe ”[3]),

- do wprowadzania „skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych” sankcji, w tym również karnych, jeżeli zachodzi taka konieczność, w celu wykonania prawa wspólnotowego (wyrok z dnia 21.9.1989 w sprawie 68/88 Komisja przeciwko Grecji[4]; wyrok z dnia 12.9.1996 w sprawie C-58/95 Gallotti[5]; wyrok z dnia 21.9.1999 w sprawie C-378/97 Wijsenbeek[6]; wyrok z dnia 28.1.1999 w sprawie C-77/97 Unilever, pkt 36 „…przepisy, które … państwa członkowskie przyjmują w celu uniknięcia … powinny stanowić, że taka forma reklamy stanowi naruszenie przepisów, w szczególności karnych, do którego stosuje się sankcje o skutku odstraszającym”[7]),

E.   mając na uwadze, że dzięki orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości wyjaśnione zostały przede wszystkim podstawy prawne, jakie należy zastosować w odniesieniu do pierwszego i trzeciego filaru, podczas gdy uprawnienia europejskich władz prawodawczych w sprawach karnych i postępowania karnego zasadniczo zostały zakwestionowane,

F.   mając na uwadze, że we wspomnianym wyroku Trybunał Sprawiedliwości, wyłączając ogólne kompetencje Wspólnoty Europejskiej w sprawach karnych, stwierdził, że nie uniemożliwi to europejskim władzom prawodawczym przyjęcia środków odnośnie prawa karnego państw członkowskich, które uzna za konieczne dla zapewnienia pełnej skuteczności praw wydawanych w zakresie ochrony środowiska, gdy stosowanie przez właściwe władze krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych stanowi niezbędny środek w walce z poważnymi wykroczeniami przeciw środowisku naturalnemu,

G.  mając na uwadze, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem wspólnotowym w celu prawidłowego określenia podstawy prawnej aktu wspólnotowego, należy odwołać się do celu i treści danego aktu oraz że w konsekwencji, zgodnie z art. 29 i kolejnymi Traktatu UE, akty przyjęte w ramach tytułu VI TUE będą miały wadliwą podstawę prawną, jeżeli z uwagi na ich cel i treść mogłyby opierać się na TWE,

H.  mając na uwadze, że przedmiot wyroku Trybunału Sprawiedliwości ogranicza się do spraw karnych związanych z ochroną środowiska naturalnego, która zgodnie z art. 2 i 3 Traktatu WE jest jednym z głównych zadań Wspólnoty,

I.    mając na uwadze, że we wspomnianym komunikacie Komisja Europejska chciała rozszerzyć postanowienia Trybunału Sprawiedliwości i uznać za niezgodne z prawem przepisy karne przyjęte w ramach tytułu VI Traktatu UE również w odniesieniu do innych dziedzin podlegających kompetencjom Wspólnoty, a nie tylko do tych, które dotyczą polityki ochrony środowiska,

J.    mając na uwadze, że rozszerzona interpretacja zakresu wyroku nie wydaje się automatyczna,

K.  mając na uwadze, że zdaniem Komisji w obowiązującym ustawodawstwie mogą istnieć akty oparte na tytule VI Traktatu UE, których podstawa prawna powinna być uznana za błędną w świetle wspomnianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości i zgodnie z rozszerzoną interpretacją Komisji,

L.   mając na uwadze, że w celu uniknięcia unieważnienia omawianego ustawodawstwa i zagwarantowania pewności prawa, Komisja zamierza interweniować na różne sposoby w obowiązujące ustawodawstwo oraz w inicjatywy będące nadal w toku,

M.  mając na uwadze wagę kwestii zgodnego z prawem włączenia przepisów prawa karnego do ustawodawstwa przyjętego na podstawie pierwszego filaru UE jako kolejnego etapu ewolucji prawa wspólnotowego,

N.  mając na uwadze rolę Parlamentu jako demokratycznie wybranego organu ustawodawczego reprezentującego narody Europy oraz stanowiącego, wraz z innymi instytucjami europejskimi, siłę napędową tej ewolucji,

O.  mając na uwadze, że również w systemie prawnym Unii Europejskiej zasada wyłączności ustawy w sprawach karnych stanowi nienaruszalną gwarancję ochrony wolności jednostki oraz że podporządkowuje ustawie wykonywanie wszelkiej władzy, także w kwestii określenia aktów karalnych i stosowanych kar,

1.   z zadowoleniem przyjmuje wyżej wymieniony wyrok Trybunału, gdyż dzięki niemu sprecyzowano, że dla właściwego określenia podstawy prawnej aktu, należy odwołać się do celu i treści samego aktu, unieważniając w konsekwencji decyzję ramową w zakresie ochrony środowiska, która została błędnie oparta na trzecim filarze, zamiast na pierwszym;

2.   z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Trybunał Sprawiedliwości na podstawie takiej przesłanki potwierdza, że europejskie władze prawodawcze mają możliwość przyjmowania w ramach pierwszego filaru przepisów karnych koniecznych do zapewnienia pełnej skuteczności praw wynikających z tego filaru, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska;

3.   wzywa Komisję, aby nie rozszerzała automatycznie konkluzji Trybunału Sprawiedliwości na każdą możliwą dziedzinę objętą pierwszym filarem;

4.   podkreśla po raz kolejny konieczność wszczęcia w trybie pilnym, poprzez odwołanie do art. 42 Traktatu o UE, procedury mającej na celu włączenie współpracy sądowniczej i policyjnej w sprawach karnych do filaru wspólnotowego, który jako jedyny zapewnia warunki pozwalające na przyjmowanie przepisów europejskich w pełnym poszanowaniu zasad demokracji i skuteczności decyzyjnej, a także pod odpowiednią kontrolą sądowniczą;

5.   uważa, że europejskie władze prawodawcze powinny ograniczyć stosowanie sankcji karnych do przypadków, gdy okazuje się to konieczne i niezbędne do ochrony:

- praw i wolności obywateli i innych osób (na przykład zwalczanie handlu ludźmi oraz zachowań rasistowskich lub stanowiących poważną dyskryminację),

- podstawowych interesów Unii Europejskiej, w tym interesów finansowych lub zwalczania fałszowania euro;

6.   zgadza się z Komisją co do konieczności wycofania lub zmodyfikowania inicjatyw legislacyjnych w toku, których podstawa prawna powinna zostać uznana za błędną w świetle wspomnianego wyroku Trybunału;

7.   zgadza się z Komisją co do możliwości określenia nowych podstaw prawnych opartych na Traktacie WE dla aktów prawnych, które zostały przyjęte w ramach trzeciego filaru i które w świetle wspomnianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości powinny zostać uznane za mające wadliwą podstawę prawną, a także zgadza się co do możliwości rozpoczęcia w tym celu procedury legislacyjnej w sprawie nowych podstaw prawnych;

8.   wzywa Komisję do ponownego zbadania wyodrębnionych przez nią aktów prawnych, stosując do nich podejście raczej indywidualne niż ogólne i jednolite, tak aby zapewnić szczegółową analizę i właściwe określenie podstawy prawnej mającej zastosowanie do każdego konkretnego przypadku;

9.   zwraca się do Komisji, aby stosowała wyrok Trybunału Sprawiedliwości jedynie w dziedzinach podlegających podstawowym zasadom, celom i kompetencjom Wspólnoty oraz aby postępowała ostrożnie, indywidualnie rozpatrując poszczególne przypadki i zawsze we współpracy z Radą i Parlamentem Europejskim;

10. przypomina Komisji, że ponowne przebadanie obowiązujących aktów prawnych, z przedstawieniem ewentualnych propozycji mających na celu zmianę ich podstawy prawnej, lecz nie ich istoty, nie może oznaczać pozbawienia Parlamentu jego nienaruszalnej roli współlegislatora, a co za tym idzie rezygnacji z demokratycznego udziału Parlamentu, jako izby wybieralnej przez obywateli i ich reprezentującej, w konstrukcji europejskiej;

11. opowiada się przeciwko porozumieniu międzyinstytucjonalnemu, które zobowiązywałoby Parlament do rezygnacji z obrony swoich praw;

12. przypomina, że Trybunał Sprawiedliwości sprecyzował, że dyrektywa jako taka, niezależnie również od wewnętrznych praw państwa członkowskiego przyjętych dla jej wdrożenia, nie może pociągać za sobą ani zwiększać odpowiedzialności karnej osób łamiących jej przepisy[8];

13. podziela opinię Komisji, według której każde odwołanie się do środków prawa karnego musi być uzasadnione koniecznością realizacji danej polityki wspólnotowej oraz przestrzegać ogólnej spójności regulacji karnych; uważa, że za właściwe zastosowanie prawa wspólnotowego zasadniczo odpowiedzialne są państwa członkowskie;

14. wzywa Komisję, aby miała na uwadze, że przesłanki do włączenia przepisów prawa karnego do pierwszego filaru powinny być jasne i wcześniej określone; że występują one jedynie w przypadku, gdy poszanowanie prawa wspólnotowego nie może być zagwarantowane bez odwołania się do sankcji karnych; w szczególności należy upewnić się, że pojawiły się częste i powtarzające się przypadki łamania prawa wspólnotowego, którym nie można było przeszkodzić poprzez zastosowanie obowiązujących praw, nawet odwołując się do systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich;

15. przypomina, że prawo wspólnotowe może przewidywać jedynie minimalne regulacje, w postaci dyrektyw, w zakresie przyjmowania przez państwa członkowskie sankcji karnych; uważa jednak, że w niektórych przypadkach należy stworzyć ramy dla działań państw członkowskich poprzez wyraźne określenie a) zachowań stanowiących czyn karalny i/lub b) rodzaju stosowanych sankcji i/lub c) innych środków prawa karnego związanych z daną dziedziną;

16. przypomina państwom członkowskim, że zgodnie z Art Traktatu WE, są one zobowiązane do zapewnienia ogólnej skuteczności działań Wspólnoty i zaleca im w związku z tym dołożenie wszelkich starań, aby prawa poszczególnych krajowych systemów karnych realizowały ten cel;

17. zgadza się z Komisją, że w każdym przypadku przepisy horyzontalne prawa karnego zmierzające do wspierania współpracy sądowej i policyjnej pomiędzy państwami członkowskimi, a także środki harmonizacji prawa karnego w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości opierają się na tytule VI Traktatu UE;

18.  zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji, a także rządom i parlamentom państw członkowskich.

  • [1]  Dz.U. C 76 E z 25.3.2004, str. 224.
  • [2]  Sprawa C-176/03, Komisja przeciwko Radzie, dotychczas nieopublikowana w Zbiorze.
  • [3]  Zb.Orz. 1999, str. I-11.
  • [4]  Zb.Orz. 1989, str. 2965.
  • [5]  Zb.Orz. 1996, str. I-4345.
  • [6]  Zb.Orz. 1999, str. I-6207.
  • [7]  Zb.Orz. 1999, str. I-431.
  • [8]  Sprawa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Zbiór 1987, str. 3969, punkt 13, oraz sprawa C-60/02, X, Zbiór 2004, str. I-651, punkt 61 i cytowane tam orzecznictwo.

UZASADNIENIE (w języku włoskim)

I. Diritto penale ed Unione europea

Come costantemente riconosciuto dalla Corte di giustizia (v., per esempio, sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, punto 27, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens, Racc., punto 19), la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano, in via di principio, nella competenza della Comunità europea (cd. primo pilastro), e ciò perchè manca l’esplicita attribuzione di una competenza generale in tale materia.

Viceversa, la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale costituisce l’ambito di competenza dell’Unione europea nel cd. terzo pilastro (Titolo VI TUE). In particolare, l’art. 31, par. 1, lett. e), TUE prevede che l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende «la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti».

Muovendo da tale base giuridica, con decisione quadro 2003/80/GAI del 27 gennaio 2003, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, il Consiglio ha imposto agli Stati membri l’obbligo di incriminare alcuni comportamenti gravemente pericolosi per l’ambiente.

La Commissione ha impugnato detta decisione quadro davanti alla Corte di giustizia, competente ai sensi dell’art. 35 TUE, chiedendone l’annullamento per erronea indicazione della base giuridica. A giudizio della Commissione, infatti, la base giuridica da applicare nella fattispecie è quella offerta dall’art. 175 TCE, in materia di politica ambientale.

II. La sentenza della Corte di giustizia del 13 settembre 2005

La Corte di giustizia, con sent. 13 settembre 2005, causa C-176/03, Commissione c. Consiglio, pur ribadendo che, in generale, la Comunità europea non ha competenza in materia penale, ha affermato che ciò «non può tuttavia impedire al legislatore comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente» (punto 49).

Per la Corte, inoltre, ai fini della corretta individuazione della base giuridica di un atto comunitario, occorre riferirsi allo scopo e al contenuto dell’atto stesso. In questo senso, la decisione quadro impugnata, avendo per scopo e contenuto principali la protezione dell’ambiente, avrebbe dovuto essere fondata sull’art. 175 TCE (primo pilastro) e non sul Titolo VI TUE (terzo pilastro) (punto 51).

Alla luce di quanto sopra, la Corte ha accolto il ricorso della Commissione e ha annullato la decisione quadro.

III. La posizione della Commissione europea

La Commissione europea ha quindi adottato una comunicazione nella quale si spinge fino in fondo il ragionamento della Corte di giustizia e si prospetta la legittimità di interventi normativi in materia penale nell’ambito del primo pilastro ed in relazione ad ogni area di competenza comunitaria potenzialmente interessata.

A giudizio della Commissione, la distribuzione delle competenze fra primo e terzo pilastro dovrebbe essere la seguente: le disposizioni di diritto penale necessarie ad assicurare l’effettività del diritto comunitario appartengono al primo pilastro, mentre le disposizioni “orizzontali” di diritto penale (cooperazione di polizia e giudiziaria; misure di armonizzazione nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia) appartengono al terzo pilastro.

La Commissione si impegna pertanto:

· se il termine per richiedere l’annullamento non è già trascorso, ad impugnare quegli atti normativi che sono stati adottati in virtù di una base giuridica erronea [1];

· se il termine di impugnazione è già trascorso, a riesaminare gli atti normativi vigenti, presentando eventualmente proposte dirette a correggerne la base giuridica, lasciandone al tempo stesso inalterata la sostanza. A tal fine, sarà indispensabile il previo accordo del Parlamento europeo e del Consiglio;

· se per una iniziativa legislativa sia ancora pendente la procedura di approvazione, ad apportarvi le modifiche necessarie

La Commissione conclude la sua comunicazione con una lista dei testi normativi che ritiene interessati dalla riferita sentenza della Corte e propone per ciascuno di essi una nuova base giuridica fondata sul primo pilastro, anziché sul terzo.

IV. La posizione del Relatore

In linea di principio, la posizione espressa dalla Corte di giustizia, così come reinterpretata dalla Commissione europea, è pienamente condivisibile perché fa propria la posizione già espressa dal Parlamento europeo nella sua risoluzione sulle basi giuridiche e il rispetto del diritto comunitario (Relazione Koukiadis) [2] e attribuisce pertanto al Parlamento europeo il potere di codecisione anche in quest’ambito. Si garantisce così la legittimità e la democraticità dell’azione comunitaria in materia penale.

Si prospetta allora la necessità di un approfondimento delle motivazioni e delle ricadute di un simile avanzamento dell’integrazione europea, e ciò anche per dare solidità alla posizione della Commissione europea. In particolare, appare opportuno valutare attentamente la possibilità stessa di trasferire le conclusioni della Corte di giustizia ad altri settori, diversi da quello della protezione dell’ambiente, nonché definire meglio gli elementi di necessità e di coerenza che permetterebbero tale trasferimento.

In effetti, un punto particolarmente problematico è dato dal fatto che la sentenza della Corte consente di considerare annullato solo l’atto che è stato impugnato dalla Commissione e non altri. In quest’ottica, la sostituzione di altri atti approvati sulla base del terzo pilastro con atti approvati sulla base del primo è un’operazione che può dare adito a qualche perplessità, specialmente se si considera che sarebbe preferibile un’apposita revisione dei Trattati.

Parimenti, desta qualche perplessità il fatto che sostituire la base giuridica della legislazione vigente, senza intaccarne la sostanza, come propone la Commissione europea, significa in realtà privare il Parlamento europeo del suo potere di codecisione. E’ difficile accettare questa conclusione, dal momento che ricorrere alle basi giuridiche del primo pilastro significa ricorrere al controllo democratico che il Parlamento europeo, quale camera elettiva e rappresentativa dei cittadini, esercita in quell’ambito. Appare quindi difficilmente conciliabile voler invocare il primo pilastro e allo stesso tempo chiedere al Parlamento europeo di rinunciare al ruolo che gli è proprio.

Un ulteriore punto di riflessione riguarda la distribuzione delle disposizioni penali tra primo e terzo pilastro. Qui sembra condivisibile la posizione espressa dalla Commissione secondo cui le disposizioni di diritto penale necessarie ad assicurare l’effettività del diritto comunitario appartengono al primo pilastro, mentre le disposizioni “orizzontali” finalizzate a favorire la cooperazione di polizia e giudiziaria, nonché le misure di armonizzazione nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, appartengono al terzo pilastro.

Occorrerebbe comunque considerare la necessità di stabilire una volta per tutte se le disposizioni penali eventualmente adottate nell’ambito del primo pilastro devono limitarsi alla incriminazione di una condotta o possono arrivare a definire il tipo ed il livello delle sanzioni. In effetti, la giurisprudenza della Corte di giustizia (per esempio: sentenza del 21 settembre 1989, causa C-68/88, Commissione c. Repubblica ellenica; sentenza del 27 marzo 1990, causa C-9/89 Regno di Spagna c. Consiglio, sentenza del 1° febbraio 2001, causa C-333/99, Commissione c. Repubblica francese) autorizza solo la cd. tecnica dell’assimilazione: la norma comunitaria può prevedere che le disposizioni penali interne poste a protezione di certi interessi nazionali si applichino anche a tutela dei corrispondenti interessi comunitari, così combinandosi le due previsioni in una nuova norma incriminatrice. Ciò significa che il diritto comunitario può prevedere la rilevanza penale di certi comportamenti, ma deve lasciare spazio alla competenza degli Stati membri per ciò che riguarda concretamene l’individuazione e l’applicazione delle sanzioni. Se le norme comunitarie si estendessero anche a questo, oltre ad essere difficilmente giustificabile in assenza di un’apposita revisione del Trattato CE, ciò porrebbe non poche difficoltà di coordinamento con il Titolo VI del Trattato UE.

V. La riserva di legge e altri principi giuridici fondamentali in materia penale

Il vostro Relatore ricorda che l’introduzione di obblighi comunitari di tutela penale deve rispettare i principi di legalità e di riserva di legge.

Infatti, la Corte di giustizia ha ritenuto che il principio della legalità della pena rientra fra le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e sancito, oltre che in seno a vari strumenti internazionali (fra gli altri, la CEDU), dalla stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Secondo una giurisprudenza costante, la Corte garantisce l’osservanza dei diritti fondamentali, i quali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario. A tal fine, quest’ultima s’ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito (v., in particolare, sentenze 12 giugno 2003, causa C- 112/00, Schmidberger, Racc. pag. I-5659, punto 71 e giurisprudenza ivi citata, e 10 luglio 2003, cause riunite C-20/00 e C-64/00, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, Racc. pag. I-7411, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).

Orbene, il principio della riserva di legge in materia penale fa parte delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Ne deriva che tale principio deve essere considerato come parte integrante dei principi generali del diritto comunitario di cui deve essere garantita l’osservanza.

Il principio di democrazia dà al Parlamento, in via esclusiva, il potere di decidere se, come e quanto limitare la libertà personale dei cittadini che rappresenta: questa è in sostanza la riserva di legge.

La natura assoluta della riserva di legge in materia penale rappresenta una garanzia di natura procedimentale e sostanziale.

L’elemento procedimentale esprime la democraticità degli ordinamenti, che deve manifestarsi nel suo grado massimo in materia penale per la particolare natura della sanzione.

L’aspetto sostanziale della riserva di legge prevede che vi sia la possibilità di verifica delle decisioni parlamentari (“a maggioranza”), non solo attraverso lo strumento “formale” del controllo da parte delle minoranze parlamentari ma anche e soprattutto attraverso la trasparenza delle informazioni in input, dei percorsi di elaborazione di quei dati e degli obiettivi che le decisioni penali del Parlamento attuano.

Queste irrinunciabili garanzie sono poste a tutela della libertà individuale e vincolano l’esercizio di ogni potere alla legge, anche per la scelta dei fatti da punire e delle sanzioni applicabili.

Tali garanzie hanno come corollari:

a) il principio della applicazione retroattiva della legge penale più favorevole (sentenza del 3 maggio 2005, nei procedimenti riuniti C-387/02, C-391/02 e C-403/02 par. 68);

b) il divieto d’interpretazione estensiva di norme penali a sfavore dell’interessato e la sottoposizione dell’interpretazione conforme alle direttive nel processo penale a limiti rigorosi (cfr. in tal senso la sentenza del 12 dicembre 1996, in cause riunite C-74/95 e C-129/95).

In applicazione della riserva di legge in materia penale, la Corte di giustizia ha anche recentemente precisato (sentenza del 3 maggio 2005, nei procedimenti riuniti C-387/02, C-391/02 e C-403/02) che una direttiva non può avere come effetto, di per sé e indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle dette disposizioni (sentenze 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Racc. pag. 3969, punto 13, 7 gennaio 2004, causa C-60/02, X, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).

Conclusioni

Esiste la base giuridica nel Trattato CE per obbligare gli Stati membri a tutelare in generale il diritto comunitario attraverso sanzioni penali. Esiste altresì la base giuridica che consente di determinare il tipo di condotta da sanzionare penalmente e per indicare le fattispecie che devono essere considerate reati. Tuttavia, non sembra potersi ammettere che esista la base giuridica per l’armonizzazione dei reati e delle sanzioni penali.

Ne consegue in definitiva che, a giudizio del Relatore, è da salutare con favore l’affermazione di una possibile, ancorché parziale, competenza penale della Comunità europea, quando questa si accompagni ad una chiara determinazione dei suoi presupposti e della sua portata; che bene fa la Commissione a ritirare le proposte pendenti e a ripresentare la legislazione già adottata, quando questa sia da considerarsi illegittima alla luce della ricordata sentenza; che, in ogni caso, non si può prescindere dall’effettiva partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale in questa materia.

  • [1]  Per esempio, la decisione quadro 2005/667/JAI del Consiglio del 12 luglio 2005, finalizzata a rafforzare il quadro penale della repressione dell’inquinamento provocato dalle navi.
  • [2]  Risoluzione del Parlamento europeo sulle basi giuridiche e il rispetto del diritto comunitario (2001/2151(INI)), in GUUE C 076 del 25 marzo 2004.

OPINIA Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (12.4.2006)

dla Komisji Prawnej

w sprawie skutków wyroku Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie)
(2006/2007(INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Jean-Marie Cavada

(*)

(*) Ściślejsza współpraca między komisjami – art. 47 Regulaminu

WSKAZÓWKI

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych zwraca się do Komisji Prawnej, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących sugestii:

A.  świadomy faktu, że trwająca od dziesięcioleci realizacja projektu europejskiego pociągnęła za sobą utworzenie wspólnego systemu prawnego, w którym krajowe i europejskie porządki prawne stopniowo połączyły się w oryginalny twór, oparty nie tylko na wspólnych wartościach, ale także na zasadach nadrzędności prawa wspólnotowego i lojalnej współpracy między państwami członkowskimi i instytucjami europejskimi (art. 10 Traktatu WE),

B.   mając na uwadze, że każde działanie Wspólnoty podlega zasadzie pomocniczości określonej w art. 5 Traktatu,

C.  przypominając, że zasady nadrzędności prawa wspólnotowego i lojalnej współpracy mogą mieć wpływ na krajowe ustawodawstwo karne państw członkowskich ze względu na to, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie są zobowiązane:

- do zniesienia wszelkich przepisów karnych niezgodnych z prawem wspólnotowym (wyrok z dnia 19.1.1999 w sprawie C-348/96 Donatella Calfa, pkt 17: „chociaż co do zasady ustawodawstwo karne należy do kompetencji państw członkowskich, to zgodnie z ustalonym orzecznictwem prawo wspólnotowe nakłada na te kompetencje ograniczenia, ustawodawstwo takie nie może bowiem ograniczać podstawowych wolności gwarantowanych w prawie wspólnotowym”[1]),

- do wprowadzania „skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych” sankcji, w tym również karnych, jeżeli zachodzi taka konieczność, w celu wykonania prawa wspólnotowego (wyrok z dnia 21.9.1989 w sprawie 68/88 Komisja przeciwko Grecji[2]; wyrok z dnia 12.9.1996 w sprawie C-58/95 Gallotti[3]; wyrok z dnia 21.9.1999 w sprawie C-378/97 Wisjenbeek[4]; wyrok z dnia 28.1.1999 w sprawie C-77/97 Unilever, pkt 36 „…przepisy, które … państwa członkowskie przyjmują w celu uniknięcia … powinny stanowić, że taka forma reklamy stanowi naruszenie przepisów, w szczególności karnych, w połączeniu z sankcjami o skutku odstraszającym”[5]),

D.  mając na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości potwierdził ogólną zasadę, iż sprawy karne nie wchodzą w zakres kompetencji Wspólnoty; mając jednakże na uwadze, że jeżeli stosowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych przez właściwe władze krajowe stanowi środek niezbędny do zwalczania poważnych przestępstw przeciwko środowisku, ta ogólna zasada nie stanowi dla Wspólnoty przeszkody w przyjmowaniu środków związanych z prawem karnym państw członkowskich, które uzna za niezbędne do zagwarantowania pełnej skuteczności przepisów wydanych w zakresie ochrony środowiska,

E.   mając na uwadze, że w orzecznictwie Trybunału zasadniczo sprecyzowano podstawy prawne dla środków z pierwszego i trzeciego filaru,

F.   przypominając, że współzależność wspólnotowego porządku prawnego i ustawodawstwa karnego państw członkowskich stała się zjawiskiem oczywistym, którym zajmuje się zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, ale wobec braku jednoznacznych ustaleń w Traktacie Trybunał Sprawiedliwości ograniczał się jak dotąd do stwierdzania istnienia kompetencji Wspólnoty do ustanawiania sankcji administracyjnych, nie wypowiadając się w kwestii sankcji karnych (wyrok z dnia 27.3.1990 w sprawie C-9/89 Królestwo Hiszpanii przeciwko Radzie[6]),

G.  mając na uwadze, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości ogranicza się do spraw karnych związanych z ochroną środowiska naturalnego, która zgodnie z art. 2 i 3 Traktatu WE jest jednym z głównych zadań Wspólnoty,

H.  mając zatem na uwadze, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości należy rozpatrywać z zachowaniem ostrożności i stosować z uwzględnieniem konkretnych okoliczności poszczególnych przypadków w obszarach należących do głównych zasad, celów i kompetencji Wspólnoty,

I.    mając na uwadze, że wyrok Trybunału wprowadził zasadę dotyczącą nie tylko polityki ochrony środowiska, ale obejmującą wszystkie dziedziny wspólnej polityki, a także podstawowe wolności,

J.   mając na uwadze, że w procesie tym Parlament Europejski będzie odgrywał kluczową rolę jako organ prawodawczy, posiadający mandat demokratyczny i reprezentujący narody europejskie, aktywnie współpracując z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza w przypadku przyjmowania środków mogących mieć wpływ na podstawowe wolności obywateli,

1.  z zadowoleniem przyjmuje wyrok Trybunału, ponieważ dzięki niemu wyjaśniono, że aby dokładnie określić podstawę prawną danego aktu, należy odnieść się do celu i treści samego aktu, w związku z czym uchylono decyzję ramową w zakresie ochrony środowiska, której podstawę błędnie określono jako trzeci, a nie pierwszy filar;

2.   podkreśla po raz kolejny konieczność wszczęcia w trybie pilnym, poprzez odwołanie do art. 42 Traktatu o Unii Europejskiej, procedury włączania współpracy sądowniczej i policyjnej w sprawach karnych do filaru wspólnotowego, który jako jedyny zapewnia warunki pozwalające na przyjmowanie środków europejskich w pełnym poszanowaniu zasad demokracji i skuteczności decyzyjnej, a także pod odpowiednią kontrolą sądowniczą;

3.   uważa, że w oczekiwaniu na wprowadzenie wspomnianych zmian należy w trybie pilnym określić spójną strategię polityczną w odniesieniu do sankcji karnych w prawodawstwie europejskim; przypomina, że przyjęte przepisy karne powinny być również wzajemnie spójne, bez względu na podstawę prawną czy „filar”, na którym się opierają; wyraża ponadto ubolewanie, że w ostatecznym rozrachunku ofiarami obecnego dualizmu Wspólnoty i Unii w omawianych dziedzinach są obywatele europejscy;

4.   uważa, że strategia międzyfilarowa w omawianej dziedzinie wymaga:

- bardzo ścisłej współpracy między instytucjami Unii Europejskiej oraz między instytucjami a państwami członkowskimi,

- pewnej elastyczności w określaniu rodzaju i zasięgu sankcji, aby uniknąć „dumpingu” karnego i sprzyjać współpracy między organami sądowniczymi,

- wprowadzenia uporządkowanych form współpracy między organami sądowniczymi, wzajemnej oceny oraz zbierania wiarygodnych i porównywalnych informacji na temat skutków przepisów karnych opartych na europejskich aktach prawnych;

      przypomina również o znaczeniu, jakie ma poszanowanie dla rozwiązań prawnych wypracowanych w prawie karnym na szczeblu krajowym, i wzywa do racjonalnej postawy przy włączaniu do wspólnotowych aktów prawnych przepisów karnych niezbędnych do zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego, bez względu na rodzaj tych przepisów; apeluje w tej kwestii o ściślejszą współpracę z parlamentami krajowymi; zwraca się do Komisji, aby we współpracy z Eurojustem i europejską siecią sądowniczą wprowadziła systemy wymiany informacji w zakresie stosowania w państwach członkowskich sankcji karnych ustanowionych w europejskich aktach prawnych; z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę sądów kasacyjnych państw członkowskich w sprawie utworzenia sieci w celu prowadzenia rozmów na tematy będące przedmiotem wspólnego zainteresowania i związane z działaniami Unii Europejskiej, w tym w szczególności na temat współistnienia europejskich i krajowych przepisów karnych;

5.   przyjmuje co do zasady propozycję Komisji w sprawie jak najszybszego rozpoczęcia rozmów trójstronnych między Parlamentem, Radą i Komisją, ale uważa, że rozmowy te powinny określić ogólne ramy służące za punkt odniesienia dla instytucji wymienionych w poprzednim ustępie, a także metody wstępnej oceny skutków regulacji w tej konkretnej dziedzinie;

6.   uważa, że prawodawca europejski powinien ograniczyć korzystanie z sankcji karnych do przypadków, gdy jest ono konieczne i niezbędne do ochrony:

- praw i wolności obywateli i innych osób (na przykład zwalczanie handlu ludźmi oraz zachowań rasistowskich lub stanowiących poważną dyskryminację),

- podstawowych interesów Unii Europejskiej, w tym interesów finansowych lub zwalczania fałszowania euro;

7.   zwraca się do Komisji, aby stosowała wyrok Trybunału Sprawiedliwości do tych obszarów, które należą do głównych zasad, celów i kompetencji Wspólnoty, oraz aby stosowała go z zachowaniem ostrożności i z uwzględnieniem konkretnych okoliczności poszczególnych przypadków, zawsze we współpracy z Radą i Parlamentem Europejskim;

8.   uważa, że w szczególności należy upewnić się, czy wystąpiły częste i powtarzające się naruszenia przepisów wspólnotowych, bez możliwości udaremnienia ich przy pomocy obowiązującego prawodawstwa, nawet poprzez odwołanie do prawa krajowego;

9.   w perspektywie krótkoterminowej zgadza się z Komisją co do konieczności wycofania lub zmiany jeszcze nieprzyjętych projektów legislacyjnych, jeżeli w świetle przywoływanego wyroku ich podstawę prawną należy uznać za błędną;

10. zwraca się do Komisji, aby pamiętała, że przesłanki włączenia przepisów karnych do pierwszego filaru powinny być jasne i z góry określone oraz że przesłanki te są ważne tylko pod warunkiem, że przestrzeganie przepisów wspólnotowych można uzyskać wyłącznie poprzez wprowadzenie sankcji prawnych;

11. przypomina, że Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż prawodawca wspólnotowy może przyjmować środki związane z prawem karnym bez względu na ich charakter, pod warunkiem, że są one niezbędne do zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego; przypomina również w szczególności, że Trybunał włączył wyraźnie do kompetencji wspólnotowych możliwość zbliżania sankcji karnych.

PROCEDURA

Tytuł

Wyrok Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie)

Numer procedury

2006/2007(INI)

Komisja przedmiotowo właściwa

JURI

Komisja wyznaczona do wydania opinii
  Data ogłoszenia na posiedzeniu

LIBE
19.1.2006

Ściślejsza współpraca - data ogłoszenia na posiedzeniu

19.1.2006

Sprawozdawca komisji opiniodawczej
  Data powołania

Jean-Marie Cavada
23.1.2006

Poprzedni sprawozdawca komisji opiniodawczej

 

Rozpatrzenie w komisji

22.2.2006

3.4.2006

 

 

 

Data zatwierdzenia wskazówek

3.4.2006

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

22

17

1

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Johannes Blokland, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka

Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego

Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Genowefa Grabowska, Ignasi Guardans Cambó, Jeanine Hennis-Plasschaert, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud

Zastępcy (art. 178 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego

Simon Busuttil, David Casa, Salvatore Tatarella

Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku)

 

  • [1]  Zb.Orz. 1999, str. I-11.
  • [2]  Zb.Orz. 1989, str. 2965.
  • [3]  Zb.Orz. 1996, str. I-4345.
  • [4]  Zb.Orz. 1999, str. I-6207.
  • [5]  Zb.Orz. 1999, str. I-431.
  • [6]  Zb.Orz. 1990, str. I-1383, pkt 27.

PROCEDURA

Tytuł

Wyrok Trybunału z dnia 13.9.2005 r. (C-176/03 Komisja przeciwko Radzie)

Numer procedury

2006/2007(INI)

Komisja przedmiotowo właściwa
  Data ogłoszenia wydania zgody na posiedzeniu

JURI
19.1.2006

Komisja(e) wyznaczona(e) do wydania opinii
  Data ogłoszenia na posiedzeniu

 

CONT

19.1.2006

 

ENVI

19.1.2006

 

TRAN

19.1.2006

LIBE

19.1.2006

 

Opinia niewydana
  Data wydania decyzji

CONT

22.2.2006

ENVI

30.1.2006

TRAN

24.1.2006

 

 

Ściślejsza współpraca
  Data ogłoszenia na posiedzeniu

LIBE
19.1.2006

 

 

 

 

Sprawozdawca(y)
  Data powołania

Giuseppe Gargani

29.11.2006

 

Poprzedni sprawozdawca(y)

 

 

Rozpatrzenie w komisji

30.1.2006

23.2.2006

4.5.2006

 

 

Data przyjęcia

4.5.2006

Wynik głosowania końcowego

+ :

– :

0 :

14

7

1

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Marcin Libicki, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Stauner, Andrzej Jan Szejna, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Eva Lichtenberger, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Alexander Radwan, Michel Rocard, Andrzej Tomasz Zapałowski

Zastępca(y) (art. 178 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Stefano Zappalà

Data złożenia

8.5.2006

Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku)

...