POROČILO o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C-176/03 Komisija/Svet)
8.5.2006 - (2006/2007(INI))
Odbor za pravne zadeve
Poročevalec: Giuseppe Gargani
Oblikovalci mnenja (*):
Jean-Marie Cavada, Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
(*) Okrepljeno sodelovanje med odbori – člen 47 poslovnika
PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA
o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C-176/03 Komisija/Svet)
Evropski parlament,
– ob upoštevanju člena 10 Pogodbe ES in člena 47 Pogodbe EU,
– ob upoštevanju člena 5 Pogodbe ES,
– ob upoštevanju svoje resolucije z naslovom "Pravne podlage in upoštevanje prava Skupnosti" z dne 3. septembra 2003[1],
– ob upoštevanju sodbe Sodišča Evropskih skupnosti z dne 13. septembra 2005[2],
– ob upoštevanju Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C-176/03 Komisija/Svet), (KOM (2005)0583),
– ob upoštevanju člena 45 svojega poslovnika,
– ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve in mnenja Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (A6‑0172/2006),
A. ker organi Skupnosti skrbijo predvsem za učinkovito izvajanje predpisov prava Skupnosti, kar predstavlja temeljno obveznost držav članic, določeno s členom 10 Pogodbe ES,
B. ker za vsak ukrep Skupnosti velja načelo subsidiarnosti, v skladu s členom 5 Pogodbe,
C. ker je sodna praksa Sodišča večkrat določila, da lahko ukrepi, potrebni za zagotovitev učinkovite uporabe prava Skupnosti, vključujejo kazenske sankcije,
D. poudarja, da načelo prednosti prava Skupnosti in načelo sodelovanja v dobri veri lahko vplivata na nacionalno kazensko zakonodajo držav članic, če so te dolžne v skladu s sodno prakso Sodišča:
– odpraviti vse kazenske določbe, ki niso v skladu s pravom Skupnosti (sodba z dne 19. januarja 1999 v zadevi C-348/96, Donatella Calfa, točka 17: "kljub temu, da je kazenska zakonodaja načeloma v pristojnosti držav članic, je sodna praksa vedno takšna, da pravo Skupnosti tej pristojnosti postavlja določene meje, ker takšna zakonodaja ne sme omejevati temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja pravo Skupnosti"[3]),
– predvideti "učinkovite, sorazmerne in odvračilne" sankcije, če potrebno tudi kazenske, da se zagotovi izvajanje prava Skupnosti (sodba z dne 21. septembra 1989 v zadevi 68/88 Komisija/Grčija[4]; sodba z dne 12. septembra 1996 v zadevi C-58/95, Gallotti[5]; sodba z dne 21. septembra 1999 v zadevi C-378/97, Wijsenbeek[6]; sodba z dne 28. januarja 1999 v zadevi C-77/97, Unilever, točka 36: "... določbe ..., ki jih morajo države članice sprejeti, da se izognejo ... morajo predvideti, da takšna oblika oglaševanja pomeni kršenje zakonodaje, ki je kaznivo dejanje, to pa narekuje sankcije, ki bodo imele odvračilen učinek"[7] ),
E. ker je sodna praksa Sodišča razjasnila predvsem pravni osnovi, ki se uporabljata za prvi in tretji steber, vendar je bila v bistvu zanikana pristojnost evropskega zakonodajalca na kazenskem področju in na področju kazenskega postopka,
F. še zlasti ker je v omenjeni sodbi, kljub izključitvi splošne pristojnosti Evropske skupnosti na kazenskem področju, Sodišče potrdilo, da to ne more ovirati zakonodajalca Skupnosti, ko dejanske, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije pristojnih nacionalnih organov pomenijo potreben ukrep za boj proti hudim okoljskim kršitvam, da sprejme ukrepe v povezavi s kazenskim pravom držav članic, za katere meni, da so potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti norm, ki jih določa na področju varstva okolja,
G. ker se je treba, glede na stalno prakso sodišča, za pravilno določitev pravne podlage akta Skupnosti, nanašati na cilj in vsebino samega akta, in ker so posledično, v skladu s členi Pogodbe EU od vključno 29. dalje, akti, sprejeti v okviru naslova VI Pogodbe EU, nezakoniti, če bi lahko, zaradi svojega cilja in vsebine, temeljili na Pogodbi ES,
H. ker je predmet sodbe Sodišča omejen na kazenske zadeve, povezane z varstvom okolja, ki je ena glavnih nalog Skupnosti, kot določata člena 2 in 3 Pogodbe ES,
I. ker je v zgoraj navedenem sporočilu Evropska komisija želela razširiti sklepe Sodišča in šteti za nezakonite kazenske določbe, sprejete v okviru naslova VI Pogodbe EU tudi v odnosu do drugih področij pristojnosti Skupnosti in ne le tistih, povezanih z okoljsko politiko,
J. ker ekstenzivna razlaga področja uporabe sodbe ni avtomatična,
K. ker Komisija meni tudi, da v veljavni zakonodaji morda obstajajo akti, ki temeljijo na naslovu VI Pogodbe EU, katerih pravna podlaga se v luči omenjene sodbe Sodišča, kot si jo v razširjeni obliki razlaga sama Komisija, šteje za napačno,
L. ker Komisija namerava, da bi preprečila razveljavitev zadevne zakonodaje in zagotovila pravno varnost, na različne načine poseči v veljavno zakonodajo in v še ne izvajane pobude,
M. ker je vprašanje zakonite vključitve kazenskih določb v zakonodajo, sprejeto na podlagi prvega stebra EU, pomembno in predstavlja nadaljnji korak v razvoju zakonodaje Skupnosti,
N. ker ima Parlament vlogo zakonodajnega organa z demokratičnim imenovanjem in predstavnika evropskih narodov ter je, skupaj z drugimi evropskimi institucijami, gonilna sila za tak razvoj,
O. ker tudi v okviru pravnega sistema Evropske unije načelo zakonitosti kaznivih dejanj in kazni predstavlja neodtujljivo zagotovilo za varovanje osebne svobode in izvajanje vseh pooblastil veže na zakon, tudi pri izbiri dejanj, ki jih je treba kaznovati, in predvidenih kazni,
1. pozdravlja zgoraj navedeno sodbo Sodišča, ker je razjasnila, da se je za natančno določitev pravne podlage nekega akta treba nanašati na cilj in vsebino samega akta, kar posledično razveljavi okvirni sklep na področju varstva okolja, ki je bil napačno utemeljen na podlagi tretjega namesto prvega stebra;
2. pozdravlja dejstvo, da na osnovi tega vodila Sodišče poudarja možnost, da na področju varstva okolja evropski zakonodajalec v okviru prvega stebra sprejme kazenske določbe, potrebne za zagotovitev polne učinkovitosti norm, ki izhajajo iz istega stebra;
3. poziva Komisijo, naj ne razširi avtomatično sklepov Sodišča na vsa ostala možna področja iz prvega stebra;
4. ponovno opozarja na nujno potrebo, da se v skladu s členom 42 Pogodbe o Evropski uniji začne postopek za vključitev pravosodnega in policijskega sodelovanja v kazenskih zadevah v steber Skupnosti, ki edini zagotavlja pogoje za sprejem evropskih določb ob polnem spoštovanju demokratičnih načel in učinkovitega odločanja ter ob ustreznem sodnem nadzoru;
5. meni, da mora evropski zakonodajalec omejiti uporabo kazenskih sankcij na primere, kjer so te nujno potrebne za zaščito:
– pravic in svoboščin državljanov in drugih oseb (npr. v boju proti trgovini z ljudmi in v boju proti rasističnemu ali izrazito diskriminatornemu vedenju),
– bistvenih interesov Unije, vključno z njenimi finančnimi interesi in bojem proti ponarejanju eura;
6. se strinja s Komisijo, da je treba umakniti ali spremeniti še ne izvajane zakonodajne ukrepe, osnovane na pravni podlagi, ki se v luči zgoraj navedene sodbe Sodišča šteje za napačno;
7. se strinja s Komisijo glede možnosti, da se določijo nove pravne podlage, osnovane na Pogodbi ES, za zakonodajo, ki je bila sprejeta v okviru tretjega stebra in ki se mora v luči zgoraj navedene sodbe šteti kot nezakonita, kot tudi glede možnosti, da se v ta namen ponovno sproži zakonodajni proces o takih novih pravnih podlagah;
8. poziva Komisijo, naj za pregled ne uporabi splošnega in nedoločenega načina, ampak naj ponovno obravnava vsak posamezni akt, ki ga je sama določila, da bi tako zagotovila poglobljeno analizo in pravilno določitev pravne podlage za uporabo v konkretnem primeru;
9. poziva Komisijo, da uporabi sodbo Sodišča na področjih, ki sodijo v okvir glavnih načel, ciljev in pristojnosti Skupnosti, in da jo uporabi previdno od primera do primera in vedno v sodelovanju s Svetom in Evropskim parlamentom;
10. opozarja Komisijo, da ponovno obravnavanje veljavnih zakonodajnih aktov, da bi po potrebi z neposrednimi predlogi popravili njihovo pravno podlago, pri čemer vsebina ostane nespremenjena, ne more odvzeti Parlamentu pravice do izvajanja svoje neodtujljive vloge so-zakonodajalca, in s tem žrtvovati demokratični prispevek, ki ga evropski integraciji zagotavlja Parlament kot predstavniški dom, ki ga neposredno izvolijo državljani;
11. nasprotuje medinstitucionalnemu sporazumu, zaradi katerega bi se moral Parlament odpovedati ščitenju svojih pravic;
12. opozarja na določilo Sodišča, da sama direktiva, neodvisno od notranje zakonodaje, ki jo je država članica sprejela za izvajanje direktive, ne more imeti učinka na določitev ali povečanje kazenske odgovornosti tistih, ki s svojimi dejanji kršijo te določbe;
13. se strinja s Komisijo, ki meni, da je treba vsako uporabo ukrepov v zvezi s kazenskim pravom utemeljiti s potrebo po učinkoviti zadevni politiki Skupnosti in mora spoštovati medsebojno skladnost celotnega kazenskega sistema; meni namreč, da načeloma odgovornost za pravilno uporabo zakonodaje Skupnosti dejansko nosijo države članice;
14. poziva Komisijo, naj upošteva, da morajo biti predpostavke o vključitvi kazenskih določb v pri steber jasne in določujoče; da se take predpostavke pojavljajo samo, če spoštovanja predpisov Skupnosti ni možno zagotoviti drugače kot s kazenskimi sankcijami; še zlasti se je treba prepričati, da je bilo veliko kršitev predpisov Skupnosti, ki so se ponavljale in jih ni bilo možno preprečiti z veljavno zakonodajo, tudi z uporabo zakonodaje posameznih držav članic;
15. opozarja, da lahko pravo Skupnosti predvidi samo minimalna pravila, v obliki direktiv, za sprejetje kazenskih sankcij s strani držav članic; vendar meni, da je v določenih primerih dejavnost držav članic vendarle treba usmeriti, tako da se natančno določi ali (i) ravnanja, ki povzročijo kazensko obtožbo, in/ali (ii) tip sankcij, ki se uporabijo, in/ali (iii) druge ukrepe v zvezi s kazenskim pravom, značilne za zadevni sektor;
16. opozarja države članice, da morajo v skladu s členom 10 Pogodbe ES zagotoviti splošno učinkovitost dejavnosti Skupnosti in jim zato priporoča, naj si prizadevajo, da bi tudi predpisi zadevnih kazenskih sistemov zasledovali ta cilj;
17. se strinja s Komisijo, da v vsakem primeru horizontalne določbe kazenskega prava, usmerjene v spodbujanje pravosodnega in policijskega sodelovanja med državami članicami in tudi ukrepov za harmonizacijo kazenskega prava v okviru območja svobode, varnosti in pravice, temeljijo na naslovu VI Pogodbe EU;
18. naroči svojemu predsedniku, naj posreduje to resolucijo Svetu in Komisiji ter vladam in parlamentom držav članic.
MOTIVAZIONE
I. Diritto penale ed Unione europea
Come costantemente riconosciuto dalla Corte di giustizia (v., per esempio, sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, punto 27, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens, Racc., punto 19), la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano, in via di principio, nella competenza della Comunità europea (cd. primo pilastro), e ciò perchè manca l’esplicita attribuzione di una competenza generale in tale materia.
Viceversa, la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale costituisce l’ambito di competenza dell’Unione europea nel cd. terzo pilastro (Titolo VI TUE). In particolare, l’art. 31, par. 1, lett. e), TUE prevede che l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende «la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti».
Muovendo da tale base giuridica, con decisione quadro 2003/80/GAI del 27 gennaio 2003, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, il Consiglio ha imposto agli Stati membri l’obbligo di incriminare alcuni comportamenti gravemente pericolosi per l’ambiente.
La Commissione ha impugnato detta decisione quadro davanti alla Corte di giustizia, competente ai sensi dell’art. 35 TUE, chiedendone l’annullamento per erronea indicazione della base giuridica. A giudizio della Commissione, infatti, la base giuridica da applicare nella fattispecie è quella offerta dall’art. 175 TCE, in materia di politica ambientale.
II. La sentenza della Corte di giustizia del 13 settembre 2005
La Corte di giustizia, con sent. 13 settembre 2005, causa C-176/03, Commissione c. Consiglio, pur ribadendo che, in generale, la Comunità europea non ha competenza in materia penale, ha affermato che ciò «non può tuttavia impedire al legislatore comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente» (punto 49).
Per la Corte, inoltre, ai fini della corretta individuazione della base giuridica di un atto comunitario, occorre riferirsi allo scopo e al contenuto dell’atto stesso. In questo senso, la decisione quadro impugnata, avendo per scopo e contenuto principali la protezione dell’ambiente, avrebbe dovuto essere fondata sull’art. 175 TCE (primo pilastro) e non sul Titolo VI TUE (terzo pilastro) (punto 51).
Alla luce di quanto sopra, la Corte ha accolto il ricorso della Commissione e ha annullato la decisione quadro.
III. La posizione della Commissione europea
La Commissione europea ha quindi adottato una comunicazione nella quale si spinge fino in fondo il ragionamento della Corte di giustizia e si prospetta la legittimità di interventi normativi in materia penale nell’ambito del primo pilastro ed in relazione ad ogni area di competenza comunitaria potenzialmente interessata.
A giudizio della Commissione, la distribuzione delle competenze fra primo e terzo pilastro dovrebbe essere la seguente: le disposizioni di diritto penale necessarie ad assicurare l’effettività del diritto comunitario appartengono al primo pilastro, mentre le disposizioni “orizzontali” di diritto penale (cooperazione di polizia e giudiziaria; misure di armonizzazione nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia) appartengono al terzo pilastro.
La Commissione si impegna pertanto:
· se il termine per richiedere l’annullamento non è già trascorso, ad impugnare quegli atti normativi che sono stati adottati in virtù di una base giuridica erronea [1];
· se il termine di impugnazione è già trascorso, a riesaminare gli atti normativi vigenti, presentando eventualmente proposte dirette a correggerne la base giuridica, lasciandone al tempo stesso inalterata la sostanza. A tal fine, sarà indispensabile il previo accordo del Parlamento europeo e del Consiglio;
· se per una iniziativa legislativa sia ancora pendente la procedura di approvazione, ad apportarvi le modifiche necessarie
La Commissione conclude la sua comunicazione con una lista dei testi normativi che ritiene interessati dalla riferita sentenza della Corte e propone per ciascuno di essi una nuova base giuridica fondata sul primo pilastro, anziché sul terzo.
IV. La posizione del Relatore
In linea di principio, la posizione espressa dalla Corte di giustizia, così come reinterpretata dalla Commissione europea, è pienamente condivisibile perché fa propria la posizione già espressa dal Parlamento europeo nella sua risoluzione sulle basi giuridiche e il rispetto del diritto comunitario (Relazione Koukiadis) [2] e attribuisce pertanto al Parlamento europeo il potere di codecisione anche in quest’ambito. Si garantisce così la legittimità e la democraticità dell’azione comunitaria in materia penale.
Si prospetta allora la necessità di un approfondimento delle motivazioni e delle ricadute di un simile avanzamento dell’integrazione europea, e ciò anche per dare solidità alla posizione della Commissione europea. In particolare, appare opportuno valutare attentamente la possibilità stessa di trasferire le conclusioni della Corte di giustizia ad altri settori, diversi da quello della protezione dell’ambiente, nonché definire meglio gli elementi di necessità e di coerenza che permetterebbero tale trasferimento.
In effetti, un punto particolarmente problematico è dato dal fatto che la sentenza della Corte consente di considerare annullato solo l’atto che è stato impugnato dalla Commissione e non altri. In quest’ottica, la sostituzione di altri atti approvati sulla base del terzo pilastro con atti approvati sulla base del primo è un’operazione che può dare adito a qualche perplessità, specialmente se si considera che sarebbe preferibile un’apposita revisione dei Trattati.
Parimenti, desta qualche perplessità il fatto che sostituire la base giuridica della legislazione vigente, senza intaccarne la sostanza, come propone la Commissione europea, significa in realtà privare il Parlamento europeo del suo potere di codecisione. E’ difficile accettare questa conclusione, dal momento che ricorrere alle basi giuridiche del primo pilastro significa ricorrere al controllo democratico che il Parlamento europeo, quale camera elettiva e rappresentativa dei cittadini, esercita in quell’ambito. Appare quindi difficilmente conciliabile voler invocare il primo pilastro e allo stesso tempo chiedere al Parlamento europeo di rinunciare al ruolo che gli è proprio.
Un ulteriore punto di riflessione riguarda la distribuzione delle disposizioni penali tra primo e terzo pilastro. Qui sembra condivisibile la posizione espressa dalla Commissione secondo cui le disposizioni di diritto penale necessarie ad assicurare l’effettività del diritto comunitario appartengono al primo pilastro, mentre le disposizioni “orizzontali” finalizzate a favorire la cooperazione di polizia e giudiziaria, nonché le misure di armonizzazione nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, appartengono al terzo pilastro.
Occorrerebbe comunque considerare la necessità di stabilire una volta per tutte se le disposizioni penali eventualmente adottate nell’ambito del primo pilastro devono limitarsi alla incriminazione di una condotta o possono arrivare a definire il tipo ed il livello delle sanzioni. In effetti, la giurisprudenza della Corte di giustizia (per esempio: sentenza del 21 settembre 1989, causa C-68/88, Commissione c. Repubblica ellenica; sentenza del 27 marzo 1990, causa C-9/89 Regno di Spagna c. Consiglio, sentenza del 1° febbraio 2001, causa C-333/99, Commissione c. Repubblica francese) autorizza solo la cd. tecnica dell’assimilazione: la norma comunitaria può prevedere che le disposizioni penali interne poste a protezione di certi interessi nazionali si applichino anche a tutela dei corrispondenti interessi comunitari, così combinandosi le due previsioni in una nuova norma incriminatrice. Ciò significa che il diritto comunitario può prevedere la rilevanza penale di certi comportamenti, ma deve lasciare spazio alla competenza degli Stati membri per ciò che riguarda concretamene l’individuazione e l’applicazione delle sanzioni. Se le norme comunitarie si estendessero anche a questo, oltre ad essere difficilmente giustificabile in assenza di un’apposita revisione del Trattato CE, ciò porrebbe non poche difficoltà di coordinamento con il Titolo VI del Trattato UE.
V. La riserva di legge e altri principi giuridici fondamentali in materia penale
Il vostro Relatore ricorda che l’introduzione di obblighi comunitari di tutela penale deve rispettare i principi di legalità e di riserva di legge.
Infatti, la Corte di giustizia ha ritenuto che il principio della legalità della pena rientra fra le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e sancito, oltre che in seno a vari strumenti internazionali (fra gli altri, la CEDU), dalla stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Secondo una giurisprudenza costante, la Corte garantisce l’osservanza dei diritti fondamentali, i quali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario. A tal fine, quest’ultima s’ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito (v., in particolare, sentenze 12 giugno 2003, causa C- 112/00, Schmidberger, Racc. pag. I-5659, punto 71 e giurisprudenza ivi citata, e 10 luglio 2003, cause riunite C-20/00 e C-64/00, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, Racc. pag. I-7411, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, il principio della riserva di legge in materia penale fa parte delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Ne deriva che tale principio deve essere considerato come parte integrante dei principi generali del diritto comunitario di cui deve essere garantita l’osservanza.
Il principio di democrazia dà al Parlamento, in via esclusiva, il potere di decidere se, come e quanto limitare la libertà personale dei cittadini che rappresenta: questa è in sostanza la riserva di legge.
La natura assoluta della riserva di legge in materia penale rappresenta una garanzia di natura procedimentale e sostanziale.
L’elemento procedimentale esprime la democraticità degli ordinamenti, che deve manifestarsi nel suo grado massimo in materia penale per la particolare natura della sanzione.
L’aspetto sostanziale della riserva di legge prevede che vi sia la possibilità di verifica delle decisioni parlamentari (“a maggioranza”), non solo attraverso lo strumento “formale” del controllo da parte delle minoranze parlamentari ma anche e soprattutto attraverso la trasparenza delle informazioni in input, dei percorsi di elaborazione di quei dati e degli obiettivi che le decisioni penali del Parlamento attuano.
Queste irrinunciabili garanzie sono poste a tutela della libertà individuale e vincolano l’esercizio di ogni potere alla legge, anche per la scelta dei fatti da punire e delle sanzioni applicabili.
Tali garanzie hanno come corollari:
a) il principio della applicazione retroattiva della legge penale più favorevole (sentenza del 3 maggio 2005, nei procedimenti riuniti C-387/02, C-391/02 e C-403/02 par. 68);
b) il divieto d’interpretazione estensiva di norme penali a sfavore dell’interessato e la sottoposizione dell’interpretazione conforme alle direttive nel processo penale a limiti rigorosi (cfr. in tal senso la sentenza del 12 dicembre 1996, in cause riunite C-74/95 e C-129/95).
In applicazione della riserva di legge in materia penale, la Corte di giustizia ha anche recentemente precisato (sentenza del 3 maggio 2005, nei procedimenti riuniti C-387/02, C-391/02 e C-403/02) che una direttiva non può avere come effetto, di per sé e indipendentemente da una legge interna di uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o aggravare la responsabilità penale di coloro che agiscono in violazione delle dette disposizioni (sentenze 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Racc. pag. 3969, punto 13, 7 gennaio 2004, causa C-60/02, X, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
Conclusioni
Esiste la base giuridica nel Trattato CE per obbligare gli Stati membri a tutelare in generale il diritto comunitario attraverso sanzioni penali. Esiste altresì la base giuridica che consente di determinare il tipo di condotta da sanzionare penalmente e per indicare le fattispecie che devono essere considerate reati. Tuttavia, non sembra potersi ammettere che esista la base giuridica per l’armonizzazione dei reati e delle sanzioni penali.
Ne consegue in definitiva che, a giudizio del Relatore, è da salutare con favore l’affermazione di una possibile, ancorché parziale, competenza penale della Comunità europea, quando questa si accompagni ad una chiara determinazione dei suoi presupposti e della sua portata; che bene fa la Commissione a ritirare le proposte pendenti e a ripresentare la legislazione già adottata, quando questa sia da considerarsi illegittima alla luce della ricordata sentenza; che, in ogni caso, non si può prescindere dall’effettiva partecipazione del Parlamento europeo al processo decisionale in questa materia.
- [1] Per esempio, la decisione quadro 2005/667/JAI del Consiglio del 12 luglio 2005, finalizzata a rafforzare il quadro penale della repressione dell’inquinamento provocato dalle navi.
- [2] Risoluzione del Parlamento europeo sulle basi giuridiche e il rispetto del diritto comunitario (2001/2151(INI)), in GUUE C 076 del 25 marzo 2004.
MNENJE Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (12.4.2006)
za Odbor za pravne zadeve
o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C - 176/03 Komisija/Svet)
(2006/2007(INI)
Pripravljavec mnenja: Jean-Marie Cavada
(٭) Okrepljeno sodelovanje med odbori – člen 47 poslovnika
POBUDE
Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve poziva Odbor za pravne zadeve kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:
A. ker se zaveda, da je v teku desetletij izgradnja Evrope pripomogla k vzpostavitvi skupnega pravnega prostora, znotraj katerega so se nacionalni pravni redi in evropski pravni red postopoma prepletli v novo in izvirno zgradbo, ki ne temelji le na skupnih vrednotah, temveč tudi na načelih, ki dajejo prednost pravu Skupnosti in sodelovanju v dobri veri med državami članicami in evropskimi institucijami (člen 10 ustave ES),
B. ker mora biti vsak ukrep Skupnosti v skladu z načelom subsidiarnosti, opredeljenim v členu 5 Pogodbe,
C. ker lahko načela prednosti prava Skupnosti in sodelovanja v dobri veri vplivajo na nacionalno kazensko zakonodajo držav članic, če so te dolžne v skladu s sodno prakso Sodišča:
- odpraviti vse kazenske določbe, ki niso v skladu s pravom Skupnosti (sodba z dne 19. januarja 1999 v zadevi C-348/96, Donatella Calfa, točka 17: "Kljub temu, da je kazenska zakonodaja načeloma v pristojnosti držav članic, je sodna praksa vedno takšna, da pravo Skupnosti tej pristojnosti postavlja določene meje, ker takšna zakonodaja ne sme omejevati temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja pravo Skupnosti"[1]),
- predvideti "učinkovite, sorazmerne in odvračilne" sankcije, če potrebno tudi kazenske, da se zagotovi izvajanje prava Skupnosti (sodba z dne 21. septembra 1989 v zadevi 68/88 Komisija/Grčija[2]; sodba z dne 12. septembra 1996 v zadevi C-58/95, Gallotti[3]; sodba z dne 21. septembra 1999 v zadevi C-378/97, Wisjenbeek[4]; sodba z dne 28. januarja 1999 v zadevi C-77/97, Unilever, točka 36: ".. določbe .., ki jih morajo države članice sprejeti, da se izognejo .. morajo predvideti, da takšna oblika oglaševanja pomeni kršenje zakonodaje, ki je kaznivo dejanje, to pa narekuje sankcije, ki bodo imele odvračilen učinek"[5]),
D. ker je Sodišče ponovno potrdilo splošno pravilo, da kazenske zadeve ne spadajo v področje pristojnosti Skupnosti; ker pa, kadar predstavlja uporaba učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni s strani pristojnih nacionalnih organov neobhodno potreben ukrep v boju proti hudim okoljskim prekrškom, to splošno pravilo Skupnosti ne preprečuje, da sprejme ukrepe, povezane s kazenskim pravom držav članic, ki so po njenem mnenju potrebni za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, ki jih Skupnost določi na področju varstva okolja,
E. ker je sodna praksa Sodišča v osnovi pojasnila pravne podlage, ki se lahko uporabljajo v okviru prvega in tretjega stebra,
F. ker je medsebojno vplivanje med pravnim sistemom Skupnosti in kazenskim pravom v državah članicah očiten pojav, ki ga preučujeta tako pravna doktrina kot sodna praksa, ker pa doslej v Pogodbi ni bilo nedvoumnih določb, se je Sodišče omejilo na ugotavljanje obstajanja pristojnosti Skupnosti, da določi administrativne kazni, ni pa se opredelilo glede vprašanja o kazenskih sankcijah (sodba z dne 27. marca 1990 v zadevi C-9/89, Kraljevina Španija/Svet)[6],
G. ker je predmet sodbe Sodišča omejen na kazenske zadeve, povezane z varstvom okolja, ki je ena od glavnih nalog Skupnosti, kot določata člena 2 in 3 Pogodbe ES,
H. ker bi bilo treba zato odločbo Sodišča obravnavati previdno ter jo uporabiti od primera do primera na področjih, ki sodijo v okvir glavnih načel, ciljev in pristojnosti Skupnosti,
I. ker je Sodišče izdalo načelno odločitev, katere obseg uporabe presega okoljsko politiko in zajema vse skupne politike in temeljne svoboščine,
J. ob upoštevanju vloge , ki jo v tem procesu igra Parlament kot zakonodajni organ s predstavniškimi pooblastili, ki so mu jih demokratično podelili evropski narodi, kot gonilna sila ob boku drugih institucij, zlasti kadar teče razprava o zakonih, ki lahko vplivajo na temeljne državljanske svoboščine,
1. pozdravlja sodbo Sodišča, saj je iz nje jasno razvidno, da je treba za natančno opredelitev pravne podlage nekega akta navesti cilj in vsebino samega akta in je bil zato razveljavljen okvirni sklep na področju varstva okolja, ki je bil pomotoma utemeljen s tretjim namesto prvim stebrom;
2. ponovno opozarja na nujno potrebo, da se v skladu s členom 42 Pogodbe o Evropski uniji začne postopek za vključitev pravosodnega in policijskega sodelovanja v kazenskih zadevah v steber Skupnosti, ki edini zagotavlja pogoje za sprejem evropskih določb ob polnem spoštovanju demokratičnih načel in učinkovitega odločanja ter ob ustreznem sodnem nadzoru;
3. meni, da je v pričakovanju tega ukrepa nujno določiti usklajeno politično strategijo pri uporabi kazenskih sankcij v evropski zakonodaji; ponovno opozarja, da morajo biti sprejete določbe kazenskega prava tudi notranje usklajene ne glede na njihovo pravno podlago ali "steber", v okvir katerega spadajo; poleg tega obžaluje, da so na koncu prav evropski državljani žrtev ločevanja na Skupnost in Unijo, ki smo mu priča na tem področju;
4. meni, da na tem področju strategija, ki zajema vse obstoječe stebre, zahteva:
- zelo tesno sodelovanje med institucijami Unije ter med njimi in državami članicami,
- določeno prožnost pri določitvi narave in področja uporabe sankcij v izogib kazenskemu "dumpingu" in za spodbujanje sodelovanja med sodnimi organi,
- uvedbo strukturiranih oblik sodelovanja med sodnimi organi, medsebojnega ocenjevanja in zbiranja zanesljivih in primerljivih informacij o vplivu določb kazenskega prava, temelječih na evropskih zakonih,
poudarja, da je prav tako pomembno, da se spoštuje pravno ravnovesje, doseženo v kazenskih zadevah na nacionalni ravni, in poziva k razvoju uravnoteženega pristopa k vključevanju kazenskih določb, ki bi zagotavljale učinkovitost prava Skupnosti, v besedila Skupnosti ne glede na naravo teh določb in ob tem poziva k tesnejšemu sodelovanju z nacionalnimi parlamenti; poziva Komisijo, da v sodelovanju z Eurojustom in Evropsko pravosodno mrežo vzpostavi sisteme povratnega informiranja o uporabi kazenskih sankcij, predvidenih z evropskimi ukrepi, v državah članicah; pozdravlja pobudo vrhovnih sodišč držav članic, da vzpostavijo spletno povezavo, preko katere bi razpravljala o temah skupnega interesa, povezanih z dejavnostjo Evropske unije, še posebej o soobstoju evropskih in nacionalnih določb kazenskega prava;
5. načeloma sprejema predlog Komisije, da se kar najhitreje začne trialog med Parlamentom, Svetom in Komisijo, vendar meni, da je treba v okviru tega trialoga določiti splošni referenčni okvir za institucije, omenjene v prejšnjem odstavku, kakor tudi metode za predhodno oceno vpliva zakonodaje, ki bodo primerne za to področje;
6. meni, da mora evropski zakonodajalec omejiti uporabo kazenskih sankcij na primere, kjer so te nujno potrebne za zaščito:
- pravic in svoboščin državljanov in drugih oseb (npr. v boju proti trgovini z ljudmi in v boju proti rasističnemu ali izrazito diskriminatornemu vedenju),
- bistvenih interesov Unije, vključno z njenimi finančnimi interesi in bojem proti ponarejanju eura;
7. poziva Komisijo, da uporabi sodbo Sodišča na področjih, ki sodijo v okvir glavnih načel, ciljev in pristojnosti Skupnosti, in da jo uporabi previdno od primera do primera in vedno v sodelovanju s Svetom in Evropskim parlamentom;
8. meni, da bi bilo še posebej treba preveriti in potrditi, da je pogosto prihajalo do kršenja predpisov Skupnosti, in da je bilo ta pojav nemogoče preprečiti z uporabo veljavne zakonodaje, pa tudi ne s sklicevanjem na nacionalno pravo;
9. se strinja s Komisijo, da je treba kratkoročno umakniti ali spremeniti nerešene zakonodajne predloge, če temeljijo na pravni podlagi, ki je glede na omenjeno sodbo nepravilna;
10. poziva Komisijo, naj ne zanemari dejstva, da morajo biti predpostavke v zvezi z vključitvijo določb kazenskega prava iz prvega stebra jasne in vnaprej opredeljene in da veljajo samo, če zakonodaje Skupnosti ni mogoče izvrševati drugače kot z uporabo kazenskih sankcij;
11. opozarja na mnenje Sodišča, ki pravi, da bi zakonodajalec Skupnosti lahko sprejel ukrepe, povezane s kazenskim pravom, ne glede na njihovo naravo, če so potrebni za zagotovitev učinkovitega izvajanja prava Skupnosti, in da je Sodišče v pristojnost Skupnosti izrecno vključilo možnost približevanja ravni kazenskih sankcij.
POSTOPEK
|
Naslov |
Posledice sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C-176/03 Komisija/Svet) | ||||||||||
|
Številka postopka |
|||||||||||
|
Pristojni odbor |
JURI | ||||||||||
|
Odbori, zaprošeni za mnenje |
CONT 19.1.2006 |
ENVI 19.1.2006 |
TRAN 19.1.2006 |
LIBE 19.1.2006 |
| ||||||
|
Odbori, ki niso dali mnenja |
CONT 22.2.2006 |
ENVI 30.1.2006 |
TRAN 24.1.2006 |
|
| ||||||
|
Okrepljeno sodelovanje |
LIBE |
|
|
|
| ||||||
|
Poročevalec(-ka) |
Giuseppe Gargani 29.11.2006 |
| |||||||||
|
Nadomeščeni(-a) poročevalec(-ka) |
|
| |||||||||
|
Obravnava v odboru |
30.1.2006 |
23.2.2006 |
4.5.2006 |
|
| ||||||
|
Datum sprejetja |
4.5.2006 | ||||||||||
|
Izid končnega glasovanja |
+ : – : 0 : |
14 7 1 | |||||||||
|
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju |
Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Marcin Libicki, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Stauner, Andrzej Jan Szejna, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka | ||||||||||
|
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju |
Eva Lichtenberger, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Alexander Radwan, Michel Rocard, Andrzej Tomasz Zapałowski | ||||||||||
|
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju |
Stefano Zappalà | ||||||||||
|
Datum predložitve |
8.5.2006 |
| |||||||||
|
Pripombe (na voljo samo v enem jeziku) |
... | ||||||||||
POSTOPEK
|
Naslov |
Posledice sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C - 176/03 Komisija/Svet) | |||||
|
Številka postopka |
||||||
|
Pristojni odbor |
JURI | |||||
|
Mnenje pripravil |
LIBE | |||||
|
Okrepljeno sodelovanje – datum razglasitve na zasedanju |
19.1.2006 | |||||
|
Pripravljavec(-ka) mnenja |
Jean-Marie Cavada | |||||
|
Nadomeščeni(-a) pripravljavec(-ka) mnenja |
| |||||
|
Obravnava v odboru |
22.2.2006 |
3.4.2006 |
|
|
| |
|
Datum sprejetja |
3.4.2006 | |||||
|
Izid končnega glasovanja |
+: –: 0: |
22 17 1 | ||||
|
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju |
Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Johannes Blokland, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka | |||||
|
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju |
Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Genowefa Grabowska, Ignasi Guardans Cambó, Jeanine Hennis-Plasschaert, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud | |||||
|
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju |
Simon Busuttil, David Casa, Salvatore Tatarella | |||||
|
Pripombe (na voljo samo v enem jeziku) |
| |||||