RAPPORT sur le rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde des pays tiers à l'encontre de la Communauté (2004)
13.7.2006 - (2006/2136(INI))
Commission du commerce international
Rapporteur: Cristiana Muscardini
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur le rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde des pays tiers à l'encontre de la Communauté (2004)
Le Parlement européen,
– vu le rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde des pays tiers à l'encontre de la Communauté (2004) (COM(2005)0594),
– vu sa résolution du 22 octobre 2002 sur le dix-neuvième rapport de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping et antisubventions de la Communauté, aperçu du suivi des affaires antidumping, antisubventions et de sauvegarde dans les pays tiers[1],
– vu sa résolution du 14 décembre 1990 sur la politique antidumping de la Communauté européenne[2] et sa résolution du 25 octobre 2001 sur l'ouverture et la démocratie dans le commerce international[3],
– vu la déclaration de la 4e conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à Doha (Qatar) qui, au paragraphe 28, prévoit la négociation de la réforme de l'accord sur la mise en œuvre de l'article VI de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 en précisant et en améliorant les dispositions relatives à la discipline inscrites dans l'accord,
– vu le paragraphe 30 de ladite déclaration, qui souligne la nécessité d'apporter des améliorations et des clarifications au Mémorandum d'accord sur le règlement des différends,
– vu la déclaration ministérielle du 18 décembre 2005 sur le programme de Doha pour le développement (DDA) et notamment les paragraphes 28 et 34, ainsi que l'annexe D,
– vu le vingt-troisième rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de la Communauté (2004) (COM(2005)0360),
– vu l'article 45 et l'article 112, paragraphe 2, de son règlement,
– vu le rapport de la commission du commerce international (A6‑0243/2006),
A. considérant que l'Union européenne est un des principaux acteurs du commerce international mondial, qu'elle continue d'être une grande puissance économique et qu'elle était en 2004 le premier exportateur mondial de marchandises,
B. considérant que l’évolution du commerce international rend la question de l’accès aux marchés étrangers aussi importante que celle de la protection de ses marchés contre les pratiques commerciales déloyales,
C. considérant que la libéralisation des échanges et leur volume croissant renforcent la concurrence internationale, mais qu'augmente également le risque de voir les exportations d’un pays donné soumises à des mesures de défense commerciale, ce qui entraîne des effets négatifs pour la compétitivité internationale des entreprises communautaires,
D. considérant qu'avec l'agenda de Lisbonne, récemment révisé, la Communauté s'est fixé pour objectif de rendre l'économie européenne plus forte, en augmentant, notamment, la compétitivité de la Communauté par rapport à l'économie mondiale,
E. constatant que la compétitivité de la Communauté est étroitement liée à la création d'un système du commerce mondial qui soit le plus ouvert et le plus correct possible,
F. considérant que la compétitivité de l'économie communautaire ne peut que souffrir de l'imposition de barrières tarifaires ou non tarifaires contrevenant aux règles de l'OMC, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Communauté elle-même,
G. observant que la Communauté est généralement considérée comme un utilisateur modéré des instruments de défense commerciale et qu'elle a par conséquent tout intérêt à ce que ses partenaires internationaux développent une législation et une pratique les plus conformes possibles aux règles de l'OMC,
1. exprime son inquiétude devant l'accroissement anormal des affaires de défense commerciale, de la part tant des utilisateurs invétérés de ces mesures que d'autres membres de l'OMC au développement plus récent; estime que, dans nombre de cas, les règles et la jurisprudence de l'OMC ont, partiellement ou totalement, été ignorées, ce qui a causé un dommage injustifié à l'industrie communautaire;
2. invite les partenaires commerciaux de la Communauté à mieux respecter, dans l'esprit et dans la lettre, les accords en vigueur et la jurisprudence de l'OMC en matière d'instruments de défense commerciale, en se gardant de toute inspiration protectionniste; demande en particulier que les enquêtes antidumping, antisubventions et de sauvegarde soient conduites de manière transparente et impartiale;
3. se félicite que la Commission, dans les affaires de défense commerciale introduites par les pays tiers, fournisse son assistance aux États membres et à l'industrie européenne; l'invite à exercer une surveillance constante des actions engagées par les pays tiers afin d'en vérifier l'opportunité et la correction;
4. l'encourage à agir, aux côtés des États membres concernés, pour la défense de l'industrie communautaire chaque fois qu'il s'avère que les règles du commerce international ne sont pas respectées;
5. est persuadé que bien des différends résultant de l'application de mesures de défense commerciale peuvent se régler à l'amiable, à la satisfaction mutuelle des parties; estime toutefois nécessaire, lorsqu'il n'a pas été possible de trouver une solution de compromis en temps utile, que la Commission n'hésite pas à recourir à l'organe de règlement des différends de l'OMC afin de trancher la controverse;
6. manifeste sa satisfaction devant la réussite du système de règlement des différends, qui a permis une application plus cohérente des règles multilatérales du commerce international en garantissant au système une plus grande sécurité et une plus grande prévisibilité;
7. invite cependant la Commission à promouvoir une action visant à rendre plus rapide et efficace l'application des décisions de l'organe de règlement des différends de l'OMC, ce qui éviterait le recours injustifié à des tactiques dilatoires et rendrait plus certaine l'application du droit du commerce international;
8. presse la Commission de poursuivre avec décision les négociations au sein de l'OMC en vue de rendre plus efficace et moins arbitraire l'application par d'autres membres de l'OMC de mesures de défense commerciale, en se reportant notamment aux points suivants:
a) application de règles plus strictes aux réexamens quinquennaux, qui rendent exceptionnelle la prolongation de mesures antidumping ou antisubventions,
b) simplification des procédures antidumping et réduction de leur coût pour les entreprises qui coopèrent avec l’autorité chargée de l’enquête,
c) analyse de l’intérêt public et de l’impact des mesures concernées selon les principes qui sous-tendent celle effectuée au sein de la Communauté,
d) amélioration de la transparence des enquêtes afin d’éviter les pratiques abusives et de garantir les droits à la défense des parties concernées,
e) limitation des mesures au strict nécessaire pour mettre fin au dumping préjudiciable,
f) constitution d’un groupe d'arbitrage ad hoc - composé d'experts du domaine considéré - auquel seront déférées les décisions d’entamer une enquête antidumping et qui pourra, en cas de violation, clôturer l’enquête sur le champ; définition de directives précises au sujet des compétences spéciales des membres du groupe ad hoc dans le domaine en question;
9. regrette que, malgré les dysfonctionnements observés dans l'application des mesures de sauvegarde, le point ne soit pas encore inscrit à l'ordre du jour du DDA;
10. demande donc à la Commission de se faire au sein de l'OMC la promotrice d'une révision profonde des règles encadrant l'imposition de mesures de sauvegarde afin d'éviter un recours trop extensif et injustifié à cet outil;
11. invite la Commission à prendre en considération l'opportunité d'une révision profonde des règles encadrant le recours aux mesures de défense commerciale (antidumping, antisubventions) dans le cadre de l'OMC;
12. exhorte les États membres à conserver une approche "communautaire" de cette thématique de manière à aller vers une application plus harmonisée de ces mesures dans le cadre communautaire et à réduire le nombre des actions engagées contre la Communauté grâce à une action constante de pression et de sensibilisation, tant au niveau politique qu'au niveau technique, à l'encontre des membres de l'OMC qui entendent mettre en place des mesures de défense commerciale; souligne, toutefois, que l'action "communautaire" ne doit pas servir de prétexte pour soutenir l'application par tel ou tel État membre de pratiques commerciales déloyales;
13. souligne que seule une approche "communautaire" permet de défendre avec efficacité les intérêts légitimes des petites et moyennes entreprises exportatrices européennes qui sont confrontées aux pratiques protectionnistes des pays importateurs;
14. recommande que la Communauté s'abstienne d'accorder un traitement préférentiel aux partenaires commerciaux qui refusent de s'aligner sur les règles et la jurisprudence de l'OMC, lorsque cette attitude cause un dommage à l'industrie communautaire; exhorte aussi la Commission à prendre en compte les principes de réciprocité dans le traitement des cas de défense commerciale qui concernent ces partenaires;
15. souligne que l'opinion publique demande que les nouvelles règles du commerce international s'appliquent de manière transparente et cohérente en suivant le principe de légalité à l'intérieur comme à l'extérieur de la Communauté;
16. est partisan d'accorder un traitement préférentiel aux pays les moins développés qui sont au début de leur processus d'industrialisation afin de leur permettre de protéger leur industrie naissante des risques d'une concurrence étrangère excessive, pourvu que la dérogation aux principes généraux de l'OMC soit temporaire et qu'elle se traduise par un bénéfice réel pour les pays les moins avancés;
17. encourage la mise en œuvre de programmes de formation technique aux actions antidumping et antisubventions dans les pays candidats et dans les pays en développement qui en feront la demande; exhorte aussi la Commission à apporter son assistance et son soutien aux pays en développement qui se dotent d'un système de défense commerciale compatible avec les règles de l'OMC;
18. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.
EXPOSÉ DES MOTIFS
La Communauté européenne est l’un des principaux acteurs du commerce international mondial et reste une grande puissance économique. En 2004, 18 % du commerce mondial de marchandises étaient composés de produits européens. La Communauté était le premier exportateur de marchandises en 2004 et le deuxième importateur, derrière les États-Unis.
L’évolution du commerce international rend la question de l’accès aux marchés étrangers aussi importante que celle de la protection des marchés contre les pratiques commerciales déloyales, dont la contrefaçon ou l'importation de marchandises ne répondant pas aux normes de qualité de l'UE. La libéralisation des échanges et leur volume croissant renforcent la concurrence internationale, mais augmentent également le risque de voir les exportations d’un pays donné soumises à des mesures de défense commerciale (antidumping, antisubventions ou de sauvegarde).
La Communauté européenne ne s’oppose évidement pas à ce que ses exportations soient examinées par les gouvernements d’autres pays membres de l’OMC. Elle considère néanmoins qu’il est nécessaire de vérifier que ces enquêtes sont menées conformément aux règles internationales en vigueur et qu’il ne s’agit pas de mesures protectionnistes destinées à limiter indûment l’accès des produits européens aux marchés concernés.
La Commission européenne publie chaque année un rapport dans lequel elle communique au Parlement européen les mesures de défense commerciale engagées par les pays tiers à l’encontre de la Communauté européenne. Le rapport de l’année 2004 donne au Parlement européen l’occasion d’exprimer sa position concernant les initiatives épinglées par la Commission européenne.
Ce rapport a pour but d’analyser, en examinant certains cas particulièrement significatifs, les difficultés rencontrées par l’industrie européenne dans ces enquêtes, les solutions mises en œuvre par la Commission européenne afin de protéger l’industrie européenne et les possibilités d’évolution de cet aspect relativement récent de la politique commerciale communautaire.
Une vue d’ensemble
Le nombre de cas de défense commerciale (essentiellement, mais pas uniquement, antidumping) connaît une croissance considérable depuis quelques années. De nouveaux pays émergents, tels que l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud, sont venus s’ajouter aux utilisateurs "traditionnels", comme les États-Unis, le Canada et l’Australie.
En ce qui concerne les pays développés (et en particulier les États-Unis, qui sont, à eux seuls, à l’origine de plus de 25 % des mesures engagées contre la Communauté), les principaux problèmes proviennent d’une application trop légaliste et unilatérale et, parfois, trop peu attentive aux règles et à la jurisprudence de l’OMC. Dans certains pays, la pratique suivie par l’autorité chargée de l’enquête permet l’ouverture d’une enquête antidumping de façon presque automatique, tandis qu’elle empêche que des mesures totalement anachroniques ne soient révoquées.
Dans son rapport, la Commission européenne explique cependant que certains pays "émergents" appliquent des droits compensatoires non pas pour empêcher les pratiques commerciales illicites, mais pour assurer à certains secteurs de leur industrie une protection "supplémentaire" contre les produits provenant de l’étranger. Dans de nombreux cas, les normes d’enquête sont peu élevées et, de toute façon, font naître des doutes quant à leur totale conformité avec les règles de l’OMC.
Quelques cas significatifs
États-Unis, le cas de la "réduction à zéro" (Ds 294)
La "réduction à zéro" désigne la méthode de calcul de la marge de dumping qui se compose de la moyenne pondérée des différentes marges en comparant la valeur normale moyenne et les différents prix d’exportation enregistrés pour les transactions concernées. Cette méthode donnera une marge de dumping plus élevée.
En 2001, à la suite de la réunion d’un groupe spécial contre les mesures antidumping communautaires sur les draps en coton en provenance d’Inde, l’OMC a déclaré la pratique de la réduction à zéro illégitime. Les États-Unis ont toujours refusé d’accepter ce résultat, affirmant que cette décision ne s'impose qu’entre les parties. Le refus des États-Unis a rendu inévitable un recours ultérieur à l’OMC, qui était inutile. En effet, ce recours aurait pu être évité si les États-Unis avaient accepté la réponse de l'OMC.
Les affaires d’antidumping en Inde
L’Union indienne a acquis, depuis plusieurs années, une position privilégiée parmi les utilisateurs des instruments de défense commerciale. Fin 2004, l’Inde appliquait 36 mesures antidumping contre la Communauté européenne.
Les affaires indiennes sont souvent "faibles" en ce qui concerne la détermination du préjudice et du lien de causalité entre le dommage causé à l’industrie nationale et les exportations provenant de l’étranger.
Dans beaucoup de ces affaires, l’application de mesures antidumping s’est traduite par l’exclusion de toute forme de concurrence sur le marché indien, avec de graves conséquences pour notre industrie, mais aussi pour l’économie indienne, qui paie le prix fort en termes de compétitivité et d’efficience pour la fermeture déguisée de ses marchés.
Les affaires agricoles en Amérique du Sud et en Australie
Beaucoup de membres de l’OMC contestent les subventions garanties par la politique agricole commune (PAC) aux agriculteurs de l’UE. Il n’est dès lors pas surprenant que le nombre d’enquêtes initiées par des pays tiers contre les produits agricoles européens ait augmenté au cours des dernières années.
La Commission européenne ne nie pas que les agriculteurs européens soient aidés dans le cadre de la PAC. Cela ne donne cependant pas le droit aux autres États membres de l’OMC d’appliquer des mesures de défense commerciale en violation des accords en vigueur.
En l’occurrence, l’aide offerte aux producteurs d’olives européens afin de maintenir leurs revenus n’est qu’une composante "résiduelle" du prix final de l’huile d’olive, qui n’influence que de façon limitée le prix du produit fini exporté. Par conséquent, la conclusion selon laquelle la subvention offerte aux agriculteurs est intégralement transférée au transformateur est un non-sens économique et favorise l’application de droits compensatoires excessifs.
Par ailleurs, dans un grand nombre d’affaires analysées dans le rapport, le dommage constaté est plus que potentiel, puisque l’on cherche à "fermer" le marché aux exportations étrangères afin de favoriser une industrie incapable de faire face à la demande interne croissante, que ce soit sur le plan de la qualité ou de la quantité.
L’usage "extensif" des sauvegardes
Les mesures de sauvegarde sont un instrument à la fois "puissant" et simple à utiliser. En effet, contrairement aux activités antidumping et antisubventions, les sauvegardes n’obligent pas l’autorité chargée de l’enquête à démontrer l’existence d’un comportement "déloyal".
L’accord de l’OMC sur les sauvegardes instaure des critères formels et substantiels bien plus stricts que dans l’antidumping et précise qu’elles doivent être considérées comme une solution "extrême" et exceptionnelle.
De nombreux pays considèrent les sauvegardes comme le moyen le plus pratique et le plus rapide de restreindre l’accès à leur marché des produits provenant de l’étranger.
Les sauvegardes ont également été utilisées par les États-Unis pour protéger leur marché contre les produits étrangers. Il convient de noter que beaucoup de sauvegardes américaines (et en particulier celle sur l’acier) avaient un objectif manifestement protectionniste. En effet, les solutions appliquées ne visaient pas à remédier au dommage causé par les importations, mais bien à fermer le marché et ce sans tenir compte des véritables causes à l’origine des difficultés rencontrées par l’industrie américaine.
Beaucoup de ces mesures sont dès lors arbitraires, puisqu’elles ne respectent pas les exigences minimales de l’accord sur les sauvegardes et la jurisprudence même de l’OMC.
États-Unis – Le "piège" de l’antidumping
Il est très facile d’être impliqué dans une enquête antidumping (ou antisubventions), mais il est beaucoup plus difficile d’en sortir.
Les accords de l’OMC prévoient que ceux qui demandent l’ouverture d’une enquête fournissent au moins un commencement de preuve concernant l’existence du dumping et le fait que celui-ci a causé un préjudice aux producteurs nationaux. Par conséquent, c’est l’autorité chargée de l’enquête qui décide si les informations fournies par le demandeur sont suffisantes pour entamer l’enquête. Le seuil d’acceptation des plaintes est cependant extrêmement bas et autorise l'ouverture d'enquêtes en l'absence des conditions fondamentales requises par l'OMC.
Une fois entamée, l’enquête antidumping suit son cours. Le producteur doit démontrer que ses exportations ne sont pas favorisées par le dumping. Cette procédure a un coût élevé, tant sur le plan du temps perdu que des dépenses supportées. Il conviendrait donc d'éviter ces frais injustifiés en demandant, en cas de décision définitive de la part de l'OMC, que l'autorité chargée de l'enquête rembourse au moins une part de ces dépenses.
Un autre aspect négatif de la pratique américaine concerne ce qu’on appelle les "sunset reviews", connues en Europe sous le nom de "expiry reviews". Il s’agit de réexamens quinquennaux des mesures antidumping ou antisubventions prévues par les accords de l’OMC. Dans le cadre de ces réexamens, l’autorité chargée de l’enquête doit démontrer que le dumping et le préjudice constatés dans le cadre de l’enquête initiale sont vraisemblablement amenés à continuer. La dénomination officielle semble indiquer que, en règle générale, ces mesures prennent fin après cinq ans et que les cas où elles sont prolongées sont rares. En réalité, plus de 60 % des mesures américaines sont prolongées, contre seulement 20-25 % des mesures européennes.
Perspectives futures
La Communauté européenne, compte tenu de ses compétences en matière de commerce international, devrait maintenir, voire renforcer, sa défense commerciale. C’est en effet le seul moyen d’éviter l’application, souvent abusive, des règles de l’OMC concernées.
Ce renforcement passe par une coopération accrue avec les États membres et les entreprises concernées par les enquêtes des pays tiers, ainsi que par un recours systématique à l’organe de règlement des différends de l’OMC lorsque, en cas de violation grave des règles internationales, il n’a pas été possible de résoudre la controverse par voie diplomatique.
À cet égard, il est important de mentionner les efforts de la Commission dans le cadre du programme de Doha. En ce qui concerne le règlement des différends, la Commission proposerait de rendre le système plus prévisible et plus transparent. Ce qui serait souhaitable en matière de règlement des différends, c’est que les décisions de l’OMC puissent être appliquées de façon plus rapide et plus efficace, en évitant, dans la mesure du possible, le recours à des tactiques dilatoires.
En ce qui concerne l’accord antidumping, certaines améliorations importantes ont été proposées, qui reposent notamment sur la pratique déjà appliquée dans les enquêtes communautaires.
Parmi les propositions les plus significatives, notons les suivantes:
1) application de règles plus strictes aux réexamens quinquennaux, qui rendent exceptionnelle la prolongation des mesures antidumping;
2) simplification des procédures antidumping et réduction de leur coût pour les entreprises qui coopèrent avec l’autorité chargée de l’enquête;
3) analyse de l’intérêt public et de l’impact des mesures concernées similaire à celle utilisée au sein de la Communauté (connue sous le nom d’ "intérêt communautaire");
4) amélioration de la transparence des enquêtes afin d’éviter les pratiques abusives et de garantir les droits à la défense des parties concernées;
5) application généralisée de la règle du "droit moindre", c’est-à-dire de la limitation des mesures au strict nécessaire afin de mettre fin au dumping;
6) définition négociée du problème de la réduction à zéro;
7) constitution d’un groupe d’arbitrage ad hoc auquel sont déférées les décisions d’entamer une enquête antidumping. Ce groupe devra évaluer la subsistance des conditions minimales requises par l’accord de l’OMC et pourra, en cas de violation, clôturer l’enquête sur‑le‑champ.
Il est cependant étonnant que, malgré les dysfonctionnements parfois graves rencontrés dans l’application des mesures de sauvegarde, rien ne soit prévu dans le programme de Doha. Il faut s'en désoler et tenter de remettre cette problématique à l'ordre du jour.
Conclusion
Les mesures de défense commerciale constituent, dans le contexte commercial mondial, l’exception à la règle du libre‑échange entre les pays ayant adhéré aux règles de l’OMC.
L’application de règles homogènes et claires en matière de défense commerciale ne peut que favoriser la libéralisation des marchés. En outre, les mesures de défense commerciale manifestement illégales sont de fait un obstacle au commerce, qui doit être supprimé afin de favoriser le bon fonctionnement du système de l’OMC.
Ce qui est important, par conséquent, ce n’est pas le bannissement de ces instruments, mais une application correcte et légale de ceux-ci. Pour ce faire, cependant, il convient d’adopter des normes internationales claires et de permettre à l’OMC d’intervenir de façon rapide et efficace contre tous les abus possibles.
L'objectif principal est certainement d'éviter les violations persistantes des règles du commerce international et le refus systématique de prendre en compte la réponse des cours arbitrales de l'OMC. Il convient que, en cas de violation évidente des règles internationales, portant un préjudice grave à l'économie européenne, la Communauté intervienne de manière décidée et qu'elle évite de favoriser des partenaires commerciaux qui ne respectent pas les règles de l'OMC.
PROCÉDURE
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Titre |
Rapport annuel de la Commission au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde des pays tiers à l'encontre de la Communauté (2004) | ||||||
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Numéro de procédure |
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Commission compétente au fond |
INTA | ||||||
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Rapporteur |
Cristiana Muscardini |
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Examen en commission |
29.5.2006 |
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Date de l'adoption |
12.7.2006 | ||||||
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
24 1 2 | |||||
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Membres présents au moment du vote final |
Francisco Assis, Jean-Pierre Audy, Enrique Barón Crespo, Daniel Caspary, Françoise Castex, Giulietto Chiesa, Christofer Fjellner, Béla Glattfelder, Jacky Henin, Syed Kamall, Sajjad Karim, Alain Lipietz, Helmuth Markov, Javier Moreno Sánchez, Georgios Papastamkos, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Bogusław Rogalski, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Gianluca Susta, Johan Van Hecke, Zbigniew Zaleski | ||||||
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Suppléants présents au moment du vote final |
Margrietus van den Berg, Eugenijus Maldeikis, Antolín Sánchez Presedo, Mauro Zani | ||||||
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Suppléante (art. 178, par. 2) présente au moment du vote final |
Anne Ferreira | ||||||
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Date du dépôt |
13.7.2006 | ||||||