RELAZIONE sulla relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle misure antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia adottate dai paesi terzi nei confronti della Comunità (2004)
13.7.2006 - (2006/2136(INI))
Commissione per il commercio internazionale
Relatrice: Cristiana Muscardini
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
sulla relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle misure antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia adottate dai paesi terzi nei confronti della Comunità (2004)
Il Parlamento europeo,
– vista la relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle misure antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia adottate dai paesi terzi nei confronti della Comunità (2004) (COM(2005)0594),
– vista la sua risoluzione del 22 ottobre 2002 sulla diciannovesima relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle attività antidumping e antisovvenzioni della Comunità, dati sul monitoraggio delle cause antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia promosse da paesi terzi[1],
– viste le sue risoluzioni del 14 dicembre 1990 sulla politica antidumping della Comunità europea[2] e del 25 ottobre 2001 sull'apertura e la democrazia nel commercio internazionale[3],
– vista la dichiarazione della Quarta conferenza ministeriale dell'OMC svoltasi a Doha (Qatar) che, al paragrafo 28, prescrive la negoziazione della riforma dell'accordo sull'applicazione dell'articolo VI del GATT del 1994, precisandone e migliorandone le disposizioni in materia di disciplina,
– visto il paragrafo 30 della medesima dichiarazione che sottolinea la necessità di un miglioramento e chiarificazione del memorandum d'accordo sulla risoluzione delle dispute ("dispute settlement understanding"),
– vista la dichiarazione ministeriale del 18 dicembre 2005 sull'agenda di sviluppo di Doha e, in particolare, i punti 28 e 34 nonché l'allegato D,
– vista la ventitreesima relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle attività antidumping, antisovvenzioni e in materia di salvaguardia della Comunità (2004) (COM(2005)0360),
– visti l'articolo 45 e l'articolo 112, paragrafo 2, del suo regolamento,
– vista la relazione della commissione per il commercio internazionale (A6-0243/2006),
A. considerando che l'Unione europea è uno dei principali attori del commercio internazionale, che essa continua ad essere una grande potenza economica e che è stata nel 2004 il primo esportatore mondiale di beni,
B. considerando che l'evoluzione del commercio internazionale rende l'accesso ai mercati esteri altrettanto importante che la difesa dei propri mercati da pratiche commerciali sleali,
C. considerando che la liberalizzazione del commercio e l'accresciuto volume degli scambi sviluppano la competizione internazionale, ma aumentano anche il rischio che le esportazioni di un determinato paese siano sottoposte ad azioni di difesa commerciale, con conseguenti effetti negativi sulla competitività internazionale delle imprese comunitarie,
D. considerando che, con l'"Agenda di Lisbona" recentemente rivista, la Comunità si è proposta l'obiettivo di rendere l'economia europea più forte aumentando, tra l'altro, la competitività della Comunità nell'economia mondiale,
E. riconoscendo che la competitività della Comunità è strettamente legata alla creazione di un sistema commerciale mondiale che sia il più aperto e corretto possibile,
F. considerando che la competitività dell'economia comunitaria non può che risentire dell'imposizione di barriere tariffarie e non tariffarie non basate sulle regole dell'OMC sia all'interno che all'esterno della Comunità stessa,
G. riconoscendo che la Comunità è generalmente considerata come un utilizzatore "moderato" degli strumenti di difesa commerciale e ha quindi tutto l'interesse a che i propri partner internazionali sviluppino una legislazione e una pratica il più possibile conforme alle regole dell'OMC,
1. manifesta preoccupazione per l'anormale incremento dei casi di difesa commerciale sia da parte degli utilizzatori "tradizionali" di tali misure sia da parte di altri Stati membri dell'OMC di più recente sviluppo; ritiene che, in molti di questi casi, le regole e la giurisprudenza dell'OMC siano state parzialmente o totalmente disattese, causando un danno ingiustificato all'industria comunitaria;
2. invita i partner commerciali della Comunità ad un maggiore rispetto, nello spirito e nella lettera, degli accordi vigenti e della giurisprudenza OMC in materia di strumenti di difesa commerciale, evitando ogni intento protezionistico; chiede in particolare che le investigazioni antidumping, antisovvenzioni e le salvaguardie siano condotte in modo trasparente e imparziale;
3. si compiace dell'assistenza fornita dalla Commissione agli Stati membri e all'industria europea nei casi di difesa commerciale avviati da paesi terzi; esorta la Commissione a mantenere un monitoraggio costante sulle azioni intraprese da paesi terzi al fine di verificarne l'opportunità e la correttezza;
4. incoraggia la Commissione a intervenire, congiuntamente con gli Stati membri interessati, a difesa dell'industria comunitaria, qualora sia acclarato che le regole del commercio internazionale non vengono rispettate;
5. è del parere che molte delle dispute sollevate dall'applicazione di misure di difesa commerciale possano essere risolte amichevolmente con mutua soddisfazione delle parti interessate; ritiene tuttavia necessario che, qualora non sia stato possibile trovare una soluzione di compromesso in tempo utile, la Commissione non debba esitare a ricorrere all'organo di risoluzione delle dispute dell'OMC al fine di risolvere la controversia;
6. esprime il proprio compiacimento circa il successo ottenuto dal sistema di risoluzione delle dispute dell'OMC che ha permesso un'applicazione più coerente delle regole multilaterali del commercio internazionale, garantendo al sistema maggiore sicurezza e prevedibilità;
7. invita tuttavia la Commissione a farsi promotrice di un'azione volta a rendere l'applicazione delle decisioni dell’organo di risoluzione delle dispute dell'OMC più tempestiva ed efficace, che eviti l’impiego ingiustificato di tattiche dilatorie e che renda più certa l'applicazione del diritto del commercio internazionale;
8. esorta la Commissione a perseguire con decisione le negoziazioni in sede OMC volte a rendere più efficace e meno arbitraria l'applicazione di misure di difesa commerciale da parte di altri membri dell'OMC, con particolare riferimento alle seguenti tematiche:
a) applicazione di regole più severe alle revisioni quinquennali, che rendano eccezionale la proroga delle misure antidumping e antisovvenzioni;
b) semplificazione delle procedure antidumping e la riduzione del loro costo per le aziende che cooperano con l’autorità investigativa;
c) analisi dell’interesse pubblico e dell’impatto delle misure in questione, simile a quella effettuata nella Comunità;
d) maggiore trasparenza delle investigazioni che eviti pratiche abusive e garantisca i diritti alla difesa per le parti interessate;
e) limitazione delle misure a ciò che è strettamente necessario a rimuovere il dumping nocivo;
f) costituzione di un gruppo arbitrale ad hoc – composto da esperti del settore – cui deferire le decisioni di avviare un’investigazione antidumping, che potrà, in caso di violazione, ordinare di terminare senza indugio l’inchiesta; il gruppo ad hoc dovrebbe disporre di linee guida chiare per quanto riguarda le pertinenti competenze dei suoi membri sulla materia in questione;
9. si rammarica che, nonostante le disfunzioni riscontrate nell'applicazione delle misure di salvaguardia, tale punto non sia stato inserito nell'agenda di sviluppo di Doha;
10. chiede quindi che la Commissione si faccia promotrice in sede OMC di una profonda revisione delle regole che reggono l'imposizione di misure di salvaguardia onde evitare l'utilizzazione troppo estensiva e ingiustificata di tale rimedio;
11. invita la Commissione a valutare l'opportunità di effettuare una revisione approfondita delle regole riguardanti il ricorso a misure di difesa commerciale (misure antidumping e antisovvenzioni) nel quadro dell'OMC;
12. esorta gli Stati membri a mantenere un approccio "comunitario" a queste tematiche che possa portare ad una applicazione più armoniosa di queste misure in ambito comunitario e che riduca il numero di azioni intraprese contro la Comunità mediante una costante opera di pressione e di sensibilizzazione sia a livello politico che tecnico nei confronti dei membri dell'OMC che intendano applicare misure di difesa commerciale; ritiene tuttavia che le misure "comunitarie" non debbano essere utilizzate quale pretesto per sostenere pratiche commerciali sleali da parte dei singoli Stati membri;
13. sottolinea che solamente un approccio "comunitario" consentirà di difendere efficacemente gli interessi legittimi delle piccole e medie imprese esportatrici europee, che sono confrontate alle pratiche protezionistiche dei paesi importatori;
14. raccomanda che la Comunità si astenga dal concedere trattamenti preferenziali ai partner commerciali che non agiscono in linea con le regole e la giurisprudenza dell'OMC, qualora questa condotta causi danno all'industria comunitaria; esorta pertanto la Commissione a tener conto dei principi di reciprocità in sede di esame dei casi di difesa commerciale che riguardano tali partner;
15. sottolinea che il consenso dei cittadini nei confronti delle nuove regole del commercio internazionale richiede che esse siano applicate in modo trasparente e coerente in linea con il principio di legalità all'interno come all'esterno della Comunità;
16. è favorevole alla concessione di un trattamento preferenziale per i paesi più svantaggiati che stanno avviando un processo di industrializzazione che permetta loro di proteggere le loro industrie nascenti ("infant industry") dai rischi di un'eccessiva concorrenza esterna, purché questa deroga ai principi generali dell'OMC sia temporanea e si risolva in un reale beneficio per i paesi più svantaggiati del mondo;
17. incoraggia l'attuazione di programmi di formazione tecnica in materia di azioni antidumping e antisovvenzioni destinati ai paesi candidati e ai paesi in via di sviluppo che ne facciano richiesta; esorta inoltre la Commissione a prestare assistenza e sostegno ai paesi in via di sviluppo che si dotano di un sistema di difesa commerciale compatibile con le regole dell'OMC;
18. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.
MOTIVAZIONE
La Comunità europea è uno dei principali attori del commercio internazionale mondiale e continua ad essere una grande potenza economica. Nel 2004, il 18% del commercio mondiale di beni era costituito da prodotti europei. La Comunità è stata nel 2004 il primo esportatore di beni ed il secondo più grande importatore dopo gli Stati Uniti.
L'evoluzione del commercio internazionale rende l'accesso ai mercati esteri altrettanto importante che la difesa dei propri mercati da pratiche commerciali sleali tra le quali ricordiamo la contraffazione e l'importazione di merci non rispondenti agli standard qualitativi dell'UE. La liberalizzazione del commercio e l'accresciuto volume degli scambi sviluppano la competizione internazionale, ma aumentano anche il rischio che le esportazioni di un determinato paese siano sottoposte ad azioni di difesa commerciale (antidumping, anti-sovvenzioni o salvaguardie).
La Comunità europea non si oppone ovviamente a che le proprie esportazioni siano investigate dai governi di altri paesi membri dell'OMC. Ritiene tuttavia necessario verificare che queste inchieste siano condotte secondo le regole internazionali vigenti e che non si risolvano in misure protezionistiche volte a limitare indebitamente l'accesso al mercato dei prodotti europei.
La Commissione europea pubblica annualmente una relazione in cui riferisce al Parlamento europeo quali siano state le azioni di difesa commerciale promosse dai paesi terzi contro la Comunità europea. Il rapporto per l'anno 2004, offre al Parlamento europeo l'occasione di esprimere la propria posizione sopra queste iniziative promosse dalla Commissione europea.
Questa relazione intende analizzare attraverso l'esame di alcuni casi particolarmente significativi quali sono le difficoltà che l'industria europea ha incontrato in queste investigazioni, quali sono stati i rimedi posti in essere dalla Commissione europea a difesa dell'industria europea e quali sono le future prospettive di sviluppo di questo aspetto relativamente recente della politica commerciale comunitaria.
Uno sguardo di insieme
Negli ultimi anni, il numero di casi di difesa commerciale (principalmente, ma non esclusivamente anti-dumping) sono aumentati in modo sostanziale. Agli utilizzatori "tradizionali" quali gli Stati Uniti, il Canada e l'Australia, si sono aggiunti nuovi paesi emergenti quali India, Brasile e Sud Africa.
Per i paesi sviluppati (ed in particolare gli Stati Uniti che da soli rappresentano più del 25% di tutte le misure contro la Comunità) i problemi principali sorgono da un'applicazione (troppo legalistica e unilateralistica e a volte troppo poco attenta alle regole e alla giurisprudenza dell'OMC. In certi paesi la pratica seguita dall'autorità investigativa permette l'apertura di un'inchiesta anti-dumping in modo quasi automatico, mentre impedisce che misure del tutto anacronistiche siano revocate.
Nel suo rapporto, la Commissione europea spiega invece che certi paesi "emergenti" applicano diritti compensativi non per contrastare pratiche commerciali illecite ma per assicurare a certi settori della propria industria una protezione "supplementare" contro i prodotti provenienti dall'estero. In molti casi, gli standard investigativi sono bassi e comunque tali da suscitare più di un dubbio circa la loro piena conformità alle regole dell'OMC.
Alcuni casi significativi
Stati Uniti, il caso "Zeroing" (Ds 294)
Per "zeroing" si intende il metodo di calcolo del margine di dumping che consiste nella media ponderata dei singoli margini tra il valore normale medio e ogni singolo prezzo di esportazione registrato per le transazioni in esame. Con questo metodo il margine di dumping risulterà più elevato.
Nel 2001, a seguito di un panel contro le misure antidumping comunitarie sulle lenzuola di cotone provenienti dall'India, l'OMC ha dichiarato la pratica dello zeroing illegittima. Gli Stati Uniti hanno sempre rifiutato di accettare il risultato sopra citato, asserendo che questa decisione non fa stato che tra le parti. Il rifiuto degli Stati Uniti ha reso inevitabile un ulteriore, non necessario, ricorso all'OMC, evitabile se gli Stati Uniti avessero accettato il responso dell'OMC.
I casi anti-dumping indiani
L'Unione Indiana si è conquistata negli ultimi anni una posizione di privilegio tra gli utilizzatori degli strumenti di difesa commerciale. Alla fine del 2004, l'India aveva 36 misure anti-dumping in essere contro la Comunità europea.
I casi indiani sono soventi "deboli" per quanto concerne la determinazione del pregiudizio e del legame di causalità tra il danno causato all'industria nazionale e le esportazioni provenienti dall'estero.
In molti di questi casi l'applicazione di misure anti-dumping è risultata nella esclusione di qualsiasi competizione dal marcato indiano con grave danno per la nostra industria ma anche per l'economia indiana che paga un alto prezzo in termini di competitività e di efficienza per la surrettizia chiusura dei propri mercati.
I casi agricoli sudamericani e australiani.
Molti membri dell'OMC contestano le sovvenzioni garantite dalla Politica Agricola Comune ("PAC") agli agricoltori comunitari. Non appare quindi sorprendente che negli ultimi anni vi sia stato un aumento delle investigazioni iniziate da paesi terzi contro i prodotti agricoli europei.
La Commissione europea non mette in discussione che il fatto che i coltivatori europei possano ricevere assistenza nell'ambito della Politica Agricola Comune ("PAC"). Questo fatto non dà tuttavia diritto agli altri membri dell'OMC di applicare misure di difesa commerciale in violazione degli accordi vigenti.
Nel caso in questione, il supporto dato ai produttori di olive comunitari per sostenerne il reddito non è che una componente "residuale" del prezzo finale dell'olio di oliva che incide in modo limitato sul prezzo del prodotto finito esportato. Concludere quindi che la sovvenzione data all'agricoltore si trasferisce in toto al trasformatore è un non senso economico e favorisce l'applicazione di diritti compensativi eccessivi.
Inoltre in molti dei casi analizzati dal rapporto, il danno riscontrato é più che potenziale in quanto si è cercato di "chiudere" il mercato alle esportazioni estere per favorire un'industria incapace di fare fronte alla crescente domanda interna sia in termini di qualità che di quantità.
L'uso "estensivo" delle salvaguardie.
Le misure di salvaguardia sono uno strumento allo stesso tempo "potente" e semplice da utilizzare. Infatti, a differenza dell'antidumping o dell'anti-sovvenzioni, le salvaguardie non richiedono di dimostrare l'esistenza di un comportamento "scorretto" ("unfair trade") da parte dell'autorità inquirente.
L'accordo OMC sulle salvaguardie introduce parametri formali e sostanziali ben più elevati che non nell'antidumping e precisa che esse devono essere considerate un rimedio "estremo" ed eccezionale.
Molti paesi considerano le salvaguardie come il sistema più pratico e veloce per restringere l'accesso ai propri mercati ai prodotti provenienti dall'estero.
Le salvaguardie sono state utilizzate anche dagli Stati Uniti per proteggere il proprio mercato dai prodotti esteri. Va notato che molte delle salvaguardie americane (ed in particolare quella dell'acciaio) hanno avuto un fine chiaramente protezionistico in quanto i rimedi applicati non intendevano rimediare al danno causato dalle importazioni ma a chiudere il mercato, e ciò a prescindere dalle reali cause delle difficoltà in cui versava l'industria statunitense.
Molte di queste azioni sono pertanto arbitrarie in quanto non rispettano i requisiti minimi dell'accordo sulle salvaguardie e la stessa giurisprudenza OMC.
Stati Uniti - La "trappola" dell'antidumping.
È molto facile rimanere coinvolti in un'inchiesta antidumping (o anti-sovvenzioni), ma è molto difficile venirne fuori.
Gli accordi OMC prevedono che coloro che richiedono l'inizio di un'inchiesta forniscano almeno un principio di prova circa l'esistenza del dumping e che questo ha causato un pregiudizio ai produttori nazionali. Spetta quindi all'autorità investigativa decidere se l'informazione fornita dalla parte agente sia sufficiente ad aprire il caso. La soglia di accettazione delle denunce é tuttavia molto bassa e permette l'apertura di investigazioni prive dei requisiti basici stabiliti dall'OMC.
Una volta aperto, il caso antidumping vive di vita propria. Il produttore deve dimostrare che le proprie esportazioni non sono favorite dal dumping. Tutto ciò ha un costo elevato sia in termini di tempo perduto che di spese sostenute. Sarebbe dunque opportuno evitare tali esborsi ingiustificati richiedendo, in caso di condanna definitiva da parte dell'OMC, che l'autorità investigativa rifonda almeno una parte delle spese sostenute.
Un altro aspetto negativo della pratica statunitense sono le c.d. "sunset reviews" conosciute in Europa come "expiry reviews". Si tratta delle revisioni quinquennali delle misure antidumping o antisovvenzioni previste dagli accordi OMC. Nel corso di queste revisioni l'autorità investigativa deve dimostrare che il dumping e il pregiudizio trovati nel corso dell'investigazione originaria sono verosimilmente destinati a continuare. La denominazione ufficiale sembrerebbe suggerire che, come regola generale, queste misure terminano dopo cinque anni e che i casi in cui sono prorogate sono rari. In realtà più del 60% delle misure americane è prorogato contro soltanto il 20-25% di quelle europee.
Prospettive future
La Comunità europea, alla luce delle proprie competenze in materia di commercio internazionale, dovrebbe mantenere e anzi sviluppare la difesa commerciale. Infatti, solo in questo modo sarà possibile evitare l'applicazione sovente abusiva delle regole OMC in questione.
Questo sviluppo passa attraverso un'accresciuta cooperazione con gli Stati membri e le aziende coinvolte nelle investigazioni dei paesi terzi e un ricorso sistematico all'organo di risoluzione delle dispute dell'OMC qualora, in caso di violazioni gravi delle regole internazionali, non sia stato possibile risolvere la controversia in via diplomatica.
A questo riguardo è importante menzionare gli sforzi della Commissione nell'ambito dell'Agenda di Doha. Per quanto concerne la risoluzione delle dispute la Commissione si propone dichiaratamente di rendere il sistema più prevedibile e trasparente. Quello che sarebbe auspicabile in materia di “dispute settlement” è che le decisioni dell’OMC possano essere applicate con più tempestività ed efficacia evitando per quanto possibile l’impiego di tattiche dilatorie.
Per quanto concerne l’accordo anti-dumping, sono stati proposti alcuni importanti miglioramenti parzialmente basati sulla pratica già oggi seguita nelle investigazioni comunitarie.
Tra le proposte più significative ricordiamo:
1) applicazione di regole più severe alle revisioni quinquennali, che rendano la proroga delle misure antidumping eccezionale.
2) una semplificazione delle procedure antidumping e la riduzione del loro costo per le aziende che cooperano con l’autorità investigativa.
3) un’analisi dell’interesse pubblico e dell’impatto delle misure in questione simile a quella in uso presso la Comunità (nota come “interesse comunitario”).
4) un’accresciuta trasparenza delle investigazioni che eviti pratiche abusive ed garantisca i diritti alla difesa delle parti interessate.
5) applicazione generalizzata del “lesser duty rule”, ovvero limitazione delle misure a ciò che è strettamente necessario a rimuovere il dumping.
6) una definizione negoziata del problema dello zeroing.
7) costituzione di un gruppo arbitrale ad hoc a cui deferire le decisioni di iniziare un’investigazione antidumping. Questa corte dovrà valutare la sussistenza dei requisiti minimi richiesti dall’accordo OMC e potrà, in caso di violazione, terminare senza indugio l’inchiesta.
Sorprende invece che, nonostante le disfunzioni anche gravi riscontrate nell’applicazione delle misure di salvaguardia, nulla sia previsto nell’agenda di Doha; bisogna rammaricarsene e cercare di rimettere questa problematica all'ordine del giorno.
Conclusione
Le misure di difesa commerciale costituiscono nel contesto commerciale mondiale l'eccezione rispetto alla regola del libero commercio fra paesi che hanno aderito alle regole dell'OMC.
L’applicazione di regole omogenee e chiare in materia di difesa commerciale non può che favorire la liberalizzazione dei mercati. Inoltre le misure di difesa commerciale palesemente illegali sono di fatto un ostacolo al commercio che va eliminato proprio per favorire in buon funzionamento del sistema OMC.
Ciò che appare opportuno non é quindi il bando di questi strumenti, ma una loro applicazione corretta e legalmente orientata. Per fare ciò occorrono però standard internazionali chiari e la possibilità per l’OMC di intervenire in modo tempestivo e efficace contro tutti gli eventuali abusi.
L'obiettivo principale è certamente quello di evitare persistenti violazioni delle regole del commercio internazionale e il rifiuto sistematico di accettare il responso delle corti arbitrali dell'OMC. Nei casi di comprovata violazione delle regole internazionali e qualora vi sia grave pregiudizio per l'economia europea, sarebbe opportuno che la Comunità intervenisse in maniera decisa e che evitasse di favorire partner commerciali che non rispettano le regole dell'OMC.
PROCEDURA
Titolo |
Relazione annuale della Commissione al Parlamento europeo sulle misure antidumping, antisovvenzioni e di salvaguardia adottate dai paesi terzi nei confronti della Comunità (2004) | ||||||||||
Numero di procedura |
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Commissione competente per il merito |
INTA | ||||||||||
Commissione(i) competente(i) per parere |
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Pareri non espressi |
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Cooperazione rafforzata |
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Relatore(i) |
Cristiana Muscardini |
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Relatore(i) sostituito(i) |
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Esame in commissione |
29.5.2006 |
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Approvazione |
12.7.2006 | ||||||||||
Esito della votazione finale |
+ - 0 |
24 1 2 | |||||||||
Membri titolari presenti al momento della votazione finale |
Francisco Assis, Jean-Pierre Audy, Enrique Barón Crespo, Daniel Caspary, Françoise Castex, Giulietto Chiesa, Christofer Fjellner, Béla Glattfelder, Jacky Henin, Syed Kamall, Sajjad Karim, Alain Lipietz, Helmuth Markov, Javier Moreno Sánchez, Georgios Papastamkos, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Bogusław Rogalski, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Gianluca Susta, Johan Van Hecke, Zbigniew Zaleski | ||||||||||
Supplenti presenti al momento della votazione finale |
Margrietus van den Berg, Eugenijus Maldeikis, Antolín Sánchez Presedo, Mauro Zani | ||||||||||
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale |
Anne Ferreira | ||||||||||
Deposito |
13.7.2006 | ||||||||||
Osservazioni (disponibili in una sola lingua) |
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