INFORME sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones

16.10.2006 - 2006/2043(INI))

Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor
Ponente: Barbara Weiler
Ponente de opinión (*): Werner Langen, Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
(*) Cooperación reforzada entre comisiones - artículo 47 del Reglamento

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (2006/2043(INI))

El Parlamento Europeo,

–   Visto el Libro Verde de la Comisión sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM(2004)0327),

–   Visto el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 5, apartado 2, relativo al principio de subsidiariedad, así como sus artículos 43 y 49, relativos a la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios, así como los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo derivados de éstas,

–   Vistas las directivas sobre contratación pública actualmente en vigor,

–   Vista la Carta Europea sobre la autonomía administrativa de los municipios del Consejo de Europa de 15 de octubre de 1985,

–   Visto el artículo I-5 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,

–   Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–   Visto el informe de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de la Comisión de Transportes y Turismo y de la Comisión de Desarrollo Regional (A6‑0363/2006),

A. Considerando que en los últimos diez años se han creado numerosas colaboraciones público-privadas (CPP) en muchos Estados miembros de la Unión Europea,

B.  Considerando que, hasta el momento, no existe ninguna definición válida a escala europea ni disposiciones específicas en el marco del Derecho comunitario vigente que abarquen todas las formas de CPP,

C. Considerando que la CPP puede describirse como una cooperación regulada por contrato entre entidades públicas y el sector privado con el fin de llevar a cabo proyectos públicos en los que los recursos requeridos se gestionan en común y los riesgos vinculados al proyecto se distribuyen de forma conveniente sobre la base de la capacidad de gestión de riesgos de los socios del proyecto,

D. Considerando que, a menudo, las CPP presentan estructuras jurídicas, financieras y comerciales complicadas, que asocian a empresas privadas y entidades públicas para realizar y gestionar conjuntamente proyectos de infraestructuras o para prestar servicios públicos,

E.  Considerando que, en líneas generales, son las autoridades locales y municipales quienes han procurado intervenir en proyectos de CPP, pero que, al mismo tiempo, también se precisan tales proyectos a escala europea, por ejemplo para la realización de las redes transeuropeas,

F.  Considerando que la CPP no debe representar un paso hacia la privatización de las funciones públicas,

G. Considerando que la finalidad de los contratos de CPP es permitir que las entidades públicas se beneficien de la capacidad de concepción, construcción y gestión de las empresas privadas y, si procede, de su competencia financiera,

H. Considerando que la cooperación entre las autoridades públicas y el sector industrial puede conllevar sinergias y ventajas de interés público, permitir una gestión más eficaz de los fondos públicos, servir de alternativa a la privatización en períodos de premura presupuestaria y contribuir a la modernización de la administración mediante la adquisición de conocimientos prácticos del sector privado,

I.   Considerando que la CPP esta sometida, básicamente, al ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado sobre el mercado interior —especialmente, los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo— así como a las disposiciones del Derecho derivado comunitario sobre la contratación pública,  

J.   Considerando que es necesario garantizar a los inversores privados que las cláusulas contractuales no se modificarán durante la vigencia del contrato,

K. Considerando que en todo régimen jurídico aplicable a las CPP debería respetarse el derecho a ejercer la soberanía municipal y regional, en la medida en que así esté previsto en la legislación nacional de los Estados miembros,

L.  Considerando que las CPP son una forma posible de organización para la realización de tareas de sector público y que éste también debe poder decidir en el futuro si desempeña el cometido por sí mismo, mediante empresas propias o terceros del sector privado,

M. Considerando que debería incrementarse la sensibilización de los ciudadanos sobre las ventajas de las CPP,

Observaciones generales

1.  Se congratula de que la Comisión haya presentado el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, así como un informe sobre consultas públicas relativas al Libro Verde y una comunicación sobre las medidas que haya que adoptar posteriormente, en su caso, en el ámbito de las CPP (COM(2005)0569);

2.  Considera prematuro juzgar las repercusiones de las directivas en materia de contratación pública e indica, por consiguiente, que no es partidario de abrir esas directivas; se muestra contrario, por lo tanto, al establecimiento de un régimen jurídico propio para las CCP, pero considera necesario prever una iniciativa jurídica en el ámbito de las concesiones en la que se respeten los principios del mercado interior y los valores umbral y se prevean reglas sencillas para el procedimiento de licitación, al tiempo que se clarifica el ámbito de las colaboraciones público-privadas institucionalizadas (CPPI);

3.  Pide a la Comisión que, a la hora de regular las diversas formas futuras de CPP, así como en el contexto de la actual evaluación de las normas jurídicas sobre las concesiones, tenga muy en cuenta los intereses de las administraciones regionales autónomas y haga participar a representantes de los intereses regionales y municipales en la elaboración de futuras normativas;

4.  Es partidario de establecer períodos transitorios para los contratos vigentes que se celebraron de buena fe sobre la base del Derecho nacional, a fin de evitar la inseguridad jurídica;

5.  Rechaza toda infracción del Derecho sobre contratación pública y concesiones,

6.  Considera básicamente necesario aplicar el Derecho de contratación pública tan pronto como deba elegirse un socio privado, así como que al traspasarse participaciones a un socio privado en el marco de una CPPI se aplique el Derecho de contratación pública cuando el traspaso esté relacionado temporal y objetivamente con una tarea pública;

7.  Opina que la prestación externa de un servicio de interés económico general conlleva que la autoridad contratante adjudique el contrato con arreglo al procedimiento de contratación pública;

8.  Considera que la reasignación a los municipios de misiones, que antes se realizaban debidamente con la asistencia de socios privados, no puede constituir una alternativa a las CPP válida y coherente con las normas de competencia;

9.  Opina que sólo debe dispensarse a los municipios y sus subsidiarios de las normas de competencia cuando éstos realicen misiones estrictamente locales sin ninguna relación con el mercado interior;

10. Recuerda la importancia de la transparencia, que siempre debe respetarse en la gestión de los fondos públicos, y considera que ésta conlleva asimismo el derecho de los cargos electos a inspeccionar los acuerdos y la documentación pertinentes;

11. Recomienda que los Estados miembros establezcan dispositivos transparentes que garanticen a los inversores la protección de sus intereses jurídicos y financieros durante toda el período de vigencia del contrato;

12. Opina que la existencia de normas transparentes para la adjudicación de contratos públicos contribuye a apuntalar una competencia efectiva y la protección contra la corrupción en beneficio de los ciudadanos;

13. Subraya que la expresión «conflicto de intereses» debe definirse a nivel de la UE, con vistas al establecimiento de un reparto justo y equitativo del riesgo;

14. Recomienda que en la aplicación de las CPP se prevea la rendición de cuentas obligatoria a los ciudadanos, a fin de garantizar la seguridad, la eficacia y el nivel de calidad;

15. Recomienda que los Estados miembros faciliten el trabajo del sector público mejorando la formación de los responsables de la toma de decisiones encargados de elegir a los socios privados para las CPP;

16. Espera que los Estados miembros adopten medidas para velar por que se aborden a tiempo y con sensibilidad las repercusiones en los empleados de las entidades locales y que se fomenten y respeten acuerdos justos sobre la transferencia de empleados (del sector público o privado) y sus condiciones de empleo, en consonancia con la Directiva 2001/23/CE[1] del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad;

17. Espera que las autoridades públicas en los Estados miembros respeten las disposiciones de la Directiva 2001/23/CE;

18. Se opone al establecimiento de una agencia europea para las CPP, si bien se muestra partidario de otras formas de intercambio de experiencias en lo que se refiere a las mejores y peores prácticas, tales como la creación de redes entre las autoridades nacionales y regionales responsables de la gestión de las CPP;

19. Insta a la Comisión y al Banco Europeo de Inversiones a que compartan sus experiencias y las difundan, especialmente a aquellos Estados miembros en los que las autoridades públicas no están familiarizadas con las CPP;

20. Subraya que la experiencia adquirida con las CPP evitará que se cometan los mismos errores y permitirá eliminar los procedimientos que hayan resultado ineficaces;

21. Se opone a la elaboración de reglamentaciones sobre la adjudicación de contratos públicos por debajo de los valores umbral;

22. Pide a la Comisión que vele, por medio del control comunitario de las ayudas estatales, por que la concesión de subvenciones no implique discriminaciones entre los operadores, independientemente de que sean privados, públicos o mixtos;

La CPP como contrato público

23. Está de acuerdo con la Comisión en que, en el contexto de la adjudicación de contratos públicos de obras o servicios, la selección y la designación del socio privado deberán regirse básicamente por las directivas relativas a la contratación pública cuando la selección y la adjudicación se produzcan de forma concomitante;

24. Opina que la entidad pública debe poder elegir entre el procedimiento abierto y el procedimiento restringido;

25. Considera que, por razones de transparencia, el procedimiento negociado debe limitarse a aquellos casos excepcionales previstos en las disposiciones de las directivas sobre la contratación pública;

26. Es partidario de que, por razones de flexibilidad, la adjudicación de contratos se lleve a cabo básicamente mediante un diálogo competitivo cuando se trate de contratos de «complejidad jurídica y financiera» y pide a la Comisión que concrete la condición relativa a la complejidad jurídica y financiera de forma que se conserve el máximo margen de maniobra para la negociación; considera que puede suponerse la existencia de complejidad jurídica y financiera cuando aparecen característica típicas de la CPP como son el concepto de ciclo de vida y la transferencia de riesgos a largo plazo a los operadores privados; opina que en los procedimientos de diálogo competitivo se debe excluir el riesgo de difusión al exterior de información confidencial sobre tales procedimientos;

La CPP como concesión

27. Toma nota de que, tras una evaluación exhaustiva de las consecuencias, la Comisión es partidaria de adoptar medidas legislativas; opina que, si la Comisión propone legislación, ésta debería permitir a las autoridades públicas, mediante procedimientos flexibles, transparentes y no discriminatorios, elegir al mejor socio según unos criterios definidos de antemano;

28. Cree que la legislación debe proporcionar una definición clara de las concesiones que las distinga de los contratos públicos, y que debe establecer criterios de selección que puedan ser objeto de comprobación objetiva;

29. Considera que las concesiones deben ser de duración limitada, dependiendo ésta del período de amortización de la inversión privada, a fin de que los competidores no queden excluidos de la competición durante un período de tiempo innecesariamente largo; opina que la duración de las relaciones de cooperación debe establecerse de tal manera que la libre competencia sólo se limite en la medida en que así resulte necesario para asegurar la amortización de las inversiones, una adecuada recepción de intereses por el capital invertido y una refinanciación de futuras inversiones;

30. Opina que el principio de transparencia exige que los elementos en que se basa la fijación del período de vigencia del contrato se hagan públicos en el pliego de condiciones de forma que los licitadores puedan tenerlos en cuenta a la hora de elaborar sus ofertas;

31. Opina que la existencia de un enfoque global sobre la contratación (el concepto del ciclo de vida) y de competencia en términos de innovación sería beneficiosa siempre que, a la hora de realizar conjuntamente los proyectos, se proceda a un reparto óptimo de riesgos y se disponga de una descripción funcional y de unos mecanismos de pago que presenten grandes incentivos;

32. Pide a la Comisión que saque conclusiones de la experiencia adquirida en materia de diálogo competitivo con el fin de formular recomendaciones para un procedimiento adecuado de contratación también en el ámbito de las concesiones, ya que la flexibilidad del diálogo competitivo obedece a la complejidad de las concesiones, sin cuestionar el respeto de los principios de transparencia, igualdad de trato y proporcionalidad;

33. Expresa su apoyo al proyecto de la Comisión de examinar la conveniencia de prever normas unitarias de adjudicación para todas las CPP de carácter contractual, independientemente de que la CPP de referencia sea un contrato público o una concesión;

La CPPI y el ámbito interno (in–house)

34. Apoya el deseo de la Comisión de actuar frente a la inseguridad jurídica evidente en el ámbito de las colaboraciones público-privadas institucionalizadas (CPPI);

35. Reconoce que existe en la práctica el deseo de que se aclare la aplicación de la legislación relativa a los contratos a la hora de crear empresas mixtas entre el sector público y el privado en conexión con las adjudicaciones de contratos o concesiones, y pide a la Comisión que aclare estos aspectos en el plazo más breve posible;

36. Opina que no conviene ampliar el ámbito de las «operaciones internas» sin procedimiento de adjudicación, pues se dispensaría a determinados sectores de la necesidad de cumplir las normas del mercado interior y de la competencia;

37. Considera necesario, a la luz del principio de transparencia y de la prohibición de la discriminación, que el Derecho de contratación pública se aplique a la creación de nuevas CPPI, en la medida en que esas nuevas creaciones estén relacionadas objetiva y cronológicamente con el traspaso de una tarea pública;

38. Comprende, a la luz de la jurisprudencia cada vez más abundante al respecto, la inseguridad jurídica general reinante en la aplicación de los criterios de ámbito interno e insta, por consiguiente, a la Comisión a que, con arreglo a la jurisprudencia vigente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, idee criterios que permitan establecer un marco estable de referencia para las decisiones de las autoridades administrativas locales;

39. Está convencido de que un valor umbral, independientemente de su definición, para la participación mínima de la autoridad pública contratante en una empresa de capital común con socios privados garantizaría una cierta protección duradera de las participaciones y que, por lo tanto, todo propuesta de negociación sobre un límite conllevaría problemas;

40. Opina que cuando la primera licitación para la constitución de una empresa mixta es precisa y exhaustiva no es necesaria otra licitación;

41. Pide una definición más precisa del concepto de «control análogo» que ejerce la autoridad pública organizadora sobre el proveedor de servicios, especialmente en los casos en los que sociedades mixtas, en nombre de la autoridad pública organizadora y en el contexto del cumplimiento de sus misiones, prestan servicios básicamente financiados y garantizados por ésta;

Colaboración entre entidades locales

42. Expresa su satisfacción por el establecimiento, en beneficio del autogobierno local y una administración eficiente, de formas de colaboración a nivel de entidades locales, que también permiten obtener efectos de sinergia, en la medida en que ello no posibilite la comisión de abusos conducentes a un mayor cierre de los mercados;

43. Considera necesario que la Comisión resuelva la inseguridad jurídica en materia de cooperación intermunicipal que ha provocado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia;

44. Comparte el punto de vista del Tribunal de Justicia en el asunto C-84/03 (Comisión contra España) en el sentido de que los convenios de colaboración entre autoridades locales no pueden estar exentos de la legislación sobre contratación pública con arreglo a la legislación nacional; opina que es preciso distinguir entre medidas de naturaleza meramente administrativa y/o organizativa y contratos públicos entre autoridades administrativas;

45. Considera que el ámbito de la cooperación intermunicipal debe considerarse irrelevante en materia de Derecho de contratación pública cuando:

–   se trate de cooperación entre autoridades municipales,

–   las tareas encomendadas a esas autoridades municipales sean objeto de reestructuración técnico-administrativa o las competencias de supervisión de las autoridades locales sean similares a las que ejercen sobre sus propios servicios, y

–   las actividades se lleven a cabo básicamente para las autoridades locales correspondientes;

46. Rechaza la aplicación del Derecho de contratación pública en los casos en los que los municipios deseen desempeñar cometidos conjuntamente con otros municipios en su ámbito geográfico de actuación como medida de reorganización administrativa, sin ofrecer a terceros en el mercado libre la prestación de tales servicios;

47. Considera que la delegación de responsabilidades para las tareas del sector público de una autoridad pública a otra no está incluida en el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria sobre contratación pública;

48. Considera, en cambio, que el Derecho de contratación pública debe aplicarse siempre que las autoridades locales ofrezcan servicios en el mercado actuando como empresas privadas en el contexto de cooperación entre tales autoridades locales o prevean que las tareas públicas las desempeñen empresas privadas u otras autoridades locales;

49. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.

• [1]  DO L 82 de 22.3.2001, p. 16.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Observaciones generales

En los últimos años, la CPP disfruta en toda Europa de popularidad creciente. Los modelos de colaboración presentan considerables diferencias entre unos Estados miembros y otros, dependiendo del marco legislativo nacional y de los sectores en los que se aplican. Puesto que actualmente no existe una definición europea común de la CPP, este concepto viene a describir con carácter general determinados acuerdos entre las entidades públicas y el sector privado. Estos acuerdos se refieren a medidas referentes al suministro de infraestructuras públicas o a la prestación de servicios públicos.

Si se realizan de forma correcta, las operaciones de CPP suelen reducir los costes del ciclo de vida, mejorar el reparto de riesgos, acelerar la ejecución de las obras públicas y la prestación de servicios públicos, mejorar la calidad y producir efectos de ahorro.

De un análisis más pormenorizado se desprende que el grado de desarrollo de la CPP en la Unión Europea presenta bastantes diferencias. Grosso modo, se pueden distinguir tres grupos de Estados miembros: un grupo de cabeza, formado por el Reino Unido, Francia, Alemania, Irlanda e Italia, un grupo intermedio y otro grupo de Estados con menor experiencia en este ámbito. Los Estados de Europa Central y Oriental constituyen un grupo aparte, debido a sus especiales características económicas y políticas. Las operaciones de CPP representan en estos países un papel especialmente importante en la creación de una infraestructura moderna.

El grupo de cabeza de Estados miembros mencionado se caracteriza por poseer una amplia experiencia en distintos sectores, desde las obras de infraestructura en el transporte por ferrocarril y por carretera hasta los proyectos en los ámbitos sanitario, educativo y penitenciario. Asimismo, estos Estados tienen a menudo una idea clara de las ventajas e inconvenientes de los proyectos de CPP en sectores concretos. No es raro que ya existan leyes especiales a escala nacional o regional y que se hayan desarrollado métodos de evaluación específicos para medir los resultados. Otros Estados, como Irlanda, han creado órganos administrativos propios para desarrollar y centralizar los conocimientos y la experiencia en materia de CPP.

A partir especialmente de las experiencias del Reino Unido, que puede considerarse un país pionero en la aplicación de la CPP, pero también de otros Estados, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

- Algunos sectores parecen más idóneos que otros para la aplicación de modelos de CPP. Los proyectos de infraestructuras de transporte por ferrocarril y por carretera han demostrado en general un valor añadido mensurable. Queda por determinar si se pueden lograr resultados similares en los ámbitos sanitario y educativo y en otros sectores. Dado que los contratos llevan poco tiempo vigentes, no es posible realizar una valoración concluyente. Los sectores que están sujetos a un rápido cambio tecnológico, como el de las TI, no parecen, en cualquier caso, adecuados para proyectos de CPP. Es prácticamente imposible establecer normas de calidad fiables a largo plazo sin impedir posibles innovaciones y una mejora de la calidad de los servicios.

-  Resulta importante elegir los parámetros adecuados para medir la relación coste-utilidad de un proyecto de CPP.

- Parece que los proyectos de CPP aventajan al sistema de contratación clásico en las fases de planificación y diseño, pero muestran serias dificultades en la fase de aplicación.

- Asimismo, se necesitan mejores medios para controlar e influir de forma eficaz en el comportamiento del sector privado. Entre ellos hay que considerar la posibilidad de imponer sanciones creíbles, como la inclusión de cláusulas en las que se prevea un descuento en el pago o la rescisión del contrato.

- Por último, las orientaciones políticas nacionales y las competencias existentes desempeñan un papel clave para el desarrollo y el éxito de la CPP. La creación de órganos especializados en la Administración pública y la mejora de las competencias de gestión tanto en el sector privado como en el público darán lugar probablemente a mejores resultados en el futuro. En muchos lugares parece necesario un cambio de mentalidad en la Administración pública.

A modo de recapitulación, cabe señalar que la CPP no constituye ninguna solución milagrosa. Resulta complicado planificarla, ejecutarla y ponerla en funcionamiento. Se necesita mucho tiempo para conseguir resultados tangibles. Por tanto, es importante hacer una evaluación previa de si el sector público debe emprender una determinada CPP y cómo debe hacerlo. Los gobiernos deberían, en primer lugar, concentrarse en mejorar sus capacidades administrativas y sus métodos de evaluación, en lugar de ampliar la aplicación de la CPP a nuevos sectores. Habría que garantizar que, en caso de que se emprenda una CPP, los riesgos sean asumidos por la parte que mejor pueda afrontarlos y que se aprovechan de forma eficaz las ventajas que brinda la participación del sector privado. Sin este planteamiento, el sector público corre el peligro de llevar a cabo proyectos de CPP por razones inadecuadas, como una mejora a corto plazo de la situación presupuestaria en perjuicio de una solidez financiera a largo plazo.

A la luz del actual marco jurídico de la CPP, cabe señalar que no existe a escala europea una legislación especial aplicable a la selección del socio privado ni a la fase de ejecución. En lo que respecta a la selección del socio privado, se aplican los principios generales del Tratado CE y las Directivas en vigor en materia de contratos públicos. En virtud del Tratado CE, todo acto en virtud del cual una entidad pública confía la prestación de una actividad económica a un tercero está sujeto a los principios básicos generales de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios de los artículos 43-49 del Tratado CE. Por consiguiente, los contratos sobre operaciones de CPP deben cumplir los requisitos de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo. Asimismo, los contratos de este tipo que tengan el carácter de contratos públicos están sujetos a lo previsto en las Directivas sobre contratación pública. Existen algunas disposiciones especiales aplicables a las concesiones de obras, mientras que los contratos de servicios no están regulados, hasta la fecha, por el Derecho derivado. En cuanto a la ejecución de la CPP, son de aplicación las leyes nacionales, que deben atenerse a las normas superiores del Tratado CE.

Dada la inexistencia de un marco jurídico común a escala europea para las operaciones de CPP y la heterogeneidad de las legislaciones nacionales, se plantea la cuestión de si es necesario un régimen uniforme para garantizar la transparencia y una competencia efectiva entre los operadores del mercado. En la consulta que siguió al Libro Verde, una mayoría de los participantes se manifestó en contra de la adopción de una normativa horizontal sobre la CPP, mostrando más bien sus preferencias por la adopción de iniciativas en relación con las concesiones, la CPPI y el ámbito interior. No hubo consenso en cuanto a la forma de esas eventuales iniciativas, es decir, si conviene optar por medidas legislativas o de naturaleza no legislativa.

La CPP constituye básicamente una forma de contratación pública. Sin embargo, debido sobre todo a la jurisprudencia cada vez más amplia del TJCE, se ha creado una situación de inseguridad jurídica que habría que rectificar. Asimismo, hay que analizar con detalle dónde se puede unificar la normativa sin difuminar las diferencias. Básicamente, hay que iniciar el proceso legislativo con cautela, porque las operaciones de CPP son a menudo acuerdos complejos, cuyo atractivo solo puede mantenerse a la luz de una reglamentación flexible.

Desde la perspectiva de la política normativa, habría que defender el claro punto de vista de que allí donde se seleccione un socio privado, hay que optar por la aplicación de procedimientos transparentes. Además de los requisitos de transparencia y de competencia leal entre los operadores del mercado, existe la razón básica de que el sector privado y el público están motivados por intereses distintos. En cambio, hay que actuar de modo distinto cuando la colaboración se establece entre municipios, como expresión de la soberanía organizativa municipal. Dado que los problemas que plantea la CPP varían según el tema, en lo que sigue se tratan asimismo por separado.

La CPP como misión pública

En las operaciones de CPP en las que el acto de adjudicación tiene el carácter de contrato público se plantea especialmente la cuestión de la aplicación del procedimiento de adjudicación.

La introducción del diálogo competitivo ha supuesto la aparición de un nuevo procedimiento de adjudicación, que viene a sumarse a los conocidos procedimientos abiertos, restringidos y negociados. En el procedimiento de diálogo competitivo se combinan elementos de los procedimientos de licitación y de negociación. Se sitúa por debajo del procedimiento abierto y del restringido, pero por encima del procedimiento negociado. Los Estados miembros pueden recurrir al diálogo competitivo en el caso de adjudicaciones de contratos particularmente complejos. La definición de este concepto plantea dificultades. Existe una complejidad particular cuando el organismo adjudicador:

- no es objetivamente capaz de definir los medios técnicos que pueden responder a sus necesidades y objetivos y/o

- no es objetivamente capaz de establecer la organización jurídica o financiera, o ambas, de un proyecto.

Por tanto, cabe plantearse si los proyectos de CPP se caracterizan normalmente por tal complejidad particular. Hay que decir al respecto que suelen ser particularmente complejos, aunque no siempre es así. Hay que evaluar cada caso individualmente. En todo caso, cabe señalar que el procedimiento del diálogo competitivo para la adjudicación de contratos de CPP es preferible, porque combina las ventajas del procedimiento restringido con las del procedimiento negociado. Su flexibilidad permite elaborar soluciones óptimas en contextos de máxima presión competitiva. Entre sus inconvenientes se cuentan la complejidad y el esfuerzo que exige a todos los participantes. Ambos, no obstante, se ven compensados por la elevada transparencia en comparación con el procedimiento negociado. De esta forma, se reduce el peligro de comportamientos ajenos a la competencia. A fin de facilitar la aplicación del procedimiento, la Comisión debería especificar el concepto de «complejidad jurídica y financiera».

La CPP como concesión

Uno de los puntos principales en el debate en curso sobre la CPP gira en torno a la cuestión de si, en el caso de las concesiones de servicios, debe establecerse un régimen comunitario y, en caso afirmativo, si éste ha de ser independiente del aplicable a los contratos públicos o si ambos pueden integrarse. Hace unos años, la Comisión ya presentó una Comunicación sobre las concesiones en el Derecho comunitario. A raíz de los resultados de esa consulta, la Comisión decidió empezar con una valoración de las consecuencias, antes de decidir si publicar otra comunicación interpretativa o una propuesta de directiva. Cabe acoger con satisfacción esta forma de proceder.

La inexistencia que en este ámbito de toda obligación de coordinación de las disposiciones en vigor, así como el hecho de que sean muy pocos los Estados miembros propicios a regular específicamente las concesiones de servicios, se oponen a la apertura comunitaria de los mercados afectados. Esta situación no solo implica el peligro de una pérdida de competitividad, sino que además causa inseguridad jurídica. Resulta ésta, ante todo, de las dificultades de delimitación, ya que en el caso de proyectos de CPP complejos no siempre resulta fácil identificarlos como concesiones de servicios o como contrato de servicios.

Por tanto, la ventaja decisiva de una regulación jurídica del procedimiento de adjudicación en el caso de las concesiones radica en la seguridad jurídica a escala europea que implica. Y seguridad jurídica significa además seguridad de inversiones, que tienen a su vez un efecto positivo sobre la competencia. Una regulación de las concesiones debería establecer un procedimiento de adjudicación concreto que tenga en cuenta las características específicas de esta institución. También aclararía que las autoridades no pueden otorgar a una empresa una concesión sin un procedimiento de selección competitivo. Esta competencia supone por regla general – en beneficio de los contribuyentes – unos precios más bajos por unos servicios de igual o incluso mejor calidad. Mientras la oferta no se ajuste a lo previsto en una regulación jurídica, quedará la sospecha de que las concesiones de servicios sirven para eludir la normativa sobre adjudicación de contratos.

La CPP institucionalizada (CPPI) y las entidades in–house

La CPPI implica la creación de una entidad económica común del socio privado y el público. Esta entidad tiene como misión preparar o prestar un servicio en beneficio de los ciudadanos, normalmente en el ámbito de los servicios de interés general. Ahora bien, la CPP institucionalizada puede llevarse a cabo no sólo mediante la creación de una empresa mixta, pero también mediante la toma del control de una empresa pública existente por parte del sector privado, es decir, modificando una entidad existente.

En tal sentido, cabe preguntarse si estos dos procedimientos, creativo o modificativo, son relevantes desde el punto de vista de la normativa sobre adjudicación de contratos públicos. La Comisión considera que el socio privado de la empresa debe ser seleccionado a la luz de las obligaciones de transparencia y no discriminación y en función de la forma concreta del contrato, según lo dispuesto en las Directivas sobre contratación pública o en el Tratado CE. Cabe seguir la línea de la Comisión, dado que solo es posible garantizar una competencia leal mediante una selección del socio privado basada en criterios objetivos. Una vez seleccionado un socio privado de una empresa mixta, cualquier licitación ulterior para la adjudicación del contrato resultaría ser un esfuerzo burocrático innecesario. Por tanto, habría que evitar una duplicación de licitaciones.

A este respecto, también se plantea la cuestión de si la adjudicación de un contrato público o de una concesión a una empresa mixta obliga a seguir un procedimiento de licitación. (la llamada problemática de las entidades in house). Las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos «Teckal» y «Stadt Halle» han establecido los criterios de referencia.

Según la sentencia en el asunto Teckal, la participación del organismo adjudicador en la empresa mixta no justifica la excepción de los principios reguladores de la adjudicación. Lo decisivo es que la adjudicación se hace a una persona jurídica distinta. Tan sólo se exceptúa la aplicación del Derecho en materia de contratación cuando el organismo adjudicador ejerce sobre la empresa mixta un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y, a la vez, la empresa realiza la parte esencial de su actividad para el sector público. Únicamente las entidades que cumplen ambos criterios pueden considerarse entidades in house con respecto al organismo adjudicador. La sentencia del asunto Stadt-Halle ha aportado más claridad. En ella, el Tribunal de Justicia declara que un organismo adjudicador solo puede confiar una tarea a una empresa propia sin atenerse a la legislación sobre contratación pública cuando sea el único socio de la misma. En opinión del Tribunal, solo entonces ejerce sobre la empresa un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios.

Hay que estar de acuerdo con esta jurisprudencia, básicamente por dos motivos: por un lado, cualquier inversión de capital privado en una empresa obedece a consideraciones características de los intereses privados y persigue objetivos de naturaleza distinta a los intereses públicos. Por otro lado, la adjudicación de un contrato público a una empresa de economía mixta sin licitación previa perjudicaría el objetivo de evitar el falseamiento de la competencia y el principio de igualdad de trato de los interesados. Otorgaría a la empresa privada que participa en el capital de la empresa pública una ventaja en relación con sus competidores.

Cooperación intermunicipal

En virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de enero de 2005 (Comisión contra España), los acuerdos de cooperación entre corporaciones municipales no pueden excluirse de forma general del Derecho sobre contratación pública. Debe aplicarse esta normativa siempre que dos personas jurídicas distintas celebren un contrato a título oneroso. No influye para nada su estatuto jurídico. Puede tratarse de dos corporaciones locales. La sentencia dio lugar a un debate entre los municipios europeos sobre si las formas de cooperación intermunicipal están sujetas al Derecho sobre adjudicación de contratos y en qué casos.

La respuesta a esta pregunta puede extraerse del concepto de comunidad. Es característica del ordenamiento jurídico de la comunidad en Europa y en los Estados miembros la diferencia entre Estado y sociedad. La sociedad, a la que también pertenece el ámbito de la economía, se caracteriza por la libertad, la autonomía privada y el mercado; el Estado, por el contrario, hay que entenderlo con sus subdivisiones como unidad organizada de poder y de toma de decisiones. La particularidad de un Estado federal radica en que sus subdivisiones estatales poseen personalidad jurídica propia que las diferencia de la personalidad jurídica del Estado como conjunto. No obstante, a efectos de diferenciación en relación con la sociedad, estas subdivisiones siguen formando parte de la estructura estatal. Las normas sobre la cooperación entre los poderes públicos forman parte, al igual que los contratos públicos, de la organización administrativa nacional y, por tanto, hay que diferenciarlas de los llamados contratos de subordinación entre la Administración y los ciudadanos.

A la luz de lo expuesto, los casos de cooperación intermunicipal son básicamente acuerdos sobre competencia dentro de la organización administrativa de un Estado miembro. Según la Comisión, se producen reordenaciones internas de las necesidades públicas. Por tanto, las transferencias de tareas entre municipios no son operaciones de adquisición a terceros, sino medidas de organización intraestatales. Se asigna una determinada tarea dentro del Estado a otro órgano. En este ámbito, la UE no posee ninguna competencia. La organización administrativa nacional se basa en el principio básico de la autonomía organizativa y de procedimiento de la UE, lo que coincide con la jurisprudencia del TJCE. Si en estos casos se sujetase al Derecho sobre contratación pública una reorganización de las competencias dentro de la organización estatal en su conjunto, se estaría imponiendo una privatización indirecta. Tal cosa no es deseable, porque básicamente el Estado es libre de decidir si presta él mismo los servicios o si los cede en el mercado a terceros. Asimismo, tal concepción estaría en contradicción con el artículo 295 del Tratado CE, según el cual el Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de propiedad de los Estados miembros.

La soberanía organizativa municipal está garantizada tanto a escala nacional como europea. Desde el punto de vista europeo, resulta por un lado de la idea de subsidiariedad del artículo 5 del Tratado CE y, por otro, de los artículos 2 y 4 de la Carta europea de autonomía regional. También el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa reconoce expresamente en su artículo I-5 la autonomía regional y municipal, así como sus estructuras organizativas conforme a la legislación nacional, cuando dice que la Unión respetará la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional.

Naturalmente, no todos los acuerdos entre autoridades soberanas per se están exento del cumplimiento de la legislación sobre contratación pública. Antes bien, hay que delimitar las medidas de carácter puramente organizativo de los acuerdos entre autoridades administrativas. A estos últimos les será de aplicación la legislación sobre contratación pública.

La sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de enero de 2005 sobre los acuerdos de cooperación en España no apunta en otra dirección. En última instancia señala que los acuerdos concluidos en el ámbito de la organización estatal no deben excluirse de forma global y general de la legislación sobre contratación pública.

A la luz de lo expuesto, la Comisión debería elaborar criterios para acabar con la inseguridad jurídica existente.

OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (4.10.2006)

para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor

sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
2006/2043(INI)

Ponente de opinión (*): Werner Langen(*) Cooperación reforzada entre comisiones - artículo 47 del Reglamento

SUGERENCIAS

La Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios propone a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor los siguientes puntos para la propuesta de resolución común:

A.  Considerando que en los últimos diez años se han puesto en práctica múltiples ejemplos de colaboración público-privada (CPP) en numerosos Estados miembros de la Unión Europea,

B.  Considerando que, en el marco de este tipo de cooperación y habida cuenta de las numerosas dificultades financieras y de otra índole, la economía privada puede aportar sus conocimientos técnicos, unos métodos de trabajo orientados hacia la administración de las empresas y medios financieros con el fin de cumplir misiones públicas, y puede así contribuir a proponer, incluso en períodos de restricciones presupuestarios, prestaciones de gran valor a tarifas atractivas y, al mismo tiempo, permitir a las autoridades asegurar sus tareas fundamentales con eficacia,

C. Considerando que la puesta en práctica de los proyectos de CPP corre a cargo de autoridades locales y comunales esencialmente, pero que, al mismo tiempo, existe una necesidad a escala europea, concretamente para la realización de las redes transeuropeas,

D. Considerando que conviene examinar, en cada caso particular, si se puede esperar de una CPP una plusvalía frente a otros instrumentos, como, por ejemplo, un procedimiento tradicional de adjudicación de un contrato público o servicios prestados por las propias autoridades públicas,

E.  Considerando que no existe definición uniforme del concepto de CPP a escala comunitaria, pero que, no obstante, las características de los proyectos de CPP son comparables,

F.  Considerando que, de conformidad con las disposiciones del artículo 3 del Tratado CE, la no afectación de los intercambios, la libertad de establecimiento, y de prestación de servicios y la libertad de circulación de mercancías, capitales y servicios constituyen principios generales del Derecho comunitario aplicables a la CPP en el marco del mercado interior europeo,

G. Considerando que el artículo 86 del Tratado CE prevé que los servicios de interés económico general se presten con arreglo a las normas comunitarias constitutivas del mercado interior en la medida en que la aplicación de dichas normas no obstaculicen el ejercicio de los cometidos particulares de las empresas encargadas de la gestión de estos servicios,

H. Considerando que el artículo 5 del Tratado CE establece el principio de subsidiariedad, conforme al cual incumbe a las entidades locales y a los Estados miembros la responsabilidad de definir y financiar los servicios de interés económico general,

I.   Considerando que las distintas sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas han establecido condiciones para la puesta en práctica de CPP sin licitación pública; que la multiplicación de los contenciosos ante el Tribunal de Justicia en materia de adjudicación de contratos de servicios, debido a la imprecisión jurídica que rodea los conceptos de «gestión directa» («in house»), de contratos públicos de obras y de servicios, así como de concesiones, en sus distintas modalidades,

J.   Considerando que en algunos de los nuevos Estados miembros se opta por la formula de la CPP para intentar ocultar el incremento de la deuda pública, sujeta a los criterios de Maastricht; expresa su preocupación por que, en estos casos, la indemnización al inversor privado por las pérdidas debidas al bajo nivel adquisitivo interno pueda dar lugar a costes de amortización más elevados que la cuota normal de los préstamos garantizados por el Estado, suscritos para la construcción de las mismas instalaciones;

K. Considerando las imprecisiones recurrentes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en lo referente al estatuto jurídico de las mancomunidades de municipios y de las actividades que controlan, tanto como autoridad adjudicadora directa como en calidad de prestadoras de servicios a las entidades locales que las constituyen,

L.  Considerando la inseguridad jurídica de las CPP institucionales respecto de los principios generales del Derecho comunitario,

1.  Se congratula por la presentación del Libro Verde sobre la colaboración público-privada institucionalizada, así como por la Comunicación de la Comisión, que siguió a una consulta pública, y contiene propuestas concretas;

2.  Acepta la distinción operativa propuesta por la Comisión entre CPP contractuales y CPP institucionales;

3.  Respalda la propuesta de la Comisión destinada a presentar una iniciativa legislativa sobre la adjudicación de las concesiones, con una delimitación clara entre las concesiones y los contratos públicos, previa presentación de un análisis de sus repercusiones;

4.  Parte del supuesto de que se encontrará una normativa con el fin de reforzar las medidas incitativas disponibles en favor de las CPP, habida cuenta del derecho de disfrute de obras y servicios, del riesgo conexo y del compromiso firme de capitales privados;

5.  Insta a la Comisión a que presente, antes de finales de 2006, una aclaración jurídica sobre la CPP institucionalizada, conforme al artículo 251 del Tratado CE, con el fin de precisar las modalidades de aplicación de la legislación comunitaria cuando se opta por elegir socios del sector privado;

6.  Considera que tal aclaración jurídica sobre la CPP institucional deberán precisar un procedimiento de selección único, transparente y no discriminatorio que debe aplicarse para crear una CPP institucional y atribuirle su cometido;

7.  Opina que, a fin de garantizar la competencia leal, la Comunicación de la Comisión debería explicar el nuevo procedimiento del diálogo competitivo, exponiendo las modalidades de protección de la propiedad intelectual;

8.  Se opone a una normativa separada para las concesiones por debajo del valor umbral, dado que esta materia es competencia de los Estados miembros que deberían seguir regulándolas conforme a su Derecho nacional;

9.  Pide que se clarifique el estatuto jurídico de las mancomunidades de municipios en relación con el Derecho comunitario, en el marco de las iniciativas legislativas sobre la CPP institucional y la CPP contractual, confiriéndoles el mismo poder de adjudicación de que disfrutan las autoridades públicas en el ejercicio de sus competencias delegadas y permitiendo a las entidades locales que las constituyen recurrir a sus servicios en las mismas condiciones que a sus propios servicios;

10. Pide el establecimiento de una normativa clara para de las mancomunidades de municipios cuando éstos asumen conjuntamente exclusivamente misiones que pertenecen a un ámbito de competencias local muy delimitado;

11. Opina que las «operaciones internas» sin procedimiento de apertura a la competencia previa no deben extenderse, ya que dispensarían a determinados sectores del mercado interior y de la competencia;

12. Opina que hay que incorporar al Derecho de la CE las dos condiciones establecidas por la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia para definir las operaciones internas («in-house»), esto es, que el control ejercido sobre el prestador de servicios por la autoridad pública organizadora sea análogo al que esta última ejerce sobre los propios servicios de la autoridad pública organizadora y que la parte esencial de su actividad se ha de llevar a cabo en el territorio de la autoridad pública organizadora;

13. Pide una definición más precisa del concepto de «control análogo» que ejerce la autoridad pública organizadora sobre el proveedor de servicios, especialmente en los casos en los que sociedades mixtas realizan prestaciones por cuenta y en el marco de los cometidos de la autoridad pública organizadora y financiados y garantizados básicamente por ésta;

14. De conformidad con el método de coordinación abierta y el intercambio de las mejores prácticas, aprueba la creación de una nueva agencia europea cuyo objeto serían en este caso las CPP europeas y que se encargaría de los intercambios de experiencia;

15. Se congratula de que la Comisión haya creado, apoyándose en las estructuras existentes y en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones, un entro europeo de conocimientos especializados en el ámbito de la CPP;

16. Espera que el centro se haya creado con el fin de proceder a evaluaciones regulares de los progresos realizados y los resultados alcanzados por los proyectos de CPP, difundir en todas las lenguas oficiales de la UE, conocimientos especializados sobre prácticas acreditadas para el inicio de actividades por una CPP e intercambiar sobre este tema informaciones que se hayan comunicado a las instituciones de la UE y puedan ser de utilidad tanto a los Estados miembros como a las entidades regionales y locales en igual medida;

17. Está convencido, después de un examen en profundidad, de que un valor umbral tradicional para la participación mínima del adjudicador de obra pública a una empresa común con capital privado garantiza a ésta una protección duradera y que, por lo tanto, todo límite negociado va acompañado de problemas;

18. Opina que la prestación externa de un servicio de interés económico general conlleva que la autoridad contratante adjudique el contrato sobre la base del procedimiento de licitación pública;

19. Propone que las sociedades mixtas sólo estén obligadas a la apertura a la competencia para la elección del socio privado cuando los socios privados presten servicios por cuenta y en el marco de los cometidos de la autoridad adjudicadora, que controla, financia o garantiza básicamente la realización de las prestaciones;

20. Rechaza toda infracción de la normativa sobre contratos públicos y concesiones,

21. Pide, en este contexto y en interés de una mayor eficacia mediante la inclusión de nuevos operadores y formas de prestación de servicios de interés económico general, una mayor seguridad jurídica para las distintas formas de organización de los municipios entre sí (incluidas la colaboración entre municipios, la prestación propia en el marco de la atribución «in-house», la colaboración público-privada y la adjudicación de concesiones); pide asimismo que se clarifique el ámbito de aplicación del Derecho de la CE relativo a la competencia, a los contratos públicos y a las ayudas estatales, así como criterios generales vigentes en toda la UE;

22. Opina que una duración en exceso larga aplicable a las concesiones distorsiona la competencia, pero considera, por otra parte, que conviene garantizar que las inversiones privadas puedan amortizarse acompañadas de un beneficio razonable, pues, de lo contrario, todo incentivo para crear CPP dejaría de existir;

23. Considera que la reasignación a los municipios de misiones, que antes se realizaban debidamente con la asistencia de socios privados, no puede constituir una solución de reemplazo válida para las CPP conformes a los principios en materia de competencia;

24. Se alegra de que los servicios municipales y locales puedan elegir entre dos posibilidades, en cuyo contexto los contratos públicos y las concesiones sin licitación sólo son posibles cuando la empresa pública es la prolongación casi exclusiva de tal servicio, es controlada directamente por su asociado público y su actividad, estrictamente local y sin relación alguna con el mercado interior, se limita a la competencia pública específica;

25. Juzga conveniente que sólo se dispense a los municipios y sus filiales de los principios en materia de competencia cuando se hagan cargo de misiones estrictamente locales sin ninguna relación con el mercado interior;

26. Recomienda, sin embargo, que las «operaciones internas» estén sujetas a la obligación de apertura a la competencia cuando los cometidos en cuestión corran a cargo de filiales independientes o éstas últimas traten con terceros.

PROCEDIMIENTO

Título	Colaboración público-privada y Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
Número de procedimiento	2006/2043(INI)
Comisión competente para el fondo	IMCO
Opinión emitida por   Fecha del anuncio en el Pleno	ECON 16.2.2006
Cooperación reforzada − fecha del anuncio en el Pleno	16.2.2006
Ponente de opinión   Fecha de designación	Werner Langen 21.9.2004
Ponente de opinión sustituido
Examen en comisión	20.6.2006	4.9.2006		2.10.2006
Fecha de aprobación	3.10.2006
Resultado de la votación final	+: −: 0:		34 1 2
Miembros presentes en la votación final	Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Ieke van den Burg, Jan Christian Ehler, Elisa Ferreira, Jean-Paul Gauzès, Robert Goebbels, Donata Gottardi, Benoît Hamon, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Sophia in 't Veld, Piia-Noora Kauppi, Wolf Klinz, Christoph Konrad, Guntars Krasts, Andrea Losco, Astrid Lulling, Cristobal Montoro Romero, John Purvis, Alexander Radwan, Eoin Ryan, Antolín Sánchez Presedo, Margarita Starkevičiūtė, Ivo Strejček y Lars Wohlin
Suplente(s) presente(s) en la votación final	Satu Hassi, Sergej Kozlík, Alain Lipietz, Jules Maaten, Vladimír Maňka, Thomas Mann, Sérgio Marques, Gilles Savary y Andreas Schwab
Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final
Observaciones (datos disponibles en una sola lengua)	…

OPINIÓN de la Comisión de Transportes y Turismo (31.8.2006)

para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor

sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
(2006/2043(INI))

Ponente de opinión: Paolo Costa

SUGERENCIAS

La Comisión de Transportes y Turismo pide a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:

A. Considerando la necesidad estratégica de una adaptación de las infraestructuras de la Unión, en particular de las infraestructuras y servicios del transporte, desde las redes a gran escala como las RTE–T hasta los puertos y aeropuertos, pasando por las infraestructuras vinculadas al transporte urbano (aparcamientos, ferrocarriles urbanos, tranvías, metropolitanos, autobuses y servicios de transporte público local), que dada su enorme dimensión financiera producen una presión cada vez mayor en los presupuestos de los Estados miembros,

B.  Considerando, por ejemplo, la enorme ayuda financiera procedente de los recursos propios de la Comunidad que se necesitará en los próximos años para los proyectos de infraestructura de la red transeuropea de transporte evaluados en 600 000 millones de euros de aquí al 2020 (incluidos 225 000 millones de euros para los 30 proyectos prioritarios, 140 000 millones de los cuales se necesitarán en el período 2007-2013), necesidad que sólo puede cubrirse recurriendo a una pluralidad de fuentes que dependen de numerosas entidades, ya sean públicas o privadas, y que resultan activadas por el incentivo fiscal de las subvenciones comunitarias,

C. Considerando la propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas de transporte y energía (COM(2004)0475), destinada a incentivar la inversión pública en este sector mediante el aumento del tipo de interés de la cofinanciación comunitaria,

D. Considerando la experiencia que las autoridades de algunos Estados miembros han adquirido con los años en el ámbito de la colaboración público-privada, tanto contractual como institucional, y en particular en el ámbito de los proyectos de transporte a través de concesiones, como medio para que las autoridades públicas aprovechen al máximo los recursos públicos y compartan los riesgos con los interlocutores privados,

E.  Considerando que este problema asume formas diferentes que en cada ocasión ponen en tela de juicio la aplicación de los principios y normas comunitarios específicos y ha dado lugar a una normativa que requiere un primer marco, si bien se debe desarrollar,

F. Considerando que la colaboración público-privada puede y debe contribuir a incrementar la calidad y la continuidad del servicio público, recurriendo a mecanismos de reparto de riesgos entre el sector público y el privado,

G. Considerando que, en aras de la máxima eficacia y eficiencia de los gastos de infraestructuras de transporte, es necesario promover la mayor participación del sector privado en el proyecto, la construcción, la gestión y la financiación de las infraestructuras, mediante procedimientos transparentes de incentivación del mercado, de licitación y de adjudicación,

H. Considerando que Eurostat, en el análisis del reparto de los principales tipos de riesgo (construcción, disponibilidad, demanda), identifica el criterio que determina las repercusiones de las operaciones de colaboración público-privada en la contabilidad nacional de los Estados miembros,

I.  Considerando que, en materia de colaboración público-privada, las empresas y los organismos públicos pueden no ser elegibles para las subvenciones comunitarias porque no soportan costes de construcción, mientras que las empresas y los organismos privados pueden no ser elegibles para las mismas subvenciones porque reciben «pagos de disponibilidad» para cubrir los costes de construcción,

J. Considerando que las fases de planificación, decisión y construcción de los proyectos RTE pueden continuar mucho más allá del marco financiero por el que se facilitan las subvenciones,

1.  Opina que es conveniente que la Comisión adopte un instrumento legislativo por el que se establezcan directrices para armonizar la legislación existente, los principios y las definiciones en que se basan las distintas modalidades de la colaboración público-privada observadas en Europa y que se pueden aplicar tanto a las modalidades de colaboración público-privada contractuales como a las institucionales, con el fin de asegurar el respeto de los principios de la igualdad de trato y de la uniformidad entre los Estados miembros, dejando al mismo tiempo a los Estados miembros y a sus entidades locales la máxima libertad para fijar los detalles de las disposiciones de aplicación contractuales o institucionales, de conformidad con el principio de subsidiariedad;

2.  Considera que el instrumento jurídico sobre la colaboración público-privada institucional y contractual deberá procurar establecer una lista de «buenas prácticas» y de «prácticas que deben proscribirse» en materia de colaboración público-privada, especialmente en lo que respecta a la fase de la elección del contratista, privado, público o mixto, y definir los casos en que sean admisibles los encargos a entes instrumentales propios «in-house providing»;

3.  Considera que, en el caso de la colaboración público-privada contractual, son necesarios para el sector público una comparación previa del sector público y un análisis de la relación costes-beneficios al poner en marcha un proyecto de colaboración público-privada; considera además que este tipo de colaboración público-privada debe entenderse en un sentido más amplio de contrato de concesión que pueda incluir asimismo contratos que tengan por objeto el suministro de servicios públicos para los que haya sido necesario realizar obras de infraestructura y en los que la mayor parte de los ingresos del concesionario provenga de los pagos directos de las administraciones públicas; el instrumento jurídico que establece las directrices debería contemplar la etapa de la elección del contratista privado, tipificando, sin hacerlas vinculantes, algunas formas de buenas prácticas para las autoridades públicas y los operadores privados; considera que las directrices deberían señalar los principios aplicables al marco contractual después de la adjudicación del contrato y adoptar un enfoque normativo que prohíba los comportamientos o las disposiciones contractuales que estén en conflicto, o puedan estarlo, con los principios del Derecho comunitario; opina, además, que estas directrices deberían contribuir a un reparto equilibrado y justo del beneficio y del riesgo entre los interlocutores públicos y privados, evitando perjuicios inaceptables para el público; por último, cree que la Comisión debería facilitar ejemplos de buenas prácticas de reparto del riesgo entre el sector público y el privado;

4.  Subraya que la expresión «conflicto de intereses» debe definirse con precisión a nivel de la UE, en interés del establecimiento de un reparto justo y equitativo del riesgo;

5.  Considera que, por lo que se refiere a la colaboración público-privada institucional, habida cuenta de la inseguridad jurídica actual, en vista en particular de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre las empresas mixtas (sentencia de 11 de enero de 2005 en el asunto C-26/03, Stadt Halle y RPL Lochau), resulta necesario, sobre la base de una evaluación de las experiencias de algunos Estados miembros sobre este tema, ofrecerles garantías jurídicas mediante un instrumento jurídico específico que permita clarificar la normativa aplicable y los vínculos entre las normas y los principios comunitarios por lo que se refiere al Derecho de sociedades, al Derecho de competencia y a la legislación relativa a los contratos y las concesiones; considera asimismo que este instrumento debería respetar los criterios definidos en la sentencia de 18 de noviembre de 1999 en el Asunto C-107/98, Teckal, el principio de libre administración de las entidades locales y las competencias exclusivas de los Estados miembros, en particular en materia de régimen de propiedad; cree además que dicho instrumento debería hacer también una distinción entre el régimen jurídico aplicable a las actividades de las empresas mixtas que corresponden al interés general y el aplicable a las que corresponden al interés privado;

6.  Desea que la técnica de la financiación cruzada de concesiones que permite financiar las infraestructuras de ordenación del territorio no rentables con los dividendos de infraestructuras rentables, sin un recurso excesivo al gasto público, actualmente comprometida por la aplicación de la Directiva relativa a los contratos públicos, se considere plenamente como una forma original de colaboración público-privada y se fundamente jurídicamente como tal;

7.  Desea que el trato contable a escala nacional de los contratos de colaboración público-privada permita, respetando las obligaciones en materia de déficit y de deuda establecidas en Maastricht, la adaptación adecuada de las infraestructuras de la UE (Comunicado de prensa STAT/STAT/18);

8.  Desea que, para las operaciones de colaboración público-privada institucional (como las sociedades mixtas), la identificación del interlocutor privado se base en procedimientos de carácter público y que, en el marco de estos procedimientos, se definan los criterios que regulen las sucesivas relaciones comerciales entre la sociedad mixta y el interlocutor privado de la misma (problema de la doble licitación);

9.  Pide a la Comisión que vele, por medio del control comunitario de las ayudas estatales, por que la concesión de subvenciones no implique discriminaciones entre los operadores, independientemente de que sean privados, públicos o mixtos;

10. Subraya que, además del cumplimiento de los requisitos de la Decisión EUROSTAT sobre el tratamiento contable de la colaboración público-privada, deben darse otras orientaciones por lo que se refiere a la cuantificación de los riesgos asociados con los proyectos para prevenir que puedan eludirse los criterios de Maastricht;

11. Cree que el efecto de impulso de la colaboración público-privada aumentará de forma considerable cuando, en el próximo marco financiero (2007-2013), la UE facilite una financiación de 2 907 millones de euros anuales a las RTE-T, frente a los 600 millones de euros actuales, junto con un fondo específico de garantía de préstamos concebido con referencia a las necesidades específicas de la colaboración público-privada y el aumento de las aportaciones comunitarias a los proyectos de las RTE-T;

12. Insta a la Comisión y al Banco Europeo de Inversiones a que compartan sus experiencias y las difundan, especialmente a aquellos países en los que las autoridades no están familiarizadas con la colaboración público-privada.

13. Considera necesaria la revisión de las actuales normas de concesión de ayuda financiera comunitaria dentro del marco de los sistemas de colaboración público-privada, con objeto de eliminar obstáculos para el uso efectivo de esta forma de ayuda.

PROCEDIMIENTO

Título	Colaboración público-privada y Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
Número de procedimiento	2006/2043(INI)]
Comisión competente para el fondo	IMCO
Opinión emitida por   Fecha del anuncio en el Pleno	TRAN 16.2.2006
Cooperación reforzada − fecha del anuncio en el Pleno	16.2.2006
Ponente de opinión   Fecha de designación	Paolo Costa 23.11.2004
Ponente de opinión sustituido
Examen en comisión	15.6.2005	29.8.2005
Fecha de aprobación	30.8.2005
Resultado de la votación final	+: −: 0:		45 1 1
Miembros presentes en la votación final	Inés Ayala Sender, Etelka Barsi-Pataky, Philip Bradbourn, Paolo Costa, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Christine De Veyrac, Petr Duchoň, Saïd El Khadraoui, Robert Evans, Emanuel Jardim Fernandes, Luis de Grandes Pascual, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Stanisław Jałowiecki, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Evelin Lichtenberger, Patrick Louis, Erik Meijer, Robert Navarro, Josu Ortuondo Larrea, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Gilles Savary, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Gary Titley, Georgios Toussas, Marta Vincenzi, Corien Wortmann-Kool y Roberts Zīle
Suplentes presentes en la votación final	Zsolt László Becsey, Johannes Blokland, Den Dover, Nathalie Griesbeck, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Anne Elisabet Jensen, Sepp Kusstatscher y Zita Pleštinská
Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final
Observaciones (datos disponibles en una sola lengua)

OPINIÓN de la Comisión de Desarrollo Regional (28.4.2006)

para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor

sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
(2006/2043(INI))

Ponente de opinión: Grażyna Staniszewska

SUGERENCIAS

La Comisión de Desarrollo Regional pide a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:

A. Considerando que el presupuesto de la UE disminuye sin cesar, al tiempo que aumentan incesantemente las tareas en el ámbito del desarrollo regional y resulta, por consiguiente, cada vez más importante la obtención de recursos privados,

B.  Considerando que es posible incrementar la financiación de objetivos de desarrollo regional mediante colaboraciones público-privadas (CPP), sirviéndose de las positivas experiencias adquiridas en algunos Estados miembros,

C. Considerando que las CPP permiten a las autoridades públicas beneficiarse de los conocimientos especializados de las empresas privadas y utilizar mecanismos de distribución del riesgo y que éstas pueden conducir a una mayor calidad y continuidad de los servicios públicos, así como a reducir los costes de desempeño de sus tareas y obtener ahorros en los limitados recursos disponibles para tales actividades,

D. Considerando que la fórmula de la CPP todavía no es muy conocida y que para superar las dudas existentes se precisan normas claras y transparentes de conducta, así como conocimiento del tema, en particular en lo relativo a la interacción entre las entidades públicas y las empresas,

1.  Reconoce que en la actual etapa es preciso definir mejor el concepto de CPP y, en aras de la seguridad jurídica, regular la adjudicación de concesiones distinguiendo claramente entre concesiones y contratos públicos, sin hacer, no obstante, más complejas las disposiciones jurídicas relativas a las CPP;

2.  Felicita a la Comisión por la consulta pública realizada a través del Libro Verde y considera fundamental escuchar a los distintos actores implicados, incluidos los niveles regional y local;

3.  Considera que las normas de creación y funcionamiento de las CPP institucionalizadas y los medios de concesión de contratos a las mismas, así como el nuevo procedimiento de diálogo competitivo sobre las modalidades de protección de la propiedad intelectual, deberían clarificarse mediante comunicaciones de la Comisión, respetándose el principio de subsidiariedad e incluyéndose explicaciones sobre el uso de subvenciones públicas en el contexto de las CPP para garantizar una competencia justa;

4.  Propone que se elimine con rapidez la inseguridad jurídica resultante de las sentencias del Tribunal de Justicia[1] en lo que concierne a las definiciones de «operación interna», completando la Directiva 2004/18/CE sobre adjudicación de contratos[2] vigente; pide que todas las medidas legales vayan dirigidas a facilitar la creación de CPP institucionalizadas;

5.  Solicita a la Comisión que cree urgentemente en colaboración con el Banco Europeo de Inversiones un Centro Europeo de Conocimientos en el ámbito de las CPP que se base, si procede, en las estructuras vigentes, para realizar periódicamente evaluaciones en todas las lenguas oficiales de la UE sobre los avances y resultados de la CPP, la diseminación de conocimientos especializados y el intercambio de información sobre las experiencias con las mejores prácticas en la creación de CPP en los diferentes sectores, que se transmitirían a las instituciones comunitarias y que servirían de ayuda a las entidades locales y regionales;

6.  Considera necesaria, en el contexto del Centro Europeo de Conocimientos en el ámbito de las CPP, la elaboración de proyectos modelo aplicables a situaciones recurrentes en las que las CPP dan los mejores resultados; considera que dichos proyectos modelo, junto con un catálogo de las mejores prácticas de los Estados miembros, serían de gran ayuda, sobre todo para los Estados que contemplan con cierto reparo la posibilidad de recurrir a las CPP;

7.  Pide a la Comisión que, a la hora de regular las diversas formas futuras de CPP, así como en el contexto de la actual evaluación de las repercusiones de una norma jurídica sobre las concesiones, tenga muy en cuenta los intereses de la administraciones regionales autónomas y haga participar a representantes de los intereses regionales y municipales en la elaboración de futuras normativas;

8.  Considera imprescindible, en el marco de las CPP, incluir el capital privado en las aportaciones nacionales a los Fondos Estructurales en todos los Estados miembros y colocar a las CPP en la lista de beneficiarios de esos Fondos, lo que conllevará un mayor desarrollo en todas las regiones;

9.  Considera que la rápida puesta en marcha del programa JASPERS así como la inclusión de las CPP en el ámbito de la política de cohesión de la UE permitirá financiar proyectos complejos de CPP y contribuirá a la realización de proyectos bien elaborados en el marco de las CPP.

PROCEDIMIENTO

Título	Colaboración público-privada y Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
Número de procedimiento	2006/2043(INI)
Comisión competente para el fondo	IMCO
Opinión emitida por   Fecha del anuncio en el Pleno	REGI 16.2.2006
Cooperación reforzada − fecha del anuncio en el Pleno	16.2.2006
Ponente de opinión   Fecha de designación	Grażyna Staniszewska 11.7.2005
Ponente de opinión sustituido	-
Examen en comisión	22.2.2006
Fecha de aprobación	20.4.2006
Resultado de la votación final	+: –: 0:	35 7 0
Miembros presentes en la votación final	Alfonso Andria, Elspeth Attwooll, Jana Bobošíková, Graham Booth, Bairbre de Brún, Gerardo Galeote Quecedo, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Ambroise Guellec, Pedro Guerreiro, Marian Harkin, Konstantinos Hatzidakis, Jim Higgins, Alain Hutchinson, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Sérgio Marques, Miroslav Mikolášik, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, Markus Pieper, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Elisabeth Schroedter, Alyn Smith, Grażyna Staniszewska, Margie Sudre, Salvatore Tatarella y Oldřich Vlasák
Suplente(s) presente(s) en la votación final	Inés Ayala Sender, Bastiaan Belder, Thijs Berman, Simon Busuttil, Brigitte Douay, Louis Grech, Marcin Libicki, László Surján y Manfred Weber
Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final	Sharon Bowles
Observaciones (datos disponibles en una sola lengua)	-

PROCEDIMIENTO

Título	Colaboración público-privada y Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones
Número de procedimiento	2006/2043(INI)
Comisión competente para el fondo Fecha del anuncio de la autorización en el Pleno	IMCO 16.2.2006
Comisión(es) competentes(s) para emitir opinión   Fecha del anuncio en el Pleno	ECON 16.2.2006			TRAN 16.2.2006		REGI 16.2.2006
Opinión(es) no emitida(s)   Fecha de la decisión	ITRE 17.3.2006
Cooperación reforzada   Fecha del anuncio en el Pleno	16.2.2006
Ponente(s)   Fecha de designación	Barbara Weiler 21.2.2006
Ponente(s) sustituido(s)
Examen en comisión	31.1.2006		29.5.2006		20.6.2006		4.9.2006		13.9.2006 4.10.2006
Fecha de aprobación	10.10.2006
Resultado de la votación final	+ - 0	30 2 0
Miembros presentes en la votación final	Charlotte Cederschiöld, Mia De Vits, Janelly Fourtou, Evelyne Gebhardt, Małgorzata Handzlik, Malcolm Harbour, Christopher Heaton-Harris, Anna Hedh, Edit Herczog, Kurt Lechner, Lasse Lehtinen, Arlene McCarthy, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Béatrice Patrie, Zita Pleštinská, Guido Podestà, Giovanni Rivera, Zuzana Roithová, Luisa Fernanda Rudi Ubeda, Heide Rühle, Leopold Józef Rutowicz, Andreas Schwab, Marianne Thyssen, Barbara Weiler y Glenis Willmott
Suplente(s) presente(s) en la votación final	Simon Coveney, Donata Maria Assunta Gottardi, Joel Hasse Ferreira, Konstantinos Hatzidakis, Ian Hudghton, Filip Andrzej Kaczmarek, Othmar Karas, Horst Posdorf y Anja Weisgerber
Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final	Marian Harkin, Wolf Klinz, Toomas Savi y Willem Schuth
Fecha de presentación	16.10.2006
Observaciones (datos disponibles en una sola lengua)

• [1]  «Ayuntamiento de Halle» (C-26/03) Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y otros contra Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, Recopilación de Jurisprudencia 2005, p. I-00001.
  «Parking Brixen» (C-458/03) Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen GmbH contra Gemeinde Brixen und Stadtwerke Brixen AG, Recopilación de Jurisprudencia 2005, p. 00000.
  «Coname» (C-231/03) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2005, Consorzio Aziende Metano (Coname) contra Comune di Cingia de’ Botti, Recopilación de Jurisprudencia 2005, p. 00000.
  y otros.
• [2]  Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134 de 30.4.2004, p. 114).