RAPPORT sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention des Nations unies contre la corruption
26.10.2006 - (COM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS)) - *
Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Giusto Catania
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention des Nations unies contre la corruption
(COM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS))
(Procédure de consultation)
Le Parlement européen,
– vu la proposition de décision du Conseil (COM(2006)0082)[1],
– vu convention des Nations unies contre la corruption du 31 octobre 2003,
– vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 47, paragraphe 2, son article 57, paragraphe 2, son article 95, son article 107, paragraphe 5, ses articles 179 et 181 A, son article 190, paragraphe 5, son article 195, paragraphe 4, son article 199, son article 207, paragraphe 3, son article 218, paragraphe 2, son article 223, dernier alinéa, son article 224, avant-dernier alinéa, son article 225 A, avant-dernier alinéa, son article 245, paragraphe 2, son article 248, paragraphe 4, dernier alinéa, son article 255, paragraphes 2 et 3, son article 260, deuxième alinéa, son article 264, deuxième alinéa, son article 266, dernier alinéa, ses articles 279, 280 et 283, et son article 300, paragraphe 2, premier alinéa,
– vu l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa, du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6‑0105/2006),
– vu l'article 51 et l'article 83, paragraphe 7, de son règlement,
– vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission du contrôle budgétaire (A6‑0380/2006),
1. approuve la proposition de décision du Conseil telle qu'amendée et approuve la conclusion de l'accord;
2. charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.
| Texte proposé par la Commission | Amendements du Parlement |
Amendement 1 Considérant 4 bis (nouveau) | |
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(4 bis) Il est de la plus haute importance que tous les États membres qui ne l'ont pas encore fait signent et ratifient sans plus tarder la convention. |
- [1] JO C 104 du 3.5.2006, p. 21.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Introduction
La corruption sape les droits de l'homme, les institutions démocratiques, l'État de droit et le système judiciaire. Elle laisse fleurir le crime organisé. La corruption constitue un problème pour la gestion transparente de la chose publique: elle mine la confiance dans les institutions démocratiques et augmente les doutes à leur égard. Souvent la corruption est utilisée pour déterminer ou accélérer des décisions politiques et administratives; c'est pourquoi elle se nourrit de l'excès de bureaucratie et du défaut de linéarité des processus de décision mis en place par les administrations publiques.
La corruption, qui frappe plus fortement les pauvres, a un effet dévastateur sur le développement: elle entraîne une réduction de l'efficacité de l'aide, la malnutrition, la déficience des systèmes de santé et d'éducation, un plus grand risque dans les affaires et un moindre investissement direct de l'étranger.
La lutte contre la corruption est devenue ces dernières années, pour ces raisons, une des priorités politiques les plus hautes de l'Union européenne, aussi bien dans les affaires intérieures que dans ses relations avec les pays candidats et les pays tiers.
La Convention des Nations unies contre la corruption
En l'an 2000, l'assemblée générale de l'ONU a décidé d'établir une commission spéciale afin d'élaborer un instrument juridique international contre la corruption qui soit indépendant de la Convention contre la criminalité transnationale organisée. Cette commission a négocié le texte de la Convention de janvier 2002 à octobre 2003. La Commission y représentait les intérêts de la Communauté européenne et considère que les objectifs fixés par le Conseil ont été atteints. Le texte de la Convention a été adopté en octobre 2003. Elle est entrée en vigueur en décembre 2005, à la suite de la trentième ratification.
Le 15 septembre 2005, la Commission et la présidence en exercice du Conseil signaient la Convention au nom de la Communauté européenne. Tous les États membres de l'UE ou candidats à l'adhésion ont aussi signé la Convention, à l'exception de la Slovénie et de l'Estonie. Les ratifications ont déjà été transmises par les pays suivants: Autriche, Finlande, France, Hongrie, Lettonie, Pologne, Slovaquie, Espagne, Royaume-Uni, Bulgarie, Roumanie et Croatie.
Cette Convention représente une nouvelle pièce dans la stratégie mondiale de lutte contre la criminalité organisée et s'intègre parfaitement avec la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. Il apparaît donc décisif, afin d'intervenir par une action efficace pour défaire la criminalité organisée, que ces deux conventions soient ratifiées non seulement par l'UE mais encore par tous les États membres.
En effet, la signature de la Convention et la volonté d'en approuver la conclusion définitive de la part de l'UE correspondent pleinement à l'évolution de la politique de création d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice.
L'article 29, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne compte la corruption dans les formes de criminalité qu'il est nécessaire de prévenir et de réprimer dans la perspective de la mise en œuvre de l'espace commun.
Le développement d'une politique globale contre la corruption a par la suite été souligné comme un objectif prioritaire dans le plan d'action contre la criminalité organisée adopté par le Conseil en 1997.
Contenu de la Convention
La Convention couvre la prévention, l'investigation et la poursuite de la corruption et le gel, la saisie, la confiscation et la restitution des produits des infractions.
La corruption peut être poursuivie après les faits mais, en premier lieu et en priorité, elle demande la prévention. La Convention comporte notamment les mesures suivantes:
- codes de conduite pour les agents publics, mesures pour assurer l'indépendance de la justice,
- critères objectifs pour le recrutement et la promotion des agents publics, pour l'organisation des marchés publics,
- promotion de la transparence et de la responsabilité dans la gestion des finances publiques et dans le secteur privé,
- participation de la société civile.
Elle traite aussi de la création d'incriminations pénales en relation avec la corruption et de la coopération internationale, en prévoyant un système efficace d'assistance juridique mutuelle. Actuellement, nombre d'affaires de corruption sont abandonnées parce que le manque de coopération entre pays rend impossible de suivre la trace de l'argent. Sous cet aspect, la Convention est fondatrice en incluant pour la première fois la notion de coopération internationale dans le recouvrement des avoirs détournés. Les États parties à la Convention peuvent aussi mener conjointement des enquêtes et faire usage de techniques spéciales d'investigation telles que la surveillance électronique.
La Convention comprend des mesures en vue de promouvoir le recouvrement des avoirs, ce qui constitue une avancée fondamentale. Elle suscite l'espoir que les fonds transférés à l'étranger par des dirigeants corrompus qui ont pillé les richesses nationales pourront être restitués au pays d'où ils ont été tirés. C'est un sujet particulièrement important pour de nombreux pays en développement.
Les institutions financières sont encouragées à vérifier l'identité des propriétaires d'avoirs de grande valeur afin de rendre encore plus difficile pour les responsables corrompus de cacher leurs gains illégaux.
La Convention établit pour les personnes ayant subi un dommage du fait de corruption le droit d'engager des procédures judiciaires à l'encontre des parties responsables.
Une conférence des États parties est instituée pour améliorer la capacité des États parties à atteindre les objectifs énoncés dans la Convention et renforcer leur coopération à cet effet ainsi que pour promouvoir et examiner l’application de la Convention.
Proposition de décision du Conseil
La proposition de décision du Conseil prévoit la conclusion de la Convention, au nom de la Communauté européenne. Elle approuve la Convention et autorise le président du Conseil à désigner une personne pour déposer l'instrument de ratification et faire la déclaration de la compétence communautaire.
Le texte de la déclaration, qui figure à l'annexe II de la décision, prend acte que la Communauté exerce la compétence exclusive pour ce qui est de sa propre administration publique afin de développer des normes de conduite pour ses agents et de prévenir la corruption. Il est dit aussi que la Communauté exerce une compétence en rapport avec le marché intérieur et qu'à ce propos, elle a adopté des mesures en vue d'assurer un accès égal au bénéfice des contrats publics et des marchés publics ainsi que pour fournir des normes en comptabilité et en contrôle et des mesures contre le blanchiment d'argent.
Opinion du rapporteur
La Convention n'est pas une nouvelle déclaration contre la corruption; c'est plutôt un document qui traite explicitement des aspects critiques de la question de la corruption. Dans notre monde en voie de mondialisation, c'est le premier instrument véritablement mondial qui est conçu pour s'attaquer à la corruption.
Certes, la Convention, qui est le résultat de négociations difficiles, n'est pas parfaite mais il est tout de même nécessaire qu'elle soit définitivement approuvée et mise en pratique.
Le rapporteur déplore le fait que la Convention ne couvre pas de manière satisfaisante des questions comme la criminalisation de la corruption passive des agents publics internationaux ou la surveillance efficace de l'application de la Convention. Toutefois, le potentiel de cette Convention est considérable et constitue un bon point de départ. À ce stade, une ratification rapide par l'Union européenne est importante parce qu'elle assurera sa participation à la conférence qui se réunira pour décider de la mis en œuvre de la Convention. Par ailleurs, le Parlement regrette de n'être que consulté. Il estime en principe qu'il devrait être appelé à donner son avis conforme chaque fois que la Communauté européenne devient la signataire d'un accord international.
La corruption représente une attaque contre les principes démocratiques et la Convention peut-être un instrument pour affronter la criminalité transnationale organisée. C'est pourquoi il convient de faire agir tous les instruments prévus par les traités afin que l'approbation de la Convention devienne un élément significatif pour l'évaluation de l'efficacité de l'administration publique.
Le rapporteur estime, afin de garantir l'efficacité de la Convention, que toutes les mesures doivent être prises pour rendre transparentes les activités de l'administration publique et renforcer la coopération entre États membres sous tous les aspects de la lutte contre la corruption, y compris la prévention et la répression. L'office de lutte antifraude (OLAF) devrait jouer un rôle important dans la mise en œuvre des dispositions de la Convention. Dès lors, le Parlement invite la Commission à lui faire rapport annuellement de la mise en œuvre de la Convention, dans le cadre de son rapport annuel sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.
Le Conseil devrait aussi présenter immédiatement une proposition de décision instituant un réseau européen de lutte contre la corruption.
Il est en outre nécessaire de constituer un organe de garantie, composé de juristes, docteurs en droit et professionnels reconnus, afin d'être le garant de la transparence et de l'impartialité de l'administration de l'UE dans sa lutte contre la corruption et de la vérification des situations patrimoniales des personnes dépendant des institutions communautaires, toujours dans le plein respect de la vie privée. Des organes ayant les mêmes fonctions pourraient être aussi institués, au niveau national et décentralisé, dans l'administration publique. Ces organes pourraient évaluer les informations et les données relatives aux manquements au devoir d'impartialité et aux atteintes supposées au Trésor public de la part de fonctionnaires.
Le rapporteur accueille et suit avec intérêt l'initiative de l'Organisation mondiale des parlementaires contre la corruption (GOPAC) de développer des idées et des propositions quant à l'instauration d'un code de conduite pour les parlementaires, en se fondant donc sur l'article 8 de la Convention.
Les agents de l'administration publique, soumis à une procédure judiciaire, pourraient être transférés dans d'autres services afin d'éviter les risques d'une éventuelle récidive du délit. Par contre, en cas de condamnations définitives pour des faits ayant causé des dommages à l'administration publique, il devrait y avoir possibilité de procéder aux licenciements.
La récupération des biens représente un des principaux objectifs déclarés de la Convention et pour cette raison il faut réserver une grande attention aux analyses patrimoniales des agents publics.
Le rapporteur estime nécessaire que l'attention se porte aussi, outre sur les agents de toutes les institutions de l'Union européenne, sur le secteur politique. C'est pourquoi il faut que soient rendues publiques les situations patrimoniales et les revenus des députés européens et des membres de la Commission.
Les entreprises privées, à quelque pays qu'elles appartiennent, doivent aussi être soumises à des enquêtes et à des procès et, en cas de pratiques prouvées de corruption, être mises en quarantaine.
La Convention est une réussite exceptionnelle qui a déjà obtenu un vaste soutien, étant donné le grand nombre de pays qui l'ont déjà signé. Mais l'impact de la Convention dépendra de sa mise en œuvre effective. Les efforts diplomatiques peuvent être transformés en une action véritable: une culture hostile à la corruption doit être créée à tous les niveaux de la société.
Le suivi sera aussi essentiel. C'est pourquoi, l'Union européenne devrait choisir rapidement soit de participer au groupe d'États contre la corruption (Greco), soit d'installer un mécanisme d'évaluation communautaire, fondé sur des comparaisons entre pairs.
Le rapporteur invite les États membres et les institutions de l'Union européenne à confirmer leur engagement dans la lutte contre la corruption, au nom de l'honnêteté, du respect de l'État de droit, du sens des responsabilités et de la transparence, pour le plus grand bénéfice de tous.
LETTRE ADRESSÉE PAR M. SZABOLCS FAZAKAS, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
Cher Collègue,
Le 3 avril 2006, le Conseil, en application de l'article 300, paragraphes 2 et 3, a demandé au Parlement d'émettre un avis sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention des Nations unies contre la corruption.
La commission du contrôle budgétaire a tout d'abord décidé, le 20 avril 2006, de rédiger un avis, conformément à l'annexe VI, point V, paragraphe 5, du règlement du Parlement. Cependant, en raison du manque de temps, la commission est revenue sur sa décision initiale et, le 12 juillet 2006, a choisi de rendre un avis sous forme de lettre.
Contexte de la proposition de la Commission
Dans sa résolution 55/61 du 4 décembre 2000, l'Assemblée générale des Nations unies a reconnu qu'il serait souhaitable d'élaborer un instrument juridique international efficace contre la corruption et a décidé de créer un comité spécial chargé de négocier un tel instrument. Les négociations sur la convention des Nations unies contre la corruption, auxquelles la Commission a pris une part active pour ce qui concerne les éléments relevant de la compétence communautaire, se sont achevées en octobre 2003.
Le texte de la convention a été adopté par l'Assemblée générale des Nations unies lors de sa 58e session, en octobre 2003, et a été ouvert à la signature au cours d'une conférence réunissant des personnalités politiques de haut rang organisée à Mérida (Mexique) du 9 au 11 décembre 2003.
Dans la mesure où la convention n'est pas seulement ouverte à la signature des États mais aussi à celle des organisations régionales d'intégration économique, telles que la Communauté européenne, le Conseil a autorisé sa signature au nom de cette dernière. La convention a donc été signée, au nom de la Communauté européenne, le 15 septembre 2005 à New York.
Contenu et portée de la convention
Aux termes de son article premier, la convention a pour objet:
"a) De promouvoir et renforcer les mesures visant à prévenir et combattre la corruption de manière plus efficace;
b) De promouvoir, faciliter et appuyer la coopération internationale et l’assistance technique aux fins de la prévention de la corruption et de la lutte contre celle-ci, y compris le recouvrement d’avoirs;
c) De promouvoir l’intégrité, la responsabilité et la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics."
La convention comporte des dispositions relatives à la corruption qui relèvent de la compétence de la Communauté. Ces dispositions sont compatibles avec la législation communautaire applicable à l'administration publique de la Communauté et avec l'acquis communautaire pertinent.
1. La convention contient des dispositions décrivant les obligations en matière d'organisation du secteur public des États parties (Chapitre II), qui sont, en principe, susceptibles de s'appliquer à la Communauté européenne dès qu'elle en sera devenue partie (Article 67, paragraphe 2). En outre, étant donné que l'article 2, point a), de la convention, définit l'"agent public" comme "toute personne qui détient un mandat législatif, exécutif, administratif ou judiciaire d’un État Partie ...", cette définition inclurait les fonctionnaires de la Communauté européenne à compter de son adhésion à la convention.
2. L'acquis communautaire comprend des mesures destinées à garantir la libre circulation des marchandises, des capitaux et des services, et notamment une réglementation en matière de passation de marchés publics visant à assurer la transparence et l'égalité d'accès de tous les candidats et soumissionnaires aux marchés de travaux, de fournitures et de services, tout en prévenant la fraude, la corruption et la collusion entre eux. Cet acquis contient également des dispositions en matière de comptabilité et d'audit. Pour autant que les dispositions de la convention affectent ces instruments communautaires, la Communauté possède une compétence exclusive pour assumer les obligations internationales correspondantes.
3. La convention prévoit des mesures très exigeantes de lutte contre le blanchiment des capitaux, qui sont conformes à l'acquis communautaire en matière de prévention de l'utilisation du système financier, ainsi que d'autres institutions et professions jugées vulnérables, pour le blanchiment des capitaux. La Communauté est compétente pour toute mesure concernant la coopération entre les cellules de renseignement financier en vertu de la troisième directive sur le blanchiment de capitaux. Dans ce contexte, il convient également de noter que la Commission a également présenté, sur la base de l'article 280 du traité CE, une proposition de règlement relatif à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale, dont le blanchiment de produits de la fraude et de la corruption dans l'UE.
4. La politique communautaire dans le domaine de l'action extérieure, notamment la coopération au développement et avec les pays tiers, complète les politiques mises en œuvre par les États membres et comprend des dispositions sur la lutte contre la corruption, comme l'article 97 de l'accord de partenariat signé à Cotonou le 23 juin 2000, modifié le 23 février 2005, qui prévoit une procédure de consultation dans les "cas graves de corruption", avec la possibilité, en dernier recours, de suspendre l'assistance.
5. Enfin, l'acquis communautaire prévoit aussi l'élaboration de politiques et la définition de pratiques visant à prévenir et combattre les activités de corruption portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. En outre, il a permis la création d'institutions et d'organes de prévention de la corruption, comme la Commission européenne, l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), la Cour des comptes européenne, le Médiateur, la Cour de justice des Communautés européennes et le Parlement européen (commission du contrôle budgétaire), ainsi que la mise en place de procédures appropriées, comme celles décrites aux articles 22 bis et 22 ter du Statut, qui portent sur la divulgation d'informations.
Position de la commission du contrôle budgétaire
La commission du contrôle budgétaire
· accueille favorablement la signature par la Communauté européenne de la Convention des Nations unies contre la corruption; invite le Conseil, dans ce contexte, à approuver le règlement relatif à l'assistance administrative mutuelle (COM(2004) 509 final), qui a été adopté en première lecture par le Parlement le 23 juin 2005 (JO C 133 du 8 juin 2005);
· regrette de ne pas avoir été tenue régulièrement informée des négociations;
· estime par principe que lorsque la Communauté européenne devient signataire d'un accord international, le Parlement, plutôt qu'être consulté, doit être invité à donner son avis conforme;
· estime également que l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) jouera un rôle important dans la mise en œuvre des dispositions de la convention; invite par conséquent la Commission à rendre compte chaque année de l'application de la convention au Parlement, dans le cadre du rapport annuel sur la protection des intérêts financiers des Communautés.
(Formule de politesse et signature.)
PROCÉDURE
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Titre |
Proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention des Nations unies contre la corruption |
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Références |
COM(2006)0082 – C6-0105/2006 – 2006/0023(CNS) |
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Date de la consultation du PE |
28.3.2006 |
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Commission compétente au fond |
LIBE |
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Commissions saisies pour avis |
IMCO |
CONT |
DEVE |
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Avis non émis |
IMCO |
DEVE |
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Rapporteur(s) |
Giusto Catania |
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Examen en commission |
20.6.2006 |
12.9.2006 |
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Date de l'adoption |
23.10.2006 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
27 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Alexander Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Edit Bauer, Johannes Blokland, Giusto Catania, Carlos Coelho, Fausto Correia, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lívia Járóka, Barbara Kudrycka, Henrik Lax, Sarah Ludford, Edith Mastenbroek, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Giorgos Dimitrakopoulos, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Hubert Pirker, Marie-Line Reynaud, Antonio Tajani, Rainer Wieland |
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Date du dépôt |
26.10.2006 |
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