RELAZIONE sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, per conto della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione

26.10.2006 - (COM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS)) - *

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni
Relatore: Giusto Catania

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, per conto della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione

(COM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS))

(Procedura di consultazione)

Il Parlamento europeo,

–   vista la proposta di decisione del Consiglio (COM(2006)0082),

–   vista la convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione del 31 ottobre 2003,

–   visto il trattato che istituisce la Comunità europea e in particolare l'articolo 47, paragrafo 2, l'articolo 57, paragrafo 2, l'articolo 95, l'articolo 107, paragrafo 5, l'articolo 179, l'articolo 181a, l'articolo 190, paragrafo 5, l'articolo 195, paragrafo 4, l'articolo 199, l'articolo 207, paragrafo 3, l'articolo 218, paragrafo 2, l'articolo 223, ultimo comma, l'articolo 224, penultimo comma, l'articolo 225a, penultimo comma, l'articolo 245, paragrafo 2, l'articolo 248, paragrafo 4, ultimo comma, l'articolo 255, paragrafo 2, l'articolo 255, paragrafo 3, l'articolo 260, secondo comma, l'articolo 264, secondo comma, l'articolo 266, ultimo comma, gli articoli 279, 280, 283 e l'articolo 300, paragrafo 2, primo comma,

–   visto l'articolo 300, paragrafo 3, primo comma, del trattato CE, a norma del quale è stato consultato dal Consiglio (C6‑0105/2006),

–   visti l'articolo 51 e l'articolo 83, paragrafo 7, del suo regolamento,

–   visti la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni e il parere della commissione per il controllo dei bilanci (A6‑0380/2006),

1.  approva la proposta di decisione del Consiglio quale emendata e approva la conclusione dell'accordo;

2.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione.

Testo della Commissione		Emendamenti del Parlamento

Emendamento 1

Considerando 4 bis (nuovo)

	(4 bis) E' estremamente importante che tutti gli Stati membri che non lo abbiano ancora fatto firmino e ratifichino la convenzione senza ulteriori ritardi.

MOTIVAZIONE

Introduzione

La corruzione pregiudica i diritti umani, le istituzioni democratiche, lo Stato di diritto e il sistema giudiziario, consentendo al crimine organizzato di prosperare. Essa rappresenta un problema per la gestione trasparente della cosa pubblica, mina la credibilità e aumenta la sfiducia nei confronti delle istituzioni democratiche. Spesso la corruzione viene utilizzata per determinare o accelerare decisioni politiche e amministrative; pertanto, essa si nutre dell’eccesso di burocratismo e della scarsa linearità dei processi decisionali attivati dalle amministrazione pubbliche.

La corruzione colpisce maggiormente i poveri e ha effetti devastanti sullo sviluppo, in quanto riduce l'efficacia degli aiuti ed ha come conseguenze la malnutrizione, sistemi sanitari e d' istruzione carenti, maggiori rischi per le imprese e una riduzione degli investimenti stranieri diretti.

Per tali ragioni la lotta contro la corruzione è divenuta negli ultimi anni una delle principali priorità politiche dell'UE, sia al suo interno che nelle relazioni con i paesi terzi e candidati.

La convenzione delle NU contro la corruzione (UNCAC)

Nel 2000 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha deciso di costituire un comitato ad hoc incaricato di mettere a punto uno strumento giuridico internazionale contro la corruzione, indipendente dalla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (UNTOC). Il comitato ad hoc ha negoziato la convenzione tra il gennaio 2002 e l'ottobre 2003. La Commissione europea ha rappresentato gli interessi della Comunità europea e ritiene che gli obiettivi stabiliti dal Consiglio siano stati conseguiti. Il testo della convenzione è stato adottato nell'ottobre 2003 e la convenzione è entrata in vigore nel dicembre 2005, dopo la trentesima ratifica.

Il 15.9.2005 la CE e la Presidenza del Consiglio hanno firmato la convenzione per conto della Comunità europea. Tutti gli Stati membri dell'UE e gli Stati in fase di adesione hanno firmato la convenzione, fatta eccezione per la Slovenia e l'Estonia. Hanno già provveduto alla ratifica l'Austria, la Finlandia, la Francia, l'Ungheria, la Lettonia, la Polonia, la Slovacchia, la Spagna, il Regno Unito, la Bulgaria, la Romania e la Croazia.

L'UNCAC rappresenta un ulteriore tassello nella strategia mondiale di lotta alla criminalità organizzata e si integra perfettamente con l'UNTOC. Per questa ragione diventa decisivo, al fine di intervenire con un’azione efficace per sconfiggere la criminalità organizzata, che entrambe le convenzioni siano ratificate, oltre che dall’UE, anche da tutti gli Stati membri.

La firma dell’UNCAC e la volontà di approvarne la definitiva conclusione da parte dell’UE rispondono pienamente all’evoluzione della politica di creazione di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia.

L’art. 29, paragrafo 2, del TUE contempla “la corruzione” tra le forme di criminalità che è necessario prevenire e reprimere in vista dell'attuazione dello spazio comune.

Lo sviluppo di una politica globale contro la corruzione è stato ulteriormente sottolineato come obiettivo prioritario nel Piano d’azione contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio nel 1997.

Contenuto dell'UNCAC

La convenzione è applicabile alla prevenzione, alle indagini e al perseguimento della corruzione nonché al congelamento, al sequestro, alla confisca e alla restituzione dei proventi di attività illecite.

La corruzione può essere perseguita dopo i fatti, ma richiede in primo luogo un'attività di prevenzione. L'UNCAC (articoli 5-14) prevede le seguenti misure:

§ codici di condotta per funzionari pubblici, misure che garantiscano l'indipendenza dell'autorità giudiziaria,

§ criteri obiettivi per l'assunzione e la promozione dei funzionari e per gli appalti pubblici,

§ promozione della trasparenza e della responsabilità nella gestione delle finanze pubbliche e nel settore privato,

§ partecipazione della società civile.

Essa si occupa anche della tipizzazione di reati penali in relazione alla corruzione e della cooperazione internazionale, prevedendo un sistema efficace di assistenza giuridica reciproca. Attualmente, molte cause contro la corruzione sono abbandonate, in quanto la mancata cooperazione tra Stati rende impossibile seguire le tracce del denaro. Sotto tale aspetto, la convenzione è pioniera, includendo per la prima volta il concetto di cooperazione internazionale nel recupero dei beni sottratti. Gli Stati contraenti devono cooperare in materia penale in diverse situazioni descritte dalla convenzione. Essi possono anche condurre indagini comuni e fare uso di tecniche investigative speciali come la sorveglianza elettronica.

L'UNCAC contiene misure destinate a favorire il recupero dei beni, il che costituisce un fondamentale passo avanti. La convenzione fa sperare che i fondi sottratti al patrimonio nazionale e trasferiti all'estero da leader corrotti possano essere restituiti ai rispettivi paesi. Questo è particolarmente importante per molti paesi in via di sviluppo.

Le istituzioni finanziarie sono incoraggiate a verificare l'identità dei titolari di conti ingenti, affinché sia più difficile per i funzionari corrotti tenere nascosti i guadagni illeciti. 

La convenzione stabilisce che le persone danneggiate dalla corruzione hanno diritto di avviare procedimenti legali contro i responsabili.

Si istituisce una conferenza degli Stati contraenti, con il fine di migliorare la cooperazione fra gli stessi per il conseguimento degli obiettivi stabiliti nella convenzione, nonché per promuovere e rivedere la sua attuazione.

La proposta di decisione del Consiglio

Il progetto di decisione del Consiglio prevede la conclusione della convenzione per conto della Comunità europea. La proposta approva la convenzione, autorizzando il Presidente del Consiglio a designare la persona abilitata a depositare lo strumento di ratifica e a fare una dichiarazione relativa alla competenza comunitaria.

Il testo della dichiarazione è contenuto nell'Allegato II della decisione. Esso rileva che la Comunità ha competenza esclusiva in relazione alla propria amministrazione pubblica, all'elaborazione di codici di condotta per i suoi funzionari e alla prevenzione della corruzione. Nella dichiarazione si stabilisce altresì che la Comunità ha competenza in relazione al mercato interno e a tal fine ha adottato misure volte a garantire un pari accesso agli appalti pubblici e ai mercati, nonché a fornire regole per quanto concerne la contabilità e gli audit e le misure per il riciclaggio del denaro.

L'opinione del relatore

L'UNCAC non costituisce un'altra dichiarazione sulla corruzione, ma rappresenta un documento che affronta in modo esplicito aspetti cruciali della corruzione. Nel nostro mondo globalizzato, si tratta del primo strumento veramente globale destinato ad affrontare il problema della corruzione.

Va detto che la convenzione è il risultato di negoziati difficili e non è perfetta. È tuttavia necessario che sia definitivamente approvata e messa in pratica.

Il relatore deplora che l'UNCAC non copra in modo esauriente questioni come la criminalizzazione della corruzione passiva dei funzionari internazionali e l'efficace monitoraggio della convenzione stessa.

Tuttavia, il potenziale della convenzione è considerevole ed essa rappresenta un buon punto di partenza. In questa fase, una rapida ratifica da parte dell'UE è importante, in quanto garantirebbe la sua partecipazione alla conferenza che si riunirà per decidere sull'attuazione dell'UNCAC. Il PE si rammarica, tuttavia, di essere stato unicamente consultato. Soprattutto, ritiene che dovrebbe essere invitato a dare il suo parere conforme quando la Comunità europea diventa firmataria di un accordo internazionale.

La corruzione rappresenta un vulnus ai principi democratici e l'UNCAC può essere uno strumento per contrastare il crimine organizzato transnazionale. Per questo motivo bisogna attivare tutti gli strumenti previsti dai Trattati al fine di far diventare l’approvazione della convenzione un elemento significativo per la valutazione dell’efficienza della pubblica amministrazione.

Il relatore ritiene che, al fine di garantire l’efficacia dell'UNCAC, vadano attivate tutte le misure necessarie per rendere trasparente l’attività nella pubblica amministrazione e rafforzare la cooperazione tra gli Stati Membri in tutti gli aspetti della lotta alla corruzione, incluse la prevenzione e la repressione. L'OLAF dovrebbe svolgere un ruolo significativo nell'attuazione delle disposizioni della Convenzione. Pertanto, il relatore invita la Commissione a informare il Parlamento europeo sull'attuazione della Convenzione e nel quadro della relazione annuale sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità.

Il Consiglio dovrebbe altresì presentare quanto prima una proposta di decisione che istituisca una rete europea di lotta contro la corruzione.

Inoltre, il relatore ritiene che sia necessario istituire un organo di garanzia, composto da giuristi, docenti di diritto e professionisti riconosciuti, che sia garante della trasparenza e dell’imparzialità dell’amministrazione dell’UE nella lotta contro la corruzione e della verifica delle situazioni patrimoniali dei dipendenti delle istituzioni comunitarie, sempre nel pieno rispetto della riservatezza.

Organi con le stesse funzioni potrebbero essere istituiti a livello nazionale e decentrato nella pubblica amministrazione. Tali organi potrebbero valutare le informazioni ed i dati relativi alla mancata osservanza del dovere di imparzialità e ipotesi di danno erariale da parte dei pubblici funzionari.

Il relatore accoglie favorevolmente e segue con interesse l'iniziativa dell'Organizzazione mondiale dei parlamentari contro la corruzione (GOPAC) di sviluppare idee e proposte quanto all'instaurazione di un codice di condotta per i parlamentari che si fondi dunque sul paragrafo 8 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione.

I dipendenti pubblici sotto procedimento giudiziario potrebbero essere trasferiti in altri uffici, al fine di evitare rischi di eventuale reiterazione del reato. Qualora, invece, vi fossero condanne definitive per reati recanti danni alla pubblica amministrazione, si dovrebbe poter procedere al licenziamento.

Il recupero dei beni rappresenta uno dei principali scopi dichiarati dell’UNCAC. Per questa ragione va riservata grande attenzione all’analisi patrimoniale dei dipendenti pubblici.

Il relatore ritiene necessario che vada posta altresì l’attenzione, oltre che ai dipendenti di tutte le istituzioni dell’Unione Europea, anche ai settori politici; per questa ragione bisogna che siano resi pubblici la situazione patrimoniale e le entrate dei deputati europei e dei membri della Commissione.

Le imprese private, a qualsiasi paese esse appartengano, dovrebbero essere sottoposte ad indagini, condannate e messe al bando in caso di pratiche provate di corruzione.

La convenzione rappresenta un risultato importante ed ha già ricevuto un grande sostegno, attestato dal gran numero di paesi firmatari. Il suo impatto dipenderà tuttavia dalla sua effettiva attuazione. Le attività diplomatiche devono trasformarsi in azione reale ed è necessario creare una cultura contro la corruzione a tutti i livelli della società.

Sarà anche essenziale procedere ad un monitoraggio. Pertanto l'UE deve trovare una soluzione: o partecipare al Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) o creare un meccanismo di valutazione dell'UE, basato su valutazioni inter pares.

Il relatore invita gli Stati membri e le istituzioni dell'UE a confermare il loro impegno nella lotta contro la corruzione, in nome dell'onestà, del rispetto dello Stato di diritto, della responsabilità e della trasparenza, per un mondo che sia migliore per tutti.

LETTERA DELL'ON. SZABOLCS FAZAKAS, PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE PER IL CONTROLLO DEI BILANCI

Egregi colleghi,

il 3 aprile 2006, a norma dell'articolo 300, paragrafi 2 e 3, il Consiglio ha chiesto al Parlamento di formulare un parere sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC).

In un primo momento, il 20 aprile 2006, la commissione per il controllo dei bilanci ha deciso di formulare un parere, a norma dell'allegato VI, punto V, paragrafo 5, del regolamento del Parlamento. Tuttavia, per mancanza di tempo, il 12 luglio 2006 la commissione ha modificato la propria decisione iniziale e ha scelto di formulare un parere sotto forma di lettera.

Contesto della proposta della Commissione

Nella sua risoluzione 55/61 del 4 dicembre 2000, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha riconosciuto l'opportunità di mettere a punto uno strumento giuridico internazionale efficace contro la corruzione e ha deciso di creare un comitato speciale per i negoziati relativi a tale strumento. I negoziati sulla Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, ai quali la Commissione ha partecipato attivamente, essendo in gioco elementi della competenza comunitaria, si sono conclusi nell'ottobre 2003.

Il testo della Convenzione è stato adottato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite in occasione della sua 58^a sessione, nell'ottobre 2003, e aperto alla firma in occasione della Conferenza politica di alto livello, organizzata a Mérida (Messico) dal 9 all'11 dicembre 2003.

La Convenzione non è aperta unicamente alla firma degli Stati, ma anche a quella delle organizzazioni regionali di integrazione economica, come la Comunità europea, e il Consiglio ne ha autorizzato la firma a nome di quest'ultima. La Convenzione è stata firmata a nome della Comunità europea il 15 settembre 2005, a New York.

Contenuto e campo di applicazione della Convenzione

Ai sensi del suo articolo 1, la Convenzione

"a)     favorisce e rafforza le misure volte a prevenire e a combattere la corruzione in modo più efficace;

b)      promuove, agevola e sostiene la cooperazione internazionale e l'assistenza tecnica per prevenire e combattere la corruzione, compreso il recupero di beni;

c)      promuove l'integrità, la responsabilità e la buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici."

La Convenzione contro la corruzione contiene disposizioni che rientrano nelle competenze comunitarie e che sono compatibili con la legislazione comunitaria applicabile all'amministrazione pubblica della Comunità e con il relativo acquis comunitario.

1.  La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione contiene disposizioni quanto agli obblighi in materia di organizzazione del settore pubblico degli Stati contraenti (capitolo II), che in teoria possono essere applicate alla Comunità europea, dopo l'adesione (articolo 67, paragrafo 2). Inoltre, dal momento che l'articolo 2, lettera a), della Convenzione definisce il funzionario pubblico come "qualsiasi persona che occupi una carica legislativa, esecutiva, amministrativa o giudiziaria di uno Stato contraente …", tale definizione si applicherebbe ai funzionari della Comunità europea, dopo l'adesione alla Convenzione.

2.  L'acquis comunitario comporta misure volte ad assicurare la libera circolazione di merci, capitali e servizi e in particolare una normativa sui contratti pubblici a favore della trasparenza e di un accesso equo di tutti i candidati ai contratti di lavori, di forniture e di servizi, prevenendo al contempo la frode, la corruzione e la collusione fra quanti presentano le offerte. L'acquis comporta disposizioni anche in materia di contabilità e di audit. Nella misura in cui le disposizioni della Convenzione riguardano questi strumenti comunitari, la Comunità ha una competenza esclusiva ad assumersi i corrispondenti obblighi internazionali.

3.  La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione prevede altresì misure di alto livello contro il riciclaggio del denaro, che sono conformi all'acquis comunitario inteso a evitare che il sistema finanziario, ma anche altre istituzioni e professioni ritenute vulnerabili, siano utilizzati per riciclare denaro. Ai sensi della terza direttiva contro il riciclaggio del denaro, la Comunità è competente per qualsiasi misura concernente la cooperazione fra le unità di informazione finanziaria. In tale contesto è opportuno notare che, ai sensi dell'articolo 280 del TCE, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento sulla reciproca assistenza amministrativa per la tutela degli interessi finanziari della Comunità da frodi e da altre attività illegali, compreso il riciclaggio di prodotti di frodi e corruzione nell'UE.

4.  La politica comunitaria nel settore dell'azione esterna, in particolare la cooperazione allo sviluppo e con i paesi terzi, completa le politiche attuate dagli Stati membri e comprende disposizioni per combattere la corruzione, ad esempio l'articolo 97 dell'Accordo di partenariato firmato a Cotonou il 23 giugno 2000, modificato il 23 febbraio 2005, che stabilisce una procedura di consultazione "in gravi casi di corruzione" e prevede la possibilità di sospendere l'assistenza.

5.  L'acquis comunitario prevede infine l'elaborazione di politiche e di prassi intese a prevenire e a combattere la corruzione che colpisce gli interessi finanziari delle Comunità europee. Esso ha inoltre permesso di creare istituzioni e organi volti a prevenire la corruzione, come la Commissione europea, l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), la Corte dei conti europea, il Mediatore europeo, la Corte di giustizia delle Comunità europee e il Parlamento europeo (commissione per il controllo dei bilanci), nonché procedure adeguate, come le procedure di cui agli articoli 22, lettera a), e 22, lettera b), dello Statuto, sulla divulgazione di informazioni.

Posizione della commissione per il controllo dei bilanci

La commissione per il controllo dei bilanci

· si compiace del fatto che la Comunità europea abbia firmato la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione; in tale contesto, invita il Consiglio ad approvare il regolamento relativo alla reciproca assistenza amministrativa (COM(2004)509 def.), adottato dal Parlamento europeo in prima lettura il 23 giugno 2005 (GU C 133 dell'8 giugno 2005);

· deplora di non essere stato tenuto regolarmente informato sui negoziati;

· è soprattutto dell'opinione che quando la Comunità europea sottoscrive un accordo internazionale, il Parlamento debba essere invitato a formulare un parere conforme, piuttosto che essere consultato;

· è inoltre del parere che l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) svolgerà un importante ruolo nell'applicazione delle disposizioni della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione; invita pertanto la Commissione a rendere conto annualmente al Parlamento dell'applicazione della Convenzione, nel quadro della relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

(Formula di cortesia e firma)

PROCEDURA

Titolo	Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione, per conto della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione
Riferimenti	(COM(2006)0082 – C6 0105/2006 – 2006/0023(CNS))
Consultazione del PE	28.3.2006
Commissione competente per il merito   Annuncio in Aula	LIBE 3.4.2006
Commissione(i) competente(i) per parere   Annuncio in Aula	IMCO 3.4.2006	CONT 3.4.2006			DEVE 3.4.2006
Pareri non espressi   Decisione	IMCO 18.4.2006	DEVE 30.5.2006
Cooperazione rafforzata   Annuncio in Aula
Relatore(i)   Nomina	Giusto Catania 3.4.2006
Relatore(i) sostituito(i)
Procedura semplificata –   decisione
Contestazione della base giuridica   Parere JURI
Modifica della dotazione finanziaria   Parere BUDG
Consultazione del Comitato economico e sociale europeo – decisione in Aula
Consultazione del Comitato delle regioni – decisione in Aula
Esame in commissione	20.6.2006	12.9.2006
Approvazione	23.10.2006
Esito della votazione finale	+ : – : 0 :		27 0 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Alexander Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Edit Bauer, Johannes Blokland, Giusto Catania, Carlos Coelho, Fausto Correia, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lívia Járóka, Barbara Kudrycka, Henrik Lax, Sarah Ludford, Edith Mastenbroek, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Giorgos Dimitrakopoulos, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Hubert Pirker, Marie-Line Reynaud, Antonio Tajani, Rainer Wieland
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale
Deposito	26.10.2006
Osservazioni (disponibili in una sola lingua)	...