POROČILO o predlogu Sklepa Sveta o sklenitvi v imenu Evropske skupnosti Konvencije Združenih narodov proti korupciji

26.10.2006 - (KOM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS)) - *

Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalec: Giusto Catania

OSNUTEK ZAKONODAJNE RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o predlogu Sklepa Sveta o sklenitvi v imenu Evropske skupnosti Konvencije Združenih narodov proti korupciji

(KOM(2006)0082 – C6‑0105/2006 – 2006/0023(CNS))

(Postopek posvetovanja)

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju predloga Sklepa Sveta (KOM(2006)0082),

–   ob upoštevanju Konvencije ZN proti korupciji z dne 31. oktobra 2003,

–   ob upoštevanju Pogodbe ES, zlasti členov 47(2), 57(2), 95, 107(5), 179, 181a, 190(5), 195(4), 199, 207(3), 218(2), 223 zadnji odstavek, 224 predzadnji odstavek, 225a predzadnji odstavek, 245(2), 248(4) zadnji odstavek, 255(2), 255(3), 260 drugi odstavek, 264 drugi odstavek, 266 zadnji odstavek, 279, 280, 283 in prvega pododstavka člena 300(2) Pogodbe,

–   ob upoštevanju prvega pododstavka člena 300(3) Pogodbe ES, v skladu s katerim se je Svet posvetoval s Parlamentom (C6‑0105/2006),

–   ob upoštevanju členov 51 in 83(7) Poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve ter mnenja Odbora za proračunski nadzor (A6‑0380/2006),

1.  odobri predlog Sklepa Sveta, kakor je bil spremenjen, in se strinja s sklenitvijo sporazuma;

2.  naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu in Komisiji.

Besedilo, ki ga predlaga Komisija	Predlogi sprememb Parlamenta
Predlog spremembe 1 Uvodna izjava 4 a (novo)
	(4a) Izrednega pomena je, da vse države članice, ki tega še niso storile, nemudoma podpišejo in ratificirajo Konvencijo.

OBRAZLOŽITEV

Uvod

Korupcija spodkopava človekove pravice, demokratične institucije, pravno državo in pravosodni sistem. Je škodljiva za pregledno upravljanje javnih zadev ter spodkopava zaupanje v demokratične institucije in njihovo verodostojnost. Pogosto se uporablja kot sredstvo, s katerim se vpliva na politične in upravne odločitve ali se jih pospeši. Uspeva ob prekomerni birokraciji in pomanjkanju linearnosti v procesih sprejemanja odločitev, v rabi v javnih upravah.

Korupcija močneje prizadene revne in ima uničujoče posledice za razvoj: vodi v zmanjšanje učinkovitosti pomoči, podhranjenost, neučinkovitost zdravstvenih in izobraževalnih sistemov, večja gospodarska tveganja in manjše neposredne tuje naložbe.

Zaradi tega je borba proti korupciji v zadnjih letih postala ena od poglavitnih političnih prednostnih nalog EU, tako na področju njenih notranjih zadev kot pri njenih odnosih z državami kandidatkami in tretjimi državami.

Konvencija Združenih narodov proti korupciji (UNCAC)

Generalna skupščina ZN se je leta 2000 odločila ustanoviti ad hoc odbor za pripravo mednarodnega pravnega instrumenta proti korupciji, neodvisnega od Konvencije Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu (UNTOC). Ad hoc odbor se v času od januarja 2002 do oktobra 2003 uskladil glede konvencije. Komisija je zastopala interese Evropske skupnosti in meni, da so bili cilji, ki jih je določil Svet, doseženi. Besedilo Konvencije je bilo sprejeto oktobra 2003. Pogodba je začela veljati decembra 2005, po tem, ko jo je ratificiral 30 držav.

Komisija in predsedstvo Sveta sta 15. septembra 2005 podpisala Konvencijo v imenu Evropske skupnosti. Z izjemo Švedske, Slovenije in Estonije so Konvencijo podpisale vse sedanje države članice EU in države pristopnice. Prejete so bile že ratifikacije Avstrije, Finske, Francije, Madžarske, Latvije, Poljske, Slovaške, Španije, Združenega kraljestva, Bolgarije, Romunije in Hrvaške.

Konvencija je še en sestavni del svetovne strategije boja proti organiziranemu kriminalu in je popolnoma usklajena s Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu. Zato je odločilnega pomena, da poleg EU tudi vse države članice ratificirajo obe konvenciji, s čimer bi zagotovili učinkovite ukrepe za odpravo organiziranega kriminala.

Podpis Konvencije in želja po potrditvi njene dokončne sklenitve v celoti sovpadata s pospeševanjem razvoja politike EU za vzpostavitev skupnega območja svobode, varnosti in pravice.

Člen 29(2) Pogodbe o EU uvršča korupcijo med tiste vrste kriminala, proti katerim se je za uspešno izvajanje skupnega območja treba boriti in jih preprečevati.

Poleg tega je v akcijskem načrtu za boj proti organiziranemu kriminalu, ki ga je Svet sprejel leta 1997, kot prednostna naloga izpostavljeno oblikovanje celovite protikorupcijske politike.

Vsebina Konvencije Združenih narodov proti korupciji

Konvencija se nanaša na preprečevanje, preiskovanje in kazenski pregon korupcije ter na zamrznitev, zaseg, zaplembo in vračanje premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji.

Korupcijo je mogoče kazensko preganjati po tem, ko je do nje že prišlo, vendar pa jo je treba predvsem preprečevati. Konvencija vsebuje ukrepe, kot so:

§ kodeksi ravnanja za javne uradnike, ukrepi za zagotavljanje neodvisnosti sodstva,

§ objektivna merila za zaposlovanje in napredovanje javnih uslužbencev ter za javna naročila,

§ spodbujanje preglednosti in odgovornosti pri upravljanju z javnimi financami in v zasebnem sektorju,

§ sodelovanje civilne družbe.

Obravnava tudi kazniva dejanja, povezana s korupcijo in mednarodnim sodelovanjem, s čimer zagotavlja učinkovit sistem medsebojne pravne pomoči. Trenutno so številni protikorupcijski primeri opuščeni, ker zaradi pomanjkanja sodelovanja med državami ni mogoče slediti toku denarja. V tem pogledu je Konvencija prelomna, saj je vanjo prvič vključen koncept mednarodnega sodelovanja pri povrnitvi ukradenega premoženja. Države pogodbenice naj bi sodelovale na področju kazenskih zadev v različnih okoliščinah, ki jih opisuje Konvencija. Države pogodbenice lahko izvajajo tudi skupne preiskave in uporabljajo posebne preiskovalne metode, kot je na primer elektronski nadzor.

Konvencija vsebuje ukrepe za spodbujanje vračanja premoženja, kar je bistven napredek. Konvencija vzbuja upanje, da je mogoče sredstva, ki so jih v tujino prenesli skorumpirani voditelji, ki so ropali nacionalno bogastvo, vrniti nazaj. To je še posebej pomembno za številne države v razvoju.

Finančne institucije se spodbuja, da preverijo identiteto lastnikov računov z visokimi zneski, da se skorumpiranim uradnikom oteži prikrivanje svojega nezakonito pridobljenega denarja.

V Konvenciji je še določeno, da so ljudje, ki so utrpeli škodo zaradi korupcije, upravičeni do sprožitve sodnega postopka zoper odgovorne.

Ustanovi se tudi konferenca držav pogodbenic Konvencije, da bi izboljšali sodelovanje med državami pogodbenicami, dosegli cilje, določene v Konvenciji, ter spodbudili in spremljali njeno izvajanje.

Predlog sklepa Sveta

Predlog sklepa Sveta je namenjen sklenitvi Konvencije v imenu Evropske skupnosti. Predlog potrjuje sklenitev Konvencije ter pooblašča predsednika Sveta, da imenuje osebo, ki bo v imenu Skupnosti pristojna za deponiranje listine o ratifikaciji in predložitev izjave o pristojnosti Skupnosti.

Besedilo izjave je določeno v Prilogi II k sklepu, v njej pa je navedeno, da ima Skupnost izključno pristojnost za razvijanje standardov ravnanja za svoje uradnike in preprečevanje korupcije v javni upravi. Izjava navaja tudi, da ima Skupnost pristojnosti, ki se nanašajo na notranji trg, in da je v ta namen sprejela ukrepe za zagotovitev enakega dostopa do oddaje javnih naročil in trgov, za zagotovitev ustreznih računovodskih in revizorskih standardov ter ukrepe za boj proti pranju denarja.

Mnenje poročevalca

Konvencija Združenih narodov proti korupciji ni zgolj še ena izjava o korupciji, ampak je dokument, ki se izrecno ukvarja s kritičnimi vidiki vprašanja korupcije. V našem globaliziranem svetu je to prvi resnično globalni instrument, oblikovan za reševanje problema korupcije.

Čeprav je Konvencija rezultat težavnih pogajanj in ni popolna, jo je treba dokončno sprejeti in izvajati.

Poročevalec obžaluje dejstvo, da v Konvenciji nista zadostno obravnavani vprašanji, kot sta kriminalizacija pasivnega podkupovanja mednarodnih javnih uradnikov in učinkovito spremljanje Konvencije.

Možnosti Konvencije pa so velike in to je dober začetek. Na tej stopnji je pomembno, da jo EU hitro ratificira, saj bo s tem zagotovljena njena udeležba na konferenci, ki bo odločala o izvajanju Konvencije. Evropski parlament obžaluje, da se z njim le posvetuje. Načeloma meni, da je treba v primeru, ko Evropska skupnost postane podpisnica mednarodnega sporazuma, Evropski parlament zaprositi za privolitev.

Korupcija spodkopava demokratična načela, Konvencija pa je lahko sredstvo za boj proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu, zaradi tega je treba uporabiti vse instrumente, ki jih predvidevajo pogodbe, da bi odobritev Konvencije postala pomemben element pri ocenjevanju učinkovitosti javne uprave.

Poročevalec meni, da bi bilo treba zaradi zagotavljanja učinkovitosti Konvencije sprejeti vse potrebne ukrepe, da se zagotovi pregledno delovanje javnih uprav in okrepi sodelovanje med državami članicami na vseh področjih boja proti korupciji, vključno z njenim preprečevanjem in kazenskim pregonom. Pomembno vlogo pri izvajanju določb Konvencije bi moral imeti Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF). Zato poziva Komisijo, da vsako leto v okviru letnega poročila o zaščiti finančnih interesov Skupnosti, Evropskemu parlamentu poroča o izvajanju Konvencije.

Svet mora pripraviti tudi predlog sklepa o takojšnji vzpostavitvi evropske protikorupcijske mreže.

Poleg tega, bi bilo treba ustanoviti organ, ki bi ga sestavljali pravniki, profesorji prava in priznani strokovnjaki, in bi deloval kot porok za preglednost in nepristranskost uprave EU v boju proti korupciji ter bi zagotavljal, da se premoženje zaposlenih v institucijah Skupnosti ob primernem spoštovanju načela zaupnosti ustrezno nadzoruje. Podobni organi bi lahko bili ustanovljeni na nacionalnih in decentraliziranih ravneh javnih uprav. Ocenjevali bi lahko informacije in podatke o tem, ali javni uslužbenci kršijo načelo nepristranskosti in ali povzročajo morebitne izgube prihodkov.

Poročevalec pozdravlja pobudo Globalne organizacije parlamentarcev proti korupciji (GOPAC), da se razvijejo ideje in predlogi za kodeks ravnanja parlamentarcev, pri čemer se upošteva odstavek 8 Konvencije Združenih narodov proti korupciji, in to pobudo z zanimanjem spremlja.

Javne uslužbence, ki so v sodnem postopku, bi bilo mogoče premestiti, da bi se tako preprečila morebitna ponovitev domnevnega kaznivega dejanja. Če pa je kdorkoli pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje, ki je škodljivo za javno upravo, mora biti omogočeno, da se ga odpusti.

Vračanje premoženja je eden od poglavitnih ciljev Konvencije. Zato bi bilo treba posebno pozornost nameniti preverjanju premoženja javnih uslužbencev.

Poročevalec meni, da je treba pozornost osredotočiti ne le na zaposlene v vseh institucijah EU, temveč tudi na politične kroge. Objaviti bi bilo treba tudi podatke o premoženju in prihodkih poslancev Evropskega parlamenta in članov Komisije.

Tudi zasebna podjetja bi bilo treba preiskati, obsoditi in uvrstiti na črno listo, če dokazano delujejo koruptivno, ne glede na to, v kateri državi imajo sedež.

Konvencija je izjemen dosežek in je že prejela močno podporo, kar je razvidno iz velikega števila držav podpisnic. Učinek Konvencije pa bo odvisen od njenega učinkovitega izvajanja. Diplomatske poteze je treba preoblikovati v dejanske ukrepe in na vseh ravneh družbe ustvariti protikorupcijsko kulturo.

Tudi spremljanje izvajanja bo ključnega pomena. Zato bi morala EU najti rešitev: bodisi sodeluje v Skupini držav proti korupciji (GRECO) bodisi vzpostavi mehanizem vrednotenja na ravni EU, ki bo temeljil na strokovnih ocenjevanjih.

Poročevalec poziva države članice in institucije Evropske unije, da v imenu poštenosti, spoštovanja pravne države, odgovornosti in preglednosti ter za boljši svet za vse potrdijo svojo zavezanost boju proti korupciji.

PISMO PREDSEDNIKA ODBORA ZA PRORAČUNSKI NADZOR G. SZABOLCSA FAZAKASA

Spoštovani kolega,

Svet je 3. aprila 2006 zaprosil Evropski parlament, da poda mnenje v skladu s členom 300(2) in 300(3) o predlogu sklepa Sveta o sklenitvi v imenu Evropske skupnosti Konvencije Združenih narodov proti korupciji (UNCAC).

Prvotno se je Odbor za proračunski nadzor 20. aprila 2006 odločil, da bo oblikoval mnenje v skladu s prilogo VI, točka V, odstavek 5 Poslovnika Evropskega parlamenta, vendar je glede na časovne omejitve odbor 12. julija 2006 ponovno ocenil svojo prvotno odločitev in sklenil, da bo oblikoval mnenje v obliki pisma.

Ozadje predloga Komisije

V resoluciji 55/61 z dne 4. decembra 2000 je Generalna skupščina Združenih narodov priznala, da je zaželen učinkovit mednarodni pravni instrument proti korupciji, ter sklenila ustanoviti začasni odbor za pogajanja o takem instrumentu. Pogajanja o Konvenciji Združenih narodov proti korupciji, pri katerih je Komisija aktivno sodelovala, kadar se je razpravljalo o elementih, ki spadajo pod njeno pristojnost, so se zaključila oktobra 2003.

Besedilo Konvencije je Generalna skupščina Združenih narodov sprejela na svojem 58. zasedanju oktobra 2003 in ga pripravila za podpis na politični konferenci na visoki ravni v Méridi v Mehiki, ki je potekala od 9. do 11. decembra 2003.

Ker Konvencija ni odprta le za podpis držav, ampak tudi regionalnih organizacij za gospodarsko povezovanje, kot je Evropska skupnost, je Svet odobril njen podpis v imenu Evropske skupnosti. Konvencija je bila v imenu Evropske skupnosti podpisana v New Yorku 15. septembra 2005.

Vsebina in obseg Konvencije Združenih narodov proti korupciji (UNCAC)

Člen 1 Konvencije Združenih narodov proti korupciji določa

"Namen te konvencije je:

(a)     pospeševati in okrepiti ukrepe za uspešno in učinkovito preprečevanje korupcije in boj proti njej;

(b)     spodbujati, olajšati in podpirati mednarodno sodelovanje in tehnično pomoč pri preprečevanju korupcije in boju proti njej, vključno z vračilom premoženja;

(c)     spodbujati integriteto, odgovornost in pravilno upravljanje javnih zadev in javne lastnine."

Konvencija vsebuje določbe o korupciji, ki sodijo v pristojnost Skupnosti. Te določbe so skladne z zakonodajo Skupnosti, ki se uporablja za javno upravo Skupnosti, in z ustreznim pravnim redom Skupnosti.

1. Konvencija vsebuje določbe o obveznostih glede organizacije javnega sektorja držav pogodbenic (poglavje II), ki se bodo načeloma lahko uporabljale v Evropski skupnosti, ko bo ta postala podpisnica Konvencije (člen 67(2)). Ker poleg tega člen 2(a) Konvencije opredeljuje „javnega uslužbenca“ kot „vsako osebo, ki opravlja zakonodajno, izvršilno, upravno ali sodniško funkcijo v državi pogodbenici …“, bi ta opredelitev vključevala uradnike Evropske skupnosti, ko bo ta pristopila h Konvenciji.

2. Pravni red Skupnosti določa ukrepe za zagotovitev prostega pretoka blaga, kapitala in storitev, kar vključuje zakonodajo o javnih naročilih, namenjeno zagotovitvi preglednosti in enakega dostopa vseh kandidatov do trga javnih naročil in storitev ter hkratnemu preprečevanju goljufij, korupcije in tajnih dogovorov med ponudniki javnih naročil. Pravni red Skupnosti vsebuje tudi računovodske in revizorske ukrepe. V obsegu, v katerem določbe Konvencije vplivajo na take dokumente, ima Skupnost izključno pristojnost za sprejetje ustreznih mednarodnih obveznosti.

3. Konvencija zagotavlja visok standard ukrepov za boj proti pranju denarja, ki so skladni s pravnim redom Skupnosti na področju ukrepov proti zlorabi finančnega sistema ter drugih institucij in poklicev, ki veljajo za občutljive, za pranje denarja. Skupnost je na podlagi tretje direktive proti pranju denarja pristojna za ukrepe v zvezi s sodelovanjem med enotami za finančni nadzor. S tem v zvezi je treba povedati, da je Komisija vložila predlog uredbe o medsebojni upravni pomoči za zaščito finančnih interesov Skupnosti pred goljufijami in drugimi oblikami nezakonitega ravnanja, vključno s pranjem denarja, povezanimi z goljufijami ES in korupcijo v EU, na podlagi člena 280 Pogodbe ES.

4. Politika Skupnosti na področju zunanjih ukrepov, vključno s sodelovanjem na področju razvoja in sodelovanjem z drugimi tretjimi državami, dopolnjuje politike, ki jih vodijo države članice ter vsebuje določbe za boj proti korupciji, na primer člen 97 Sporazuma o partnerstvu iz Cotonouja z dne 23. junija 2000, ki je bil spremenjen 23. februarja 2005, in ki „v resnih primerih korupcije“ predvideva posvetovalni postopek s končno možnostjo ukinitve pomoči.

5. Končno pravni red Skupnosti vsebuje tudi razvoj politik in praks s ciljem preprečevanja korupcije in boja proti korupciji, ki vpliva na finančne interese Evropskih skupnosti. Poleg tega zagotavlja obstoj ustreznih organov, ki preprečujejo korupcijo, kot so Evropska komisija, Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), Evropsko računsko sodišče, evropski varuh človekovih pravic, Sodišče Evropskih skupnosti in Evropski parlament (Odbor za nadzor proračuna) ter obstoj ustreznih postopkov, kot so postopki, določeni v členih 22 (a) in 22 (b) Kadrovskih predpisov v zvezi z razkritjem informacij.

Stališče Odbora za proračunski nadzor

Odbor za proračunski nadzor

· pozdravlja dejstvo, da je Evropska skupnost podpisala Konvencijo Združenih narodov proti korupciji; s tem v zvezi poziva Svet, naj podpre Uredbo o medsebojni upravni pomoči (KOM(2004)509 končno), ki jo je sprejel Parlament med prvo obravnavo 23. junija 2005 (UL C 133, 8.6.2005);

· obžaluje, da ni bil redno obveščen o poteku pogajanj;

· načeloma meni, da je treba v primeru, ko Evropska skupnost postane podpisnica mednarodnega sporazuma, Parlament zaprositi za privolitev, ne pa se z njim le posvetovati;

· poleg tega meni, da bo Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) igral pomembno vlogo pri izvajanju določb Konvencije Združenih narodov proti korupciji; zato poziva Komisijo, da vsako leto v okviru letnega poročila o zaščiti finančnih interesov Skupnosti, poroča Parlamentu o izvajanju Konvencije.

S spoštovanjem,

Szabolcs Fazakas

POSTOPEK

Naslov	Predlog Sklepa Sveta o sklenitvi v imenu Evropske skupnosti Konvencije Združenih narodov proti korupciji
Referenčni dokumenti	KOM(2006)0082 – C6-0105/2006 – 2006/0023(CNS)
Datum posvetovanja z EP	28.3.2006
Pristojni odbor   Datum razglasitve na zasedanju	LIBE 3.4.2006
Odbori, zaprošeni za mnenje   Datum razglasitve na zasedanju	IMCO 3.4.2006		CONT 3.4.2006	DEVE 3.4.2006
Odbori, ki niso dali mnenja   Datum sklepa	IMCO 18.4.2006		DEVE 30.5.2006
Okrepljeno sodelovanje   Datum razglasitve na zasedanju
Poročevalec/-ka   Datum imenovanja	Giusto Catania 3.4.2006
Nadomeščeni/-a poročevalec/-ka
Poenostavljeni postopek – datum sklepa
Oporekanje pravni podlagi   Datum mnenja JURI
Popravek finančne ocene sredstev   Datum mnenja BUDG
Posvetovanje EP z Ekonomsko-socialnim odborom – datum sklepa na zasedanju
Posvetovanje EP z Odborom regij – datum sklepa na zasedanju
Obravnava v odboru	20.6.2006		12.9.2006
Datum sprejetja	23.10.2006
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	27 0 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Alexander Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Edit Bauer, Johannes Blokland, Giusto Catania, Carlos Coelho, Fausto Correia, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lívia Járóka, Barbara Kudrycka, Henrik Lax, Sarah Ludford, Edith Mastenbroek, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Giorgos Dimitrakopoulos, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Hubert Pirker, Marie-Line Reynaud, Antonio Tajani, Rainer Wieland
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju
Datum predložitve	26.10.2006
Pripombe (na voljo samo v enem jeziku)