BERICHT über das Thema „Thematische Strategie für Abfallrecycling“
19.12.2006 - (2006/2175(INI))
Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit
Berichterstatter: Johannes Blokland
ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
zu dem Thema „Thematische Strategie für Abfallrecycling“
Das Europäische Parlament,
– in Kenntnis der Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu dem Thema „Weiterentwicklung der nachhaltigen Ressourcennutzung: eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und ‑recycling“ (KOM(2005)0666),
– unter Hinweis auf die Artikel 2 und 6 des EG-Vertrags, die vorschreiben, dass im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung des Wirtschaftslebens die Erfordernisse des Umweltschutzes in die einzelnen Bereiche der Gemeinschaftspolitik integriert werden,
– gestützt auf Artikel 175 des EG-Vertrags,
– unter Hinweis auf den Beschluss 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2002 über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft[1] (6. UAP), insbesondere auf Artikel 8,
– unter Hinweis auf die Mitteilung der Kommission zu dem Thema „Thematische Strategie für eine nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ (KOM(2005)0670,
– unter Hinweis auf seine Entschließung vom 20. April 2004 zu der Mitteilung der Kommission „Eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling[2],
– unter Hinweis auf seine Entschließung vom 19. November 2003 zu dem Bericht über die Umsetzung der Richtlinie 75/442/EWG (Abfallrahmenrichtlinie)[3],
– unter Hinweis auf seine Entschließung vom 14. November 1996 zu der Mitteilung der Kommission zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft und zum Entwurf einer Entschließung des Rates zur Politik der Abfallbewirtschaftung[4] und auf die Entschließung des Rates vom 24. Februar 1997 zu der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallbewirtschaftung[5],
– unter Hinweis auf die einschlägigen Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und insbesondere die Urteile in den Rechtssachen C-203/96, C-365/97, C-209/98, C-418/99, C-419/99, C-9/00, C-228/00, C‑458/00, C-416/02 und C-121/03,
– gestützt auf Artikel 45 seiner Geschäftsordnung,
– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (A6-0438/2006),
1. Einleitung
A. unter Hinweis darauf, dass Artikel 8 des Beschlusses über das sechste Umweltaktionsprogramm durchaus klare Ziele, Zielvorgaben und Grundsätze für die EU-Abfallpolitik enthält,
B. unter Hinweis darauf, dass Artikel 8 Absatz 2 Ziffer iv die Ausarbeitung oder Überarbeitung der Richtlinien über Bau- und Abbruchabfall, Klärschlamm und biologisch abbaubare Abfälle vorsieht,
2. Gegenwärtige Lage
C. in der Erwägung, dass trotz mancher Erfolge der EU-Abfallpolitik in den vergangenen 30 Jahren folgende Probleme bestehen bleiben:
1. Abfallmengen steigen weiter, sowohl die Mengen an gefährlichen als auch an nicht gefährlichen Abfällen,
2. das Potenzial für Abfallvermeidung und -recycling wird nicht voll ausgeschöpft,
3. verbotene Abfallverbringungen (über Grenzen hinweg) nehmen noch zu,
4. Abfallbewirtschaftung verursacht Belastungen von Luft, Wasser und Boden,
5. im Fall bestimmter wesentlicher Abfallströme fehlt es an Rechtsvorschriften,
6. das Abfallrecht wird in vielen Fällen unzulänglich durchgeführt,
7. die Mitgliedstaaten wenden unterschiedliche Ansätze zur Lösung von Abfallproblemen an,
8. bei der jetzigen Formulierung des EU-Abfallrechts treten Auslegungsprobleme auf,
D. in der Erwägung, dass Volkswirtschaften wie Ökosysteme funktionieren, da in beiden Systemen Energie und Material eingesetzt und in Produkte und Prozesse umgewandelt werden, wobei der Unterschied darin besteht, dass unsere Wirtschaft linearen Ressourcenströmen folgt, während Abläufe in der Natur zyklisch sind, und dass Ökosysteme Funktionen wahrnehmen, durch die Abfall in Ressourcen umgewandelt wird, indem sie Energie aus dem Sonnenlicht übertragen, wozu industrielle Prozesse nicht in der Lage sind, sowie in der Erwägung, dass vor dem Hintergrund rasch wachsender Volkswirtschaften und Bevölkerungen solche Produktionsweisen und Produkte, die Abfallströme verursachen, die die Natur nicht aufnehmen und in neue Ressourcen umwandeln kann, unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit immer problematischer werden,
E. in der Erwägung, dass eine Umgestaltung des gegenwärtigen Systems von Produktion und Verbrauch dringend geboten ist, wobei das Hauptziel darin besteht, den Verbrauch in eine nachhaltige Richtung zu lenken und die Prozesse der Rohstoffgewinnung, der Herstellung und der Produktgestaltung möglichst weitgehend mit natürlichen Prozessen und Konzeptionen in Einklang zu bringen,
F. in der Erwägung, dass eine verbesserte Einsicht in die Funktionsweise natürlicher Systeme und die Strukturierung der Wirtschaft nach biologischen Prinzipien sowohl der Umwelt förderlich sein als auch die Entwicklung in die richtige Richtung lenken kann,
G. in der Erwägung, dass die Förderung stärker integrierter und systemgestützter Methoden, beispielsweise die Konzentration der Produktion, funktionales Denken (Umwandlung von Produkten in Dienstleistungen), Dematerialisierung und Technologieentwicklung durch Nachahmung der Natur Mittel bieten, das Entstehen von Abfall zu vermeiden,
3. Ziele einer weiter entwickelten EU-Abfallpolitik
H. unter Hinweis darauf, dass in den meisten Mitgliedstaaten die Beseitigung, besonders auf Deponien, noch immer die verbreitetste Form der Abfallbehandlung ist,
I. unter Hinweis darauf, dass Vermeidung, Wiederverwendung, Recycling und energetische Verwertung von Abfällen (wobei die Reihenfolge die Relevanz widerspiegelt) natürliche Ressourcen einsparen helfen können,
J. unter Hinweis darauf, dass die gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Zielvorgaben für die Abfallvermeidung zu keiner Zeit erfüllt worden sind und dass die Abfallvermeidung dennoch das wichtigste Ziel bleibt,
K. in der Erwägung, dass es in Bezug auf viele Verwertungs- und Recyclinganlagen keine adäquaten gemeinschaftsrechtlichen Mindestnormen gibt, woraus sich unterschiedliche Umweltschutzniveaus in den Mitgliedstaaten sowie Umweltdumping und Wettbewerbsverzerrungen ergeben,
1. erkennt die Mitteilung der Kommission zu dem Thema „Weiterentwicklung der nachhaltigen Ressourcennutzung: eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und ‑recycling“ als Grundlage für die Debatte über die künftige Abfallpolitik an;
2. betont das wesentliche Ziel der Abfallbewirtschaftung, das in einem hohen Niveau des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit besteht und nicht in der Erleichterung des Funktionierens des Binnenmarktes für Abfallverwertung;
3. betont, dass nicht nur die Umweltauswirkungen in der EU berücksichtigt werden müssen, sondern auch die Auswirkungen, die sich außerhalb der EU ergeben;
4. betont die Bedeutung der allgemeinen Grundsätze der Abfallbewirtschaftung – das Vorsorgeprinzip und das Verursacherprinzip, das Prinzip der Verantwortung des Verursachers der Abfälle und, bei bestimmten Abfallströmen, das Prinzip der Verantwortung des einzelnen Herstellers sowie die Bedeutung der Grundsätze der Nähe und der Autarkie;
4. Wichtigste Maßnahmen
5. betont, dass die uneingeschränkte Durchführung des geltenden EU-Abfallrechts und die einheitliche Durchsetzung in allen Mitgliedstaaten eine wichtige Priorität ist;
6. erachtet es als unbegreiflich, dass trotz des Vorschlags zur Überarbeitung der Abfallrahmenrichtlinie viele konkrete Durchführungsmaßnahmen und -instrumente (die im 6. UAP vorgesehen waren) noch fehlen;
4.1 Vereinfachung und Modernisierung bestehender Rechtsvorschriften
7. betont, dass Definitionen nur aus Gründen der Klärung geändert werden sollten und nicht dazu, Umweltschutzvorschriften zu schwächen oder die Akzeptanz eines Konzepts in der Öffentlichkeit zu begünstigen (beispielsweise durch Milderung der negativen Assoziationen der Begriffe „Abfall“ und „Beseitigung“;
8. betont, dass politische Entscheidungen wie die Definition der Begriffe Abfall, Verwertung und Beseitigung nicht in Ausschussverfahren getroffen werden dürfen, sondern dass das Mitentscheidungsverfahren dafür notwendig ist;
9. betont, dass die Heranziehung der Ausschussverfahren auf nicht politische Entscheidungen, speziell Entscheidungen technischer und wissenschaftlicher Art, begrenzt werden sollte;
10. lehnt eine generelle Einstufung von Abfällen als „Nicht-Abfälle“ ab, aus der sich eine unzulängliche Behandlung zum Schutz der Umwelt und ein Mangel an Rückverfolgbarkeit von Abfallströmen ergeben könnte; betont, dass Verfahren zur Einstufung von Abfällen als „Nicht-Abfälle“ nur ausnahmsweise in Fällen von homogenen Abfallströmen wie Kompost, rezyklierte Zuschlagstoffe, Altpapier und Altglas in Betracht gezogen werden könnten;
11. betont, dass Abfälle erst dann nicht mehr als Abfälle anzusehen sein sollten, wenn der entsprechende Abfallstrom ein Wiederverwendungs-, Recycling- oder Verwertungsverfahren durchlaufen hat – was nicht ausschließt, dass ein Verwertungsverfahren das Entstehen weiterer Abfälle bedingt –, gemeinsam festgelegten europäischen Normen entspricht und wieder für einen Verwendungszweck geeignet ist, und nachdem Vorschriften über die Rückverfolgbarkeit verabschiedet sind und Anwendung finden;
12. verlangt, dass alle Abfälle, die zur energetischen Verwertung oder zur Verbrennung bestimmt sind, weiter als Abfälle gelten, auf die die Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Abfallverbrennung (Abfallverbrennungsrichtlinie) Anwendung finden sollte;
13. betont, dass die auf Verwertung und Beseitigung bezogenen Listen in den Anhängen der Abfallrahmenrichtlinie im Mitentscheidungsverfahren überarbeitet und an die aktuelle Abfallbewirtschaftungspraxis angepasst werden sollten;
14. macht mit Nachdruck Vorbehalte gegen die vorgeschlagene Methode zur Berechnung der Energieeffizienz und dagegen geltend, dass sie nur auf kommunale Verbrennungsanlagen angewandt werden soll; fordert die Kommission auf, die Richtlinie über die Abfallverbrennung zu überarbeiten, um für die Verbrennung und die Mitverbrennung von Abfällen gleiche Umweltnormen (Emissions- und Energieeffizienznormen) festzulegen;
4.2 Einführung des Lebenszykluskonzepts in der Abfallpolitik
15. betont die entscheidende Bedeutung der Abfallhierarchie, in der die Prioritäten für Maßnahmen in absteigender Reihenfolge aufgeführt sind:
– Abfallvermeidung,
– Wiederverwendung,
– stoffliche Verwertung (Recycling),
– sonstige Verwertungsverfahren, beispielsweise energetische Verwertung,
– Beseitigung
als allgemeine Regel der Abfallwirtschaft mit dem Ziel, die Abfallmengen und die nachteiligen Auswirkungen von Abfällen und ihrer Entsorgung auf die Gesundheit und die Umwelt zurückzudrängen;
16. betrachtet das Lebenszykluskonzept als nützlich im Hinblick auf die Bewertung der Auswirkungen von Abfällen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit; betont, dass die Hierarchie selbst auf diesem Konzept beruht, räumt allerdings ein, dass Lebenszyklusanalysen und andere Analysen in Ausnahmefällen dazu genutzt werden können, von der Abfallhierarchie abzuweichen, wenn auch nur in solchen Fällen, in denen eindeutig erwiesen ist, dass eine andere Option aus Gründen des Umweltschutzes oder der Gesundheit vorzuziehen ist, oder in denen es unangemessen hohe Kosten zu vermeiden gilt;
4.3 Ausbau der Wissensgrundlage
17. befürwortet den Ausbau der Wissensgrundlage in Bezug auf die EU-Abfallpolitik, betont aber, dass konkrete Maßnahmen wichtiger sind;
4.4 Abfallvermeidung
18. betont den Mangel an quantitativen und qualitativen Zielvorgaben zur Verringerung der Abfallmengen bei allen relevanten Abfallarten, die im 6. UAP zu den vorrangigen Maßnahmen gerechnet wurden; fordert die Kommission auf, bei der abschließenden Bewertung des 6. UAP Zielvorgaben vorzuschlagen;
19. fordert die Kommission auf, konkrete Abfallvermeidungsmaßnahmen in den Bereichen Produktpolitik, Chemikalienpolitik und Ökodesign vorzuschlagen, um sowohl die Abfallentstehung als auch die Anteile gefährlicher Stoffe in den Abfällen zu minimieren und dadurch die unbedenkliche und umweltverträgliche Abfallbehandlung zu begünstigen; betont die Bedeutung der Förderung von Produkten und Technologien, die weniger umweltschädlich sind, und von Produkten, die sich besser für Wiederverwendung und Recycling eignen;
20. betont das wechselseitige Zusammenwirken der Abfallstrategie mit anderen thematischen Strategien, insbesondere nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen, nachhaltige Entwicklung und integrierte Produktpolitik;
21. fordert die Kommission auf, wie in der Ressourcenstrategie angekündigt, bis 2008 eine Reihe von Indikatoren zu formulieren;
22. betont, dass eine gründliche Umsetzung des Konzepts der Herstellerverantwortung ein wirkungsvolles Instrument zur Vermeidung von Abfällen ist;
23. betont die Bedeutung von Informationskampagnen auf dem Gebiet der Abfallpolitik, besonders der Abfallvermeidung, die dem Ziel dienen, die Bevölkerung für die Vorteile eines nachhaltigen Umgangs mit Abfällen zu sensibilisieren;
24. fordert die Kommission auf, die Abfallvermeidungsaspekte der Referenzdokumente zu den besten verfügbaren Techniken (BREF) zu stärken, die aufgrund der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie)[6] entwickelt wurden, und in diesen Dokumenten einschlägige Anleitungen zu geben;
4.5 Wiederverwendung
25. fordert die Kommission auf, konkrete Maßnahmen zur Förderung von Wiederverwendungs- und Instandsetzungstätigkeiten vorzuschlagen:
– Schaffung eines Systems von Zulassungen für Wiederverwendungseinrichtungen;
– Einführung eines ermäßigten Mehrwertsteuersatzes auf Produkte, die von zugelassenen Wiederverwendungseinrichtungen verkauft werden;
– Aufstellung eines Fahrplans für die Ausarbeitung von Wiederverwendungsnormen auf EU-Ebene;
– Vorkehrungen für die Überwachung von Wiederverwendungstätigkeiten und die Berichterstattung darüber;
4.6 Wege zu einer europäischen Recycling-Gesellschaft
26. betont die Bedeutung der Schaffung gemeinsamer Mindestnormen für Verwertung und Recycling auf EU-Ebene und stellt mit Nachdruck fest, dass gleiche Spielregeln erst dann geschaffen sind, wenn der Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente in der gesamten EU angeglichen worden ist;
27. betont die Bedeutung der Trennung von Abfällen an der Quelle sowie der Recycling-Ziele und der Herstellerverantwortung im Hinblick auf die Verbesserung der Recyclingquote bei bestimmten Abfallströmen;
28. betrachtet es als notwendig, bei der Bewältigung grenzüberlagernder Abfallentsorgungsprobleme eine bessere Zusammenarbeit der EU herbeizuführen;
29. betont, dass ein materialspezifischer Absatz zur Förderung von Recycling einen abfallstromspezifischen Ansatz ergänzen sollte; fordert die Kommission auf, die Durchführbarkeit unter praktischem und wirtschaftlichem Aspekt näher zu untersuchen;
30. fordert die Kommission erneut auf, entsprechend den Aussagen im 6. UAP getrennte Richtlinien über biologisch abbaubare Abfälle, Bau- und Abbruchabfall und Klärschlamm vorzuschlagen;
31. fordert die Kommission auf, Folgemaßnahmen zu ihrem Grünbuch über PVC zu treffen und in Anbetracht der zahlreichen Umwelt- und Gesundheitsprobleme, die PVC während der gesamten Lebensdauer verursacht, besonders wenn es zu Abfall wird, eine separate Richtlinie über PVC vorzuschlagen;
32. verlangt, die Mengen an zur Beseitigung bestimmten Abfällen auf ein Mindestmaß zu verringern; fordert die Kommission erneut auf, die Deponien-Richtlinie zu überarbeiten einschließlich eines Zeitplans, der vorsieht:
– ab 2010 Verbot der Deponierung nicht vorbehandelter Abfälle mit gärfähigen Anteilen;
– ab 2015 Verbot der Deponierung von Papier, Pappe, Karton, Glas, Textilien, Holz, Kunststoffen, Metallen, Gummi, Kork, Keramik, Beton, Ziegeln und Fliesen;
– ab 2020 Verbot der Deponierung sämtlicher rezyklierbarer Abfälle;
– ab 2025 Verbot der Deponierung sämtlicher Restabfälle, außer wenn die Deponierung unvermeidlich ist oder die Abfälle gefährlich sind (z.B. Filterasche);
33. vertritt die Auffassung, dass die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Abfallverbringung den rechtlichen Verpflichtungen aufgrund des Basler Übereinkommens (VN) und der OECD-Entscheidungen Rechnung trägt; befürwortet die Unterbindung von Öko-Dumping und Scheinverwertung, betont, dass die Zielsetzung der Regulierung von Abfallverbringungen dem Ziel zu dienen hat, die Wiederverwendung und das Recycling von Abfällen auszubauen, um für ein hohes Umwelt- und Gesundheitsschutzniveau zu sorgen;
34. betont das Recht der Mitgliedstaaten, auf die Verwertung bzw. Beseitigung gemischter Sieldungsabfälle die Grundsätze der Nähe und der Autarkie anzuwenden, um in den einzelnen Staaten die Planung der Abfallbewirtschaftungs- und der Abfallverbrennungskapazität zu stimulieren;
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35. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission sowie den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten zu übermitteln.
BEGRÜNDUNG
1. Einleitung
Im Dezember 2005 legte die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament die thematische Strategie für eine nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen und einen Vorschlag zur Überarbeitung der Abfallrahmenrichtlinie vor.
Die Strategie ergibt sich aus dem sechsten Umweltaktionsprogramm (Juli 2002) und ist eine Reaktion auf die Aussagen des Rates und des Europäischen Parlaments (April 2004) im Hinblick auf eine Mitteilung der Kommission. Mit der Strategie wird das Ziel verfolgt, einen Beitrag zu einer effizienten und nachhaltigen Nutzung von Ressourcen zu leisten, um nachteilige Umweltauswirkungen einzudämmen. Auch das ist ein Grund für die gleichzeitige Vorlage der Ressourcenstrategie.
In der Europäischen Union gibt es schon seit mehr als 30 Jahren eine Abfallpolitik. Das liegt daran, dass seinerzeit die Abfallproblematik immer klarer sichtbar wurde. Die Umwelt und damit unsere Gesundheit gerät durch alle schädlichen Auswirkungen der unkontrollierten Abfallbeseitigung in Gefahr. Das war der entscheidende Grund, Abfallpolitik zu entwickeln, und das wichtigste Ziel der Abfallpolitik war deshalb der Schutz der Umwelt. Es ist sehr wichtig, dieses Anliegen, Umweltschutz, weiterhin deutlich im Blick zu haben.
2. Derzeitige Lage
In den vergangenen 30 Jahren ist viel erreicht worden. Viele schädliche Stoffe sind aus Produkten und damit letztlich aus den Abfällen verschwunden. Es wurden umweltverträglichere Abfallbehandlungsmethoden entwickelt. Dazu ist allerdings anzumerken, dass zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestehen, was die Mengen an wieder verwendeten oder rezyklierten Abfällen angeht. Auf der Ebene der EU wurden Rechtsvorschriften über die Ausfuhr, die Lagerung und die Verbrennung von Abfällen eingeführt, und darüber hinaus Rechtsvorschriften über bestimmte Abfallströme wie Altbatterien, Verpackungen, Kraftfahrzeuge und Elektrogeräte. Es erscheint nicht einfach, in Bezug auf so viele verschiedene Abfallströme und Behandlungsmethoden Rechtsvorschriften auszuarbeiten, umzusetzen, zu überwachen und anzuwenden, und das in 25 Mitgliedstaaten.
Zwar ist auf dem Gebiet der Rechtsetzung und der Durchführung von Vorschriften viel erreicht worden, doch sind folgende Probleme und Mängel zu nennen.
· Die Abfallmengen nehmen noch immer zu.
· Es wird noch zu viel Abfall deponiert.
· Zu wenige Abfälle werden wiederverwendet oder rezykliert.
· Bei den Fortschritten der Abfallpolitik bzw. ihrer Durchführung gibt es noch zu viele Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten.
· U. a. aus diesem Grund kommt es noch zu häufig zu illegalen und unerwünschten Abfalltransporten.
· Die Debatte über die Auslegung und Umsetzung der Abfallpolitik, u. a. über Definitionen, setzt sich ohne Ende fort.
· Das EU-Abfallrecht wird nicht in ausreichendem Umfang durchgeführt und durchgesetzt.
Angesichts dieser Probleme ist es zu begrüßen, dass die Kommission endlich eine Strategie vorgeschlagen hat. Leider ist festzustellen, dass das Vorgeschlagene den dargelegten Problemen nur sehr begrenzt gewachsen sein kann. Auf den Gebieten Vermeidung und Recycling werden nur wenige konkrete Maßnahmen vorgeschlagen. Die einzigen konkreten Vorschläge finden ihren Niederschlag in der Überarbeitung der Rahmenrichtlinie.
3. Ziele einer fortzuentwickelnden EU-Abfallpolitik
Hauptziel der EU-Abfallpolitik ist Umweltschutz und nicht die Erleichterung der Vollendung des Binnenmarkts für Abfälle. Unfairen Wettbewerb auf dem Abfallmarkt zu beseitigen, ist durchaus wichtig, und daraus folgt, dass für alle Mitgliedstaaten gleiche umweltpolitische Voraussetzungen gegeben sein und aufrechterhalten werden müssen. Trotz 30 Jahren europäischen Abfallrechts sind wir leider noch weit von diesen gleichen Voraussetzungen entfernt. Bei manchen Abfallströmen gibt es noch keine Rechtsvorschriften. Außerdem werden geltende Rechtsvorschriften nicht in allen Mitgliedstaaten (einheitlich) durchgeführt und durchgesetzt. Deshalb ist es sehr wichtig, an der Umsetzung, Durchführung und Durchsetzung des derzeitigen EU-Abfallrechts zu arbeiten.
Daneben ist zu betonen, dass das Vorsorgeprinzip, das Verursacherprinzip, die Herstellerverantwortung sowie die Grundsätze der Autarkie und der Nähe in der künftigen EU-Abfallpolitik ungeschmälert zur Geltung kommen müssen. Gerade bei ganz bestimmten Abfallströmen verspricht der Grundsatz der Verantwortung des einzelnen Herstellers gute Ergebnisse, z.B. bei Verpackungen, Batterien, Kraftfahrzeugen und Elektrogeräten.
4. Die wichtigsten Maßnahmen
Die Kommission hat ein Maßnahmenbündel vorgeschlagen, das sich in vier Hauptkategorien gliedern lässt. Im Folgenden werden diese Maßnahmen dargelegt und kommentiert.
4.1 Vereinfachung und Modernisierung bestehender Rechtsvorschriften
Die Kommission schlägt vor, bestimmte Definitionen zu verdeutlichen, anders anzuwenden oder anders auszulegen. Es handelt sich um die Definitionen der Begriffe Abfall, Beseitigung, Verwertung und Recycling. In der Praxis hat sich gezeigt, dass Missverständnisse und Unklarheiten bezüglich der Definitionen in der EU-Abfallpolitik bestehen. Das liegt in erster Linie daran, dass die Praxis angesichts der Verschiedenheit der Abfallströme und der unterschiedlichen Art der Abfallbehandlung sehr komplex ist. Der Abfallsektor war zudem häufig intensiv damit beschäftigt, auf juristischem Weg die Grenzen des europäischen Abfallrechts zu sondieren. Daraus ergaben sich Urteile des Gerichtshofs der EG, die das geltende Recht auslegen bzw. verdeutlichen. Normalerweise sollte es aber so sein, dass der Gerichtshof einen Gegenstand nur anhand des jeweils geltenden Rechts prüft. Weil die derzeitigen Rechtsvorschriften eindeutig Unklarheiten bzw. Mängel enthalten, findet sich der Gerichtshof öfter in der Rolle des Rechtsetzungsorgans wieder.
Die Rechtsetzungsorgane (Parlament und Rat) haben jetzt die Aufgabe, diese Mängel und Unklarheiten zu beseitigen, was aber unbedingt durchdacht geschehen muss. Wenn sich Definitionen ändern, könnte sich daraus wieder eine lange Zeitspanne der Unsicherheit und der wiederholten Probleme bei der Auslegung neuer Definitionen ergeben. Darum ist es besser, von den bisherigen Definitionen auszugehen und sie nur, soweit nötig, zu verdeutlichen und zu ergänzen. Der vollständige Kanon der Definitionen dient dazu, einen klaren Rahmen für das EU-Abfallrecht zu setzen. Änderungen von Definitionen sind auf keinen Fall dazu gedacht, Image-Probleme zu lösen oder bestimmte, die Umwelt schützende Regeln des Abfallrechts zu umgehen. Die Definition des Abfallbegriffs zu verändern, um bestimmte Abfallströme als Erzeugnisse einzustufen, sodass sie das negative Image des Abfallbegriffs loswerden, ist kein legitimer Grund. Gleiches gilt für die Anpassungen der Definition des Begriffs Verwertung zu dem Zweck, das negative Image der Beseitigung abzulegen. Dass die Zielvorgaben für Wiederverwendung, Recycling und Verwertung von Abfallströmen, die in anderen Richtlinien stehen, nicht erreicht wurden, ist auch kein triftiger Grund, Definitionen anzupassen. Es sei nochmals betont, dass die Definitionen aus Gründen der Logik, der Konsequenz und der Klarheit angepasst werden müssen. Wenn Probleme mit der Zielsetzung vorliegen, muss gegebenenfalls die Zielsetzung angepasst werden, nicht aber die Definition!
4.1.1 Definition des Abfallbegriffs
Die Kommission schlägt vor, bei Abfallströmen die Möglichkeit, sie nicht als Abfälle einzustufen, offen zu lassen. Dafür wurden so genannte „end-of-waste“-Kriterien aufgestellt. Mit diesem Ansatz gilt es allerdings sehr vorsichtig umzugehen. So ist es wichtig, von vornherein darzulegen, dass das nur für eine begrenzte Gruppe von Abfallströmen gelten kann. Dabei ist an homogene Abfallströme zu denken, die keine nachteiligen Umweltauswirkungen haben bzw. haben können. Zusätzlich muss die Bedingung gelten, dass der Verzicht auf die Einstufung als Abfall den Umweltschutz nicht beeinträchtigt. Überdies sollte der Verzicht auf die Einstufung als Abfall nur dann möglich sein, wenn die Abfälle zuvor einer Behandlung unterzogen worden sind, die ein Produkt ergibt, das bestimmte gemeinschaftsrechtliche Qualitätskriterien erfüllt, sodass es in unbedenklicher, umweltverträglicher Weise dem vorgesehenen Zweck zugeführt werden kann. Abfallströme, die für diese andere Einstufung in Frage kommen könnten, sind rezyklierter Kompost und der inerte Anteil von Bau- und Abbrauchabfällen (granulierter Bauschutt).
4.1.2 Definitionen von „Beseitigung“ und „Verwertung“
Die Definitionen im geltenden Recht, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt wurden, sind einer sinnvollen Umweltschutzpraxis nicht förderlich. So wird die Mitverbrennung von Abfällen in einem Zementofen vom Gerichtshof als nützliche Verwertung und die Verbrennung von Abfällen in speziellen Verbrennungsanlagen als Beseitigung betrachtet, und das in einer Situation, in der die Umweltnormen, was den Schadstoffausstoß von Mitverbrennungsanlagen betrifft, weniger streng sind. Zur Lösung dieses Problems schlägt die Kommission vor, den Verbrennungsanlagen mit hohem energetischen Wirkungsgrad den Status der nützlichen Verwertung zuzuweisen. Das ist ein Ansatz, der Fragen aufwirft, denn eindeutig ist die Verbrennung von Abfällen hauptsächlich dazu da, die Abfälle zu beseitigen. Besser wäre es, das Problem der Verbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen durch gleichlautende Umweltvorschriften für diese Anlagen zu lösen. Das lässt sich durch Anpassung der Abfallverbrennungsrichtlinie konkretisieren, sodass für Verbrennungsanlagen und Mitverbrennungsanlagen gleiche Normen in Bezug auf Emissionen und energetischen Wirkungsgrad gelten.
Die Kommission weist technischen Ausschüssen eine umfassende Rolle bei der Entscheidung darüber zu, wann Abfälle nicht als Abfälle einzustufen sind bzw. wann Beseitigung und wann Verwertung vorliegt. Da solche Entscheidungen erhebliche Konsequenzen haben können, müssen sie auf politischer Ebene getroffen werden, und zwar im Mitentscheidungsverfahren.
4.2 Einführung des Lebenszyklusgedankens in die Abfallpolitik
Die Kommission schlägt vor, bei der Wahl der optimalen Behandlung eines Abfallstroms eine Analyse des gesamten Lebenszyklus vorzunehmen. Durch diese Lebenszyklusanalyse lässt sich bestimmen, welche Art der Behandlung am umweltverträglichsten ist, weil die gesamte Lebensdauer von der Herstellung bis zur Abfallentsorgung einschließlich untersucht wird. Dieser Ansatz ist grundsätzlich positiv zu werten, weil die gesamten Umweltauswirkungen zugrunde gelegt werden. Andererseits besteht die Gefahr, dass dieser Ansatz in erster Linie theoretisch bleibt. In der Praxis wird es durchaus schwierig sein, objektive Lebenszyklusanalysen vorzunehmen. Wenn die Analyse Unsicherheitsfaktoren umfasst, wird der Ermessensspielraum groß. Man gerät dann schnell auf den Weg einer politischen statt einer rein technischen Abwägung.
Deshalb ist es besser, die gegenwärtige, fünfstufige Abfallhierarchie als Grundlage zu behalten. Allerdings ist durchaus denkbar, dass bei einer begrenzten Reihe spezifischer Abfallströme Ausnahmen von dieser Hierarchie gemacht werden. Dabei gilt es natürlich klar festzustellen, dass eine in der Hierarchie weiter unten angesiedelte Abfallbehandlung eindeutige Vorteile für die Umwelt hat. Zudem dürfen solche Entscheidungen nicht technischen Ausschüssen überlassen werden, denn es handelt sich hier um politische Beschlüsse.
4.3 Verbesserung des Kenntnisstands
Eine Verbesserung des Kenntnisstands tut der Abfallpolitik zwar durchweg gut, doch besteht die Gefahr, dass darauf unverhältnismäßig viel Zeit und Energie verwendet wird. Diese Zeit und Energie darf nicht auf Kosten der Festlegung und Durchführung konkreter Maßnahmen gehen, die die Abfallpolitik verbessern und die Umwelt besser schützen können.
Aus der Wissensgrundlage z.B. einer Lebenszyklusanalyse muss sich durchaus eine objektive Methode ergeben, und die Basis muss von einem unabhängigen Expertenausschuss überprüft werden.
4.4 Abfallvermeidung
Die Kommission schlägt hier nur vor, Maßnahmen zur Abfallvermeidung hauptsächlich den Mitgliedstaaten zu überlassen. Im 6. UAP ist eindeutig von konkreten Zielvorgaben für die Mengenverringerungen die Rede. Solche hat die Kommission allerdings nicht vorgeschlagen, was aber angesichts der stetig steigenden Abfallmengen notwendig ist. In irgendeiner Weise müssten Wirtschaftswachstum und erzeugte Abfallmengen entkoppelt werden. Eine weiterreichende Einführung der Herstellerverantwortung kann dazu unter Umständen beitragen.
4.5 Wege zu einer europäischen Recycling-Gesellschaft
Das von der Kommission angestrebte Ziel einer Recycling-Gesellschaft ist lobenswert. Man muss sich aber bewusst machen, dass wir leider noch weit von dieser Recycling-Gesellschaft entfernt sind. Zwar steht im 6. UAP, dass die Kommission neue Richtlinien über Bio-Abfälle, Bau- und Abbruchabfälle und Klärschlamm vorzulegen hat, aber noch hat die Kommission hier nichts unternommen. Solche Rechtsvorschriften sind jedoch durchaus notwendig, weil es jetzt an klaren Vorschriften fehlt, und das kommt der Umwelt und dem Recycling-Binnenmarkt nicht zugute. Im Übrigen ersucht dieser Sektor von sich aus um EU-Rechtsvorschriften für diese Abfallströme.
Außerdem ist es erstaunlich, dass die Kommission den Eindruck entstehen lässt, das derzeitige Gemeinschaftsrecht schaffe Probleme. Sie führt sogar aus, dass die Zielvorgaben für das Recycling von Altfahrzeugen und Elektro-Altgeräten der Anpassung bedürfen. Außerdem müsse die Verordnung über die Abfallverbringung gründlich überarbeitet werden, wo sie doch demnächst (nach intensiver Verhandlung) überhaupt erst zur Veröffentlichung gelangt. Damit geht die Kommission vollständig an der Sache vorbei, denn die Abfallverbringungsverordnung ist gerade dazu gedacht, Abfalltransporte über die Grenzen hinweg zu verhindern, wenn dadurch Umweltvorschriften umgangen werden oder bei der Verarbeitung ein schlechterer Schutz der Umwelt gegeben ist.
Aus diesen Gründen ist es sehr wichtig, dass Parlament und Rat ausdrücklich feststellen, dass das Hauptziel des EU-Abfallrechts im Schutz der Umwelt besteht.
Abschließend schlägt die Kommission vor, die Altöl-Richtlinie auslaufen zu lassen. In dem Vorschlag zur Überarbeitung der Abfallrahmenrichtlinie bleibt die Verpflichtung zur Einsammlung jedoch bestehen – nur besteht die Gefahr, dass die Motivation dazu nicht mehr groß ist, wenn Altöl so oder so verbrannt werden darf. Dieser Vorschlag wird damit begründet, dass sich aus einer Lebenszyklusanalyse ergibt, dass die Aufbereitung von Altöl für die Umwelt nicht vorteilhafter sei als die Verbrennung. Dem widerspricht jedoch der Sektor Ölverarbeitung. Außerdem ist in mehreren Mitgliedstaaten gerade erst in eine Infrastruktur für die Altölentsorgung investiert worden. Was die Kommission hier vorschlägt, dürfte dem Ziel einer Recyclinggesellschaft zuwiderlaufen.
VERFAHREN
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Titel |
„Thematische Strategie für Abfallrecycling“ |
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Verfahrensnummer |
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Federführender Ausschuss |
ENVI |
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Mitberatende(r) Ausschuss/Ausschüsse |
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Nicht abgegebene Stellungnahme(n) |
ITRE |
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Berichterstatter(in/innen) |
Johannes Blokland |
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Prüfung im Ausschuss |
13.7.2006 |
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Datum der Annahme |
28.11.2006 |
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Ergebnis der Schlussabstimmung |
+: –: 0: |
51 0 0 |
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder |
Adamos Adamou, Georgs Andrejevs, Irena Belohorská, Johannes Blokland, John Bowis, Frieda Brepoels, Dorette Corbey, Chris Davies, Avril Doyle, Mojca Drčar Murko, Edite Estrela, Jill Evans, Anne Ferreira, Matthias Groote, Françoise Grossetête, Cristina Gutiérrez-Cortines, Satu Hassi, Gyula Hegyi, Jens Holm, Marie Anne Isler Béguin, Caroline Jackson, Christa Klaß, Eija-Riitta Korhola, Holger Krahmer, Marie-Noëlle Lienemann, Linda McAvan, Roberto Musacchio, Riitta Myller, Péter Olajos, Miroslav Ouzký, Vittorio Prodi, Frédérique Ries, Guido Sacconi, Karin Scheele, Richard Seeber, Kathy Sinnott, Bogusław Sonik, Antonios Trakatellis, Marcello Vernola, Anja Weisgerber, Åsa Westlund |
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende(r) Stellvertreter(in/innen) |
Pilar Ayuso, Giovanni Berlinguer, Philip Bushill-Matthews, Niels Busk, Bairbre de Brún, Hélène Goudin, Ambroise Guellec, Jutta Haug, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Miroslav Mikolášik |
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Datum der Einreichung |
30.11.2006 |
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