RACCOMANDAZIONE PER LA SECONDA LETTURA relativa alla posizione comune del Consiglio in vista dell'adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo

5.12.2006 - (11944/2/2006 – C6‑0357/2006 – 2004/0220(COD)) - ***II

Commissione per lo sviluppo
Relatore: Gay Mitchell

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla posizione comune del Consiglio in vista dell'adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo

(11944/2/2006 – C6‑0357/2006 – 2004/0220(COD))

(Procedura di codecisione: seconda lettura)

Il Parlamento europeo,

–   vista la posizione comune del Consiglio (11944/2/2006 – C6‑0357/2006),

–   vista la sua posizione in prima lettura[1] sulla proposta della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio (COM(2004)0629)[2],

–   vista la proposta modificata della Commissione (COM(2004)0629/2)[3],

–   visto l'articolo 251, paragrafo 2, del trattato CE,

–   visto l'articolo 67 del suo regolamento,

–   vista la raccomandazione per la seconda lettura della commissione per lo sviluppo (A6‑0448/2006),

1.  approva la posizione comune;

2.  constata che l'atto è adottato in conformità della posizione comune;

3.  incarica il suo Presidente di firmare l'atto, congiuntamente al Presidente del Consiglio, a norma dell'articolo 254, paragrafo 1, del trattato CE;

4.  incarica il suo Segretario generale di firmare l'atto, previa verifica che tutte le procedure siano state debitamente espletate, e di procedere, d'intesa con il Segretario generale del Consiglio, alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea;

5.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione.

Traduzione esterna

• [1]  Testi approvati, 18.5.2006, P6_TA(2006)0217.
• [2]  Non ancora pubblicata in Gazzetta ufficiale.
• [3]  Non ancora pubblicata in Gazzetta ufficiale.

MOTIVAZIONE

1. Contesto

La proposta di regolamento, presentata dalla Commissione, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo e della cooperazione economica e che rappresenta l’avvio della procedura per una nuova base giuridica in materia di finanziamenti comunitari allo sviluppo, è stata pubblicata il 29 settembre 2004. Nei due anni successivi alla pubblicazione della proposta, il processo legislativo ha seguito un percorso tortuoso, complicato e talvolta ricco di difficoltà. Ciononostante, il documento ha nel frattempo percorso un lungo iter.

A giudizio del relatore, la proposta originaria risultava troppo drastica e completamente inaccettabile per il Parlamento, venendo a minare sia le prerogative del Parlamento derivanti dalla codecisione sia i principi stessi della politica di sviluppo. La prima reazione, a dimostrazione delle intenzioni del Parlamento di respingere la proposta, è stata adottata all’unanimità dalla commissione per lo sviluppo e condivisa, sempre all’unanimità, dalle tre commissioni competenti per il parere. Tale approccio ha condotto la Commissione e il Consiglio al tavolo dei negoziati e li ha infine convinti della necessità di rispettare i poteri di codecisione del Parlamento non solo per lo strumento riguardante lo sviluppo ma anche per gli strumenti del “pacchetto Prodi” relativi alle azioni esterne.

Riguardo allo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, i risultati conseguiti a seguito dei lunghi e difficili negoziati sono talmente numerosi che la forma del regolamento definitivo risulterà irriconoscibile agli autori della proposta iniziale. Ci sono stati momenti in cui le altre istituzioni hanno assunto un atteggiamento di pressione, piuttosto che un approccio negoziale rispettoso delle prerogative del Parlamento europeo nel suo ruolo di codecisore. Altrettanto sorprendente si è rivelato il fatto che in talune occasioni la commissione per lo sviluppo si è trovata in opposizione con altre forze interne al Parlamento, meno consapevoli di quanto fossero in pericolo i poteri e le prerogative dell’istituzione stessa. Nel corso di tutte queste vicende, la commissione per lo sviluppo è rimasta unita e ha mantenuto le sue posizioni.

2. La posizione comune del Consiglio

La posizione comune, trasmessa al Parlamento dal Consiglio il 23 ottobre 2006, contiene molti elementi che sono stati inclusi su richiesta del Parlamento. Fra quelli più importanti figurano:

a) Natura transitoria della legislazione

La proposta iniziale della Commissione non prevedeva una data di scadenza o una clausola di revisione intermedia. Decisioni in tal senso sono state prese nel corso dei primi negoziati per tutti gli strumenti relativi alle azioni esterne, per i quali è stato fissato ora un termine di scadenza, il 2013, che coincide con il termine delle prospettive finanziarie, mentre l’avvio del processo di revisione è previsto per il 2009.

b) Strumento specifico a favore della politica di sviluppo

La commissione per lo sviluppo considerava motivo di grande preoccupazione il fatto che la proposta originaria non prevedesse uno strumento finanziario specificatamente concepito per la politica di sviluppo. Di fatto, la proposta combinava le strategie per i paesi in via di sviluppo con quelle relative ai paesi industrializzati, rendendo inattuabile il proposito di fissare obiettivi chiari o priorità politiche specifiche per gli uni e per gli altri. Visti i forti contrasti sull’architettura legislativa per le azioni esterne, i negoziatori della commissione per lo sviluppo sono riusciti a fare in modo che le scelte strategiche riguardanti i paesi industrializzati venissero disciplinate da una legislazione diversa, oggetto di una nuova proposta all’attenzione della commissione per il commercio internazionale. La posizione comune accoglie quanto richiesto dalla commissione per lo sviluppo: uno strumento specificatamente orientato verso i paesi in via di sviluppo, chiamato strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo o CAS.

Il Parlamento si è anche battuto ed è riuscito a ottenere uno strumento separato per i diritti umani, a proseguimento dell’Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo. La procedura legislativa relativa a tale strumento è in atto.

c) Base giuridica unica per lo sviluppo: l’articolo 179

Accanto alle discussioni sull’architettura legislativa, si è aperto un dibattito parallelo riguardante la base giuridica applicabile allo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo. La proposta originaria si basava su due articoli del trattato CE: l’articolo 179, relativo allo sviluppo, e l’articolo 181 A, riguardante la cooperazione con i paesi terzi. La posizione del relatore, in linea con il parere dei Servizi giuridici del Parlamento e del Consiglio, è che l’articolo 181 A non riguardi i paesi in via di sviluppo. Pertanto lo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo dovrebbe basarsi esclusivamente sull’articolo 179. A riguardo, il Parlamento ha pienamente ottenuto quanto richiesto.

d) Definizione delle politiche tramite codecisione

Un altro dei principali problemi riscontrati nell’ambito della proposta iniziale della Commissione è che tale proposta tentava di sopprimere quasi completamente il diritto del Parlamento di definire, tramite codecisione, le politiche riguardanti i paesi in via di sviluppo. L’intento della Commissione era di escludere dal campo d’applicazione della legislazione la definizione di tali politiche, facendo invece ricorso a comunicazioni non vincolanti. Le uniche disposizioni vincolanti sarebbero state incluse all’interno dei documenti di strategia relativi a ogni singolo programma nazionale, regionale o tematico, da adottare tramite la procedura di comitatologia, senza l’intervento del Parlamento.

Insieme al Consiglio, i negoziatori della commissione per lo sviluppo hanno respinto l’ipotesi di definire le politiche mediante le comunicazioni della Commissione e si sono impegnati onde garantire che la definizione delle scelte strategiche continui a essere disciplinata tramite la procedura legislativa di codecisione.

La posizione comune negoziata con il Consiglio presenta molti contenuti di natura politica, quasi tutti inseriti in risposta alle preoccupazioni del Parlamento, basandosi principalmente sul contenuto politico dei tredici regolamenti settoriali che verranno sostituiti dal nuovo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, quasi tutti già approvati dal Parlamento e dal Consiglio tramite la procedura di codecisione.

e) Disposizioni finanziarie più dettagliate

Le disposizioni finanziarie contenute nella proposta rappresentavano un altro motivo di seria preoccupazione: si trattava di disposizioni molto generiche, ben lontane da quel livello di precisione che il Parlamento è solito affrontare in quanto parte dell’autorità di bilancio. L’unica informazione presente era la dotazione finanziaria totale per l’intero strumento, accanto a un importo relativo alla cooperazione con i paesi ACP, importo successivamente eliminato, quando il Consiglio europeo ha deciso che il Fondo europeo di sviluppo rimanesse esterno al bilancio. In passato, per ciascun programma si disponeva di dotazioni finanziarie separate, stabilite tramite codecisione e fissate nell’ambito di regolamenti diversi. I negoziatori della commissione per lo sviluppo si sono adoperati per mantenere tale prassi. Ora la posizione comune prevede una ripartizione finanziaria per programma e in taluni casi anche all’interno dello stesso programma (laddove vi siano attori non statali rientranti ora nell’ambito di un programma congiunto con le autorità locali; in tal caso risulta necessaria l’indicazione di un’ulteriore ripartizione in merito ai finanziamenti, onde garantire che gli attori non statali continuino a ricevere risorse per un importo molto simile a quanto previsto per loro dotazioni annuali degli anni passati).

3. Apertura di nuove vie

Esistono anche settori in cui il nuovo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo si allontana in modo sensibile da tutta la precedente legislazione in materia di sviluppo e si tratta proprio dei settori in cui il Parlamento ha ottenuto i maggiori risultati.

a) Riconoscimento giuridico del Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE

Il nuovo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo accoglierà per la prima volta nell’ambito di un testo giuridico la definizione di politica di sviluppo, riconosciuta a livello internazionale, come stabilita dal Comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE. Si tratta di una misura fondamentale per evitare che le risorse di bilancio relative allo sviluppo siano ingiustamente destinate ad altri obiettivi politici. Tutti i programmi geografici saranno elaborati in modo da rispondere ai criteri di ammissibilità del Comitato in materia di aiuti pubblici allo sviluppo (APS) e lo stesso dicasi per almeno il 90% della spesa prevista a titolo dei programmi tematici. Il restante 10% della dotazione relativa ai programmi tematici sarà impiegata per azioni che non riguardano lo sviluppo, poste nell’ambito dei programmi in materia di migrazione e d’ambiente, compresa l’attuazione di accordi internazionali sull’ambiente e il sostegno ai segretariati di diverse fra le maggiori convenzioni internazionali nel settore ambientale.

b) Accordo sugli obiettivi di spesa connessi al CAS

Una dichiarazione della Commissione in relazione al nuovo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo prevede, anche in questo caso per la prima volta, una quota di riferimento a cui la commissione per lo sviluppo ricorre fin dal 2003, onde promuovere una maggiore attenzione nei confronti di settori chiavi degli obiettivi di sviluppo del Millennio quali l’istruzione e la sanità di base. Prima d’ora l’Esecutivo non ha mai accettato, riguardo a detti settori, il parametro del 20% richiesto dalla commissione per lo sviluppo e sebbene il Parlamento lo abbia iscritto in bilancio per gli ultimi tre anni, la sua esecuzione è stata sempre negata. Le dotazioni di tali settori sono sempre state deplorevolmente esigue. Ma ora, nella dichiarazione allegata allo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, la Commissione si impegna a cercare di raggiungere tale quota di riferimento entro il 2009 (includendo anche l’istruzione secondaria, particolarmente importante per i paesi a reddito medio dell’America Latina). Insieme agli altri membri del gruppo di negoziazione, il relatore giudica tale risultato come un successo realmente molto significativo per il Parlamento.

c) Progressi in materia di controllo democratico dei documenti di programmazione

Altri passi in avanti sono stati compiuti rispetto al dialogo fra Parlamento e Commissione riguardo ai documenti di strategia, onde consentire un efficace controllo del Parlamento sull’attuazione dello strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo. Motivo di particolare preoccupazione era di ottenere la garanzia che il Parlamento intervenisse in tempo utile per esercitare una reale influenza prima dell’adozione dei documenti di strategia.

Malgrado sull’argomento vi fosse qualche motivo di tensione con il Consiglio, il Parlamento ha ottenuto la garanzia che la Commissione sarà sempre disponibile al dialogo con i MPE su argomenti di natura generale o di carattere nazionale. Il Parlamento può decidere la composizione della delegazione a cui affidare l’incarico di prendere parte al dialogo. Tale accordo sarà formalizzato tramite uno scambio epistolare fra la presidenza della commissione per lo sviluppo e i commissari Ferrero-Waldner e Michel prima della votazione sulla posizione comune.

d) Maggiore rilievo al ruolo del Parlamento nell’ambito della revisione intermedia

Sebbene il testo legislativo stabilisca che lo strumento sia oggetto di revisione “entro il 31 dicembre 2010”, il Parlamento e la Commissione hanno raggiunto un accordo in base al quale, prima che la Commissione proceda alla revisione, il Parlamento si impegna a esaminare il funzionamento dello strumento al fine di identificare eventuali situazioni disfunzionali verificatesi. Nell’effettuare la revisione, prevista per il 2009, la Commissione terrà conto della relazione del Parlamento. Qualora venissero riscontrati problemi che richiedano un adeguamento dello strumento, la Commissione presenterà le proposte legislative necessarie. Tale accordo sarà confermato dalla Commissione prima della votazione sulla posizione comune.

4. Raccomandazione del relatore

La posizione comune rappresenta l’accordo raggiunto al termine dei negoziati e avallato dalla commissione per lo sviluppo nella sua riunione del 3 ottobre 2006.

In merito alla questione della salute riproduttiva, il relatore non può in coscienza approvare la terminologia utilizzata al considerando 18, all’articolo 5, paragrafo 2, lettera b) e all’articolo 12, paragrafo 2, lettera a), laddove si applichi la definizione dell’OMC, che prevede l’interruzione delle gravidanze indesiderate. Nel suo approccio rispetto allo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo, il relatore ha cercato di trovare una conciliazione con le altre posizioni e si dichiara molto deluso per il fatto che le sue sincere preoccupazioni in merito a tale questione non abbiano ricevuto sostegno. Il relatore comunica pertanto che appoggerà gli sforzi tesi a emendare tale formulazione.

A parte tale eccezione, il relatore ritiene che la posizione comune come stabilita dal Consiglio rappresenti un eccellente risultato per il Parlamento europeo.

PROCEDURA

Titolo	Posizione comune del Consiglio in vista dell'adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo e della cooperazione economica
Riferimenti	11944/2/2006 – C6-0357/2006 – 2004/0220(COD)
Prima lettura del PE – Numero P	18.5.2006	P6_TA(2006)0217
Proposta della Commissione	COM(2004)0629 – C6-0128/2004
Proposta modificata della Commissione	COM(2004)0629/2
Annuncio in Aula del ricevimento della posizione comune	23.10.2006
Commissione competente per il merito   Annuncio in Aula	DEVE 26.10.2006
Relatore(i)   Nomina	Gay Mitchell 6.10.2004
Relatore(i) sostituito(i)
Esame in commissione	6.11.2006
Approvazione	30.11.2006
Esito della votazione finale	+: –: 0:	21 0 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Margrete Auken, Alessandro Battilocchio, Margrietus van den Berg, Danutė Budreikaitė, Alexandra Dobolyi, Filip Kaczmarek, Ģirts Valdis Kristovskis, Maria Martens, David Martin, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, Horst Posdorf, Pierre Schapira
Supplenti presenti al momento della votazione finale	John Bowis, Milan Gaľa, Alain Hutchinson, Jan Jerzy Kułakowski, Linda McAvan, Manolis Mavrommatis, Karin Scheele, Anne Van Lancker
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale
Deposito	5.12.2006
Osservazioni (disponibili in una sola lingua)