ANDRABEHANDLINGS-REKOMMENDATION om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

5.12.2006 - (11944/2/2006 – C6‑0357/2006 – 2004/0220(COD)) - ***II

Utskottet för utveckling
Föredragande: Gay Mitchell

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION

om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

(11944/2/2006 – C6‑0357/2006 – 2004/0220(COD))

(Medbeslutandeförfarandet: andra behandlingen)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av rådets gemensamma ståndpunkt (11944/2/2006 – C6‑0357/2006),

–   med beaktande av parlamentets ståndpunkt vid första behandlingen av ärendet[1], en behandling som avsåg kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådet (KOM(2004)0629)[2],

–   med beaktande av kommissionens ändrade förslag (KOM(2004)0629/2)[3],

–   med beaktande av artikel 251.2 i EG-fördraget,

–   med beaktande av artikel 67 i arbetsordningen,

–   med beaktande av andrabehandlingsrekommendationen från utskottet för utveckling (A6‑0448/2006).

1.  Europaparlamentet godkänner den gemensamma ståndpunkten.

2.  Europaparlamentet konstaterar att rättsakten är antagen i enlighet med den gemensamma ståndpunkten.

3.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att tillsammans med rådets ordförande underteckna rättsakten, i enlighet med artikel 254.1 i EG-fördraget.

4.  Europaparlamentet uppdrar åt sin generalsekreterare att underteckna rättsakten, efter kontroll av att alla förfaranden vederbörligen avslutats, och att i samförstånd med rådets generalsekreterare se till att den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

5.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att delge rådet och kommissionen parlamentets ståndpunkt.

• [1]  Antagna texter, 18.5.2006, P6_TA(2006)0217.
• [2]  Ännu ej offentliggjort i EUT.
• [3]  Ännu ej offentliggjort i EUT.

MOTIVERING

1. Bakgrund

Kommissionens förslag till förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete, vilket utgjorde början på det förfarande som ledde till en ny rättslig grund för gemenskapens utgifter för utveckling, lades fram den 29 september 2004. Under de två år som förlöpt sedan förslaget offentliggjordes har lagstiftningsprocessen varit krokig, invecklad och ibland full av svårigheter. Men utformningen av texten har framskridit mycket under denna tidsperiod.

Föredraganden ansåg att det ursprungliga förslaget var mycket extrem och fullständigt oacceptabelt för parlamentet. Förslaget gick till angrepp mot parlamentets rättigheter inom ramen för medbeslutandeförfarandet och själva principen för utvecklingspolitik. Den första reaktionen, som signalerade parlamentets avsikt att avvisa förslaget, antogs enhälligt av utvecklingsutskottet och stöddes, också enhälligt, av tre andra utskott som lämnade yttranden. Parlamentets hållning förde kommissionen och rådet till förhandlingsbordet och slutligen beslöt de respektera parlamentets medbeslutandebefogenheter, inte bara i anslutning till utvecklingsinstrumentet utan också i samband med andra instrument för externa åtgärder i ”Prodi-paketet”.

När det gäller utvecklingsinstrumentet har man gjort mycket stora framsteg som en följd av de utdragna och svåra förhandlingarna – de facto har framstegen varit så stora att den slutliga förordningen kommer att vara oigenkännlig för dem som utarbetade det ursprungliga förslaget. Vid vissa tillfällen kännetecknades andra institutioners taktik av påtryckning snarare än förhandling och respekt för Europaparlamentets roll i medbeslutandeförfarandet. Det var också förvånande att utvecklingsutskottet i vissa lägen var tvungen att arbeta emot krafter inom parlamentet, vilka hade svårt att förstå att parlamentets befogenheter och rättigheter stod på spel. Utvecklingsutskottet stod enat och hävdade sin ståndpunkt under hela denna process.

2. Rådets gemensamma ståndpunkt

Den gemensamma ståndpunkt som rådet förelade parlamentet den 23 oktober 2006 omfattar flera element som införlivades på parlamentets begäran. Bland de viktigaste kan nämnas följande:

a) Tidsbegränsad lagstiftning

Europeiska kommissionens ursprungliga förslag innehöll inga klausuler om utgångsdatum eller halvtidsöversyn. Vid de allra första förhandlingarna kom man överens om sådana klausuler för alla instrument för externa åtgärder, vilket innebär att de alla kommer att löpa ut i slutet av den nya budgetplanen 2013 och översynen kommer att påbörjas 2009.

b) Särskilda instrument för utvecklingspolitik

Utvecklingsutskottet ansåg det vara mycket oroande att man i det ursprungliga förslaget inte hade förutsett ett finansieringsinstrument som särskilt var avsett för utvecklingspolitik. I förslaget blandade man i stället ihop politik för utvecklingsländer med politik för industriländer, vilket gjorde det omöjligt att fastställa klara mål och särskilda prioriteringar för de båda politikområdena. Efter stor oenighet om lagstiftningsstrukturen för externa åtgärder lyckades förhandlarna från utvecklingsutskottets sida nå en överenskommelse med motparten enligt vilken industriländer skall vara föremål för en annan lagstiftning, och ett nytt förslag som gäller dessa länder har emottagits av utskottet för internationell handel. Den gemensamma ståndpunkten innefattar det som utvecklingsutskottet ville uppnå, nämligen ett instrument som särskilt är inriktat på utvecklingsländer, kallat instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI).

Parlamentet kämpade också för, och lyckades få till stånd, ett särskilt instrument för mänskliga rättigheter, som kommer att utgöra en fortsättning på Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. Lagstiftningsförfarandet för detta instrument pågår som bäst.

c) En enda rättslig grund för utveckling – artikel 179

Jämsides med diskussionen om lagstiftningsstrukturen fördes en relaterad debatt om den rättsliga grund som skall tillämpas på instrumentet för utvecklingssamarbete. Det ursprungliga förslaget grundade sig på två artiklar i EG-fördraget, nämligen artikel 179 som täcker utveckling, och artikel 181a som hänför sig till samarbete med tredjeländer. Föredragandens argument, som står i överensstämmelse med juridisk rådgivning från parlamentets respektive rådets rättstjänst, var att artikel 181a inte gäller utvecklingsländer och att instrumentet för utvecklingssamarbete enbart bör grunda sig på artikel 179. I denna fråga har parlamentet lyckats uppnå ett mycket gott resultat.

d) Utformning av politik genom medbeslutandeförfarandet

Ett annat stort problem med kommissionens ursprungliga förslag var att man i förslaget strävade efter att, nästan fullständigt, frångå parlamentets rätt att genom medbeslutandeförfarandet utforma politiken för utvecklingsländer. Kommissionen hade för avsikt att flytta utformningen av politiken utanför lagstiftningens räckvidd och i stället använda sig av icke-bindande meddelanden. De enda bindande bestämmelserna för de politiska riktlinjerna skulle då ha ingått i strategidokumenten för varje land, region eller tematiskt program – och dessa skulle ha antagits inom ramen för kommittéförfarandet, utan parlamentets deltagande.

Rådet och utvecklingsutskottets förhandlare avvisade hållningen enligt vilken utformningen av politiken skulle ske genom kommissionens meddelanden och gick in för att säkerställa att utformningen av politiken fortsättningsvis skulle vara föremål för medbeslutandeförfarandet. Den gemensamma ståndpunkt som förhandlats fram med rådet har ett omfattande politiskt innehåll, varav nästan allt inkluderats som svar på parlamentets synpunkter. Detta baserar sig huvudsakligen på det politiska innehållet i de 13 bestämmelser som kommer att ersättas av det nya instrumentet för utvecklingssamarbete, och som nästan alla redan hade godkänts av parlamentet och rådet inom ramen för medbeslutandeförfarandet.

e) Mer detaljerade finansiella bestämmelser

De finansiella bestämmelserna i förslaget var en annan mycket problematisk punkt. Dessa bestämmelser var synnerligen generella och långt ifrån den detaljnivå som parlamentet, i egenskap av budgetmyndighet, var van vid att hantera. Den enda information som gavs var det totala anslaget för hela instrumentet jämte ett belopp för AVS-samarbete, som senare ströks när Europeiska rådet beslutade att hålla EUF utanför budgeten. Tidigare hade man genom medbeslutande fastställt en skild finansiell tilldelning för varje program, fastslagen i skilda bestämmelser, och därför insisterade utvecklingsutskottets förhandlare på att denna praxis skulle bibehållas. Den gemensamma ståndpunkten innehåller nu en uppdelning av finansieringen per program, och i vissa fall inom ett program (såsom icke-statliga aktörer som nu omfattas av ett gemensamt program med lokala myndigheter, vilket gör det nödvändigt att begära ytterligare en uppdelning av finansieringen för att garantera att dessa också i fortsättningen erhåller finansiering som kommer mycket nära deras årliga anslag under de senaste åren).

3. Brytande av ny mark

Det finns också områden inom vilka det nya instrumentet för utvecklingssamarbete skiljer sig avsevärt från all annan tidigare lagstiftning om utveckling, och det är här parlamentet lyckats uppnå verkligt betydande framsteg.

a) OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd får ett rättsligt erkännande

I och med det nya instrumentet för utvecklingssamarbete innehåller en lagtext för första gången den internationellt accepterade definitionen på utvecklingspolitik som fastställts av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd. Detta är ett viktigt steg för att förhindra att utvecklingsbudgeten inte överförs till andra politikområden. Alla de geografiska programmen kommer att utformas så att de är förenliga med de kriterier som berättigar till officiellt utvecklingsbistånd, vilka fastställts av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd, och detsamma gäller åtminstone 90 procent av anslagen inom ramen för de tematiska programmen. Återstående 10 procent av de tematiska anslagen kommer att användas för icke‑utvecklingsrelaterade åtgärder inom migrationsprogrammet och miljöprogrammet, inbegripet genomförandet av internationella miljöavtal och stöd till sekretariaten för ett antal betydande internationella konventioner inom miljöområdet.

b) Överenskommelse om utgiftsmål fogas till instrument för utvecklingssamarbete

En förklaring från kommissionen som bifogas det nya instrumentet för utvecklingssamarbete kommer – också det för första gången – att innehålla den referensnivå som utvecklingsutskottet använt sig av sedan 2003 för att främja en större fokusering på millennieutvecklingsmålens nyckelsektorer, nämligen grundläggande utbildning och hälsovård. Kommissionen har aldrig tidigare accepterat utskottets referensnivå på 20 procent för dessa sektorer, och även om parlamentet har fastslagit denna nivå i budgeten under de senaste tre åren har kommissionen vägrat genomföra den. Anslagen till dessa sektorer har alltid varit bedrövligt låga. Men i den förklaring som nu bifogas instrumentet för utvecklingssamarbete förbinder sig kommissionen att försöka uppnå denna referensnivå senast 2009 (med en extra kategori för gymnasial utbildning, eftersom sådan utbildning är särskilt viktig för medelinkomstländerna i Latinamerika). Föredraganden och de andra medlemmarna av förhandlingsgruppen anser detta vara en stor framgång för Europaparlamentet.

c) Demokratisk insyn i programdokument – ytterligare steg framåt

Vissa framsteg har också gjorts när det gäller dialogen mellan parlamentet och kommissionen om förslaget till strategidokument om att tillåta parlamentarisk insyn i genomförandet av instrumentet för utvecklingssamarbete. Det var särskilt angeläget att garantera att parlamentet i tid kan bli delaktigt – innan strategidokumentet antas – så att dess inflytande är av betydelse. Trots att parlamentet och rådet inte var helt ense i denna fråga fick parlamentet garantier för att kommissionen alltid kommer att var öppen för diskussioner med parlamentsledamöter om allmänna och landsspecifika frågor. Parlamentet kan välja sina företrädare för en sådan dialog. Detta avtal kommer att formaliseras genom skriftväxling mellan ordföranden för utvecklingsutskottet och kommissionsledamöterna Ferrero-Waldner och Michel innan en omröstning om rådets text till gemensam ståndpunkt genomförs.

d) Parlamentets ökade roll i halvtidsöversynen

Trots att det i lagtexten fastställs att instrumentet skall ses över ”senast den 31 december 2010” kom parlamentet och kommissionen överens om att innan kommissionen genomför översynen skall parlamentet undersöka hur instrumentet fungerar i syfte att identifiera dåligt fungerande situationer som kan ha uppkommit. Parlamentets rapport kommer att beaktas av kommissionen när denna gör en översyn av instrumentet. Denna översyn kommer att genomföras 2009. Om man identifierar problem som kräver att instrumentet omarbetas skall kommissionen lägga fram nödvändiga lagstiftningsförslag. Denna överenskommelse skall bekräftas av kommissionen innan en omröstning om rådets text till gemensam ståndpunkt genomförs.

4. Föredragandens rekommendationer

Den gemensamma ståndpunkten motsvarar den överenskommelse som nåddes i slutet av förhandlingarna och som godkändes av utvecklingsutskottet vid dess sammanträde den 3 oktober 2006.

När det gäller reproduktiv hälsa kan fördraganden inte med gott samvete stödja de begrepp som används i skäl 18, artikel 5.2 b och artikel 12.2 a, om det är så att WHO:s definition som omfattar ”avbrytande av oönskade graviditeter” är tillämplig. I mitt synsätt i anslutning till instrumentet för utvecklingssamarbete försökte jag förena andras synsätt och blev oerhört besviken över att min uppriktiga oro i anslutning till denna fråga inte fick något stöd. Därför vill jag meddela att jag kommer att stödja ansträngningar att ändra dessa ordalydelser.

Bortsett från detta undantag anser föredraganden att rådets gemensamma ståndpunkt är ett mycket gott resultat ur Europaparlamentets synvinkel betraktat.

ÄRENDETS GÅNG

Titel	Rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete
Referensnummer	11944/2/2006 – C6-0357/2006 – 2004/0220(COD)
Parlamentets första behandling –  P-nummer	18.5.2006		P6_TA(2006)0217
Kommissionens förslag	KOM(2004)0629 – C6-0128/2004
Kommissionens ändrade förslag	KOM(2004)0629/2
Mottagande av den gemensamma ståndpunkten: tillkännagivande i kammaren	23.10.2006
Ansvarigt utskott   Tillkännagivande i kammaren	DEVE 26.10.2006
Föredragande   Utnämning	Gay Mitchell 6.10.2004
Tidigare föredragande
Behandling i utskott	6.11.2006
Antagande	30.11.2006
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:		21 0 1
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Margrete Auken, Alessandro Battilocchio, Margrietus van den Berg, Danutė Budreikaitė, Alexandra Dobolyi, Filip Kaczmarek, Ģirts Valdis Kristovskis, Maria Martens, David Martin, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, Horst Posdorf, Pierre Schapira
Slutomröstning: närvarande suppleanter	John Bowis, Milan Gaľa, Alain Hutchinson, Jan Jerzy Kułakowski, Linda McAvan, Manolis Mavrommatis, Karin Scheele, Anne Van Lancker
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 178.2)
Ingivande	5.12.2006
Anmärkningar (tillgängliga på ett enda språk)	...