RAPORT privind propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă de facilitare a eliberării vizelor de scurtă şedere

5.2.2007 - (COM(2006)0188 – C6‑0169/2006 – 2006/0062(CNS)) - *

Comisia pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne
Raportor: Maria da Assunção Esteves

PROIECT DE REZOLUŢIE LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN

privind propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă de facilitare a eliberării vizelor de scurtă şedere

(COM(2006)0188 – C6‑0169/2006 – 2006/0062(CNS))

(Procedura de consultare)

Parlamentul European,

–   având în vedere propunerea de decizie a Consiliului (COM(2006)0188)[1],

–   având în vedere articolul 62 alineatul (2) litera (b) punctele (i) şi (ii) şi articolul 300 alineatul (2) primul paragraf prima teză din Tratatul CE,

–   având în vedere articolul 300 alineatul (3) primul paragraf din Tratatul CE, în temeiul căruia a fost consultat de către Consiliu (C6‑0169/2006),

–   având în vedere articolul 51 şi articolul 83 alineatul (7) din Regulamentul de procedură,

–   având în vedere raportul Comisiei pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne şi avizul Comisiei pentru afaceri externe (A6‑0029/2007),

1.  aprobă încheierea acordului;

2.  încredinţează Preşedintelui sarcina de a transmite poziţia Parlamentului Consiliului şi Comisiei, precum şi guvernelor şi parlamentelor statelor membre şi ale Federaţiei Ruse.

• [1]  Nepublicată încă în JO.

EXPUNERE DE MOTIVE

1. The Agreement: history and reasoning

1.1. History

The conclusion of the EC-Russia Agreement to facilitate short-stay visas was decided at the St Petersburg Summit in May 2003, when Russia and the EU also undertook to examine the conditions for visa-free travel as a long-term perspective. At the summit, both parties expressed the resolve to strengthen mutual relations on the basis of the creation of four ‘common spaces’, including a common space of freedom, security and justice. Negotiations with the Russian Federation on visa facilitation were opened in Brussels on 20 and 21 October 2004. The negotiations were conducted in parallel with the negotiations on the agreement on the readmission of illegal immigrants, which had been underway since January 2003. The conclusion of the two agreements on visas and readmission certainly represents one of the few steps forward which have so far been made towards achieving this common space. The complete text of the two agreements was formally initialled in Moscow on 4 April 2006. Since the agreement on visa facilitation and the agreement on readmission are linked, both agreements should be signed, concluded and enter into force simultaneously. The agreements demonstrate an approach based on reciprocal political compensation.

So far, the EU has opened negotiations aimed at easing the arrangements for the issuance of visas with Russia, Ukraine, Morocco and China. On 15 November 2006 the Council laid down the mandates for the opening of negotiations with the countries of the Western Balkans (Macedonia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro and Serbia), which are due to be concluded by June 2007. The agreement with Russia is the first to be concluded. In general, these agreements are geared to a strategy of strengthening links with neighbouring countries (except for China, where the objectives are tourism-related) and are aimed at achieving a ‘common European area’.

Relations between the European Union and Russia are passing through a crucial phase. The emergence of a new Partnership and Cooperation Agreement after 2007 is coupled with concern at the state of human rights in Russia. The present - not very ambitious - agreement on the facilitation of visas is an example of the essentially pragmatic way in which these relations are unfolding. However, the cooperation framework between the EU and Russia cannot function without a conditionality principle which marks the neighbourhood policy and was virtually absent from the 1997 Partnership and Cooperation Agreement. The long-term objective of establishing visa-free travel between the two territories should not be attained without ensuring that the fundamental rules of a democratic state governed by the rule of law are respected by the contracting parties.

1.2. Reasoning

The agreement on the facilitation of visas between the European Community and the Russian Federation fosters travel by citizens and contact between peoples. It is the practical result of cooperation and neighbourhood policy stemming from the project for a common European area of freedom, security and justice.

The aim is to cut red tape and facilitate the issuance of short-stay visas for certain categories of citizens of the European Union and the Russian Federation (close relatives, business people, members of official delegations, students, participants in scientific, cultural and sporting events, journalists, persons visiting military and civil burial grounds and drivers conducting international cargo and passenger transportation services).

The value of the agreement lies chiefly in the fact that it opens the way to more intense communication between the European Union and the Russian Federation, promotes the meeting of civilisations and helps to shape a wider Europe. It fosters trust and dialogue and promotes ever more human and intense interaction between the two areas.

2. European Parliament’s role

It is incomprehensible that the European Parliament should have no more than an observer’s role in the process of concluding international agreements. In fact, Parliament is not consulted until it is no longer possible to change the substance of the agreement or prevent it from being signed. It is true that Article 300 of the EC Treaty merely gives Parliament the right to be consulted on such matters. Nevertheless, the Council and Commission should keep Parliament regularly informed from the start of the negotiations onwards: there is a duty of genuine cooperation (Article 10 of the Treaty) that governs not only relations between the Member States and the Community institutions but also relations among the Community institutions themselves. Parliament will continue to call on the Council and Commission to comply with this duty to provide regular information on future agreements signed between the EU and third countries.

Parliament welcomes the forthcoming introduction of a Community Code on Visas (proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council, COM(2006)403), which falls under the codecision procedure and whose fundamental principles will have to be respected in all specific agreements on visa facilitation.

The topic of international agreements and the complex issue of migration which these agreements involve demand a democratic basis for European decision-making. The constitutional treaty will also impose the necessary unity, coherence and parliamentary decisional power on EU foreign policy.

3. Background conditions and problems

3.1. If the visa facilitation agreement is to succeed, genuine conditions of reciprocity must be established. Parliament expresses some concern at the verification of these conditions in the agreement.

3.1.2. Parliament recalls the complex compulsory registration procedures to which all Russian visas are subject, hampering travel to and within Russia. Parliament urges the Ministers for Justice and Home Affairs of Russia and the EU to make additional efforts with the aim of guaranteeing balance and reciprocity, and to inform us of the initiatives taken and developments made. The visa facilitation agreement will not have a genuinely useful impact as long as the complex registration procedures currently required by the Russian authorities are maintained.

The Austrian Presidency informed Parliament that negotiations are already underway on a solution with a view to simplification, and indeed of amendments to the legislation on the part of the Russian Federation, but Parliament is as yet unaware of any practical results. The Commission and Council must keep Parliament regularly informed of progress made.

3.1.3. Parliament considers it inappropriate that travel to certain regions of Russia, such as the Chechen Republic and parts of Eastern Russia and Siberia, should be subject to additional authorisation or payment of a supplementary fee whilst a Schengen Community visa allows unrestricted travel; it stresses the need to step up consultations between the parties with a view to facilitating access to the Chechen Republic for journalists and NGOs. It notes the difficulties encountered by journalists, members of the clergy, foreign missionaries and members of civil-society organisations in obtaining and renewing visas for Russia in recent years; it hopes that, once it comes into force, this agreement will put an end to these difficulties.

3.1.4. Parliament suggests that the prior invitation rule for travelling from the European Union to Russia should be seriously questioned, and it should also be questioned in the exceptional cases of EU Member States which apply this rule. Invitations do not bring any added value to travel and they foster corruption. Parliament also points out that it does not make sense to exclude tourists with a clean visa history from the agreement.

3.1.5. Parliament regrets that Article 5(1)(a) of the agreement - issuance of multiple-entry visas - does not include Members of the European Parliament, whose status under the Treaties guarantees them the same privileges and immunities as members of national parliaments. In the same way, it also regrets that Article 11 - diplomatic passports - does not include the European Union laissez-passer held by Members of the European Parliament.

3.1.6. The European Union should intensify its dialogue with Russia on adapting Russian visa policy to that of the European Union. Parliament urges the Commission to provide the necessary expertise to the Russian authorities so that Russia can achieve genuine conditions of reciprocity in the processing of visas.

3.2. A European visa facilitation policy, aimed at promoting communication in neighbourhood relations and removing barriers to access to the Union area for citizens of third countries, can only be a coherent policy if account is taken of both internal and external aspects. Parliament points out that the introduction of a Community Code on Visas will be extremely positive in this context. The visa facilitation agreement with Russia was not touched by this Code.

It is important that, when concluding international agreements, the Commission and Council should take account both of Community legislation in force and legislation in the pipeline.

3.2.1. Parliament recalls that, on 20 December 2005, Coreper adopted a common approach to EU visa policy which defines criteria for concluding visa facilitation agreements such as foreign policy objectives, the previous existence of a readmission agreement, the implementation of already existing bilateral agreements, security issues and migration flows. Parliament does not have any information as to whether the Commission and Council made such an assessment in the case of the EU-Russia agreement. It therefore asks the Commission to inform it of the results of the assessment made with a view to the conclusion of the agreement. It also points out that it must be informed of this assessment with regard to all future visa facilitation agreements between the EU and third countries.

3.3. Conditionality must also be a cornerstone of EU external policy on visas.

3.3.1. The European Union’s relations with Russia should be made subject to a conditionality principle, as is the case for the European Neighbourhood Policy. According to this principle, there can be no visa facilitation or visa-free travel without compliance with the rules of democracy and the rule of law.

3.3.2. In contrast with the European Parliament’s most recent position on the negotiation and conclusion of international agreements with third countries, the visa facilitation agreement with Russia does not include a reciprocal ‘human rights and democracy clause’, contravention of which may give rise to the suspension or denunciation of the agreement.

Parliament points out that paragraph 8 of its Resolution on the human rights and democracy clause in EU agreements (2005/2057(INI)) states that the human rights and democracy clause should ‘be extended to all new agreements between the European Union and third countries, both industrialised and developing, and including sectoral agreements, trade and technical or financial aid, along the lines of what has been done with the ACP States’.

3.3.3. The long-term objective of visa-free travel between the European Union and Russia will also have to comply with the same conditionality principle inherent in the neighbourhood agreements between the EU and third countries. Even though Russia is not included in this policy, the Commission has already stated in its Communication on relations with Russia (COM(2004)106) that measures in this field should be ‘consistent with the EU’s neighbourhood policy and incorporate relevant elements of this policy’.

The same principle can be found in Council Regulation (EC) No 539/2001, which proposes a method based on regional coherence for policy on visa-free travel between the EU and third countries.

AVIZ al Comisiei pentru afaceri externe (31.1.2007)

destinat Comisiei pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne

referitor la propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă de facilitare a eliberării vizelor de scurtă şedere

(COM(2006)0188 – C6‑0169/2006 – 2006/0062(CNS))

Raportor pentru aviz: Ari Vatanen

JUSTIFICARE SUCCINTĂ

Raportorul dumneavoastră pentru aviz consideră că încheierea unui Acord între Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă în ceea ce priveşte facilitarea eliberării de vize de scurtă şedere, în paralel cu acordul de readmitere, este dovada că a fost făcut un pas înainte pentru realizarea spaţiului comun de libertate, securitate şi justiţie din cadrul parteneriatului strategic dintre UE şi Rusia.

Acordul este avantajos atât pentru UE, cât şi pentru Rusia, în special deoarece se bazează pe reciprocitate şi instituie reguli obligatorii din punct de vedere juridic într-un număr de domenii, inclusiv în ceea ce priveşte durata procedurilor pentru tratarea cererilor de viză. În plus, acesta prevede limitarea numărului de documente necesare pentru justificarea scopului călătoriei, armonizarea taxelor de viză şi simplificarea criteriilor de eliberare a vizelor cu intrări multiple pentru mai multe categorii de persoane, cum ar fi studenţi, diplomaţi, oameni de afaceri şi jurnalişti.

Totuşi, raportorul dumneavoastră consideră că domeniul de aplicare a Acordului ar trebui lărgit pentru a reglementa alte aspecte foarte importante, precum refuzurile de eliberare a unei vize, recunoaşterea documentelor de călătorie, dovada mijloacelor suficiente de subzistenţă şi refuzul de intrare pe teritoriu, cât şi măsurile de expulzare. Raportorul speră că aceste aspecte ar putea fi abordate de către Comisie în cadrul Comitetului mixt pentru gestionarea acordului.

Având în vedere complexitatea aspectelor legate de emiterea vizelor între UE şi Federaţia Rusă, precum şi a celor legate de expulzarea jurnaliştilor, raportorul consideră că este de dorit stabilirea unui post de mediator, care să primească plângerile cetăţenilor privind deciziile în domeniul vizelor şi care să conducă, de asemenea, Comitetul mixt.

Două dintre principalele obstacole pentru a călători spre şi în Rusia sunt reprezentate de necesitatea invitaţiilor şi de procedurile complicate de înregistrare obligatorie a tuturor tipurilor de vize ruseşti. Pentru a găsi o soluţie în vederea facilitării reale a circulaţiei persoanelor între ţări, este nevoie ca atât UE, cât şi Rusia să depună eforturi susţinute.

Merită menţionat, de asemenea, faptul că, în ultimii ani, jurnalişti străini, membri ai clerului, precum şi membri ai organizaţiilor societăţii civile s-au confruntat cu dificultăţi de obţinere şi reînnoire a vizelor pentru Rusia. În acest sens, vom cita refuzul autorităţilor ruse de a reînnoi acreditările şi viza de lucru a lui Bert Sundström, corespondent al SVT, postul public de televiziune din Suedia, care s-a văzut forţat să se întoarcă la Stockholm pe 3 septembrie 2005.

Mai mult, nu este deloc corect să se solicite o autorizaţie suplimentară sau taxe suplimentare pentru a călători în anumite părţi din Rusia, precum Republica Cecenă sau unele părţi din Rusia de Est şi Siberia, întrucât o viză Schengen UE nu impune nici o limitare a deplasărilor. Raportorul dumneavoastră consideră că în special decizia luată de FSB, serviciul rus de securitate, de a crea o zonă frontalieră de tip sovietic, în care accesul străinilor este limitat, după semnarea acordului care vizează facilitarea eliberării vizelor, contravine spiritului acordului.

Mai mult, raportorul îşi exprimă îngrijorarea că Acordul ar putea fi interpretat ca o recunoaştere implicită a tendinţelor separatiste care încalcă integritatea teritorială a Georgiei. În plus, raportorul consideră că locuitorii din Oseţia de Sud şi Abkazia care sunt cetăţeni ruşi nu ar trebui să intre automat sub incidenţa Acordului şi invită atât UE cât şi Rusia să ia în considerare acest aspect.

Mai mult, raportorul reaminteşte faptul că abordarea comună a dezvoltării politicii UE în domeniul facilitării vizelor, convenită de către statele membre şi Comisie în decembrie 2005, stabileşte unele criterii ce trebuie evaluate înainte de începerea negocierilor privind facilitarea vizelor cu ţări terţe. Una dintre cele mai importante obligaţii a fost ca acordul de readmitere să fie sau deja pus în aplicare, sau în stadiul de negocieri active. Totuşi, în cazul Rusiei, această procedură nu a fost urmată.

În cadrul abordării comune a facilitării vizelor, s-a definit o listă a ţărilor cu care UE are o relaţie aparte, în special statele candidate la aderare şi potenţial candidate la aderare, precum şi ţările care intră sub incidenţa strategiei europene de vecinătate. Prin urmare, raportorul salută progresele făcute pe calea facilitării vizelor în ceea ce priveşte Ucraina, cu care s-a parafat cu acord în luna octombrie, precum şi Albania, Bosnia-Herţegovina, Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru şi Serbia, pentru care mandatele de negociere au fost adoptate în noiembrie. Raportorul subliniază, totuşi, că obiectivul este în continuare cel al călătoriilor fără viză.

În final, raportorul consideră că obiectivul neobligativităţii vizelor pentru călătoriile în Rusia ar trebui să fie urmărit în lumina Regulamentului Consiliului (CE) nr. 539/2001, care prevede că exonerarea de la obligaţia unei vize ar trebui să se facă în urma evaluării mai multor criterii, inclusiv inter alia imigraţia ilegală, ordinea publică şi siguranţa, precum şi relaţiile externe ale UE cu ţările terţe, fără a neglija implicaţiile coeziunii regionale şi a reciprocităţii.

Cu toate acestea, Comisia pentru afaceri externe solicită ca atât Consiliul cât şi Comisia să-şi reitereze angajamentul ferm de a aborda şi a remedia dificultăţile şi lacunele identificate de Parlamentul European şi menţionate mai sus, printr-o declaraţie în sesiunea plenară, înainte de votul final. Această declaraţie ar trebui să cuprindă un angajament clar din partea Consiliului şi a Comisiei de a continua eforturile de reducere a obstacolelor birocratice pentru toţi călătorii, cum ar fi obligativitatea invitaţiilor şi a înregistrării la sosire, precum şi de a include în domeniul de aplicare al acordului persoanele fără antecedente în materie de vize.

******

Comisia pentru afaceri externe recomandă Comisiei pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne, competentă în fond, să propună aprobarea propunerii Comisiei.

PROCEDURĂ

Titlu	Propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă de facilitare a eliberării vizelor de scurtă şedere
Referinţe	COM(2006)0188 – C6‑0169/2006 – 2006/0062(CNS)
Comisia competentă în fond	LIBE
Aviz emis de către   Data anunţului în plen	AFET 13.6.2006
Cooperare consolidată - data anunţului în plen
Raportor pentru aviz :   Data numirii	Ari Vatanen 3.5.2006
Raportorul pentru aviz substituit
Examinare în comisie	24.1.2007
Data adoptării	30.1.2007
Rezultatul votului final	+: –: 0:	53 8 2
Membri titulari prezenţi la votul final	Roberta Alma Anastase, Panagiotis Beglitis, Bastiaan Belder, Marco Cappato, Philip Claeys, Véronique De Keyser, Bronisław Geremek, Maciej Marian Giertych, Ana Maria Gomes, Klaus Hänsch, Jana Hybášková, Anna Ibrisagic, Stanimir Ilchev, Ioannis Kasoulides, Bogdan Klich, Helmut Kuhne, Joost Lagendijk, Vytautas Landsbergis, Eugen Mihaescu, Emilio Menéndez del Valle, Willy Meyer Pleite, Pasqualina Napoletano, Annemie Neyts-Uyttebroeck, Baroness Nicholson of Winterbourne, Raimon Obiols i Germà, Vural Öger, Justas Vincas Paleckis, Ioan Mircea Pascu, Tobias Pflüger, João de Deus Pinheiro, Mirosław Mariusz Piotrowski, Raül Romeva i Rueda, Libor Rouček, Katrin Saks, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Gitte Seeberg, Marek Siwiec, Hannes Swoboda, Konrad Szymański, Antonio Tajani, Charles Tannock, Paavo Väyrynen, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Luis Yañez-Barnuevo García, Josef Zieleniec
Membri supleanţi prezenţi la votul final	Laima Liucija Andrikienė, Alexandra Dobolyi, Árpád Duka-Zólyomi, Jaromír Kohlíček, Janusz Onyszkiewicz, Doris Pack, Rihards Pīks, Józef Pinior, Miguel Portas, Aloyzas Sakalas, Csaba Sándor Tabajdi
Membri supleanţi (articolul 178 alineatul (2)) prezenţi la votul final	Hanna Foltyn-Kubicka, Gisela Kallenbach, Leopold Józef Rutowicz, Czesław Adam Siekierski
Observaţii (date disponibile într-o singură limbă)	...

PROCEDURĂ

Titlu	Propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Comunitatea Europeană şi Federaţia Rusă de facilitare a eliberării vizelor de scurtă şedere
Referinţe	COM(2006)0188 – C6 0169/2006 – 2006/0062(CNS)
Data consultării PE	1.6.2006
Comisia competentă în fond                      Data anunţului în plen	LIBE 13.6.2006
Comisia (comisiile) sesizată(e) pentru avizare           Data anunţului în plen	AFET 13.6.2006
Avize care nu au fost emise   Data deciziei
Cooperare consolidată                Data anunţului în plen
Raportor(i)                    Data numirii	Maria da Assunção Esteves 23.1.2006
Raportor(i) substituit (substituiţi)
Procedură simplificată - data deciziei
Contestarea temeiului juridic                  Data avizului JURI			/
Modificarea resurselor financiare          Data avizului BUDG			/
Consultarea Comitetului Economic şi Social European de către PE - data deciziei în plen
Consultarea Comitetului Regiunilor de către PE - data deciziei în plen
Examinare în comisie	13.9.2006		6.11.2006	24.1.2007	1.2.2007
Data adoptării	1.2.2007
Rezultatul votului final	+: –: 0:	41 3 0
Membri titulari prezenţi la votul final	Alexander Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Edit Bauer, Mario Borghezio, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Mladen Petrov Chervenyakov, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Konstantin Dimitrov, Giovanni Claudio Fava, Kinga Gál, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Jeanine Hennis-Plasschaert, Ewa Klamt, Roger Knapman, Magda Kósáné Kovács, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Kartika Tamara Liotard, Sarah Ludford, Dan Mihalache, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Inger Segelström, Søren Bo Søndergaard, Károly Ferenc Szabó, Adina-Ioana Vălean, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Membri supleanţi prezenţi la votul final	Inés Ayala Sender, Simon Busuttil, Giuseppe Castiglione, Maria da Assunção Esteves, Genowefa Grabowska, Sophia in 't Veld, Tchetin Kazak, Marian-Jean Marinescu, Marianne Mikko, Radu Podgorean, Eva-Britt Svensson, Johannes Voggenhuber
Membri supleanţi (articolul 178 alineatul (2)) prezenţi la votul final
Data depunerii	5.2.2007
Observaţii (date disponibile într-o singură limbă)