ДОКЛАД за интеграцията на новите държави-членки към ОСП

1.3.2007 - (2006/2042(INI))

Комисия по земеделие и развитие на селските райони
Докладчик: Csaba Sándor Tabajdi

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно интеграцията на новите държави-членки към ОСП

(2006/2042(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид член 33 от договора за ЕО

–   като взе предвид Регламент (ЕО) 1268/1999 на Съвета от 21 юни 1999 г. относно подкрепата на Общността за предприсъединителните мерки за земеделие и развитие на селските райони в страните кандидати от Централна и Източна Европа в предприсъединителния период[1],

–   като взе предвид Договора за присъединяване на Чешката Република, Република Естония, Република Кипър, Република Литва, Република Латвия, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката Република и мерките от договорите, на които се основава Европейският съюз[2],

–   като взе предвид Регламент (EO) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители[3],

–   като взе предвид решението на Съвета от 22 март 2004 г. относно прилагането на условията за присъединяване към Европейския съюз на Чешката Република, Република Естония, Република Кипър, Република Литва, Република Латвия, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката Република, и мерките от договорите, на които се основава Европейският съюз, в следствие на реформата в общата селскостопанска политика[4],

– като взе предвид Регламент (ЕО) № 864/2004 на Съвета от 29 април 2004 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1782/2003 относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, и за адаптиране на този регламент предвид присъединяването на Чешката Република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия към Европейския съюз[5],

– като взе предвид Регламент (ЕО) №1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година

     относно финансирането на Общата селскостопанска политика[6],

–   като взе предвид Регламент (EО) №1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)[7],

–   като взе предвид Регламент (ЕО) №318/2006 на Съвета от 20 февруари 2006 година относно общата организация на пазарите в сектора на захарта[8],

–   като взе предвид междуинституционалното споразумение от 17 май 2006 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно финансовата дисциплина и доброто финансово управление[9],

–   като взе предвид предложението на Комисията за регламент на Съвета, за изменение и внасяне на корекции в Регламент (EO) № 1782/2003 относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламент (EО) №1698/2005 относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)[10],

–   като взе предвид член 45 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисия по земеделие и развитие на селските райони (A6‑0037/2007),

A. като има предвид, че в следствие на разширяването през 2004 г. значително се увеличиха селскостопанските площи (с около 27 %), броят на земеделски стопанства (с около 60 %) и броят на работниците в селското стопанство (с около 57 %) в ЕС и по този начин се увеличи производственият потенциал и важността на селското стопанство; като има предвид, че увеличаването на добива на от хектар за продукцията на хранителни продоволствени продукти и фураж позволява да се откроят достатъчни площи за производството на биомаса и че това допринесе за още по-голямата диференциация на европейската земеделска и селска структура; като има предвид, че този процес стана по-изразен и се задълбочи с присъединяването на България и Румъния;

Б.  като има предвид, че селското стопанство на повечето нови държави-членки се отличава значително от това на петнадесетте стари държави в ЕС по отношение на производителността и структурата му, както и по отношение на размера на стопанствата и че в сравнение със старите държави-членки изостава в ефикасността и степента на технологично развитие и вертикална и хоризонтална интеграция;

В.  като има предвид, че в сравнение с ЕС с 15 държави-членки селското стопанство има по-съществена и социална роля в новите държави-членки, при положение, че приносът на сектора към брутния национален приход и броят заети в него е над средната стойност за ЕС;

Г.  като има предвид, че в някои нови държави-членки личното и смесеното стопанства са от голямо значение за обществото, културата и околната среда;

Д. като има предвид, че новите държави-членки бяха интегрирани успешно и безпроблемно към вътрешния пазар, допринасяйки за значително развитие на търговията със селскостопански стоки и продоволствени продукти в Европа; като има предвид, че новите държави-членки въведоха и приложиха по удовлетворителен начин ветеринарните и фитосанитарни правила и изискванията за хранителна сигурност и обща организация на пазарите, както и други хоризонтални изисквания по начин, че не се наложи прилагането на специфични предпазни мерки;

Е.  като има предвид, че новите държави-членки трябваше да заплатят висока социална и икономическа цена, за да приспособят и интегрират правилата на общата селскостопанска политика (ОСП) и да се приспособят към конкурентната среда в ЕС; като има предвид, че предприсъединителните фондове само частично покриха цената на процеса на приспособяване и интегриране преди присъединяването; като има предвид, че присъединяването към ЕС разкри основни проблеми в икономиката и конкурентноспособността на новите държави-членки, като има предвид, че ОСП не успя да допринесе за разрешаването на тези проблеми;

Ж. като има предвид, че ОСП доведе до развитие и значителни промени в селското стопанство на новите държави-членки и че се появиха проблеми и напрежения главно поради факта, че правилата на ОСП не подкрепят достатъчно развитието на един стабилен и устойчив земеделски сектор, особено по отношение на животновъдството, зеленчукопроизводството на предходни и последващи етапи от интеграцията;

З.  като има предвид, че Договорът за присъединяването предвижда дълъг период на постепенно въвеждане (девет години), съчетан с ниско начално равнище (25 % от приложимото равнище в ЕС) за директните плащания в новите държави-членки, като същевременно изискванията за бюджетен принос и изискванията на вътрешния пазар се прилагат напълно и за тях; като има предвид, че равнищата на цените и приходите в новите държави-членки те оправдават тази степен на диференциация , което води до неравни условия за фермерите от новите държави-членки п отношение на конкуренцията;

И. като има предвид, че проблемите, които трябва да бъдат разгледани в новите държави-членки изискват главно структурни промени, имащи за цел да засилят конкурентноспособността; като има предвид, че мерките на ОСП за подпомагане на приходите и за гарантиране на цените значително допринесоха за подобно увеличаване;

Й. като има предвид, че Комисията и Съветът се оказаха бавни и нерешителни в осъзнаването на специфичните проблеми на новите държави-членки и в предлагането им на необходимата помощ (например проблеми н пазара за плодове и зеленчуци, особено що се отнася до меките плодове, черешите и ябълките, неоправданата забрана за износ от Полша за Русия и Украйна, изменението и предложената забрана на правилата за интервенция за царевица и внос на мед от трети страни);

К. като има предвид, че твърде намаленият брой производители-собственици в хранително-вкусовия и преработвателен сектор в новите държави-членки и злоупотребите с доминираща позиция от страна на разпространителските вериги ограничават чувствително конкурентноспособността на фермерите, както и възможностите им за сътрудничество и интеграция;

Л. като има предвид, че 8 нови държави-членки от общо 10 са възприели схема за единно плащане на площ за директните плащания;

М. Като има предвид, че нуждите от общностна финансова намеса в развитието на селските райони в новите държави-членки се оказаха определено по-големи от наличните бюджетни дотации за периода 2004-2006 г.; като има предвид, че, в същото време, правилата, определящи прилагането на програми за развитие на селските райони ограничиха динамичното използване на наличните общностни ресурси и че тези елементи значително намалиха влиянието на втория стълб на ОСП в новите държави-членки и биха могли да продължат през целия период на новата финансова рамка;

Плавна интеграция към ситуация, благоприятна за всички

1.  изразява задоволство от цялостната безпроблемна интеграция на земеделския и хранителен сектор на новите държави-членки към общностния пазар;

2.  подчертава, че въпреки че разширяването през 2004 г. доведе до смущения на селскостопанския и хранителния пазар в някои нови държави-членки, то поне допринесе за развитие на трайните търговски отношения на 25-те държави-членки в тяхната цялост.

3.  посочва, че селскостопанският и хранителният сектор както на новите, така и на старите държави-членки са се възползвали от помощта за селското стопанство и откриването на нови търговски възможности, докато хранително-вкусовият и преработвателен сектор и международната търговия на старите държави-членки са отбелязали напредък и е налице увеличаване на инвестициите и на мащаба на търговията на дребно, най-вече по време на периода на предприсъединяване.

4.  посочва, че като цяло интеграцията на новите държави-членки е била успешна, но че положението не е винаги ясно и че не всички земеделски стопанства са имали увеличение на доходите; посочва, че увеличението на изкупните цени и на субсидиите бяха в известна степен неутрализирани от значителните увеличения на разходите за производство (напр. увеличение на цените на горивото, електроенергия, торовете, препаратите за растителна защита и машините);

5.  подчертава, че разширяването не е увеличило равнището на риск по отношение на хранителната сигурност, здравето на животните и фитосанитарната област и в това отношение отбелязва, че нормите и ефикасността на проведените от компетентните органи работи в новите държави-членки в някои аспекти надвишават средното равнище за ЕС;

6.  отбелязва, че разширяването през 2004 г. не е довело до прекалени разходи за бюджета на ОСП и не се е наложило да бъдат внесени съществени промени в бюджета на ЕС, но че решенията за замразяване на селскостопанския пазар и за запазването на стойностите на директните плащания и финансовата рамка за периода 2007-2013 г. се нуждаят от усилие, основано на принципа за солидарност в ЕС с 15 държави-членки от 2007 г.; подчертава, че в следствие на взетите решения по време на Европейския съвет през декември 2005 г. производителите от ЕС с 15 държави-членки са понесли, освен решенията за прилагане на политики, имащи за цел да засилят втория стълб (като това за доброволна модулация), и бюджетни съкращения заради присъединяването на България и Румъния;

7.  изразява съжаление, че не са били предназначени повече кредити за разширяването, както през 2004 г., така и през 2007 г., дори само на висотата на първоначалните предвиждания;

8.  отбелязва, че значителните различия в между земеделските сектори на новите държави-членки се изразяват чрез различия при последиците на прилагането на ОСП и чрез важността на размера на предизвикателствата, които поставят.

9.  отбелязва, че след разширяването на ЕС с десет нови държави-членки през 2004 г. общностните разпоредби не са били адаптирани по подходящ начин към новите условия на някои пазари (например пазарите за меки плодове и скорбяла).

10. отбелязва, че адаптирането към правилата и условията на вътрешния пазари прилагането на ОСП и по-конкретно що се отнася до ветеринарните, фитосанитарните изисквания и изискванията за хранителна сигурност и обща организация на пазарите, както и други хоризонтални норми, наложиха голямо усилие от страна на земеделците и администрациите в новите държави-членки.

11. счита, че в продължение на месеци Комисията не е обърнала необходимото внимание на ембаргото върху износа на земеделски стоки от Полша към Украйна и Русия и не е взела ефикасни мерки за вдигането му.

12. отбелязва, че въпреки че предприсъединителните програми, финансирани от ЕС са допринесли за подготовката за прилагане на ОСП и партньорските програми са били полезни, изходните цели са постигнати само частично и общностните мерки са били отчасти ефикасни.

13. припомня, че програмата САПАРД е започнала със значително закъснение и че е имала ограничен обхват, главно заради сложните начини на приложение и липсата на взети навреме решения от Комисията и властите на новите държани-членки.

14. отбелязва, че някои нови държави-членки се сблъскват със значителни трудности при прилагането на общностните програми за развитие на селските райони и сложността на специфичните им начини на прилагане и административните разходи, които предполага управлението им.

15. отново потвърждава, че имайки предвид, че директните плащания имат важна роля за развитието и адаптирането на земеделския сектор на новите държави-членки, ниското им равнище през първите години на периода на прогресивно установяване не само е попречило на нужното адаптиране, но също така е създало условия за неравна конкуренция на вътрешния пазар – ситуация, която много предприемачи не са имали икономически средства да посрещнат.

16. подчертава важната роля, която са имали програмите за устройство на селските райони, едновременно за поемане на нова насока на селскостопанските стопанства, ориентирана към пазара, например в областта на преобразуването и комерсиализирането на собствените им продукти или в областта на туризма, и за намирането на временни решения по отношение на приходите на онези, които изоставят първичната земеделска продукция по икономически причини.

17.  отбелязва, че различните равнища на директните плащания между ЕС с 10 държави-членки и ЕС с 15 държави-членки не създадоха равни условия за всички и в следствие на това производителите от много нови държави-членки дори загубиха дялове от вътрешния си пазар - ситуация, която се дължи най-вече на конкуренцията, която произтича от увеличаването на вноса и износа от трети страни и вследствие на внесените в митническия режим промени;

18. отбелязва, че изказаните от Комисията резерви по отношение на новите държави-членки, касаещи превишените квоти към датата на присъединяване и заплахите от значителни финансови санкции за по-голямата част от тях бяха необосновани и се основаваха на грешни изчисления, и че никаква диспропорция, която се очакваше при превишаването на квоти, не бе констатирана на земеделските пазари;

19. подчертава, че новите държави-членки бяха задължени да приложат режима за допълнителни директни национални плащания (top-ups), които могат да се считат за допълнителна форма на съфинансиране и едно почти повторно национализиране на общностните директни плащания, което доведе до значителни икономически и политически затруднения в много нови държави-членки, като се има предвид, че този режим натовари националните бюджети и ограничи възможностите за прилагане на режимите за държавни помощи;

20. подчертава, че поради бюджетните ограничения, противно на основните цели и принципи на ОСП и противно на модулацията в ЕС с 15 държави-членки, повечето нови държави-членки бяха принудени да обединят част от общностните си дотации, отпуснати за развитие на селските райони за финансиране на допълнителни национални директни плащания, както предвижда договорът за присъединяване;

21. припомня мненията на някои нови държави-членки, че плащания, напълно отделени от производството и основани на териториален принцип, не допринасят за хармоничното развитие и устойчивост на тяхното селско стопанство и че секторните предпочитания и/или допълнително свързани с производството плащания биха били необходими, поне временно, в някои държави-членки до 2013 г. и би трябвало да се обсъдят, ако има такива искания; припомня, в тази връзка, успешното прилагане на напълно или частично свързаните с производството допълнителни национални директни плащания и временните държавни помощи;

22. отбелязва, че повечето нови държави-членки биха желали да продължат прилагането на схемата за единно плащане на площ възможно най-дълго време, като се има предвид, че преминаването към схемата за единно плащане създава големи административни и технически пречки и тя също така се вписва отлично в една бъдеща политика за несвързаните с производството плащания;

23. вярва, че е необходимо да се прилагат правилата и изискванията за кръстосано спазване, отнасящи се за добри селскостопански практики и условия на околната среда както в новите, така и в старите държави-членки; предлага постепенно да се въведат правилата за кръстосано свързване и това да приключи до края на периода за постепенно въвеждане; предлага на новите държави-членки да се даде възможност да отложат прилагането на правилата за кръстосано свързване до края на периода за постепенно въвеждане за директни плащания; предлага, освен това, изискванията за добро селско стопанство и условия на околната среда да останат в сила поне през периода на действие на схемата за единно плащане на площ, тъй като повечето нови държави-членки биха могли да изпитат затруднения да приведат в съответствие сложните и скъпи правила за кръстосано спазване;

24. изразява задоволство, че Съветът прие предложението на Комисията, имащ за цел да запази схемата за единно плащане на площ до края на 2010 г.и да увеличи ползата от режима за помощ за енергетични култури на новите държави-членки;

25. приканва Комисията, в рамките на опростяване и рационализиране на осъществяването на ОСП, на схемите за директни плащания и на програмите за развитие на селските райони, да вземе предвид проблемите, пред които са изправени най-вече новите държави-членки и да предложи подходящи решения, като същевременно се придържа към правилата за осъществяването на ОСП;

26.подчертава, че Комисията трябва повече да се съобразява с проблемите и тревогите на новите държави-членки по отношение на взетите решения в рамките на ОСП;

27. изразява загриженост от неотдавнашното предложение на Комисията да бъде премахнат изцяло схемата за интервенция по отношение на царевицата от 2007 г.; констатира, че начинът, по който беше представено предложението, противоречи на основните принципи на ЕС, като се има предвид избраният момент, липсата на задоволителна оценка - по-специално що се отнася до последиците от това решение върху общата организация на пазарите в сектора на зърнените култури и директните плащания на площ, както и липсата на алтернатива или преходни периоди; счита, че преждевременното премахване на схемата за интервенция по отношение на царевицата по всяка вероятност би имало важни последици;

28. счита, че е редно, в духа на реформата на ОСП от 2003 г., да се помисли за въвеждане на плащания на площ за меките култури, предназначени за преработка, които трябва да бъдат свързани със задължителното участие в дейностите на групите от хранително-вкусовата промишленост или на организации на производители, и със задължението въпросните продукти да се продават по силата на международни договори, което би допринесло за засилване на конкурентноспособността в сектора на меките плодове и за подобряване на положението на селскостопанските работници в държавите-членки и по-специално в Полша;

29. счита, че са необходими допълнителни промени в селскостопанското производство и в селската структура на новите държави-членки и подчертава, че правилата на ОСП и общностната помощ трябва да подкрепят тази процедура; подчертава, че е съществено необходимите промени да бъдат извършени постепенно, като се има предвид, че селското общество от новите държави-членки, заето в селското стопанство и земеделския сектор, не би могло да понесе твърде бързите и радикални промени на нивото на производствената им структура и заетост;

Бъдеще на ОСП в разширения ЕС

30. подчертава, че настоящата ОСП не позволява да бъдат разрешени съществена част от селскостопанските проблеми или проблеми, свързани със селското стопанство в разширения ЕС; счита, че схемата за разделяне на директните плащания, наложена от СТО, укрепва най-общо насоката на селскостопанския пазар в ЕС, но при все това несвързаните с производство плащания не допринасят пълноценно за създаването на устойчив селскостопански сектор и селско общество нито в новите държави-членки, нито в повечето държави от ЕС с 15 държави-членки; подчертава необходимостта от приемане на допълнителни мерки или на решения по мярка за прилагането на схемата за директни плащания;

31. изразява мнението, че особено в държавите-членки и районите, където специализираните стопанства имат ключова роля за селското стопанство, настоящата система за директни плащания облагодетелства по твърде значителен начин полските култури, не допринася по подходящ начин за въвеждането на устойчиво животновъдство, не насърчава, нито улеснява, необходимите структурни промени;

32. отбелязва, че при някои нови държави-членки определените квоти в някои сектори са довели до застой или дори намаляване на селскостопанското производство, че несвързаните с производството плащания са били свързани с по-ниски равнища на квотите и са представлявали допълнителен недостатък за новите държави-членки в допълнение към периода за постепенно въвеждане; ; отбелязва също, че този проблем се появява и в някои стари държави-членки;

33. счита, че осъществяването на целите на ОСП в новите държави-членки е също така възпрепятствано от степента на недостатъчно финансиране на развитието на селските райони, липсата на ефикасна система за управление на рисковете и кризите и от твърде строгите общностни правила по отношение на държавните помощи;

34. подчертава, че ОСП трябва да остане в обхвата на действие на Общността в рамките на една реформиране ОСП и че трябва да се попречи на всякаква повторна национализация на ОСП; счита, при все това, че трябва да бъдат приложени специфични мерки, основаващи се на принципа на субсидиарност; изразява мнение, че трябва да се преразгледат значението, целите и принципите на ОСП, включително селскостопанския европейски модел, като се взимат предвид целите и нуждите на селското стопанство, на селските райони, на селскостопанските работници, на потребителите и най-общо на обществото в разширения ЕС с 27 държави-членки, за да бъдат определени необходимите финансови ресурси и осигурено адекватното им и справедливо разпределяне по надлежно обоснован начин;

35. подчертава, че всички възможни фактори (например последиците от приетите финансови решения, реформите в ОСП, опитът на новите държави-членки, разнообразието в европейското селско стопанство) трябва подобаващо да бъдат взети под внимание в бъдещата реформа на ОСП, особено при "равносметката на здравословното състояние" на ОСП и при междинната оценка на финансовата рамка 2007-2013 г, през 2008-2009 г.;

36. подчертава също така, че е наложително да бъдат избегнати наложените решения, които имат за цел единствено да понижат степента на общностно финансиране или да запазят финансовото статукво между държавите-членки;

37. счита, че производството на биомаса и биоенергия ще играе стратегическа роля за бъдещето на селскостопанския сектор в ЕС; призовава за подходящо финансиране от страна на ЕС за насърчаването на производството на биомаса върху площи, които вече не са необходими за отглеждане на храни и фураж; припомня в тази връзка големите възможности за новите държави-членки и увеличения общ производствен потенциал на разширения ЕС;

38. подчертава, че задоволяването на особените нужди на държавите-членки и на регионите, включително разрешаването на проблеми и трудности в новите държави-членки, трябва да се основава и занапред на принципа на субсидиарност посредством следните специфични инструменти:

а)  въвеждане на преразгледана схема за директните плащания, включително нови мерки като например възможности за доброволно повторно свързване с производството най-вече за държавите-членки, които считат, че това им е необходимо за постигане на целите в социалната сфера, на трудовата заетост и устойчивост; разширяване на плащанията към нови сектори и нови бенефициери, например за меките плодове, предназначени за преработка, в рамките на преразгледана система от национални финансови кредити и от цялостно общностно финансиране;

б)  въвеждане на допълнителни, незадължителни, регионални или временни пазарни мерки с общностно финансиране;

в)  прилагане на системата национален пакет, произхождаща от бюджета на ЕС за секторите, които трябва да бъдат реформирани (вина, плодове и зеленчуци);

г)  по-голяма подкрепа и силно насърчаване на организациите на производители, както и премахване на националното законодателство, възпрепятстващо тези подходи;

д)  насърчаване на трансграничното сътрудничество между организации на производители;

е)  въвеждане на ефикасна система за управление на рисковете и кризите в селското стопанство с общностна финансова помощ, удържана от националните пакети;

ж) укрепване на вътрешния пазар посредством общи правила по отношение на нормите за качество, търговска реализация, конкурентноспособност, хранителна сигурност, опазване на околната среда и на животните;

з)  укрепване на развитието на селските райони и финансирането му;

и)  увеличаване на гъвкавостта на правилата по отношение на държавните помощи (по-специално разширяване на полето на прилагане на освобождаването по категория и повишаване на минималното ниво);

39. счита, че по време на кръга от преговори от Доха съвместимостта със СТО трябва да бъде осигурена в рамките на предложението на ЕС за намаляване на търговските бариери или в замяна на това за споразумение относно запазването на равнищата на национална помощ на другите членове на СТО;

40. припомня, че прилагането на допълнителни митнически налози в рамките на механизма на специалните предпазни клаузи (СПК) би представлявало ефикасна предпазна мярка срещу злонамерен внос или износ при дъмпингови цени в уязвимите сектори, сред които са секторите на новите държави-членки; приканва Комисията да създаде, в рамките на настоящия кръг от преговори на СТО, условия за подходящо изменение на значението на специалните предпазни клаузи в списъка на отстъпки от страна на ЕС; припомня, че някои нови държави-членки са имали възможността да приложат специални предпазни клаузи в уязвими сектори на селското стопанство, непокрити от настоящия списък отстъпки от страна на ЕС

41. очаква от бъдещата ОСП да вземе предвид не само нуждите на разширения ЕС, но и да бъде по-лесна за управление, да намали административното бреме на селскостопанските работници и на националните органи и да насърчава една сигурна продукция, ориентирана към пазара, щадяща околната среда, като същевременно следи за запазването на бъдещето на устойчивото селско стопанство;

42. приканва Комисията, държавите-членки и всички участващи в процеса страни да проведат открит дебат и да представят предложения за бъдещето с цел да бъде създадено устойчиво бъдеще за селското стопанство в разширения ЕС;

43. приветства намерението на Комисията да предложи една перспектива в дългосрочно бъдеще на ОСП след 2013 г., която да позволява да бъдат използвани изключителните шансове за разширяване, които дава повишаването на световния обмен в областта на хранително-вкусовата промишленост - два пъти по-бързо от общия растеж на световната търговия през следващите три десетилетия, като следи да бъде запазено хармоничното развитие на селското стопанство като цяло на териториите на ЕС; перспектива, благодарение на която на селското стопанство да изпълни производствената си функция и останалите си мисии, благодарение на съчетаните усилия на петнадесетте стари държави-членки и новите държави-членки в ЕС.

44. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията както и на парламентите и правителствата на държавите-членки.

• [1]  ОВ L 161 от 26.6.1999 г., стр. 87
• [2] ОВ L 236 от 23.9.2003 г., стр. 33
• [3]  ОВ L 270 от 21.10.2003 г., стр. 1
• [4]  ОВ L 93 от 30.3.2004 г., стр. 1
• [5]  ОВ L 161 от 30.4.2004 г., стр. 48
• [6]  ОВ L 209 от 11.8.2005 г., стр. 1
• [7]  ОВ L 277 от 21.10.2005 г., стр. 1
• [8]  ОВ L 58 от 28.2.2006 г., стр. 1
• [9]  ОВ С 139 от 14.6.2006 г., стр. 1
• [10]  COM (2006) 0500

EXPOSÉ DES MOTIFS

Principales conséquences de l’adhésion et de l’application de la politique agricole commune (PAC) dans les nouveaux États membres (NEM), y compris son incidence générale sur l’intégration européenne

Caractéristiques générales

L’agriculture joue un rôle important dans l’économie nationale et dans la vie rurale des NEM. Les chiffres pour l’année 2004 montrent que l’agriculture occupe 22 % de la superficie totale des NEM, contre seulement 4 % dans l'EU-15. Les travailleurs agricoles représentent 13 % du total de la population active, contre 1,6 % dans l’EU-15, tandis que l’agriculture représente 2,8 % du PIB contre 1,6 dans l’EU-15. Dans certaines zones rurales des NEM, l’agriculture constitue l’unique source de revenu.

Le niveau moyen de la production agricole des NEM se situe largement au-dessous de la moyenne de l'EU-15. L’agriculture comprend une forte proportion de petites exploitations de semi-subsistance à revenus accessoires disposant d’un faible niveau de technologie de production et de capital investi. Le manque d’efficacité fait que la production nécessite un nombre d’unités de travail largement supérieur. Les intégrations horizontales et verticales sont limitées. Le nombre de coopératives et d’organisations de producteurs n’est pas approprié, tandis que les agriculteurs ne sont pas partie prenante dans la filière agroalimentaire. La production agricole moins intensive constitue un désavantage en termes de compétitivité, toutefois elle pèse moins sur l’environnement et contribue à maintenir la biodiversité.

L’agriculture des NEM se caractérise également par une plus grande diversité dans les conditions naturelles et économiques, ce qui crée également des différences considérables au niveau de la structure de production. En Pologne, l’agriculture repose essentiellement sur des petites et moyennes exploitations familiales, menant une activité mixte de culture de plein champ et d'élevage pastoral. En Hongrie et en Estonie, les exploitations spécialisées occupent une place importante tandis qu’en Slovénie, les exploitations familiales importantes, du type de celles que l'on retrouve dans l'EU-15, prédominent. La République tchèque et la Slovaquie disposent d’une structure de production relativement développée et homogène. Dans les États baltes, la plupart des exploitations mènent également des activités mixtes. L’agriculture hongroise présente une double structure de grandes exploitations agricoles aux côtés de nombreuses petites exploitations familiales peu efficaces. L’agriculture de Chypre et de Malte se caractérise par une production méditerranéenne. L’horticulture constitue un secteur important en Pologne et en Hongrie.

Certains désavantages de la politique agricole du passé sont encore visibles étant donné que durant la période communiste, l’agriculture a évolué pendant plusieurs décennies dans une direction totalement différente de la PAC. Au lendemain du changement, des problèmes supplémentaires sont apparus en raison de l’effondrement des marchés traditionnels, du transfert de la propriété et de la transformation des structures de production, de la pénurie importante de capitaux, des intégrations insuffisantes, ainsi que du faible niveau des subventions nationales et de leur manque de structuration.

Il est clair que d'autres changements significatifs devront intervenir dans l'agriculture et l’économie rurale des NEM. Étant donné les possibilités limitées dont ils disposent sur les marchés intérieur et tiers, l’augmentation quantitative de la production n’est une solution viable que dans la mesure où elle concerne des produits prisés par le marché. Un renforcement de l’efficacité aboutira à une concentration des exploitations et à une baisse au niveau de l’emploi. Les possibilités d’une diversification de l’économie rurale sont limitées étant donné que les zones rurales des NEM n’attirent pas un volume suffisant de capitaux. Le chômage généré par le secteur agricole cause un problème sérieux. Des changements trop rapides et radicaux au niveau de la structure de production et d’emploi amèneraient des tensions politiques et économiques difficilement gérables.

Intégration en douceur dans une situation bénéfique pour tous

Avec l’adhésion de dix nouveaux États membres, le nombre de consommateurs européens a progressé de près de 20 %, tandis que la superficie agricole utilisée et le nombre de travailleurs agricoles ont augmenté respectivement de 27 % et de 57 %.

Ce "big bang" n'a pas causé de perturbations sur le marché unique européen, ni dans les anciens ni dans les nouveaux États membres. Dans l’EU-15, l’élargissement n’a provoqué aucun changement notoire au niveau des prix des produits agricoles et des denrées alimentaires, de la stabilité des relations commerciales et des modèles de production et de consommation en général. Les marchandises en provenance des NEM n’ont pas déclenché de "dumping" dans l’EU-15, notamment grâce au fait que la plupart des échanges de produits agricoles et de denrées alimentaires étaient déjà exempts de droits et non subventionnés avant l’élargissement. Même si la Commission n'a pas encore produit les conclusions de l'analyse qu'elle effectue dans ce domaine, les études de marché montrent que les opérateurs des NEM n’ont pas accumulé de stocks spéculatifs avant l’adhésion.

Grâce, notamment, à l’aide de préadhésion de l’UE, les NEM ont renforcé leurs systèmes alimentaire, de sécurité, vétérinaire et phytosanitaire. Les efforts ont été axés sur le contrôle à la frontière des importations en provenance de pays tiers et celui des lieux d’abattage et des établissements agroalimentaires. Les travaux préparatoires rigoureux ont permis de faire en sorte que l’élargissement n’ait pas d'incidence négative sur le niveau risque dans ces différents domaines au sein de l’UE. Après l’adhésion, les autorités n'ont pas eu à examiner un seul cas pouvant nécessiter l'adoption de mesures de sauvegarde.

Le secteur agricole des NEM a tiré profit de l’adhésion et de l’application de la PAC. Pour ce qui est des céréales, de la betterave sucrière, de la viande bovine et du lait, les règles de la PAC ont stabilisé les prix et les marchés. Les revenus agricoles des NEM ont considérablement augmenté, en particulier dans les pays et les exploitations où prédominent les cultures de plein champ et l’élevage pastoral. L’augmentation des prix s’est limitée à quelques produits agricoles et alimentaires seulement du fait qu’une procédure d’adaptation des prix significative avait déjà été lancée. Les augmentations de revenu les plus importantes sont constatées en Pologne, en Lettonie, en Lituanie et en République tchèque.

Les anciens États membres ont avant tout bénéficié de l'élimination des frontières intérieures. Les exportateurs de l’EU-15 ont augmenté leur part de marché dans les NEM, en particulier pour ce qui concerne les produits transformés. L’adhésion a également créé de meilleures conditions pour les investisseurs de l’EU-15 dans le secteur agroalimentaire. L’ouverture de ce potentiel compense largement la charge supplémentaire – limitée – que doivent supporter les anciens États membres dans le financement de la PAC.

Malgré sa dimension historique et son ampleur, l’élargissement de 2004 n’a pas nécessité l’introduction de changements importants ou contraignants dans la gestion et le financement de la PAC. Entre l’année 2000 et la date de l'adhésion, les NEM ont reçu une aide SAPARD d’un montant annuel de 520 millions d'euros, soit un peu plus de 1 % du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Au cours de la période 2004-2006, les NEM ont reçu entre 5 et 8 % de l'aide accordée par le FEOGA. Vu que le cadre budgétaire existant comprenait des réserves suffisantes, l’intérêt des États membres de l’EU-15 a été préservé. L’instauration progressive des paiements directs dans les NEM contribue à réduire la charge financière des États membres. Même à la fin des perspectives financières 2007-2013, la part des paiements directs et des crédits relatifs au développement rural destinés aux NEM dans le budget de l'EU-27 n’augmentera que de 19 % environ, alors que les 12 NEM compteront pour près de 30 % de la superficie agricole utilisée et 50 % des travailleurs agricoles de l’UE.

Le futur financement de la PAC dans l’EU-27 se fera toutefois, d'une manière générale, dans un environnement politique et budgétaire négatif. La décision concernant le cadre financier 2007-2013 a confirmé celle arrêtée au Sommet de Bruxelles de 2002 de ne pas toucher au budget des paiements directs ni aux mesures de marché et de les maintenir au niveau de l’EU-15 en 2002, et a confirmé la réduction sensible des dotations octroyées aux anciens États membres pour le développement rural. Il est très probable qu’à partir de 2008, les ressources financières disponibles ne permettront pas d’accorder les paiements directs au niveau fixé par la législation communautaire pertinente.

Mise en œuvre de la politique agricole commune dans les nouveaux États membres

Au cours de la période de préadhésion, les pays candidats ont déployé des efforts significatifs pour transposer l'acquis communautaire et établir le cadre institutionnel nécessaire à l'application de la PAC. Les programmes de partenariat financés par l’UE ont fourni une aide précieuse dans la réalisation de cet objectif. Toutefois, les politiques nationales de l’agriculture et du développement rural en vigueur avant l’adhésion n'ont pas préparé de manière efficace les agriculteurs et la société rurale aux possibilités nouvelles et aux défis qui ont émergé, car les pays candidats ont concentré leurs efforts sur les situations les plus problématiques et ne disposaient pas de ressources financières propres en suffisance. L’UE a accordé une aide au développement agricole et rural des pays candidats, cependant la complexité des prescriptions auxquelles il fallait satisfaire et le retard accumulé dans les décisions ont fait que le programme SAPARD a commencé avec un retard considérable et qu’une partie importante des allocations n’a été utilisée qu’après l’adhésion.

Le changement le plus significatif et le plus manifeste de l’adhésion à l’UE pour l’agriculture des NEM a été l’introduction des paiements directs. Même si bon nombre de pays candidats utilisaient des systèmes similaires, les paiements directs communautaires ont instauré un système d'aide nouveau dans les NEM, notamment par son importance, ses règles de répartition et ses catégories de bénéficiaires. Dans le souci de créer des conditions égales pour tous les agriculteurs, chaque NEM applique un régime de paiements directs nationaux complémentaires comme cela est permis par l’acte d’adhésion. Cependant, outre la charge considérable qu’il fait peser sur le budget national, un tel régime détourne les ressources nationales des programmes d’aides d’État agréés par la CE qui peuvent s’avérer essentielles pour faciliter les changements nécessaires dans des secteurs où les ressources communautaires sont limitées ou inexistantes. La plupart des NEM ont dû recourir à la modulation négative (regrouper les ressources disponibles au titre du développement rural pour assurer les paiements directs nationaux complémentaires).

Huit nouveaux États membres ont opté pour le régime de paiement unique à la surface (RPUS) car ils n’étaient pas prêts à appliquer le système complexe des paiements directs de l’EU-15. D’une façon générale, le régime de paiement unique à la surface totalement découplé s’est avéré efficace. Tant les agriculteurs que les autorités nationales en apprécient la simplicité des règles et des conditions. La plupart des NEM souhaiteraient maintenir le RPUS le plus longtemps possible, malgré qu’il présente certains désavantages. Toutefois, quelques NEM estiment que certains paiements couplés sont nécessaires, du moins provisoirement pour l’orientation des changements dans la production agricole. Ces pays ont constitué avec succès plusieurs enveloppes destinées aux paiements directs nationaux complémentaires, avec des paiements totalement ou partiellement couplés pour des secteurs où l'application du RPUS présentait des désavantages significatifs (par exemple, le tabac, le lait et la viande bovine).

Les modifications apportées à la législation communautaire au titre de la réforme du secteur du sucre facilitent le passage du RPUS au RPU et permettent notamment aux NEM de s’écarter du modèle clairement régional du RPU. Toutefois, la Commission n’a pas encore présenté de proposition concernant les règles détaillées de la réforme, en particulier pour les règles du régime de paiements directs nationaux complémentaires. Ce climat d’incertitude contraint les NEM à maintenir le RPUS.

Le plan de développement rural ne répond qu’en partie aux attentes des NEM. Le système actuel ne contribue qu’en partie à la réalisation des objectifs arrêtés de concert, qui ne visent pas suffisamment le développement durable et la résolution de problèmes extérieurs à l'agriculture. Les ressources communautaires sont limitées et les règles, complexes. Bien que les règles communautaires adoptées récemment permettent également la modulation volontaire des paiements directs dans les NEM, il est très peu probable qu'ils recourent à cette solution tant que durera la période d’instauration progressive des paiements directs.

Avec l’aide des paiements directs, des mesures de développement rural et des régimes agréés d’aides d'État, les NEM peuvent établir un système mieux approprié pour le développement de leur agriculture et de leur société rurale. Les récentes réformes de la législation et les propositions (par exemple, la réforme du secteur du sucre, l’extension de l’application du RPUS, les plantes énergétiques) participent à la réalisation de cet objectif. Toutefois, certaines règles doivent être simplifiées davantage. Il serait prudent de reporter l’application de la conditionnalité dans les NEM jusqu’à ce qu’ils abordent la période d’instauration progressive des paiements directs. La gestion des programmes de développement rural pourrait également être simplifiée sans porter préjudice aux principes généraux.

Les retombées de la PAC dans les différents secteurs agricoles des NEM varient dans une large mesure. Les cultures céréalières ont tiré les meilleurs bénéfices de l’application de la PAC. Le système d’intervention et de garantie des prix qui accorde une aide directe à la surface permet aux agriculteurs de tirer parti des avantages comparatifs de leurs parcelles; on s’attend à une augmentation supplémentaire de la production. Pour les secteurs de la viande bovine et du lait, le bilan est mitigé. Des dispositions spécifiques pour les paiements laitiers, sous forme de top-ups partant de 85 % du niveau applicable dans l’Union en 2004, ont contribué à maintenir la production laitière dans bon nombre de pays. Les opportunités sont limitées pour la production de viande bovine si les paiements directs nationaux complémentaires sont répartis selon la surface, tandis que le secteur porcin et le secteur avicole sont confrontés à des défis importants. Ils ne bénéficient pratiquement d’aucune aide communautaire et le niveau de l’aide nationale est lui aussi limité. Les coûts de production ont augmenté en raison de la hausse du prix des rations, tandis que les prix à la production sont restés inchangés. Quant au secteur des fruits et légumes, il n’occupe une place importante que dans certains NEM. L’importation de fruits et légumes de qualité inférieure constitue un réel défi pour les agriculteurs. Seule une minorité de producteurs font partie d'organisations de producteurs reconnues qui leur permettent de percevoir des aides communautaires.

Parmi les principaux arguments en faveur de la période d’instauration progressive des paiements directs figuraient notamment les différences entre les niveaux de développement, l’écart entre les niveaux de vie et en particulier les niveaux de coûts, et le fait que les agriculteurs des NEM exigent une moindre compensation de leur revenu. Il avait également été promis que la discrimination affectant les paiements directs serait compensée par une augmentation des subventions accordées au titre du développement rural. Cependant, les chiffres ne viennent pas étayer le concept original, tandis que les perspectives d’un renforcement du financement du deuxième pilier se sont également révélées illusoires. Les perspectives financières pour la période 2007-2013 révèlent un déséquilibre profond dans l’allocation des ressources. Le niveau moyen d’aide communautaire octroyée aux nouveaux États membres au titre de l'agriculture et du développement rural ne serait que de 29-33 % par agriculteur et de 62-64 % par hectare par comparaison avec les anciens États membres durant la période de sept années.

Le tableau I montre l’évolution progressive du niveau des paiements directs et des allocations de développement rural pour 1 ha de surface agricole utilisée dans les NEM vers le niveau de l’EU-15. Après 2013, on ne relèvera pas d’écarts importants. Cependant, si l’on considère l’aide par agriculteur, la différence reste importante (Tableau II).

Tableau I.

Tableau II.

Avenir de la PAC dans l’Union européenne élargie

L’élargissement de 2004 a eu pour effet de renforcer la diversité agricole européenne et de réduire encore davantage l’application possible de règles communes. L’évolution des besoins et des particularités d'une Union européenne élargie doit être prise en compte dans les futures réformes de la PAC. Il est impératif de fixer des objectifs et des buts nouveaux afin de garantir la durabilité à long terme, de répondre aux attentes locales et régionales spécifiques de la société agricole et rurale et aux attentes des consommateurs, des contribuables, des environnementalistes, etc.

L’expérience acquise dans les NEM fait ressortir la nécessité de poursuivre la réforme de la PAC. Les données statistiques attestent d’une progression générale importante du revenu agricole dans les NEM. Toutefois, les paiements directs profitent principalement à la production céréalière et à l'élevage pastoral. L’orientation vers les activités de production subventionnées est également observée dans les NEM. Malgré leur découplage, les paiements effectués dans le cadre du RPUS accélèrent le mouvement de concentration des exploitations et renforcent la part des cultures de plein champ.

L’expérience acquise dans les NEM ne confirme pas entièrement le concept de découplage total des paiements directs, appuyé par la Commission, parce que les États membres ne sont pas favorables au simple système de paiement unique. La plupart d’entre eux ont l’intention d’accorder, pour certains secteurs, la préférence aux options prévues par la récente législation.

À l’occasion du bilan de santé, d'autres options devraient être explorées et si possible autorisées, y compris les paiements directs visant des secteurs et des bénéficiaires actuellement exclus. Les enveloppes au titre du RPU peuvent être considérées comme aide financière communautaire pour la compensation du revenu dans l’agriculture des États membres. Compte tenu de la situation spécifique, des difficultés et des exigences de son secteur agricole, chaque État membre pourrait mettre en place le système de compensation du revenu le mieux adapté en utilisant l’éventail des options prévues par la législation communautaire. Les nouvelles options pourraient concerner, entre autres, une extension de l’aide aux organisations de producteurs ou la contribution à un système efficace de gestion du risque et des crises dans le secteur agricole. Il incombe à la Commission d’en contrôler l’application afin d’éviter toute distorsion. Ce concept n’entraînera pas de renationalisation de la PAC. Il convient d’adopter un système plus souple, plutôt que des règles générales établies par souci de compromis, qui ne fonctionnent nulle part parfaitement. Bien entendu, il ne s’agit pas d’un concept entièrement nouveau. La proposition de la Commission sur la réforme de l’organisation commune du marché de la banane se fonde sur les mêmes principes et un système en partie similaire est proposé dans le cas de la réforme concernant le vin.

Il convient également de faciliter la gestion des programmes de développement rural. Pour répondre aux attentes des consommateurs et des contribuables, les normes et les règles de qualité communautaires, la sécurité alimentaire, la protection de l'environnement et le bien-être des animaux doivent renforcés de manière continue.

Une flexibilité accrue dans le cas des règles en matière d’aides d’État doit constituer une autre étape importante. Un éventail suffisamment large et clairement défini d'exemptions par catégorie et une hausse significative du niveau "de minimis" apporteraient la flexibilité nécessaire dans les NEM sans nuire aux règles de la concurrence.

La Commission est d’avis que les règles concernant les paiements directs découplés sont nécessaires pour satisfaire aux engagements contractés par l’UE dans le cadre de l’OMC pour ce qui concerne le soutien interne. Les partenaires de négociation de l'OMC, en particulier les États-Unis, souhaitent maintenir leur niveau de soutien interne et progresser dans la suppression des mécanismes de protection des marchés. L’UE pourrait être prête à de telles concessions si, de leur côté, les partenaires de négociation acceptent qu’une partie seulement des paiements directs de l’UE soit découplée et, par conséquent, inscrite dans la "boîte verte".

Il est important que les futures réformes de la PAC soient motivées par la volonté de répondre aux besoins de l’agriculture et de la population rurale des États membres et d’assurer la durabilité, la volonté de simplifier et de réduire la charge administrative et la nécessité impérative de créer un système de production entièrement conforme aux attentes des consommateurs dans le cadre budgétaire existant.

Observations finales du rapporteur

Le rapporteur souhaite remercier ses collègues eurodéputés, l’Institut hongrois de recherche agro-économique, les ministères et commissions parlementaires de l’agriculture de la République tchèque, la République d’Estonie, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, la République de Pologne, la République de Slovénie et la République slovaque pour les contributions et l'aide reçues durant la préparation du présent rapport.

PROCEDURE

Titre	L’intégration des nouveaux États membres dans la PAC
Numéro de procédure	2006/2042(INI)
Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance de l'autorisation	AGRI 16.2.2007
Rapporteur(s)   Date de la nomination	Csaba Sándor Tabajdi 23.11.2005
Examen en commission	12.7.2006	3.10.2006		19.12.2006		27.2.2007
Date de l'adoption	27.2.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:		31 1 3
Membres présents au moment du vote final	Vincenzo Aita, Peter Baco, Sergio Berlato, Thijs Berman, Niels Busk, Luis Manuel Capoulas Santos, Giuseppe Castiglione, Dumitru Gheorghe Mircea Coşea, Gintaras Didžiokas, Michl Ebner, Carmen Fraga Estévez, Ioannis Gklavakis, Lutz Goepel, Esther Herranz García, Elisabeth Jeggle, Tchetin Kazak, Atilla Béla Ladislau Kelemen, Heinz Kindermann, Diamanto Manolakou, Véronique Mathieu, Mairead McGuinness, María Isabel Salinas García, Willem Schuth, Czesław Adam Siekierski, Csaba Sándor Tabajdi, Marc Tarabella, Witold Tomczak, Donato Tommaso Veraldi, Bernard Piotr Wojciechowski
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Bernadette Bourzai, Béla Glattfelder, Gábor Harangozó, Wiesław Stefan Kuc, Astrid Lulling, Albert Jan Maat
Date du dépôt	1.3.2007
Observations (données disponibles dans une seule langue)	...