INFORME sobre la integración de los nuevos Estados miembros en la PAC

1.3.2007 - (2006/2042(INI))

Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
Ponente: Csaba Sándor Tabajdi

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la integración de los nuevos Estados miembros en la PAC

(2006/2042(INI))

El Parlamento Europeo,

–    Visto el artículo 33 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

–    Visto el Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión[1],

–    Vista el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión[2],

–    Visto el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores[3],

–    Vista la Decisión del Consejo de 22 de marzo de 2004 sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la política agrícola común[4],

–    Visto el Reglamento (CE) nº 864/2004 del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se modifica, y se adapta con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia a la Unión Europea, el Reglamento (CE) nº 1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores[5],

–    Visto el Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común[6],

–    Visto el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)[7],

–    Visto el Reglamento (CE) nº 318/2006 del Consejo, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar[8],

–    Visto el Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera de 17 de mayo de 2006[9],

–    Vista la propuesta de Reglamento del Consejo que modifica y corrige el Reglamento (CE) nº 1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, y que modifica el Reglamento (CE) nº 1698/2005 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)[10],

–    Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–    Visto el informe de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (A6‑0037/2007),

A.  Considerando que la ampliación de 2004 aumentó de manera importante la superficie agrícola (en alrededor de un 27 %), el número de explotaciones agrícolas (en alrededor de un 60 %) y el número de trabajadores del sector (en alrededor de un 57 %) en la Unión Europea, multiplicando con ello su potencial de producción y la importancia de la agricultura; que con el aumento del rendimiento por hectárea en la producción de alimentos y forrajes se libera superficie suficiente para la producción de biomasa, y que ello ha contribuido a una mayor diversificación del entramado rural y agrícola europeo; considerando que este proceso se ha acentuado y consolidado con la adhesión de Bulgaria y Rumanía,

B.   Considerando que la agricultura de la mayor parte de los nuevos Estados miembros se diferencia considerablemente de la de la UE-15 en lo que se refiere al nivel y la estructura de la producción así como a la magnitud de las explotaciones, que es en su totalidad menos productiva que la de los antiguos Estados miembros, técnicamente menos desarrollada y menos integrada, tanto en sentido vertical como horizontal,

C.  Considerando que, con respecto a la UE-15, la agricultura desempeña en la mayoría de los nuevos Estados miembros un papel económico y social más importante, habida cuenta de que la contribución del sector a la RNB y el porcentaje de empleados que trabajan en el sector se sitúan sobre la media de la UE,

D.  Considerando que la agricultura de subsistencia y semisubsistencia desempeña en algunos de los nuevos Estados miembros un papel de gran importancia social, cultural y medioambiental,

E.   Considerando que los nuevos Estados miembros se han integrado con éxito y sin sobresaltos en el mercado interior, contribuyendo a un desarrollo considerable del comercio de los productos agrícolas y de los productos alimenticios en Europa; que los nuevos Estados miembros han introducido y aplicado de manera satisfactoria las normas veterinarias, fitosanitarias, de seguridad alimentaria y de organización común de mercados, así como otras normas horizontales, de modo que no ha sido necesaria la aplicación de medidas de salvaguardia específicas,

F.   Considerando que los nuevos Estados miembros han tenido que soportar considerables costes sociales y económicos para integrar las normas de la política agrícola común (PAC) y adaptarse al entorno competitivo de la UE; considerando que estos costes se han visto compensados sólo parcialmente por las ayudas de preadhesión; que la adhesión a la UE ha puesto de manifiesto los problemas generales económicos y de competitividad de los nuevos Estados miembros, sin que la PAC haya contribuido a resolverlos totalmente,

G.  Considerando que la PAC implicó un desarrollo y cambios considerables en la agricultura de los nuevos Estados miembros, y que aparecieron problemas y tensiones, debido principalmente a que las normas de la PAC no apoyan suficientemente el desarrollo de un sector agrícola equilibrado y sostenible, en particular, con respecto a la cría de ganado, la horticultura y las integraciones en las fases previa y posterior,

H.  Considerando que el Acta de adhesión previó una larga integración progresiva (nueve años) combinada con un bajo nivel inicial (25 % del nivel aplicable en la UE) para los pagos directos en los nuevos Estados miembros, pese a aplicárseles plenamente las normas sobre mercado interior y aportaciones presupuestarias; que los niveles de costes y rentas en los nuevos Estados miembros no justifican este grado de diferenciación, que resulta de condiciones desiguales para los agricultores de los nuevos Estados miembros por lo que se refiere a la competencia,

I.    Considerando que los problemas que deben abordarse en los nuevos Estados miembros son principalmente los que requieren reformas estructurales para reforzar la competitividad; que las medidas PAC de apoyo a los ingresos y de garantía de precios han contribuido en buena medida a este refuerzo,

J.    Considerando que la Comisión y el Consejo se han mostrado lentos o reticentes a la hora de comprender los problemas específicos de los nuevos Estados miembros y de ofrecerles la ayuda necesaria (por ejemplo, los problemas en los mercados de frutas y hortalizas, en particular, en lo que respecta a las bayas, las cerezas y las manzanas, la prohibición injustificada de la exportación de mercancías polacas hacia Rusia y Ucrania impuesta por estos Estados, la modificación y la propuesta de abolición de las normas en materia de intervención relativas al maíz, y las importaciones de miel procedente de países terceros),

K.  Considerando que un número muy reducido de propietarios entre los productores de los nuevos Estados miembros en el sector agroalimentario y el abuso de la posición dominante por parte de las cadenas comerciales limita en gran parte la competitividad de los agricultores, así como su cooperación y su integración,

L.   Considerando que ocho de cada diez nuevos Estados miembros han optado por el régimen de pago único por superficie para los pagos directos,

M.  Considerando que la necesidad de intervención del presupuesto comunitario en el desarrollo rural de los nuevos Estados miembros ha resultado claramente superior a las dotaciones presupuestarias disponibles para el período 2004-2006; que, al mismo tiempo, las normas que regulan la aplicación de los programas de desarrollo rural han limitado la utilización dinámica de los recursos comunitarios disponibles y que estos elementos han reducido considerablemente el impacto del segundo pilar de la PAC en los nuevos Estados miembros y pueden subsistir en el nuevo marco financiero,

Integración sin brusquedades en una situación beneficiosa para todos

1.   Manifiesta su satisfacción por la integración plena y sin brusquedades del sector agrícola y alimentario de los nuevos Estados miembros en el mercado comunitario;

2.   Destaca que la ampliación de 2004, a pesar de que causó perturbaciones en los mercados agrarios y alimentarios de algunos Estados miembros, contribuyó en gran medida al desarrollo de las relaciones comerciales bien establecidas de los 25 Estados miembros en conjunto;

3.   Observa que la agricultura y el sector alimentario de los nuevos y los antiguos Estados miembros se han beneficiado, al menos en parte, de la ampliación, ya que las partes involucradas de los nuevos Estados miembros se han beneficiado de un mayor apoyo a la agricultura así como de la apertura de nuevas posibilidades comerciales, mientras que el sector agroalimentario y el comercio internacional de los antiguos Estados miembros han progresado y se ha dado un incremento de las inversiones y de la facturación en el sector minorista, sobre todo en la fase anterior a la adhesión;

4.   Observa que la integración de los nuevos Estados miembros debe considerarse en su conjunto positiva, si bien esto no puede constatarse inequívocamente en todos los casos, ya que la situación de la renta no ha mejorado en todas las explotaciones agrícolas; señala que el aumento de los precios de venta y de las subvenciones se ha visto contrarrestado en parte por el incremento importante de los costes de producción (por ejemplo, del combustible, la energía, los abonos, los productos fitosanitarios y la maquinaria);

5.   Destaca que la ampliación no ha aumentado el nivel de riesgo por lo que se refiere a la seguridad alimentaria, la sanidad animal o el ámbito fitosanitario, y tiene en cuenta a este respecto que, en algunos casos, las normas y la eficacia de la labor realizada por las autoridades competentes de los nuevos Estados miembros se sitúan por encima de la media de la UE;

6.   Señala que la ampliación de 2004 no ha implicado una carga excesiva para el presupuesto de la PAC y no ha requerido la introducción de modificaciones significativas en el presupuesto de la UE, pero que las decisiones de congelar el mercado y de mantener sin cambios el importe de los pagos directos y el marco financiero para el período 2007-2013 requieren un esfuerzo basado en el principio de solidaridad de la UE-15 a partir de 2007; señala además que, como consecuencia de las decisiones del Consejo Europeo de diciembre de 2005, los productores de la UE-15 han debido soportar recortes presupuestarios, debido a la adhesión de Bulgaria y Rumanía, que van más allá de las decisiones sobre la puesta en marcha de políticas tales como la modulación facultativa con el fin de fortalecer el segundo pilar;

7.   Lamenta que a raíz de las ampliaciones de 2004 y 2007 no se hayan fijado cuotas más elevadas, ni siquiera en la medida prevista inicialmente;

Aplicación de la PAC en los nuevos Estados miembros

8.   Señala que las importantes diferencias entre los sectores agrícolas de los nuevos Estados miembros encuentran su reflejo en las diferencias en el impacto de la aplicación de la PAC y en el alcance y la magnitud de los retos que afrontan los nuevos Estados miembros;

9.   Observa que tras la ampliación de la UE a 10 nuevos Estados miembros en 2004 no se adaptó adecuadamente la legislación comunitaria a las nuevas condiciones reinantes en algunos mercados (por ejemplo, en los de los frutos de baya y del almidón);

10. Señala que la adaptación a las condiciones y a las normas del mercado interior y la aplicación de la PAC —en particular por lo que se refiere a las normas veterinarias, fitosanitarias, de seguridad alimentaria, de organización común de mercados y otras normas horizontales— han requerido esfuerzos importantes por parte de los agricultores y de las distintas administraciones de los nuevos Estados miembros;

11. Considera que la Comisión, durante meses, no ha prestado la debida atención al levantamiento de la prohibición de exportar productos agrícolas polacos a Ucrania y Rusia ni ha adoptado medidas efectivas al respecto;

12. Señala que, a pesar de que los programas de preadhesión de la Unión Europea han contribuido a la preparación de la aplicación de la PAC y de que los programas de asociación han puesto de manifiesto su utilidad, los objetivos solo se han alcanzado parcialmente y las medidas comunitarias han tenido una eficacia limitada;

13. Recuerda que el programa Sapard comenzó a aplicarse con considerable retraso y que su alcance fue también limitado, debido principalmente a las complejas exigencias y a la falta de decisiones a su debido tiempo por parte de la Comisión y de las autoridades de los nuevos Estados miembros;

14. Observa que algunos nuevos Estados miembros tropiezan con dificultades importantes en la aplicación de los programas comunitarios de desarrollo rural debido a la complejidad de su legislación y a la carga administrativa que supone su gestión;

15. Reitera que, habida cuenta de que los pagos directos desempeñan un papel fundamental en el desarrollo y la adaptación del sector agrícola de los nuevos Estados miembros, su bajo nivel durante los primeros años del período de integración progresiva no sólo impidió la adaptación necesaria, sino que también creó condiciones de competencia desiguales en el mercado único, lo que algunas empresas no han podido soportar desde el punto de vista económico;

16. Subraya el importante papel de los programas de desarrollo rural, tanto para una nueva orientación hacia el mercado de las explotaciones agrícolas –por ejemplo en el ámbito de la elaboración y comercialización de los propios productos o en el turismo– como con miras a crear ingresos alternativos para aquellos que, por razones económicas, abandonan la producción agrícola primaria;

17. Señala que los distintos niveles de los pagos directos entre la UE-10 y la UE-15 no crearon condiciones iguales para todos y que, como consecuencia de ello, los productores de varios nuevos Estados miembros perdieron incluso partes de mercado en sus mercados interiores, situación debida, en particular, a la competencia derivada del aumento de las importaciones y las exportaciones procedentes de los terceros países tras las modificaciones introducidas al régimen aduanero;

18. Considera que las reservas de la Comisión frente a los nuevos Estados miembros en relación con supuestas existencias excesivas en la fecha de adhesión a la UE así como las amenazas de imponer sanciones por un importe de varios millones, no estaban justificadas en la mayor parte de los casos y se basaban en cálculos erróneos, y que en ningún mercado agrícola se ha registrado una perturbación del equilibrio que pudiera tener su causa en esas supuestas existencias excesivas;

19. Destaca que los nuevos Estados miembros se vieron obligados a aplicar el régimen de pagos directos nacionales complementarios («top-ups»), que pueden considerarse como una forma de cofinanciación y una cuasi renacionalización de los pagos directos comunitarios, lo que ha supuesto dificultades políticas y económicas considerables en varios nuevos Estados miembros, dado que este régimen impuso una pesada carga para los presupuestos nacionales y limitó la posibilidad de aplicar regímenes de ayudas de Estado;

20. Destaca que, debido a dificultades presupuestarias, contrariamente a los objetivos generales y a los principios de la PAC y contrariamente a la modulación en la UE-15, la mayoría de los nuevos Estados miembros se ha visto obligada a agrupar una parte de las dotaciones comunitarias que se les concedió para el desarrollo rural con objeto de financiar los pagos directos nacionales complementarios, como prevé el Acta de adhesión;

21. Recuerda la posición de algunos nuevos Estados miembros según la cual los pagos a la superficie completamente disociados no contribuyen plenamente al desarrollo equilibrado y a la sostenibilidad a largo plazo de su agricultura y que las preferencias sectoriales y/o los pagos asociados opcionales podrían ser necesarios, al menos temporalmente en algunos Estados miembros hasta 2013; recuerda, a este respecto, la aplicación exitosa del régimen de pagos directos nacionales complementarios, completa o parcialmente disociados, y de las medidas provisionales de ayuda de Estado;

22. Señala que la mayoría de los nuevos Estados miembros desearía seguir aplicando el régimen de pago único por superficie el mayor tiempo posible, dado que el paso al régimen de pago único crea enormes dificultades administrativas y técnicas, y que esto se compagina bien con una política futura de pagos disociados;

23. Considera necesario que tanto en los nuevos Estados miembros como en los antiguos se apliquen las normas de la condicionalidad y los requisitos en relación con métodos de producción agrícola y condiciones medioambientales razonables; propone introducir paulatinamente las normas de la condicionalidad medioambiental, de modo que se pongan en práctica íntegramente al término del período de integración progresiva; propone asimismo que se ofrezca a los nuevos Estados miembros la posibilidad de aplazar la aplicación las normas de condicionalidad medioambiental hasta el final del período de instauración progresiva de los pagos directos; propone también que se mantengan los requisitos relativos a las buenas condiciones agrícolas y medioambientales como mínimo durante el período del régimen de pago único por superficie, habida cuenta de que la mayoría de los nuevos Estados miembros pueden tener dificultades para atenerse a las complejas normas de la condicionalidad medioambiental, cuya aplicación resulta costosa;

24. Manifiesta su satisfacción por el hecho de que el Consejo haya adoptado la propuesta de la Comisión destinada a mantener el régimen de pago único por superficie hasta finales de 2010 y a ampliar a los nuevos Estados miembros el beneficio del régimen de ayudas a los cultivos energéticos;

25. Pide a la Comisión que, en el marco de la simplificación y racionalización de la aplicación de la PAC, de las normas sobre pagos directos y de los programas de desarrollo rural, tenga en cuenta los problemas a los que se enfrentan sobre todo los nuevos Estados miembros y proponga soluciones apropiadas, sin desviarse por ello de las normas de aplicación de la PAC;

26. Destaca que la Comisión debería tener aún más en cuenta los problemas y las preocupaciones de los nuevos Estados miembros en las decisiones tomadas en el marco de la PAC;

27. Expresa su seria preocupación por la reciente propuesta de la Comisión de suprimir completamente el régimen de intervención para el maíz a partir de 2007; constata que la manera en que se presentó la propuesta es contraria a los principios fundamentales de la Unión Europea, por lo que se refiere al momento elegido, la falta de una evaluación en profundidad −sobre todo en relación con las repercusiones sobre la organización común del mercado de los cereales y los pagos directos por superficie− así como la falta de alternativas o periodos de transición; considera muy probable que la supresión prematura del régimen de intervención del maíz tenga graves consecuencias;

28. Considera que, siguiendo el espíritu de la reforma de la PAC de 2003, debería considerarse la posibilidad de establecer pagos por superficie para el cultivo de frutos de baya destinados a la transformación, vinculándola con la obligación de participar en organizaciones de productores, y establecer la obligación de comercializar los productos en el marco de contratos, lo que podría contribuir a una mayor competitividad del sector de los frutos de baya y a mejorar la situación de los agricultores en Estados miembros como Polonia;

29. Considera que son necesarios cambios adicionales en la producción agrícola y en el «tejido rural» de los nuevos Estados miembros y destaca que las normas de la PAC y la ayuda comunitaria deben apoyar este proceso; hace hincapié en que es esencial efectuar los cambios necesarios de manera progresiva, habida cuenta de que la sociedad rural, basada en la agricultura, y el sector agrícola de los nuevos Estados miembros no podrían soportar cambios demasiado rápidos y radicales en su estructura de producción y empleo;

Futuro de la PAC en la UE ampliada

30. Señala que la PAC actual no permite solucionar una parte sustancial de los problemas agrícolas o vinculados a la agricultura en la UE ampliada; considera que la disociación de los pagos directos, impuesta por la OMC, refuerza en general la orientación de mercado de la agricultura de la UE, pero que, no obstante, los pagos directos disociados no contribuyen plenamente al establecimiento de un sector agrícola sostenible y de una sociedad rural, ni en los nuevos Estados miembros, ni en la mayoría de los países de la UE-15; destaca la necesidad de adoptar bien medidas complementarias, bien soluciones a medida para la aplicación del régimen de pagos directos;

31. Opina que, en particular, en los Estados miembros y en las regiones donde las explotaciones especializadas desempeñan un papel clave en la agricultura, el sistema actual de pagos directos favorece los cultivos forrajeros en el campo de manera demasiado significativa, no contribuye adecuadamente a la instauración de un sistema ganadero sostenible y no fomenta, ni facilita, los cambios estructurales necesarios;

32. Considera que en ciertos sectores de algunos de los nuevos Estados miembros el bajo nivel de las cuotas asignadas se ha traducido en un estancamiento o incluso un descenso de la producción agraria, y que el hecho de que los pagos disociados se vincularan a un nivel de cuotas inferior ha supuesto para los nuevos Estados miembros una desventaja más en términos de subvenciones, además de la integración progresiva; constata asimismo que este problema se da también en algunos de los antiguos Estados miembros;

33. Considera que la consecución de los objetivos de la PAC en los nuevos Estados miembros también se ve obstaculizada por el insuficiente nivel de financiación del desarrollo rural, por la falta de un sistema eficaz de gestión del riesgo y las crisis y por la excesiva rigidez de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado;

34. Hace hincapié en que la PAC debe permanecer en el ámbito comunitario en el marco de una PAC reformada y en que es necesario impedir toda renacionalización de la PAC; considera, no obstante, que deben aplicarse medidas específicas basadas en el principio de subsidiariedad; opina que es necesario reexaminar el alcance, los objetivos y los principios de la PAC, incluido el modelo agrícola europeo, teniendo en cuenta los objetivos y necesidades de la agricultura, las zonas rurales, los agricultores, los consumidores y la sociedad en general en la UE ampliada a 27, con el fin de determinar los recursos financieros necesarios y garantizar su distribución adecuada y equitativa de una manera plenamente justificada;

35. Destaca que todos los factores posibles (por ejemplo, consecuencias de las decisiones financieras adoptadas anteriormente, reformas de la PAC, experiencias de los nuevos Estados miembros, diversidad y variedad de la agricultura europea) deben tenerse en cuenta debidamente en la futura reforma de la PAC, en particular en el «chequeo de la PAC» y en la evaluación intermedia del marco financiero 2007‑2013, en 2008‑2009;

36. Destaca que es también imprescindible evitar las decisiones impuestas, encaminadas solamente a reducir el nivel de financiación comunitario o a mantener el statu quo financiero entre los Estados miembros;

37. Considera que la producción de bioenergía y biomasa tendrá un papel estratégico en el futuro del sector agrícola en la UE; pide que se destinen fondos adecuados de la UE para promover la producción de biomasa en suelo que ya no se necesite para el cultivo de alimentos y piensos; recuerda a este respecto las importantes capacidades de los nuevos Estados miembros y el mayor potencial global de producción de la UE ampliada;

38. Destaca que la satisfacción de las necesidades particulares de los Estados miembros y de las regiones, incluida la resolución de los problemas y dificultades en los nuevos Estados miembros, debería mantenerse sobre la base del principio de subsidiariedad por medio de los siguientes instrumentos específicos:

a)  introducción de un sistema de pagos directos revisado, incluidas nuevas medidas, como las posibilidades de asociación voluntaria, que serán utilizadas únicamente por aquellos Estados miembros que lo crean necesario para cumplir con los objetivos en materia social, de empleo y de sostenibilidad; ampliación de los pagos a nuevos sectores y a nuevos beneficiarios (por ejemplo, el de frutos de baya destinados a transformación), dentro del sistema revisado de dotaciones financieras nacionales y de plena financiación comunitaria;

b)  introducción de medidas de mercado adicionales, facultativas, regionales o temporales con financiación comunitaria;

c)  aplicación del sistema de dotación nacional procedente del presupuesto de la UE para los sectores que deben reformarse (vinos, frutas y hortalizas);

d) mejor apoyo y enérgico fomento de las organizaciones de productores, así como eliminación de obstáculos legales nacionales para esas organizaciones;

e) fomento de la cooperación transfronteriza entre organizaciones de productores;

f)             instauración de un sistema eficaz de gestión del riesgo y las crisis en la agricultura, con ayudas financieras comunitarias procedentes de las dotaciones nacionales;

g)            refuerzo del mercado interior por medio de normas comunes en materia de normas de calidad, comercialización, competencia, seguridad alimentaria y protección medioambiental y animal;

h)            refuerzo del desarrollo rural y su financiación;

i)             aumento de la flexibilidad de las normas en materia de ayudas de Estado (en particular, ampliación del ámbito de aplicación de las exenciones por categoría y elevación del nivel «de minimis»);

39. Considera que la compatibilidad con la OMC durante las negociaciones de la Ronda de Doha en el marco de la propuesta de la UE de reducir las barreras comerciales o a cambio de un acuerdo sobre el mantenimiento de los niveles de ayuda nacional de los demás miembros de la OMC;

40. Señala que los derechos de aduana suplementarios, impuestos en el marco de cláusulas especiales de salvaguardia (SGE), pueden constituir un instrumento adecuado para la protección del mercado de la UE frente al exceso de importaciones o importaciones a precios artificialmente bajos en sectores sensibles, entre otros para sectores sensibles de los nuevos Estados miembros; insta a la Comisión a que, mediante negociaciones en el marco de la actual ronda de la OMC, cree la posibilidad de modificar en consecuencia el ámbito de aplicación de las cláusulas especiales de salvaguardia en la lista de las concesiones CXL; señala que algunos de los nuevos Estados miembros tuvieron la posibilidad de aplicar cláusulas especiales de salvaguardia en sectores sensibles de la agricultura que no figuraban en la lista CXL actual;

41. Espera de la PAC del futuro que no solamente tome en cuenta las necesidades de la UE ampliada, sino que se vuelva más fácil de administrar; espera que reduzca la carga administrativa de los agricultores y de las autoridades nacionales y que fomente una producción segura, orientada hacia el mercado y respetuosa del medio ambiente, velando al mismo tiempo por preservar el futuro de la agricultura sostenible;

42. Pide a la Comisión, a los Estados miembros y a todos los protagonistas interesados que mantengan un debate abierto y presenten propuestas de futuro con el fin de construir un porvenir duradero para la agricultura en la UE ampliada;

43. Acoge con satisfacción el propósito de la Comisión de elaborar una perspectiva a largo plazo para el futuro de la PAC después de 2013 que tenga en cuenta globalmente la oportunidad única de que el crecimiento del comercio mundial de alimentos procedentes de la agricultura represente probablemente el doble del crecimiento esperado del comercio mundial en su totalidad en los próximos 30 años, en cuyo marco, además, se procure un desarrollo regular de la agricultura en todas las regiones de la UE y los Estados de la UE, nuevos y antiguos, cumplan, aunando sus fuerzas, las tareas permanentes de la agricultura, sean estas de carácter productivo o no;

44. Encarga su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Parlamentos y a los Gobiernos de los Estados miembros.

• [1]  DO L 161 de 26.6.1999, p. 87.
• [2]  DO L 236 de 23.9.2003, p. 33.
• [3]  DO L 270 de 21.10.2003, p. 1.
• [4]  DO L 93 de 30.3.2004, p. 1.
• [5]  DO L 161 de 30.4.2004, p. 48.
• [6]  DO L 209 de 11.8.2005, p. 1.
• [7]  DO L 277 de 21.10.2005, p. 1.
• [8]  DO L 58 de 28.2.2006, p. 1.
• [9]  DO C 139 de 14.6.2006, p. 1.
• [10]  COM(2006)0500.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Principales consecuencias de la adhesión y de la aplicación de la Política Agrícola Común (PAC) en los nuevos Estados miembros, incluido su impacto general sobre la integración europea

Características generales

En los nuevos Estados miembros, la agricultura desempeña un papel importante en la economía nacional y en la vida rural. Los datos de 2004 muestran que en los nuevos Estados miembros se dedica a la agricultura el 22 % del área total, mientras que en la UE de los 15 solo es el 4 %. El porcentaje de trabajadores del sector agrícola sobre la población activa total en los nuevos Estados miembros es del 13 %, mientras que en la UE de los 15 es del 1,6 %. La agricultura supone el 2,8 y el 1,6 %, respectivamente, del PIB En algunas zonas rurales de los nuevos Estados miembros, la agricultura es la única fuente de ingresos.

La producción agrícola media se encuentra muy por debajo de la registrada en la UE de los 15. La agricultura se caracteriza por una elevada proporción de pequeñas explotaciones a tiempo parcial semisubsistentes con un bajo nivel de tecnología productiva y de capital invertido. Debido a su eficiencia más baja, la producción requiere un número muy superior de unidades de trabajo. Las integraciones horizontales y verticales son limitadas. El número de cooperativas y organizaciones de productores es inadecuado; los agricultores no participan en las actividades de transformación alimentaria. Esta producción menos intensiva constituye una desventaja en lo que a competitividad se refiere; sin embargo, plantea menos peligros para el medio ambiente y ayuda a mantener la biodiversidad.

La agricultura de los nuevos Estados miembros también se caracteriza por una mayor variedad de las condiciones ambientales y económicas. Por tanto, también existen considerables diferencias en la estructura de producción. En Polonia, la mayor parte de la agricultura se basa en explotaciones familiares de pequeño y mediano tamaño con una actividad mixta de cultivos herbáceos y de producción animal basada en el pastoreo. En Hungría y Estonia, las explotaciones especializadas tienen un peso considerable. En Eslovenia predominan las explotaciones familiares de tipo europeo bien desarrolladas. La República Checa y Eslovaquia cuentan con una estructura de producción homogénea, relativamente desarrollada. La mayor parte de las explotaciones en los Estados bálticos también llevan a cabo actividades mixtas. La agricultura húngara tiene una estructura doble, con grandes empresas agrícolas que conviven con numerosas explotaciones familiares de pequeño tamaño e ineficientes. La agricultura de Chipre y Malta se caracteriza por la producción mediterránea. La horticultura constituye un sector importante en Polonia y Hungría.

Algunas de las desventajas de la antigua política agrícola siguen siendo evidentes, ya que en la etapa comunista la agricultura se desarrolló durante décadas en una dirección totalmente opuesta a la de la PAC. Tras el cambio de régimen, la situación empeoró por el hundimiento de los mercados tradicionales, los cambios en las estructuras de participación y producción, la grave falta de capital, la insuficiencia de la integración y el sistema de subvenciones nacional de bajo nivel y con una estructura insuficiente.

Es inevitable que se sigan produciendo cambios importantes en la economía agrícola y rural de los nuevos Estados miembros. Debido a las limitadas posibilidades existentes en el mercado interior y en terceros mercados, el aumento cuantitativo de la producción constituye una solución viable sólo en caso de productos apreciados por el mercado. El aumento de la eficiencia se traducirá en una concentración agrícola y un descenso del empleo. Las posibilidades de diversificación de la economía rural son limitadas, dado que las zonas rurales de los nuevos Estados miembros no atraen suficiente capital. El desempleo procedente de la agricultura crea un grave problema. Unos cambios demasiado rápidos y bruscos en la estructura de producción y empleo causarían tensiones políticas y económicas de difícil gestión.

Transición tranquila y situación «yo gano, tú ganas»

La adhesión de los diez nuevos Estados miembros aumentó el número de consumidores europeos casi en un 20 %. La superficie agrícola útil y el número de trabajadores agrícolas aumentaron en un 27 % y un 57 %, respectivamente.

Esta «gran explosión» no causó distorsiones en el mercado único de la UE, ni tampoco en los antiguos Estados miembros ni en los nuevos. En la UE de los 15, la ampliación no provocó ningún cambio notorio en los precios agrícolas y alimentarios, en las relaciones de mercado establecidas, en la producción en general y en las pautas de consumo. Los países de la UE de los 15 no se vieron inundados con productos de los nuevos Estados miembros, debido en parte a que la mayor parte de los productos agrícolas y alimentarios ya estaban exentos de derechos de aduana y no recibían subvenciones antes de la ampliación. Aunque las investigaciones pertinentes de la Comisión todavía no han finalizado, los estudios de mercado muestran que en los nuevos Estados miembros los operadores no acumularon existencias especulativas antes de la adhesión.

En parte gracias a la ayuda comunitaria de preadhesión, los nuevos Estados miembros reforzaron sus sistemas de seguridad alimentaria, veterinario y fitosanitario. Los esfuerzos se centraron en los controles fronterizos de las importaciones de terceros países, en los mataderos y los establecimientos de transformación alimentaria. Gracias al cuidadoso trabajo de preparación, la ampliación no aumentó el nivel de riesgo en estos ámbitos en la UE. Tras la adhesión, no se produjo ningún caso en el que se considerara necesario introducir medidas de salvaguarda.

La agricultura de los nuevos Estados miembros se benefició de la adhesión y de la aplicación de la PAC. En los sectores de los cereales, remolacha azucarera, carne de vacuno y productos lácteos, las normas de la PAC estabilizaron los precios y los mercados. Los ingresos procedentes de la agricultura aumentaron considerablemente en los nuevos Estados miembros, particularmente en los países y explotaciones en los que predominan los cultivos herbáceos y la producción animal basada en el pastoreo. Solo aumentaron algunos precios agrícolas y de alimentos, puesto que ya antes de la adhesión ya se había producido una elevación. El principal aumento de ingresos se registró en Polonia, Estonia, Lituania y la República Checa.

Los antiguos Estados miembros se beneficiaron principalmente de la eliminación de las fronteras interiores. Los exportadores de la UE de los 15 vieron cómo aumentaba su cuota de mercado en los nuevos Estados miembros, especialmente en el caso de los productos transformados. La adhesión también mejoró las condiciones para los inversores de la UE de los 15 en el sector agroalimentario. Estas posibilidades compensaron con creces las limitadas cargas adicionales soportadas por los antiguos Estados miembros como consecuencia de la financiación de la PAC.

A pesar de su importancia histórica, la ampliación de 2004 no requirió cambios significativos y gravosos en la gestión y financiación de la PAC. Desde 2000 hasta la adhesión, los nuevos Estados miembros recibieron ayudas con cargo al instrumento Sapard con un presupuesto anual de 520 millones de euros, ligeramente por encima del 1 % del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA). En el periodo 2004-2006, los nuevos Estados miembros recibieron aproximadamente el 5-8 % de los créditos del FEOGA. El marco presupuestario tenía suficientes reservas y el interés de los Estados miembros de la UE de los 15 no se vio perjudicado. La supresión progresiva de los pagos directos en los nuevos Estados miembros contribuye a reducir las cargas financieras de los Estados miembros. Incluso a finales de las perspectivas financieras 2007-2013, el porcentaje de pagos directos y de asignaciones al desarrollo rural para los nuevos Estados miembros solo aumentará un 19 %, mientras que casi el 30 % de la superficie agrícola útil y el 50 % de los trabajadores del sector se encontrarán en los 12 nuevos miembros.

Sin embargo, la futura financiación de la PAC, en la UE de los 27, tendrá lugar en un entorno político y presupuestario negativo en general. La decisión sobre el marco financiero para 2007-2013 confirmó la decisión de la cumbre de Bruselas de 2002 relativa a la congelación del presupuesto de pagos directos y medidas de mercado al nivel de la UE de los 15 en 2002 y acordó la reducción brusca de los créditos para desarrollo rural de los antiguos Estados miembros. Es muy probable que, a partir de 2008, los recursos financieros disponibles no permitan una asignación de pagos directos conforme al nivel establecido en la legislación comunitaria relevante.

Aplicación de la Política Agrícola Común en los nuevos Estados miembros

En el periodo previo a la adhesión, los países candidatos realizaron esfuerzos considerables para transponer el acervo comunitario y establecer el marco institucional necesario para la aplicación de la PAC. Los programas de hermanamiento financiados por la UE supusieron una valiosa ayuda en este proceso. Sin embargo, las políticas nacionales de agricultura y desarrollo rural antes de la adhesión no prepararon a los agricultores y a la sociedad rural de forma adecuada para las nuevas posibilidades y retos, ya que los países candidatos se concentraron en los problemas más graves y no contaban con suficientes recursos financieros nacionales. La UE ofreció ayuda al desarrollo agrícola y rural y de los países candidatos. Sin embargo, debido a los complicados requisitos y a la falta de decisiones oportunas, el programa Sapard empezó con un retraso considerable y una buena parte de los créditos no se utilizaron hasta después de la adhesión.

El cambio más importante y visible de la adhesión a la UE en la agricultura de los nuevos Estados miembros fue la introducción de los pagos directos. Aunque numerosos países candidatos aplicaban regímenes similares, los pagos directos comunitarios establecieron un nuevo sistema de ayudas en los nuevos Estados miembros, especialmente en relación con su magnitud, normas de distribución y variedad de los beneficiarios. En un intento de ofrecer condiciones iguales para todos los agricultores, cada nuevo Estado miembro aplica pagos directos nacionales complementarios, tal como permite el Acta de Adhesión. Sin embargo, además de la grave carga que supone para el presupuesto nacional, este sistema desvía recursos nacionales de los regímenes de ayudas estatales autorizados por la CE, que podrían resultar esenciales para la realización de los cambios necesarios en sectores en los que los recursos comunitarios son limitados o nulos. La mayoría de los nuevos Estados miembros tuvieron que usar la opción de la «modulación negativa» (reagrupación de las fuentes del desarrollo rural para cubrir los pagos directos nacionales complementarios).

Ocho de los nuevos Estados miembros optaron por el régimen de pago único por superficie (RPUS), al no estar preparados para poner en marcha el complicado sistema de pagos directos de la UE de los 15. En general, los pagos del RPUS de tipo uniforme, completamente disociados y basados en la superficie demostraron buenos resultados. Tanto los agricultores como las autoridades nacionales se muestran conformes con la sencillez de las normas y condiciones existentes. La mayor parte de los nuevos Estados miembros desearía prolongar el RPUS en la medida de lo posible, a pesar de algunas de sus desventajas. Sin embargo, algunos consideraron necesarios ciertos pagos disociados, al menos temporalmente para orientar los cambios en la producción agrícola. Estos países consiguieron establecer dotaciones de pagos directos nacionales complementarios para sectores en los que los pagos del RPUS provocaban graves desventajas (por ejemplo, los sectores del tabaco, de los productos lácteos y de la carne de vacuno).

Las modificaciones de la legislación comunitaria introducidas por la reforma del régimen azúcar facilitan el paso del régimen de pago único por superficie (RPUS) al régimen de pago único (RPU). Entre otras cosas, este paso permiten a los nuevos Estados miembros desviarse del modelo claramente regional del RPU. Sin embargo, la Comisión todavía no ha presentado una propuesta sobre las normas detalladas aplicables, especialmente en los que a los pagos directos nacionales complementarios se refiere. Esta incertidumbre obliga a los nuevos Estados miembros a seguir aplicando el RPUS.

El régimen de desarrollo rural satisface solo en parte las expectativas de los nuevos Estados miembros. El actual sistema contribuye solo parcialmente a la consecución de los objetivos acordados en común. No se orienta lo suficiente hacia un desarrollo sostenible y hacia una solución de los problemas fuera de la agricultura. Las fuentes comunitarias son limitadas y las normas, complicadas. Aunque varias normas comunitarias de reciente aprobación permiten aplicar la modulación voluntaria de los pagos directos en los nuevos Estados miembros, es muy improbable que éstos hagan uso de dicha opción mientras dure el proceso de supresión gradual de los pagos directos.

Con la ayuda de los pagos directos, las medidas de desarrollo rural y los regímenes de ayudas estatales autorizados, los nuevos Estados miembros pueden crear un sistema más adecuado para el desarrollo de su agricultura y de la sociedad rural. Los cambios recientes en la legislación y las propuestas presentadas (por ejemplo, reforma del régimen del azúcar, ampliación de la aplicación del RPUS, cultivos energéticos) contribuyen a este objetivo. Sin embargo, es necesario seguir simplificando algunas normas. Es recomendable posponer la aplicación de las normas de condicionalidad en los nuevos Estados miembros hasta que éstos se enfrenten a la supresión progresiva de los pagos directos. La gestión de los programas de desarrollo rural también podría ser menos complicada, sin que esto suponga poner en peligro los principios generales.

Los efectos de la PAC sobre los diferentes sectores agrícolas en los nuevos Estados miembros varían considerablemente. El cultivo de cereales ha sido el gran vencedor de la aplicación de la PAC. El sistema de garantía de precios y de precios de intervención con ayudas directas en función de la superficie permite a los agricultores disfrutar de ventajas comparativas de sus tierras; se espera que aumente la producción. En el sector de la carne de vacuno y los productos lácteo, la situación es ambivalente. Una serie de disposiciones específicas en el caso de los pagos para productos lácteos, en forma de pagos adicionales del 85 % en 2004, contribuyeron a mantener la producción de leche en numerosos países. Las oportunidades para el sector de la carne de vacuno son limitadas si los pagos directos nacionales complementarios se distribuyen por superficie. El sector de la carne de porcino y el de las aves de corral se enfrentan a grandes retos, ya que prácticamente no reciben ayudas comunitarias y el nivel de asistencia nacional también es limitado. Los costes de producción han aumentado debido al incremento de coste de los piensos, mientras que los precios de producción se han mantenido al mismo nivel. El sector de las frutas y hortalizas solo reviste importancia en algunos nuevos Estados miembros. La importación de frutas y hortalizas de baja calidad representa un verdadero reto para los agricultores. Solo una minoría de los productores es miembro de alguna organización de productores reconocida, lo que les permite recibir ayudas comunitarias.

Entre los argumentos más importantes que se expusieron en favor de la supresión progresiva de los pagos directos hay que mencionar el relacionado con los distintos niveles de desarrollo, nivel de vida y, especialmente, niveles de costes y el referente a la menor necesidad de los agricultores de los nuevos Estados miembros de ser compensados en sus ingresos. Por otra parte, se prometió que la discriminación en los pagos directos se compensaría con el aumento de los créditos para desarrollo rural. Sin embargo, las cifras actuales no sustentan el concepto original y las expectativas de aumento de la financiación del segundo pilar también han resultado ser una ilusión. En las Perspectivas Financieras 2007-2013 existe un serio desequilibrio en la asignación de recursos. El nivel medio del apoyo comunitario a la agricultura y al desarrollo rural en los nuevos Estados miembros supondrá solo el 29-33 % por agricultor y el 62-64 % por hectárea de los valores correspondientes a los antiguos Estados miembros durante los siete años.

El Cuadro I muestra cómo el nivel de los pagos directos y el de los créditos para desarrollo rural por hectárea de superficie agrícola útil en los nuevos Estados miembros gradualmente se aproximarán a los aplicados a los países de la UE de los 15. A partir de 2013, no hay diferencias visibles. En todo caso, si se considera la ayuda por trabajador agrícola, la diferencia sigue siendo significativa (Cuadro II.).

Cuadro I.

Cuadro II.

Futuro de la PAC en la Unión Europea ampliada

La ampliación de 2004 aumentó la diversidad de la agricultura europea y limitó todavía más la posibilidad de aplicar normas comunes. Las necesidades y características cambiantes de una UE ampliada deben ser tenidas en cuenta en las futuras reformas de la PAC. Es imperativo fijar nuevos objetivos y metas a fin de garantizar la sostenibilidad a largo plazo, satisfacer las necesidades locales y regionales específicas de la sociedad agrícola y rural y las expectativas de los consumidores, contribuyentes, defensores del medio ambiente, etc.

Las experiencias en los nuevos Estados miembros demuestran que es necesario seguir reformando la PAC. Los datos estadísticos demuestran una considerable evolución general de los ingresos agrícolas en los nuevos Estados miembros. Sin embargo, el cultivo de cereales y la producción animal basada en el pastoreo son los principales beneficiarios de los pagos directos. También se observa en estos Estados el conocido fenómeno de «producir para obtener las subvenciones». Aunque se han disociado, los pagos del RPUS aceleran la concentración agrícola y fortalecen los cultivos de herbáceos.

Las experiencias de los nuevos Estados miembros no confirman por completo el concepto de disociación total de los pagos directos, fomentado por la Comisión, ya que dichos Estados no están a favor del sistema de pago de tipo uniforme sencillo. Muchos de ellos tienen intención de dar preferencia a algunos sectores acogiéndose a las opciones ofrecidas en la legislación más reciente.

Durante la «revisión médica», habría que explorar y posiblemente autorizar más opciones, incluidos los pagos directos para sectores y beneficiarios que actualmente están excluidos. Las partidas del RPU pueden considerarse ayudas comunitarias en concepto de compensación de ingresos agrícolas de los Estados miembros. Teniendo en cuenta su situación concreta, las dificultades y necesidades de su agricultura, cada Estado miembro podría crear el sistema de compensación de ingresos más conveniente, utilizando el «menú de opciones» establecido en la legislación comunitaria. Entre estas nuevas opciones podrían incluirse, entre otras, la ampliación de las ayudas a las organizaciones de productores y la contribución a un sistema de gestión de riesgos y de crisis agrícolas eficiente. La Comisión tiene que supervisar la aplicación para evitar cualquier distorsión. Este principio no significará la renacionalización de la PAC. En lugar de unas condiciones generales comprometidas, que no siempre funcionan bien, es necesario establecer un sistema flexible. Hay que señalar que este principio no es completamente nuevo. La propuesta de la Comisión para la reforma de la organización común del mercado del plátano se basa en él y en el caso de la reforma del vino se propone un sistema en parte similar.

También hay que facilitar la gestión de los programas de desarrollo rural. Para cumplir las expectativas de los consumidores y los contribuyentes, es necesario seguir consolidando las normas comunitarias sobre calidad, seguridad alimentaria, medio ambiente y bienestar de los animales.

Otro paso importante tiene que ser el relativo al aumento de flexibilidad de las normas sobre ayudas estatales. Una gama suficientemente amplia y bien definida de exenciones por categorías y un aumento considerable del nivel de mínimos ofrecerían la flexibilidad necesaria a los nuevos Estados miembros sin dañar las normas sobre la competencia.

La Comisión defiende la necesidad de aplicar las normas sobre pagos directos disociados para cumplir los compromisos de la OMC contraídos por la UE en materia de apoyo interno. Los interlocutores en las negociaciones en la OMC, especialmente los Estados Unidos, están interesados en mantener su nivel de apoyo interno y en seguir reduciendo la protección del mercado. La UE podría estar de acuerdo con estos principios si dichos interlocutores también acordaran que solo se disociaría una determinada parte de los pagos directos de la UE y que, por tanto, podrían clasificarse en la «caja verde».

Es importante que las futuras reformas de la PAC estén motivadas por el objetivo de satisfacer las necesidades de la población agrícola y rural de los Estados miembros y de garantizar la sostenibilidad; por el esfuerzo de simplificar y reducir las cargas administrativas, y por el imperativo de crear un sistema de producción plenamente conforme con las expectativas de los consumidores en el marco presupuestario pertinente.

Comentarios finales del ponente

El ponente quiere expresar su gratitud por la información y la ayuda que le han prestado para la preparación de este informe los compañeros del Parlamento Europeo, el Instituto de Investigación de Economía Agraria húngaro y los Ministerios de Agricultura y Comisiones de Agricultura de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca.

PROCEDIMIENTO

Título	La integración de los nuevos Estados miembros en la PAC
Número de procedimiento	2006/2042(INI)
Comisión competente para el fondo   Fecha del anuncio de la autorización en el Pleno	AGRI 16.2.2007
Ponente(s)   Fecha de designación	Csaba Sándor Tabajdi 23.11.2005
Examen en comisión	12.7.2006	3.10.2006		19.12.2006		27.2.2007
Fecha de aprobación	27.2.2007
Resultado de la votación final	+: –: 0:		31 1 3
Miembros presentes en la votación final	Vincenzo Aita, Peter Baco, Sergio Berlato, Thijs Berman, Niels Busk, Luis Manuel Capoulas Santos, Giuseppe Castiglione, Dumitru Gheorghe Mircea Coşea, Gintaras Didžiokas, Michl Ebner, Carmen Fraga Estévez, Ioannis Gklavakis, Lutz Goepel, Esther Herranz García, Elisabeth Jeggle, Tchetin Kazak, Atilla Béla Ladislau Kelemen, Heinz Kindermann, Diamanto Manolakou, Véronique Mathieu, Mairead McGuinness, María Isabel Salinas García, Willem Schuth, Czesław Adam Siekierski, Csaba Sándor Tabajdi, Marc Tarabella, Witold Tomczak, Donato Tommaso Veraldi y Bernard Piotr Wojciechowski
Suplente(s) presente(s) en la votación final	Bernadette Bourzai, Béla Glattfelder, Gábor Harangozó, Wiesław Stefan Kuc, Astrid Lulling y Albert Jan Maat
Fecha de presentación	1.3.2007
Observaciones (datos disponibles en una sola lengua)	...