Rapport - A6-0037/2007Rapport
A6-0037/2007
Parlement européen

RAPPORT 

1.3.2007 - (2006/2042(INI))

sur l’intégration des nouveaux États membres dans la PAC
Commission de l’agriculture et du développement rural
Rapporteur: Csaba Sándor Tabajdi

Procédure : 2006/2042(INI)
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A6-0037/2007
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A6-0037/2007
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PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l’intégration des nouveaux États membres dans la PAC

(2006/2042(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l’article 33 du traité instituant la Communauté européenne,

- vu le règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à une aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, au cours de la période de préadhésion[1],

- vu l’acte relatif aux conditions d'adhésion de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne[2],

- vu le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs[3],

- vu la décision du Conseil du 22 mars 2004 portant adaptation de l'acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne, à la suite de la réforme de la politique agricole commune[4],

- vu le règlement (CE) n° 864/2004 du Conseil du 29 avril 2004 modifiant le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, et adaptant ce règlement en raison de l'adhésion de la République tchèque, de l'Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie à l'Union européenne[5],

- vu le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune[6],

- vu le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)[7],

- vu le règlement (CE) no 318/2006 du Conseil du 20 février 2006 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre[8],

- vu l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière[9],

- vu la proposition de la Commission de règlement du Conseil modifiant et corrigeant le règlement (CE) n° 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant le règlement (CE) n° 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)[10],

–   vu l’article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission de l'agriculture et du développement rural (A6‑0037/2007),

A. considérant que l’élargissement de 2004 a eu pour effet d’accroître considérablement la superficie agricole (de l’ordre de 27 %), le nombre d’exploitations agricoles (de l’ordre de 60 %) et le nombre de travailleurs agricoles (de l’ordre de 57 %) dans l’UE, renforçant ainsi son potentiel de production et le rôle de l’agriculture; que l'augmentation des rendements à l'hectare pour la production de denrées alimentaires et de fourrages permet de dégager des surfaces suffisantes pour la production de biomasse et que cela a contribué à diversifier encore davantage le tissu européen agricole et rural; que ce processus s’est accentué et consolidé avec l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie,

B.   considérant que l’agriculture de la plupart des nouveaux États membres diffère profondément de celle des pays de l’UE à15 au niveau de la production et de sa structure, ainsi que de la taille des exploitations et que, par rapport aux anciens États membres, elle est à la traîne pour ce qui concerne l’efficacité et le niveau de développement technologique et d’intégration verticale et horizontale,

C. considérant que, par rapport à l'UE à15, l’agriculture joue un rôle économique et social plus substantiel dans la plupart des nouveaux États membres, étant donné que la contribution du secteur au RNB et la part des employés travaillant dans le secteur se situent au-dessus de la moyenne de l’UE,

D. considérant que dans certains nouveaux États membres, l’agriculture de subsistance et de semi-subsistance joue un rôle important au niveau social, culturel et environnemental;

E.  considérant que les nouveaux États membres ont été intégrés avec succès et sans heurts dans le marché intérieur, contribuant à un développement considérable du commerce des produits agricoles et des denrées alimentaires en Europe; que les nouveaux États membres ont introduit et appliqué de façon satisfaisante les règles vétérinaires, phytosanitaires, de sécurité alimentaire et d’organisation commune des marchés, ainsi que d’autres règles horizontales, de sorte que l'application de mesures de sauvegarde spécifiques n’a pas été nécessaire,

F.  considérant que les nouveaux États membres ont dû faire face à des coûts sociaux et économiques afin de s’adapter aux règles de la politique agricole commune (PAC) et d'intégrer celles-ci et de s’adapter à l’environnement concurrentiel dans l’UE; que les fonds de préadhésion n'ont couvert que partiellement les coûts du processus d'adaptation et d'intégration avant l'adhésion; que l'adhésion à l'UE a révélé les problèmes généraux relatifs à l'économie et à la concurrence des nouveaux États membres; que la PAC n'a pas contribué à résoudre entièrement ces problèmes,

G. considérant que la PAC a entraîné un développement et des changements considérables dans l’agriculture des nouveaux États membres, et que des problèmes et des tensions sont apparus, principalement en raison du fait que les règles de la PAC ne soutiennent pas suffisamment le développement d’un secteur agricole équilibré et durable, en particulier pour ce qui concerne l’élevage, l’horticulture et les intégrations en amont et en aval,

H.  considérant que l’acte d’adhésion a prévu une longue période d’instauration progressive (neuf ans) assortie d’un bas niveau de départ (25 % du niveau applicable dans l’UE) pour les paiements directs dans les nouveaux États membres, alors que les règles de contribution budgétaire et du marché intérieur leur sont pleinement applicables; que les niveaux de coûts et de revenus dans les nouveaux États membres ne justifient pas ce degré de différenciation, qui entraîne des conditions inégales pour les agriculteurs des nouveaux États membres pour ce qui est de la concurrence,

I.   considérant que les problèmes qui devraient être traités dans les nouveaux États membres sont principalement ceux qui requièrent des changements structurels visant à renforcer la compétitivité; que les mesures de la PAC d’aide aux revenus et de garantie des prix ont considérablement contribué à un tel renforcement,

J.    considérant que la Commission et le Conseil se sont montrés lents ou réticents à comprendre les problèmes spécifiques des nouveaux États membres et à leur offrir l’aide nécessaire (par exemple, problèmes sur le marché des fruits et légumes, notamment en ce qui concerne les fruits à baies, les cerises et les pommes, blocus injustifié appliqué par la Russie et l’Ukraine à l’égard des exportations de la Pologne, modification et suppression proposée des règles en matière d’intervention concernant le maïs et importation de miel de pays tiers),

K. considérant qu'un nombre résolument trop réduit de producteurs propriétaires dans les secteurs agroalimentaires des nouveaux États membres et les abus de position dominante de la part des chaînes de distribution limitent sensiblement la compétitivité des agriculteurs, ainsi que leurs possibilités de coopération et d'intégration,

L.  considérant que huit nouveaux États membres sur dix ont adopté le régime de paiement unique à la surface (RPUS) pour les paiements directs,

M. considérant que les besoins d’intervention budgétaire communautaire dans le développement rural des nouveaux États membres se sont avérés nettement supérieurs aux dotations budgétaires disponibles pour la période 2004-2006, que, dans un même temps, les règles régissant la mise en œuvre des programmes de développement rural ont limité l’utilisation dynamique des ressources communautaires disponibles et que ces éléments ont considérablement réduit l’impact du deuxième pilier de la PAC dans les nouveaux États membres et sont susceptibles de persister tout au long du nouveau cadre financier,

Intégration en douceur dans une situation bénéfique pour tous

1.  se félicite de l’intégration pleine et sans heurts des secteurs agricole et alimentaire des nouveaux États membres dans le marché communautaire;

2.  souligne que, même si l'élargissement de 2004 a engendré des perturbations sur les marchés agricole et alimentaire de certains nouveaux États membres, il a largement contribué au développement des relations commerciales stables des 25 États membres dans leur globalité;

3.  fait observer que l'agriculture et le secteur alimentaire tant des nouveaux que des anciens États membres ont bénéficié au moins en partie de l'élargissement - les parties prenantes des nouveaux États membres ont tiré parti du renforcement de l’aide à l’agriculture et de l'ouverture de nouvelles possibilités commerciales, tandis que le secteur agroalimentaire et le commerce international des anciens États membres ont progressé, et qu’il y a eu une augmentation des investissements et du volume d’activité du commerce de détail, en particulier durant la période de préadhésion;

4.  fait observer que l’intégration des nouveaux États membres doit être considérée, dans l’ensemble, comme positive, mais que cela n’apparaît pas toujours clairement, étant donné que toutes les exploitations agricoles n’ont pas enregistré une amélioration de leurs revenus; souligne que l’augmentation des prix d’achat et des subventions a été en partie compensée par l'augmentation importante des coûts de production (montée, par exemple, des prix des carburants, de l’énergie, des engrais, des produits phytopharmaceutiques et des machines); 

5.  souligne que l’élargissement n’a pas augmenté le niveau de risque pour ce qui est de la sécurité alimentaire, de la santé animale et du domaine phytosanitaire, et note à cet égard que les normes et l’efficacité des travaux menés par les autorités compétentes dans les nouveaux États membres se situent, sous certains aspects, au-dessus de la moyenne de l’UE;

6.  note que l’élargissement de 2004 n’a pas entraîné une charge excessive pour le budget de la PAC et n’a pas nécessité d’apporter des changements significatifs au budget de l'UE, mais que les décisions de gel du marché agricole et de maintien du montant des paiements directs et le cadre financier pour la période 2007-2013 nécessitent un effort fondé sur le principe de solidarité de l'UE à15 à partir de 2007; souligne, d'autre part, qu'à la suite des décisions prises lors du Conseil européen de décembre 2005, les producteurs de l'UE à15 ont subi, en plus des décisions sur la mise en œuvre de politiques visant à renforcer le deuxième pilier, comme celle de la modulation volontaire, des coupes budgétaires en raison de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie;

7. regrette que davantage de crédits n’aient pas été affectés à l’élargissement, tant en 2004 qu’en 2007, ne fût-ce qu’à hauteur de ce qui avait été prévu initialement;

Mise en œuvre de la PAC dans les nouveaux États membres

8.  note que les écarts importants entre les secteurs agricoles des nouveaux États membres se traduisent par des écarts dans l’impact de la mise en œuvre de la PAC et dans la portée et l’ampleur des défis qu’ils relèvent;

9. note qu’après l’élargissement de l’UE aux 10 nouveaux États membres en 2004, les dispositions communautaires n’ont pas été adaptées de manière appropriée aux conditions nouvelles de certains marchés (ceux, par exemple, des fruits à baies et de la fécule);

10. note que l’adaptation aux conditions et aux règles du marché intérieur et l’application de la PAC – notamment pour ce qui concerne les règles vétérinaires, phytosanitaires, de sécurité alimentaire et d’organisation commune des marchés, ainsi que d’autres règles horizontales – ont nécessité un effort important de la part des agriculteurs et des administrations dans les nouveaux États membres;

11. estime que, durant de nombreux mois, la Commission n'a pas attaché l’importance voulue à l'embargo sur les exportations de produits agricoles polonais vers l'Ukraine et la Russie et qu’elle n’a pas pris de mesures efficaces pour obtenir sa levée;

12. note, bien que les programmes de préadhésion financés par l’UE aient contribué aux préparatifs relatifs à l’application de la PAC et que les programmes de partenariats se soient avérés utiles, que les objectifs de départ n'ont été atteints que partiellement et que les mesures communautaires ont eu une efficacité limitée;

13. rappelle que le programme SAPARD a commencé avec un retard considérable et qu’il a eu une portée limitée, principalement en raison de ses modalités complexes et de l’absence de décisions prises en temps utile par la Commission et les autorités des nouveaux États membres;

14. fait observer que certains nouveaux États membres se heurtent à des difficultés importantes dans la mise en œuvre des programmes communautaires de développement rural en raison de la complexité de leurs modalités spécifiques et de la charge administrative que suppose leur gestion;

15. réaffirme qu'étant donné que les paiements directs jouent un rôle considérable dans le développement et l'adaptation du secteur agricole des nouveaux États membres, leur bas niveau au cours des premières années de la période d'instauration progressive a non seulement empêché l'adaptation nécessaire, mais également créé des conditions de concurrence inégales sur le marché intérieur, situation à laquelle de nombreux entrepreneurs n'avaient pas les moyens économiques de répondre;

16. souligne le rôle important joué par les programmes d'aménagement rural, à la fois pour procéder à une nouvelle orientation, axée sur le marché, des exploitations agricoles ‑ par exemple dans le domaine de la transformation et de la commercialisation de leurs propres produits ou dans celui du tourisme ‑ et pour mettre en place des solutions de remplacement concernant les revenus de ceux qui abandonnent la production agricole primaire pour des raisons économiques;

17. note que les différents niveaux des paiements directs entre l'UE à10 et l'UE à15 n’ont pas créé des conditions égales pour tous et que par conséquent, les producteurs de plusieurs nouveaux États membres ont même perdu des parts sur leur marché intérieur, situation toutefois surtout due à la concurrence résultant de l’augmentation des importations et des exportations en provenance des pays tiers à la suite de modifications apportées au régime douanier;

18. note que les réserves émises par la Commission à l’égard des nouveaux États membres pour ce qui concerne les stocks prétendument excédentaires à la date d'adhésion et les menaces de sanctions financières importantes, étaient, pour la plupart, non fondées et s'appuyaient sur des calculs erronés, et qu’aucun déséquilibre imputable à des stocks prétendument excédentaires n’a été constaté sur les marchés agricoles;

19. souligne que les nouveaux États membres ont été contraints d’appliquer le régime de paiements directs nationaux complémentaires ("top-ups"), qui peuvent être considérés comme une forme de cofinancement et une quasi-renationalisation des paiements directs communautaires, ce qui a entraîné des difficultés politiques et économiques considérables dans plusieurs nouveaux États membres étant donné que ce régime a fait peser une lourde charge sur les budgets nationaux et a limité la possibilité d’appliquer des régimes d’aides d’État;

20. souligne qu’en raison des contraintes budgétaires, contrairement aux objectifs généraux et aux principes de la PAC et contrairement à la modulation dans l’UE à15, la plupart des nouveaux États membres ont été forcés de regrouper une partie de leurs dotations communautaires octroyées pour le développement rural pour financer les paiements directs nationaux complémentaires, comme le prévoit l’acte d’adhésion;

21. rappelle la position de certains nouveaux États membres selon laquelle des paiements à la surface totalement découplés ne contribuent pas pleinement au développement équilibré et à la durabilité de leur agriculture et que les préférences sectorielles et/ou les paiements couplés optionnels pourraient être, du moins provisoirement, nécessaires dans certains États membres jusqu’en 2013, et devraient être considérés, sur demande; rappelle à cet égard l’application réussie du régime de paiements directs nationaux complémentaires, totalement ou partiellement découplés, et des mesures provisoires d’aide d’État;

22. note que la plupart des nouveaux États membres souhaiteraient continuer à appliquer le RPUS le plus longtemps possible, étant donné que le passage au régime de paiement unique (RPU) crée des contraintes administratives et techniques de grande ampleur et qu'il s'inscrit également parfaitement dans une future politique de paiements non couplés;

23. croit qu'il est nécessaire d'appliquer les règles d’éco-conditionnalité et les prescriptions relatives à de bonnes pratiques agricoles et à de bonnes conditions environnementales, tant dans les anciens que dans les nouveaux États membres; propose d’introduire les règles d’éco-conditionnalité progressivement, de façon à ce qu'elles soient intégralement mises en œuvre à la fin de la période d’instauration progressive; propose d'offrir aux nouveaux États membres la possibilité de reporter l’application de l'éco-conditionnalité jusqu’à la fin de la période d’instauration progressive des paiements directs; propose également que les prescriptions relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales soient maintenues au moins pendant la durée du RPUS, étant donné que la plupart des nouveaux États membres pourraient éprouver des difficultés à se conformer aux règles complexes de l'éco-conditionnalité dont l’application s'avère coûteuse;

24. se félicite que le Conseil ait adopté la proposition de la Commission visant à maintenir le RPUS jusqu'à la fin 2010 et à étendre aux nouveaux États membres le bénéfice du régime d'aide aux cultures énergétiques;

25. demande à la Commission, dans le cadre de la simplification et de la rationalisation de la mise en œuvre de la PAC, des régimes de paiements directs et des programmes de développement rural, de tenir compte des problèmes auxquels sont confrontés les nouveaux États membres en particulier et de proposer les solutions appropriées, sans toutefois s'éloigner des règles qui régissent la mise en œuvre de la PAC;

26. souligne que la Commission devrait davantage tenir compte des problèmes et des préoccupations des nouveaux États membres dans les décisions prises dans le cadre de la PAC;

27. se dit profondément préoccupé par la récente proposition de la Commission de supprimer complètement le régime d'intervention pour le maïs à partir de 2007; constate que la façon dont la proposition a été présentée est contraire aux principes fondamentaux de l'UE, étant donné le moment choisi, l'absence d'évaluation satisfaisante - notamment en ce qui concerne les conséquences de cette décision sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales et les paiements directs à la surface - et l'absence d'alternatives ou de périodes de transition; estime que la suppression prématurée du régime d'intervention pour le maïs aurait, selon toute probabilité, de graves conséquences;

28. estime qu’il convient, dans l'esprit de la réforme de la PAC de 2003, de réfléchir à l’introduction de paiements à la surface pour les cultures de fruits à baies destinés à la transformation, qui devraient être liés à une participation obligatoire aux activités de groupes agroalimentaires ou d’organisations de producteurs, et à l’obligation de vendre les produits en question dans le cadre de contrats commerciaux, ce qui pourrait contribuer à renforcer la compétitivité du secteur des fruits à baies et améliorer la situation des agriculteurs dans les États membres, notamment en Pologne;

29. estime que des changements supplémentaires sont nécessaires dans la production agricole et le tissu rural des nouveaux États membres et souligne que les règles de la PAC et l’aide communautaire doivent appuyer cette procédure; souligne qu’il est essentiel d’effectuer les changements nécessaires de manière progressive, étant donné que la société rurale impliquée dans l’agriculture et le secteur agricole des nouveaux États membres ne pourraient supporter des changements trop rapides et radicaux au niveau de leur structure de production et d'emploi;

Avenir de la PAC dans l’UE élargie

30. souligne que la PAC actuelle ne permet pas de résoudre une partie substantielle des problèmes agricoles ou liés à l’agriculture dans l’UE élargie; estime que le découplage des paiements directs, imposé par l’OMC, renforce en général l’orientation de marché de l’agriculture de l'UE, mais que toutefois les paiements directs découplés ne contribuent pas pleinement à la mise en place d’un secteur agricole durable et d’une société rurale, ni dans les nouveaux États membres, ni dans la plupart des pays de l’UE à15; souligne la nécessité d’adopter soit des mesures complémentaires, soit des solutions sur mesure pour l’application du régime de paiements directs;

31. est d’avis que, notamment dans les États membres et les régions où les exploitations spécialisées jouent un rôle clé dans l’agriculture, le système actuel des paiements directs favorise les cultures de plein champ de manière trop significative, ne contribue pas de manière appropriée à la mise en place d’un système d’élevage durable et n’encourage pas, ni ne facilite, les changements structurels nécessaires;

32. fait observer que certains nouveaux États membres se sont vu attribuer dans certains secteurs des quotas de production faibles qui ont abouti au gel ou même au déclin de la production agricole et que le fait que les paiements découplés aient été liés à un niveau plus faible de quotas a encore désavantagé les nouveaux États membres en termes de subventions, en plus de l’instauration progressive; constate également que le problème se pose aussi dans certains des anciens États membres;

33. estime que la réalisation des objectifs de la PAC dans les nouveaux États membres est également entravée par le niveau de financement insuffisant du développement rural, l’absence d’un système efficace de gestion du risque et des crises et par une trop grande rigidité des règles communautaires en matière d’aides d’État;

34. souligne que la PAC doit rester du ressort de la Communauté dans le cadre d’une PAC réformée et qu'il faut empêcher toute renationalisation de la PAC; estime que, toutefois, des mesures spécifiques fondées sur le principe de subsidiarité doivent être appliquées; est d’avis qu’il faut réexaminer la portée, les objectifs, les buts et les principes de la PAC, y compris le modèle agricole européen, en tenant compte des objectifs et des besoins de l’agriculture, des zones rurales, des agriculteurs, des consommateurs et de la société en général dans l’UE élargie à 27 afin de déterminer les ressources financières nécessaires et d'assurer leur répartition adéquate et équitable d’une façon dûment justifiée;

35. souligne que tous les facteurs possibles (par exemple, conséquences des décisions financières adoptées, réformes de la PAC, expériences des nouveaux États membres, diversité et variété de l’agriculture européenne) doivent être dûment pris en considération dans la future réforme de la PAC, en particulier lors du "bilan de santé" de la PAC et de l’évaluation à mi-parcours du cadre financier 2007-2013, en 2008-2009;

36. souligne qu'il est également impératif d’éviter les décisions imposées, qui visent seulement à abaisser le niveau de financement communautaire ou à maintenir le statu quo financier entre les États membres;

37. considère que la production de biomasse et de bioénergie jouera un rôle stratégique dans l’avenir du secteur agricole de l’UE; demande que soient affectés des fonds adéquats de l’UE pour promouvoir la production de biomasse sur des sols qui ne sont plus exploités pour la production de denrées alimentaires et de fourrages; rappelle à cet égard les capacités importantes des nouveaux États membres et le potentiel de production globale accru de l’UE élargie;

38. souligne que la satisfaction des besoins particuliers des États membres et des régions, y compris la résolution des problèmes et des difficultés dans les nouveaux États membres, devrait être maintenue sur la base du principe de subsidiarité au moyen des instruments spécifiques ci-après:

a)  introduction d'un système de paiements directs révisé, y compris de mesures nouvelles telles que les possibilités de recouplage volontaire, à l’intention exclusive des États membres qui le jugent nécessaire pour réaliser leurs objectifs en matière sociale, d’emploi et de durabilité; extension des paiements à de nouveaux secteurs et à de nouveaux bénéficiaires, par exemple, pour les fruits à baies destinés à la transformation, dans le cadre du système révisé d’enveloppes financières nationales et de financement communautaire intégral;

b)  introduction de mesures de marché additionnelles, facultatives, régionales ou temporaires avec financement communautaire;

c)  application du système d’enveloppe nationale issue du budget de l'UE pour les secteurs à réformer (vins, fruits et légumes);

d)  meilleur soutien et forte stimulation des organisations de producteurs, ainsi que suppression de la législation nationale entravant ces démarches,

e)  stimulation de la coopération transfrontalière entre organisations de producteurs,

f)   mise en place d’un système efficace de gestion du risque et des crises dans l’agriculture, avec aides financières communautaires prélevées sur les enveloppes nationales;

g)  renforcement du marché intérieur par le biais de règles communes en matière de normes de qualité, de commercialisation, de concurrence, de sécurité alimentaire et de protection environnementale et animale;

h)  renforcement du développement rural et de son financement;

i)   accroissement de la flexibilité des règles en matière d’aides d’État (notamment, élargissement du champ d’application des exemptions par catégorie et relèvement du niveau "de minimis");

39. estime que la compatibilité avec l’OMC doit être assurée durant les négociations du cycle de Doha dans le cadre de la proposition de l’UE d’une réduction des barrières commerciales ou en échange d’un accord sur le maintien des niveaux d’aide nationale des autres membres de l’OMC;

40. rappelle que l’application de droits de douane supplémentaires dans le cadre du mécanisme des clauses de sauvegarde spéciales (CSS) pourrait constituer une mesure de protection efficace contre les importations abusives ou les importations à des prix de dumping dans les secteurs sensibles, parmi lesquels figurent ceux des nouveaux États membres; invite la Commission à créer, dans le cadre du cycle actuel des négociations de l’OMC, les conditions d’une modification appropriée de la portée des CSS dans la liste des concessions de l’UE; rappelle que certains nouveaux États membres ont eu la possibilité d'appliquer des CSS dans des secteurs sensibles de l'agriculture non couverts par la liste actuelle des concessions de l’UE;

41. attend de la PAC de demain qu’elle prenne non seulement compte des besoins de l'UE élargie, mais qu'elle devienne plus facile à gérer, qu’elle allège la charge administrative des agriculteurs et des autorités nationales et qu’elle encourage une production sûre, orientée vers le marché et respectueuse de l’environnement, tout en veillant à préserver l'avenir de l'agriculture durable;

42. invite la Commission, les États membres et tous les acteurs concernés à mener un débat ouvert et à présenter des propositions d’avenir en vue de construire un avenir durable pour l’agriculture dans l’UE élargie;

43. accueille favorablement l'intention de la Commission de proposer pour l'avenir à long terme de la PAC après 2013 une perspective qui lui permettrait de saisir les chances exceptionnelles d'expansion offertes par la prévision d'une croissance des échanges agroalimentaires mondiaux deux fois plus rapide que celle du commerce mondial total au cours des trois prochaines décennies, tout en veillant à un développement harmonieux de l'agriculture dans l'ensemble des territoires de l'UE, et qui, grâce aux efforts conjugués des États de l'UE à15 et des nouveaux États membres, permettrait à l'agriculture de remplir sa fonction productive et ses autres missions;

44 charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux parlements et aux gouvernements des États membres.

  • [1]  JO L 161 du 26.6.1999, p. 87.
  • [2]  JO L 236 du 23.9.2003, p. 33.
  • [3]  JO L 270 du 21.10.2003, p. 1.
  • [4]  JO L 93 du 30.3.2004, p. 1.
  • [5]  JO L 161 du 30.4.2004, p. 48.
  • [6]  JO L 209 du 11.8.2005, p. 1.
  • [7]  JO L 277 du 21.10.2005, p. 1.
  • [8]  JO L 58 du 28.2.2006, p. 1.
  • [9]  JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
  • [10]  COM(2006)0500.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Principales conséquences de l’adhésion et de l’application de la politique agricole commune (PAC) dans les nouveaux États membres (NEM), y compris son incidence générale sur l’intégration européenne

Caractéristiques générales

L’agriculture joue un rôle important dans l’économie nationale et dans la vie rurale des NEM. Les chiffres pour l’année 2004 montrent que l’agriculture occupe 22 % de la superficie totale des NEM, contre seulement 4 % dans l'EU-15. Les travailleurs agricoles représentent 13 % du total de la population active, contre 1,6 % dans l’EU-15, tandis que l’agriculture représente 2,8 % du PIB contre 1,6 dans l’EU-15. Dans certaines zones rurales des NEM, l’agriculture constitue l’unique source de revenu.

Le niveau moyen de la production agricole des NEM se situe largement au-dessous de la moyenne de l'EU-15. L’agriculture comprend une forte proportion de petites exploitations de semi-subsistance à revenus accessoires disposant d’un faible niveau de technologie de production et de capital investi. Le manque d’efficacité fait que la production nécessite un nombre d’unités de travail largement supérieur. Les intégrations horizontales et verticales sont limitées. Le nombre de coopératives et d’organisations de producteurs n’est pas approprié, tandis que les agriculteurs ne sont pas partie prenante dans la filière agroalimentaire. La production agricole moins intensive constitue un désavantage en termes de compétitivité, toutefois elle pèse moins sur l’environnement et contribue à maintenir la biodiversité.

L’agriculture des NEM se caractérise également par une plus grande diversité dans les conditions naturelles et économiques, ce qui crée également des différences considérables au niveau de la structure de production. En Pologne, l’agriculture repose essentiellement sur des petites et moyennes exploitations familiales, menant une activité mixte de culture de plein champ et d'élevage pastoral. En Hongrie et en Estonie, les exploitations spécialisées occupent une place importante tandis qu’en Slovénie, les exploitations familiales importantes, du type de celles que l'on retrouve dans l'EU-15, prédominent. La République tchèque et la Slovaquie disposent d’une structure de production relativement développée et homogène. Dans les États baltes, la plupart des exploitations mènent également des activités mixtes. L’agriculture hongroise présente une double structure de grandes exploitations agricoles aux côtés de nombreuses petites exploitations familiales peu efficaces. L’agriculture de Chypre et de Malte se caractérise par une production méditerranéenne. L’horticulture constitue un secteur important en Pologne et en Hongrie.

Certains désavantages de la politique agricole du passé sont encore visibles étant donné que durant la période communiste, l’agriculture a évolué pendant plusieurs décennies dans une direction totalement différente de la PAC. Au lendemain du changement, des problèmes supplémentaires sont apparus en raison de l’effondrement des marchés traditionnels, du transfert de la propriété et de la transformation des structures de production, de la pénurie importante de capitaux, des intégrations insuffisantes, ainsi que du faible niveau des subventions nationales et de leur manque de structuration.

Il est clair que d'autres changements significatifs devront intervenir dans l'agriculture et l’économie rurale des NEM. Étant donné les possibilités limitées dont ils disposent sur les marchés intérieur et tiers, l’augmentation quantitative de la production n’est une solution viable que dans la mesure où elle concerne des produits prisés par le marché. Un renforcement de l’efficacité aboutira à une concentration des exploitations et à une baisse au niveau de l’emploi. Les possibilités d’une diversification de l’économie rurale sont limitées étant donné que les zones rurales des NEM n’attirent pas un volume suffisant de capitaux. Le chômage généré par le secteur agricole cause un problème sérieux. Des changements trop rapides et radicaux au niveau de la structure de production et d’emploi amèneraient des tensions politiques et économiques difficilement gérables.

Intégration en douceur dans une situation bénéfique pour tous

Avec l’adhésion de dix nouveaux États membres, le nombre de consommateurs européens a progressé de près de 20 %, tandis que la superficie agricole utilisée et le nombre de travailleurs agricoles ont augmenté respectivement de 27 % et de 57 %.

Ce "big bang" n'a pas causé de perturbations sur le marché unique européen, ni dans les anciens ni dans les nouveaux États membres. Dans l’EU-15, l’élargissement n’a provoqué aucun changement notoire au niveau des prix des produits agricoles et des denrées alimentaires, de la stabilité des relations commerciales et des modèles de production et de consommation en général. Les marchandises en provenance des NEM n’ont pas déclenché de "dumping" dans l’EU-15, notamment grâce au fait que la plupart des échanges de produits agricoles et de denrées alimentaires étaient déjà exempts de droits et non subventionnés avant l’élargissement. Même si la Commission n'a pas encore produit les conclusions de l'analyse qu'elle effectue dans ce domaine, les études de marché montrent que les opérateurs des NEM n’ont pas accumulé de stocks spéculatifs avant l’adhésion.

Grâce, notamment, à l’aide de préadhésion de l’UE, les NEM ont renforcé leurs systèmes alimentaire, de sécurité, vétérinaire et phytosanitaire. Les efforts ont été axés sur le contrôle à la frontière des importations en provenance de pays tiers et celui des lieux d’abattage et des établissements agroalimentaires. Les travaux préparatoires rigoureux ont permis de faire en sorte que l’élargissement n’ait pas d'incidence négative sur le niveau risque dans ces différents domaines au sein de l’UE. Après l’adhésion, les autorités n'ont pas eu à examiner un seul cas pouvant nécessiter l'adoption de mesures de sauvegarde.

Le secteur agricole des NEM a tiré profit de l’adhésion et de l’application de la PAC. Pour ce qui est des céréales, de la betterave sucrière, de la viande bovine et du lait, les règles de la PAC ont stabilisé les prix et les marchés. Les revenus agricoles des NEM ont considérablement augmenté, en particulier dans les pays et les exploitations où prédominent les cultures de plein champ et l’élevage pastoral. L’augmentation des prix s’est limitée à quelques produits agricoles et alimentaires seulement du fait qu’une procédure d’adaptation des prix significative avait déjà été lancée. Les augmentations de revenu les plus importantes sont constatées en Pologne, en Lettonie, en Lituanie et en République tchèque.

Les anciens États membres ont avant tout bénéficié de l'élimination des frontières intérieures. Les exportateurs de l’EU-15 ont augmenté leur part de marché dans les NEM, en particulier pour ce qui concerne les produits transformés. L’adhésion a également créé de meilleures conditions pour les investisseurs de l’EU-15 dans le secteur agroalimentaire. L’ouverture de ce potentiel compense largement la charge supplémentaire – limitée – que doivent supporter les anciens États membres dans le financement de la PAC.

Malgré sa dimension historique et son ampleur, l’élargissement de 2004 n’a pas nécessité l’introduction de changements importants ou contraignants dans la gestion et le financement de la PAC. Entre l’année 2000 et la date de l'adhésion, les NEM ont reçu une aide SAPARD d’un montant annuel de 520 millions d'euros, soit un peu plus de 1 % du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Au cours de la période 2004-2006, les NEM ont reçu entre 5 et 8 % de l'aide accordée par le FEOGA. Vu que le cadre budgétaire existant comprenait des réserves suffisantes, l’intérêt des États membres de l’EU-15 a été préservé. L’instauration progressive des paiements directs dans les NEM contribue à réduire la charge financière des États membres. Même à la fin des perspectives financières 2007-2013, la part des paiements directs et des crédits relatifs au développement rural destinés aux NEM dans le budget de l'EU-27 n’augmentera que de 19 % environ, alors que les 12 NEM compteront pour près de 30 % de la superficie agricole utilisée et 50 % des travailleurs agricoles de l’UE.

Le futur financement de la PAC dans l’EU-27 se fera toutefois, d'une manière générale, dans un environnement politique et budgétaire négatif. La décision concernant le cadre financier 2007-2013 a confirmé celle arrêtée au Sommet de Bruxelles de 2002 de ne pas toucher au budget des paiements directs ni aux mesures de marché et de les maintenir au niveau de l’EU-15 en 2002, et a confirmé la réduction sensible des dotations octroyées aux anciens États membres pour le développement rural. Il est très probable qu’à partir de 2008, les ressources financières disponibles ne permettront pas d’accorder les paiements directs au niveau fixé par la législation communautaire pertinente.

Mise en œuvre de la politique agricole commune dans les nouveaux États membres

Au cours de la période de préadhésion, les pays candidats ont déployé des efforts significatifs pour transposer l'acquis communautaire et établir le cadre institutionnel nécessaire à l'application de la PAC. Les programmes de partenariat financés par l’UE ont fourni une aide précieuse dans la réalisation de cet objectif. Toutefois, les politiques nationales de l’agriculture et du développement rural en vigueur avant l’adhésion n'ont pas préparé de manière efficace les agriculteurs et la société rurale aux possibilités nouvelles et aux défis qui ont émergé, car les pays candidats ont concentré leurs efforts sur les situations les plus problématiques et ne disposaient pas de ressources financières propres en suffisance. L’UE a accordé une aide au développement agricole et rural des pays candidats, cependant la complexité des prescriptions auxquelles il fallait satisfaire et le retard accumulé dans les décisions ont fait que le programme SAPARD a commencé avec un retard considérable et qu’une partie importante des allocations n’a été utilisée qu’après l’adhésion.

Le changement le plus significatif et le plus manifeste de l’adhésion à l’UE pour l’agriculture des NEM a été l’introduction des paiements directs. Même si bon nombre de pays candidats utilisaient des systèmes similaires, les paiements directs communautaires ont instauré un système d'aide nouveau dans les NEM, notamment par son importance, ses règles de répartition et ses catégories de bénéficiaires. Dans le souci de créer des conditions égales pour tous les agriculteurs, chaque NEM applique un régime de paiements directs nationaux complémentaires comme cela est permis par l’acte d’adhésion. Cependant, outre la charge considérable qu’il fait peser sur le budget national, un tel régime détourne les ressources nationales des programmes d’aides d’État agréés par la CE qui peuvent s’avérer essentielles pour faciliter les changements nécessaires dans des secteurs où les ressources communautaires sont limitées ou inexistantes. La plupart des NEM ont dû recourir à la modulation négative (regrouper les ressources disponibles au titre du développement rural pour assurer les paiements directs nationaux complémentaires).

Huit nouveaux États membres ont opté pour le régime de paiement unique à la surface (RPUS) car ils n’étaient pas prêts à appliquer le système complexe des paiements directs de l’EU-15. D’une façon générale, le régime de paiement unique à la surface totalement découplé s’est avéré efficace. Tant les agriculteurs que les autorités nationales en apprécient la simplicité des règles et des conditions. La plupart des NEM souhaiteraient maintenir le RPUS le plus longtemps possible, malgré qu’il présente certains désavantages. Toutefois, quelques NEM estiment que certains paiements couplés sont nécessaires, du moins provisoirement pour l’orientation des changements dans la production agricole. Ces pays ont constitué avec succès plusieurs enveloppes destinées aux paiements directs nationaux complémentaires, avec des paiements totalement ou partiellement couplés pour des secteurs où l'application du RPUS présentait des désavantages significatifs (par exemple, le tabac, le lait et la viande bovine).

Les modifications apportées à la législation communautaire au titre de la réforme du secteur du sucre facilitent le passage du RPUS au RPU et permettent notamment aux NEM de s’écarter du modèle clairement régional du RPU. Toutefois, la Commission n’a pas encore présenté de proposition concernant les règles détaillées de la réforme, en particulier pour les règles du régime de paiements directs nationaux complémentaires. Ce climat d’incertitude contraint les NEM à maintenir le RPUS.

Le plan de développement rural ne répond qu’en partie aux attentes des NEM. Le système actuel ne contribue qu’en partie à la réalisation des objectifs arrêtés de concert, qui ne visent pas suffisamment le développement durable et la résolution de problèmes extérieurs à l'agriculture. Les ressources communautaires sont limitées et les règles, complexes. Bien que les règles communautaires adoptées récemment permettent également la modulation volontaire des paiements directs dans les NEM, il est très peu probable qu'ils recourent à cette solution tant que durera la période d’instauration progressive des paiements directs.

Avec l’aide des paiements directs, des mesures de développement rural et des régimes agréés d’aides d'État, les NEM peuvent établir un système mieux approprié pour le développement de leur agriculture et de leur société rurale. Les récentes réformes de la législation et les propositions (par exemple, la réforme du secteur du sucre, l’extension de l’application du RPUS, les plantes énergétiques) participent à la réalisation de cet objectif. Toutefois, certaines règles doivent être simplifiées davantage. Il serait prudent de reporter l’application de la conditionnalité dans les NEM jusqu’à ce qu’ils abordent la période d’instauration progressive des paiements directs. La gestion des programmes de développement rural pourrait également être simplifiée sans porter préjudice aux principes généraux.

Les retombées de la PAC dans les différents secteurs agricoles des NEM varient dans une large mesure. Les cultures céréalières ont tiré les meilleurs bénéfices de l’application de la PAC. Le système d’intervention et de garantie des prix qui accorde une aide directe à la surface permet aux agriculteurs de tirer parti des avantages comparatifs de leurs parcelles; on s’attend à une augmentation supplémentaire de la production. Pour les secteurs de la viande bovine et du lait, le bilan est mitigé. Des dispositions spécifiques pour les paiements laitiers, sous forme de top-ups partant de 85 % du niveau applicable dans l’Union en 2004, ont contribué à maintenir la production laitière dans bon nombre de pays. Les opportunités sont limitées pour la production de viande bovine si les paiements directs nationaux complémentaires sont répartis selon la surface, tandis que le secteur porcin et le secteur avicole sont confrontés à des défis importants. Ils ne bénéficient pratiquement d’aucune aide communautaire et le niveau de l’aide nationale est lui aussi limité. Les coûts de production ont augmenté en raison de la hausse du prix des rations, tandis que les prix à la production sont restés inchangés. Quant au secteur des fruits et légumes, il n’occupe une place importante que dans certains NEM. L’importation de fruits et légumes de qualité inférieure constitue un réel défi pour les agriculteurs. Seule une minorité de producteurs font partie d'organisations de producteurs reconnues qui leur permettent de percevoir des aides communautaires.

Parmi les principaux arguments en faveur de la période d’instauration progressive des paiements directs figuraient notamment les différences entre les niveaux de développement, l’écart entre les niveaux de vie et en particulier les niveaux de coûts, et le fait que les agriculteurs des NEM exigent une moindre compensation de leur revenu. Il avait également été promis que la discrimination affectant les paiements directs serait compensée par une augmentation des subventions accordées au titre du développement rural. Cependant, les chiffres ne viennent pas étayer le concept original, tandis que les perspectives d’un renforcement du financement du deuxième pilier se sont également révélées illusoires. Les perspectives financières pour la période 2007-2013 révèlent un déséquilibre profond dans l’allocation des ressources. Le niveau moyen d’aide communautaire octroyée aux nouveaux États membres au titre de l'agriculture et du développement rural ne serait que de 29-33 % par agriculteur et de 62-64 % par hectare par comparaison avec les anciens États membres durant la période de sept années.

Le tableau I montre l’évolution progressive du niveau des paiements directs et des allocations de développement rural pour 1 ha de surface agricole utilisée dans les NEM vers le niveau de l’EU-15. Après 2013, on ne relèvera pas d’écarts importants. Cependant, si l’on considère l’aide par agriculteur, la différence reste importante (Tableau II).

Tableau I.

Tableau II.

Avenir de la PAC dans l’Union européenne élargie

L’élargissement de 2004 a eu pour effet de renforcer la diversité agricole européenne et de réduire encore davantage l’application possible de règles communes. L’évolution des besoins et des particularités d'une Union européenne élargie doit être prise en compte dans les futures réformes de la PAC. Il est impératif de fixer des objectifs et des buts nouveaux afin de garantir la durabilité à long terme, de répondre aux attentes locales et régionales spécifiques de la société agricole et rurale et aux attentes des consommateurs, des contribuables, des environnementalistes, etc.

L’expérience acquise dans les NEM fait ressortir la nécessité de poursuivre la réforme de la PAC. Les données statistiques attestent d’une progression générale importante du revenu agricole dans les NEM. Toutefois, les paiements directs profitent principalement à la production céréalière et à l'élevage pastoral. L’orientation vers les activités de production subventionnées est également observée dans les NEM. Malgré leur découplage, les paiements effectués dans le cadre du RPUS accélèrent le mouvement de concentration des exploitations et renforcent la part des cultures de plein champ.

L’expérience acquise dans les NEM ne confirme pas entièrement le concept de découplage total des paiements directs, appuyé par la Commission, parce que les États membres ne sont pas favorables au simple système de paiement unique. La plupart d’entre eux ont l’intention d’accorder, pour certains secteurs, la préférence aux options prévues par la récente législation.

À l’occasion du bilan de santé, d'autres options devraient être explorées et si possible autorisées, y compris les paiements directs visant des secteurs et des bénéficiaires actuellement exclus. Les enveloppes au titre du RPU peuvent être considérées comme aide financière communautaire pour la compensation du revenu dans l’agriculture des États membres. Compte tenu de la situation spécifique, des difficultés et des exigences de son secteur agricole, chaque État membre pourrait mettre en place le système de compensation du revenu le mieux adapté en utilisant l’éventail des options prévues par la législation communautaire. Les nouvelles options pourraient concerner, entre autres, une extension de l’aide aux organisations de producteurs ou la contribution à un système efficace de gestion du risque et des crises dans le secteur agricole. Il incombe à la Commission d’en contrôler l’application afin d’éviter toute distorsion. Ce concept n’entraînera pas de renationalisation de la PAC. Il convient d’adopter un système plus souple, plutôt que des règles générales établies par souci de compromis, qui ne fonctionnent nulle part parfaitement. Bien entendu, il ne s’agit pas d’un concept entièrement nouveau. La proposition de la Commission sur la réforme de l’organisation commune du marché de la banane se fonde sur les mêmes principes et un système en partie similaire est proposé dans le cas de la réforme concernant le vin.

Il convient également de faciliter la gestion des programmes de développement rural. Pour répondre aux attentes des consommateurs et des contribuables, les normes et les règles de qualité communautaires, la sécurité alimentaire, la protection de l'environnement et le bien-être des animaux doivent renforcés de manière continue.

Une flexibilité accrue dans le cas des règles en matière d’aides d’État doit constituer une autre étape importante. Un éventail suffisamment large et clairement défini d'exemptions par catégorie et une hausse significative du niveau "de minimis" apporteraient la flexibilité nécessaire dans les NEM sans nuire aux règles de la concurrence.

La Commission est d’avis que les règles concernant les paiements directs découplés sont nécessaires pour satisfaire aux engagements contractés par l’UE dans le cadre de l’OMC pour ce qui concerne le soutien interne. Les partenaires de négociation de l'OMC, en particulier les États-Unis, souhaitent maintenir leur niveau de soutien interne et progresser dans la suppression des mécanismes de protection des marchés. L’UE pourrait être prête à de telles concessions si, de leur côté, les partenaires de négociation acceptent qu’une partie seulement des paiements directs de l’UE soit découplée et, par conséquent, inscrite dans la "boîte verte".

Il est important que les futures réformes de la PAC soient motivées par la volonté de répondre aux besoins de l’agriculture et de la population rurale des États membres et d’assurer la durabilité, la volonté de simplifier et de réduire la charge administrative et la nécessité impérative de créer un système de production entièrement conforme aux attentes des consommateurs dans le cadre budgétaire existant.

Observations finales du rapporteur

Le rapporteur souhaite remercier ses collègues eurodéputés, l’Institut hongrois de recherche agro-économique, les ministères et commissions parlementaires de l’agriculture de la République tchèque, la République d’Estonie, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, la République de Pologne, la République de Slovénie et la République slovaque pour les contributions et l'aide reçues durant la préparation du présent rapport.

PROCEDURE

Titre

L’intégration des nouveaux États membres dans la PAC

Numéro de procédure

2006/2042(INI)

Commission compétente au fond
  Date de l'annonce en séance de l'autorisation

AGRI
16.2.2007

Rapporteur(s)
  Date de la nomination

Csaba Sándor Tabajdi
23.11.2005

 

Examen en commission

12.7.2006

3.10.2006

19.12.2006

27.2.2007

 

Date de l'adoption

27.2.2007

Résultat du vote final

+:

–:

0:

31

1

3

Membres présents au moment du vote final

Vincenzo Aita, Peter Baco, Sergio Berlato, Thijs Berman, Niels Busk, Luis Manuel Capoulas Santos, Giuseppe Castiglione, Dumitru Gheorghe Mircea Coşea, Gintaras Didžiokas, Michl Ebner, Carmen Fraga Estévez, Ioannis Gklavakis, Lutz Goepel, Esther Herranz García, Elisabeth Jeggle, Tchetin Kazak, Atilla Béla Ladislau Kelemen, Heinz Kindermann, Diamanto Manolakou, Véronique Mathieu, Mairead McGuinness, María Isabel Salinas García, Willem Schuth, Czesław Adam Siekierski, Csaba Sándor Tabajdi, Marc Tarabella, Witold Tomczak, Donato Tommaso Veraldi, Bernard Piotr Wojciechowski

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Bernadette Bourzai, Béla Glattfelder, Gábor Harangozó, Wiesław Stefan Kuc, Astrid Lulling, Albert Jan Maat

Date du dépôt

1.3.2007

Observations (données disponibles dans une seule langue)

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