RELATÓRIO sobre a integração dos novos Estados‑Membros na PAC
1.3.2007 - (2006/2042(INI))
Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural
Relator: Csaba Sándor Tabajdi
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre a integração dos novos Estados‑Membros na PAC
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta o artigo 33º do Tratado que institui a Comunidade Europeia,
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n° 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré‑adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré‑adesão[1],
– Tendo em conta o Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia[2],
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores[3],
– Tendo em conta a Decisão do Conselho, de 22 de Março de 2004, que, na sequência da reforma da política agrícola comum, adapta o Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, na sequência da reforma da política agrícola comum[4],
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n° 864/2004 do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que altera o Regulamento (CE) n° 1782/2003 do Conselho, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, e que o adapta por força da adesão da República Checa, Estónia, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Polónia, Eslovénia e República Eslovaca à União Europeia[5],
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n° 1290/2005 do Conselho, de 21 de Junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum[6],
– Tendo em conta o Regulamento (CE) n° 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader)[7],
– Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 318/2006 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar[8],
– Tendo em conta o Acordo Interinstitucional, de 17 de Maio de 2006, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira[9],
– Tendo em conta a proposta da Comissão ao Conselho que altera e corrige o Regulamento (CE) nº 1782/2003 que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera o Regulamento (CE) nº 1698/2005 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)[10],
– Tendo em conta o artigo 45º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (A6‑0037/2007),
A. Considerando que o alargamento de 2004 fez aumentar substancialmente a superfície agrícola (em cerca de 27%), o número de explorações agrícolas (em cerca de 60%) e o número de trabalhadores agrícolas (em cerca de 57%) na UE, estimulando assim o seu potencial de produção e reforçando a importância da agricultura; que, com o aumento do rendimento por hectare na produção de alimentos e de forragens, se liberta superfície suficiente para a produção de biomassa, e que tal contribuiu para acentuar a diferenciação do tecido agrícola e rural europeu; que este processo foi mais acentuado e aprofundado pela adesão da Bulgária e da Roménia,
B. Considerando que a agricultura, na maioria dos novos Estados-Membros, se distingue consideravelmente da agricultura dos 15 antigos Estados-Membros, no que diz respeito aos níveis e à estrutura da produção, bem como à dimensão das empresas e que, na globalidade, é menos eficiente do que as dos antigos Estados-Membros, é menos desenvolvida tecnologicamente e possui um menor grau de integração vertical e horizontal;
C. Considerando que a agricultura desempenha um papel económico e social mais importante na maioria dos novos Estados-Membros do que nos 15 antigos Estados-Membros, na medida em que a sua contribuição para o RNB e a proporção de postos de trabalho no sector são superiores à média da UE,
D. Considerando que, em alguns dos novos Estados-Membros, a agricultura de subsistência e a agricultura de semi-subsistência são extremamente importantes em termos sociais, culturais e ambientais,
E. Considerando que os novos Estados-Membros têm sido integrados de forma bem sucedida e progressiva no mercado interno, contribuindo para um aumento significativo do comércio agrícola e alimentar europeu; que os novos Estados-Membros introduziram e implementaram devidamente a legislação veterinária, fitossanitária e relativa à segurança dos alimentos, assim como a organização comum de mercado e outras regras horizontais, de forma que não foi necessário aplicar quaisquer medidas de salvaguarda específicas,
F. Considerando que os novos Estados-Membros tiveram de arcar com elevados encargos sociais e económicos para se adaptarem e integrarem as normas da Política Agrícola Comum (PAC), bem como para se adaptarem ao ambiente competitivo da UE; que as ajudas de pré-adesão só cobriram parcialmente os custos do processo de adaptação e de integração anterior à adesão; que a adesão à UE revelou os problemas gerais de economia e de competitividade dos novos Estados-Membros e que a PAC não logrou contribuir para solucionar inteiramente estes problemas,
G. Considerando que a PAC desencadeou um desenvolvimento considerável e mudanças importantes na agricultura dos novos Estados-Membros, tendo-se verificado algumas tensões, principalmente devido ao facto de as regras da PAC não apoiarem suficientemente o desenvolvimento de um sector agrícola equilibrado e sustentável, nomeadamente no que diz respeito à integração a montante e a jusante da pecuária e da horticultura,
H. Considerando que o Acto de Adesão introduziu um longo período de integração progressiva (9 anos) com um baixo nível de partida (25% do nível aplicável na UE) dos apoios directos nos novos Estados-Membros, embora estejam plenamente sujeitos à aplicação das regras do mercado interno e das regras aplicáveis às contribuições para o orçamento; que os níveis de custo e rendimento nos novos Estados-Membros não justificam este grau de diferenciação, que gera condições desiguais para os agricultores dos novos Estados-Membros na concorrência,
I. Considerando que os problemas que importa solucionar nos novos Estados-Membros são, fundamentalmente, os que requerem mudanças estruturais para reforçar a competitividade; que as medidas da PAC em matéria de apoio aos rendimentos e de garantia dos preços contribuíram significativamente para esse reforço,
J. Considerando que a Comissão e o Conselho foram tardios ou relutantes na compreensão dos problemas específicos dos novos Estados-Membros e na disponibilização da ajuda necessária (relativamente a, por exemplo, problemas no mercado da fruta e dos legumes, nomeadamente no que diz respeito a frutos de baga, cerejas e maçãs, à proibição injustificada de exportações da Polónia, por parte da Rússia e da Ucrânia, à modificação e à abolição proposta das regras de intervenção relativas ao milho e às importações de mel dos países terceiros),
K. Considerando que a apropriação, decididamente demasiado escassa, da indústria de transformação alimentar e do sector das vendas pelos produtores dos novos Estados-Membros e o abuso de posição dominante das cadeias de distribuição limitam seriamente a competitividade dos agricultores e a sua cooperação e integração,
L. Considerando que 8 dos 10 novos Estados-Membros optaram pelo regime de pagamento único por superfície (RPUS) para os apoios directos,
M. Considerando que a necessidade de ajuda comunitária ao desenvolvimento rural nos novos Estados-Membros foi significativamente maior que a atribuição orçamental disponível para o período de 2004‑2006, enquanto as disposições de implementação dos programas de desenvolvimento rural limitaram a utilização dinâmica das dotações comunitárias disponíveis; considerando que estes factores restringiram consideravelmente o impacto do segundo pilar da PAC nos novos Estados-Membros e poderão persistir também durante o novo quadro financeiro,
Integração progressiva, vantagem recíproca
1. Congratula‑se com o facto de o sector agrícola e alimentar dos novos Estados-Membros ter sido integrado de forma cuidadosa e progressiva no mercado comum da União Europeia;
2. Salienta que o alargamento de 2004, apesar de ter provocado algumas perturbações nos mercados agrícolas e da alimentação de alguns dos novos Estados‑Membros, contribuiu significativamente para o desenvolvimento e a expansão de relações comerciais bem estruturadas dos 25 Estados-Membros no seu conjunto;
3. Salienta que o sector agrícola e alimentar, tanto nos novos, como nos antigos Estados‑Membros beneficiou, pelo menos, em parte, do alargamento ‑ as partes interessadas dos novos Estados-Membros beneficiaram do nível mais elevado de ajudas agrícolas e do aumento das possibilidades comerciais, enquanto a indústria de transformação alimentar e o comércio internacional dos antigos Estados-Membros avançaram e se verificou um aumento dos investimentos e do volume de negócios do comércio a retalho, em particular no período que precedeu a adesão;
4. Considera que, na globalidade, a integração dos novos Estados-Membros foi positiva, o que, contudo, nem sempre é evidente, visto que nem todas as explorações agrícolas acusaram a melhoria dos seus rendimentos; constata que o aumento dos preços de compra e dos subsídios foi parcialmente compensado pelo aumento considerável dos custos de produção (por exemplo, aumento dos preços do combustível, da energia, dos adubos, dos pesticidas e das máquinas);
5. Salienta o facto de que o alargamento não aumentou o nível de risco em matéria de segurança dos alimentos e de saúde veterinária e fitossanitária, e salienta, neste contexto, que as normas e a eficiência do trabalho das autoridades competentes dos novos Estados-Membros estão acima da média da UE em certos aspectos;
6. Observa que o alargamento de 2004 não impôs um ónus insuportável ao orçamento da PAC e não exigiu alterações significativas ao orçamento da UE, mas que as decisões relativas ao congelamento do orçamento para apoios directos e de mercado, assim como o quadro financeiro para 2007‑2013 exigem, com base no princípio da solidariedade, um sacrifício por parte dos 15 antigos Estados-Membros da UE, de 2007 em diante; assinala, além disso, que, na sequência das decisões do Conselho Europeu de Dezembro de 2005, os produtores dos 15 antigos Estados-Membros tiveram de suportar cortes orçamentais devido à adesão da Bulgária e da Roménia, que vão para além das decisões sobre a execução de medidas como a modulação facultativa a fim de fortalecer o segundo pilar;
7. Lamenta que, tanto no alargamento de 2004, como no alargamento de 2007 não tenham sido fixadas, uma única vez, quotas mais elevadas no aumento inicialmente planeado;
A aplicação da PAC nos novos Estados‑Membros
8. Nota que as importantes diferenças existentes entre os sectores agrícolas dos novos Estados-Membros resultam em diferenças de impacto na aplicação da PAC e de âmbito e vigor dos desafios que os novos Estados-Membros enfrentam;
9. Considera que as disposições do direito comunitário após o alargamento da União a dez novos Estados-Membros, em 2004, não foram convenientemente adaptadas às novas condições em cada um dos mercados (por exemplo, aos mercados de frutos de baga e de amidos);
10. Salienta que a adaptação às condições e regras do mercado interno e à aplicação da PAC, nomeadamente no que diz respeito às questões veterinárias, fitossanitárias, de segurança dos alimentos, organizações comuns de mercado e outras regras horizontais, exige a realização de esforços consideráveis por parte dos agricultores e das administrações dos novos Estados-Membros;
11. Considera que, ao longo de muitos meses, a Comissão não dedicou a atenção merecida ao levantamento da proibição de exportação de produtos agrícolas polacos para a Ucrânia e a Rússia e que não tomou quaisquer medidas eficazes a este respeito;
12. Nota que, apesar de os programas de pré‑adesão financiados pela UE terem contribuído para a preparação da aplicação da PAC e de os programas de geminação se terem revelado úteis, os objectivos originais apenas foram atingidos parcialmente e a eficiência das medidas comunitárias foi limitada;
13. Recorda que o Programa SAPARD foi lançado com grande atraso e que o seu âmbito também foi limitado, principalmente devido à complexidade dos seus requisitos e à falta de decisões atempadas da Comissão e das autoridades dos novos Estados-Membros;
14. Observa que alguns novos Estados-Membros se defrontam com dificuldades consideráveis de implementação dos programas comunitários de desenvolvimento rural, devido à complexidade das suas regras e ao ónus administrativo da sua gestão;
15. Reitera que, uma vez que os apoios directos desempenham um papel substancial no desenvolvimento e adaptação do sector agrícola dos novos Estados-Membros, o seu baixo nível durante os primeiros anos do período de integração não só prejudicou a adaptação necessária, como também criou condições de concorrência desiguais no mercado interno, o que algumas empresas não conseguiram suportar do ponto de vista económico;
16. Salienta o importante papel dos programas de desenvolvimento rural, tanto para uma nova orientação das explorações agrícolas para o mercado - por exemplo, no domínio da transformação e comercialização dos próprios produtos ou no do turismo - como para a criação de fontes alternativas de rendimento para aqueles que, por razões económicas, abandonam a produção agrícola primária;
17. Salienta que os diferentes níveis de apoio directo entre os 10 novos Estados-Membros e os 15 antigos Estados-Membros da UE não asseguraram um plano de actividade equitativo, tendo, assim, os produtores de diversos novos Estados-Membros perdido terreno, mesmo nos respectivos mercados nacionais, uma situação para a qual contribuiu, em particular, a concorrência resultante do aumento das importações e das exportações de países terceiros devido à alteração do regime aduaneiro;
18. Considera que as reservas da Comissão relativamente aos novos Estados-Membros, no que diz respeito ao aprovisionamento alegadamente excessivo à data de adesão à UE, bem como as ameaças de imposição de multas avultadas não foram justificadas, na maior parte dos casos, e basearam-se em cálculos incorrectos, e que em nenhum mercado agrícola se verificou uma perturbação do equilíbrio que, alegadamente, resultaria destes abastecimentos excessivos;
19. Salienta que os novos Estados-Membros foram forçados a realizar pagamentos directos nacionais complementares (PDNC, ajudas complementares) que podem ser considerados uma forma de co‑financiamento e uma quase renacionalização dos apoios directos comunitários, o que conduziu a graves dificuldades políticas e económicas em diversos novos Estados-Membros, na medida em que impôs encargos substanciais aos orçamentos nacionais e limitou a possibilidade de aplicar regimes de ajuda nacional;
20. Salienta que, devido a limitações orçamentais, e contrariamente aos objectivos e princípios gerais da PAC e da modulação nos 15 antigos Estados-Membros, a maioria dos novos Estados‑Membros foram forçados a reagrupar uma parte das suas dotações comunitárias para o desenvolvimento rural para a realização de PDNC, como permitido pelo Acto de Adesão;
21. Chama a atenção para a opinião de alguns novos Estados-Membros de que os pagamentos por superfície plenamente dissociados não contribuem inteiramente para o desenvolvimento equilibrado e a sustentabilidade da sua agricultura e de que as preferências sectoriais e/ou apoios associados facultativos podem ser, pelo menos temporariamente, necessários em determinados Estados-Membros, até 2013, e devem ser considerados, se tal for solicitado; salienta a prática bem sucedida de PDNC total ou parcialmente associados e de medidas temporárias de ajuda nacional neste contexto;
22. Salienta que a maioria dos novos Estados-Membros preferiria continuar a aplicar o RPUS tanto tempo quanto possível, uma vez que a mudança para o Regime de Pagamento Único (RPU) implica elevados custos administrativos e técnicos, o que, aliás, se coaduna bem com uma futura política de pagamentos dissociados;
23. Considera que é necessário implementar as regras e os requisitos de condicionalidade relativos às boas condições agrícolas e ambientais, tanto nos novos, como nos antigos Estados-Membros; propõe a introdução gradual das regras da condicionalidade, a aplicar integralmente até ao final do período de integração; propõe ainda que seja concedida aos novos Estados-Membros a opção de adiar a aplicação das regras de condicionalidade nos novos Estados-Membros até ao fim do período de adopção dos apoios directos; propõe, além disso, que os requisitos relativos às boas condições agrícolas e ambientais permaneçam em vigor, pelo menos, durante o período do RPUS, uma vez que a maioria dos novos Estados-Membros pode ter dificuldade em colocar‑se em conformidade com as complexas e onerosas regras de condicionalidade;
24. Congratula‑se com o facto de o Conselho ter adoptado a proposta da Comissão de prolongar o RPUS até ao fim de 2010 e de associar os novos Estados-Membros ao regime de apoio às culturas energéticas;
25. Solicita à Comissão que, no âmbito da simplificação e da racionalização da execução da PAC, dos regimes de pagamentos directos e dos programas de desenvolvimento rural, tenha em conta os problemas com que se deparam sobretudo os novos Estados-Membros e, em particular, que proponha soluções adequadas, sem, no entanto, se desviar das normas de execução da PAC;
26. Salienta que a Comissão deve ter mais em conta os problemas e preocupações específicos dos novos Estados-Membros nas suas decisões no âmbito da PAC;
27. Manifesta a sua profunda preocupação com a recente proposta da Comissão de abolir completamente o regime de intervenção para o milho a partir de 2007; constata que o modo como a proposta foi apresentada é contrário aos princípios fundamentais da UE em virtude do momento escolhido, da falta de uma avaliação adequada - sobretudo no que respeita às repercussões sobre a Organização Comum do Mercado dos Cereais e os pagamentos directos por superfície -, assim como da falta de alternativas ou de períodos transitórios; considera que a abolição prematura do regime de intervenção do milho pode ter graves consequências;
28. Considera que, em conformidade com o espírito da reforma da PAC, de 2003, deve ser considerada a introdução do regime de pagamento único por superfície para o cultivo de frutos de baga destinados à transformação e sua ligação à obrigatoriedade de participar nas organizações de produtores, bem como da obrigação de venda dos produtos no âmbito dos contratos, o que poderia contribuir para uma maior competitividade do sector dos frutos de baga, bem como para a melhoria da situação dos agricultores em Estados-Membros como a Polónia;
29. Considera que são necessárias mais transformações no que diz respeito à produção agrícola e ao "tecido rural" dos novos Estados-Membros e salienta que as regras da PAC e do apoio comunitário têm que apoiar este processo; salienta que é crucial proceder a estas transformações necessárias de forma cuidadosa, uma vez que a sociedade e economia rural dependente da agricultura nos novos Estados-Membros poderá não suportar mudanças muito rápidas e drásticas da sua estrutura de produção e emprego;
O futuro da PAC na UE alargada
30. Salienta que a PAC actual não é adequada para gerir uma parte substancial dos problemas agrícolas e relacionados com a agricultura na UE alargada; considera que a dissociação dos apoios directos, forçada pela OMC, aumenta em geral a orientação de mercado da agricultura da UE, mas que a existência de apoios directos dissociados não contribui plenamente para o estabelecimento de um sector agrícola e uma sociedade rural sustentáveis, tanto nos novos Estados-Membros, como numa parte considerável dos 15 antigos Estados-Membros; salienta que são necessárias medidas adicionais ou formas de implementação dos apoios directos específicas caso a caso;
31. Considera que, nomeadamente nos Estados‑Membros e regiões onde as explorações agrícolas especializadas desempenham um papel decisivo na agricultura, o actual regime de apoios directos promove de forma excessiva as culturas arvenses, não apoia convenientemente o estabelecimento de uma pecuária sustentável, e não promove nem facilita as transformações estruturais necessárias;
32. Nota que, no caso de alguns dos novos Estados-Membros, em alguns sectores, os níveis de quotas de produção atribuídas provocaram o congelamento ou mesmo o declínio da produção agrícola e que o facto de os pagamentos dissociados estarem relacionados com o nível inferior de quotas prejudicou ainda mais os novos Estados-Membros, em matéria de subsídios, além da integração progressiva; nota igualmente que o problema também se verifica em alguns dos antigos Estados-Membros;
33. Considera que a realização dos objectivos da PAC também se encontra prejudicada nos novos Estados-Membros pelo nível insuficiente do financiamento ao desenvolvimento rural, pela falta de um sistema eficiente de gestão de riscos e crises e pela excessiva rigidez da regulamentação comunitária relativa às ajudas nacionais;
34. Salienta que a PAC deve ser mantida ao nível comunitário no âmbito de uma PAC reformada e que importa evitar toda e qualquer renacionalização da PAC; salienta, porém, que têm de ser aplicadas medidas específicas baseadas no princípio da subsidiariedade; considera necessário rever o âmbito, finalidades, objectivos e princípios da PAC, incluindo o modelo agrícola europeu, tendo em conta os objectivos e necessidades da agricultura, das zonas rurais, dos agricultores, dos consumidores e do conjunto da sociedade numa UE alargada a 27 países, a fim de determinar os recursos financeiros necessários e de garantir a sua afectação adequada, equitativa e plenamente justificada;
35. Salienta que todos os possíveis factores (por exemplo, consequências de decisões financeiras anteriores, reformas da PAC, experiências nos novos Estados-Membros, diversidade e variedade da agricultura europeia) têm que ser tidos em devida conta na futura reforma da PAC, nomeadamente aquando do "controlo de saúde da PAC" e da revisão intercalar do quadro financeiro para 2007‑2013, em 2008‑2009;
36. Salienta, além disso, que é imperativo evitar decisões impostas apenas pela tentativa de reduzir o nível de financiamento comunitário ou manter o status quo financeiro entre os Estados‑Membros;
37. Considera que a produção de biomassa e de bioenergia desempenhará um papel estratégico no futuro do sector agrícola na UE; solicita, a este respeito, a afectação de fundos adequados, por parte da UE, para promover a produção de biomassa em superfícies que já não sejam necessárias para a produção de alimentos e de forragens; recorda, a este respeito, as importantes capacidades dos novos Estados-Membros e o aumento do potencial de produção global da UE alargada;
38. Salienta que a satisfação das necessidades específicas dos Estados‑Membros e regiões, incluindo os problemas e dificuldades existentes nos novos Estados-Membros, deve ser mantida, com base no princípio da subsidiariedade, através dos instrumentos específicos seguintes:
a) a introdução de um regime de apoio directo revisto, incluindo novas medidas como as opções de reassociação voluntária, passíveis de ser utilizadas unicamente pelos Estados-Membros que o considerem necessário para cumprir os objectivos no domínio social, do emprego e da sustentabilidade; a extensão dos apoios a novos sectores e novos beneficiários (por exemplo, frutos de baga destinados à transformação), no sistema revisto de montantes globais nacionais e de financiamento comunitário integral;
b) a introdução de medidas de mercado com financiamento comunitário adicionais, facultativas, regionais ou temporárias,
c) a aplicação do sistema de montante global nacional do orçamento da UE aos sectores a reformar (vinho, frutas, produtos hortícolas),
d) a melhoria do apoio e a promoção enérgica das organizações de produtores, assim como a eliminação das normas jurídicas nacionais que constituam um entrave para essas organizações,
e) a promoção da cooperação transfronteiriça entre organizações de produtores,
f) a introdução de um sistema eficaz de gestão de crises e riscos agrícolas com apoio comunitário, pago a partir dos montantes globais nacionais,
g) o reforço do mercado interno com normas comuns de qualidade, comercialização, concorrência, segurança dos alimentos, disposições ambientais e relativas ao bem‑estar dos animais,
h) o reforço do sistema de desenvolvimento rural e seu funcionamento;
i) o aumento de flexibilidade das regras relativas aos auxílios estatais (e.g., alargamento do âmbito de aplicação da isenção por blocos, aumento do nível "de minimis");
39. Considera que a compatibilidade da OMC tem que ser assegurada na Ronda de negociações de Doha, no quadro da oferta da UE sobre a redução das barreiras comerciais ou em troca do acordo sobre a manutenção de níveis internos de ajuda pelos outros membros da OMC;
40. Relembra que as medidas aduaneiras adicionais, que são instauradas no âmbito de cláusulas de salvaguarda especiais (CSE), constituem instrumentos úteis de protecção do mercado da UE relativamente a importações excessivas e a importações a preços artificialmente baixos em sectores sensíveis, nomeadamente os sectores sensíveis dos novos Estados-Membros; solicita à Comissão que, através de negociações no âmbito da actual Ronda da OMC, crie a possibilidade de alterar em conformidade o actual âmbito de aplicação das cláusulas de salvaguarda especiais na lista de concessões CXL; relembra que alguns dos novos Estados-Membros tiveram a possibilidade de aplicar cláusulas de salvaguarda especiais em sectores agrícolas sensíveis que não figuram na actual Lista CXL;
41. Espera que a futura PAC não só tenha em conta as necessidades da UE alargada, como também se torne mais fácil de gerir; espera que venha a reduzir o ónus administrativo dos agricultores e das autoridades nacionais e a apoiar uma produção segura, orientada para o mercado e respeitadora do ambiente, e que garanta a sustentabilidade futura da agricultura;
42. Convida a Comissão, os Estados‑Membros e as partes interessadas a realizarem um debate aberto e a apresentarem propostas tendentes a construir um futuro sustentável para a agricultura na UE alargada;
43. Congratula-se com a intenção da Comissão de elaborar, para o futuro da PAC após 2013, uma perspectiva a longo prazo que tenha plenamente em conta a oportunidade única oferecida pelo facto de se prever que o crescimento do comércio mundial de produtos alimentares procedentes da agricultura será duas vezes mais rápido do que o crescimento previsto do comércio mundial na sua totalidade nos próximos 30 anos, zelando por um desenvolvimento harmonioso da agricultura em todas as regiões da UE, o qual, graças aos esforços conjugados dos Estados da UE-15 e dos novos Estados-Membros, permitiria à agricultura cumprir a sua função produtiva e as suas outras funções;
44. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão, bem como aos parlamentos e governos dos Estados‑Membros.
- [1] JO L 161 de 26.6.1999, p. 87.
- [2] JO L 236 de 23.9.2003, p. 33.
- [3] JO L 270 de 21.10.2003, p. 1.
- [4] JO L 93 de 30.3.2004, p. 1.
- [5] JO L 161 de 30.4.2004, p. 48.
- [6] JO L 209 de 11.8.2005, p. 1.
- [7] JO L 277 de 21.10.2005, p. 1.
- [8] JO L 58 de 28.2.1999, p. 87.
- [9] JO C 139 de 14.6.2006, p. 1.
- [10] COM(2006)0500.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
As principais consequências da integração e aplicação da política agrícola comum (PAC) nos novos Estados‑Membros (NEM), incluindo o seu impacto geral sobre a integração europeia
Características Gerais
Nos novos Estados-Membros, a agricultura desempenha um papel importante na economia nacional e na vida rural. Os dados de 2004 mostram que, nos novos Estados-Membros, a superfície total consagrada à agricultura é de 22%, ao passo que apenas representa 4% na UE‑15. A proporção de trabalhadores agrícolas no total da população com emprego é de 13% nos novos Estados-Membros, enquanto que é de 1,6% na UE‑15. A parte da agricultura no PIB é de 2,8% e 1,6%, respectivamente. Em certas zonas rurais dos novos Estados-Membros, a agricultura constitui a única fonte de rendimento.
O nível médio de produção agrícola nos novos Estados-Membros é muito inferior ao da UE‑15. A exploração agrícola caracteriza‑se por uma elevada proporção de pequenas explorações, parcelas de semi‑subsistência ou cultivadas a tempo parcial, com um baixo nível tecnológico de produção e capital investido. Devido à sua menor eficiência, a produção exige um número de trabalhadores significativamente mais elevado. A integração horizontal e vertical é limitada. O número de cooperativas e organizações de produtores é inadequado; os agricultores não dispõem da propriedade das actividades de transformação alimentar. A existência de uma produção menos intensiva constitui uma desvantagem quando a competitividade está em causa; em contrapartida, constitui um menor risco para o ambiente e ajuda a manter a biodiversidade.
A agricultura nos novos Estados-Membros caracteriza‑se também por uma maior diversidade de condições naturais e económicas. Consequentemente, também há diferenças consideráveis em termos de estrutura de produção. Na Polónia, a maioria da agricultura baseia‑se em explorações familiares de pequena e média dimensão, com exploração mista de culturas arvenses e pecuária extensiva. Na Hungria e na Estónia, as explorações agrícolas especializadas desempenham um papel considerável. Na Eslovénia, predominam as explorações familiares bem desenvolvidas de tipo europeu. A República Checa e a Eslováquia têm uma estrutura de produção homogénea e relativamente desenvolvida. A maioria das explorações agrícolas dos Estados Bálticos também pratica actividades mistas. A agricultura húngara dispõe de uma dupla estrutura, com grandes empresas agrícolas a par de numerosas explorações familiares pequenas e ineficientes. A agricultura de Chipre e Malta caracteriza‑se pela produção mediterrânica. A horticultura constitui um sector importante na Polónia e na Hungria.
Algumas das desvantagens da política agrícola passada ainda são evidentes, na medida em que a agricultura da era comunista se desenvolveu durante décadas numa direcção completamente diferente da PAC. Após a mudança de regime, o colapso dos mercados tradicionais, a transformação das estruturas de propriedade e de produção, a grave escassez de capitais, a integração horizontal e vertical insuficientes e o baixo nível e insuficiência de estruturação das ajudas nacionais provocaram mais problemas.
É evidente que são inevitáveis novas transformações na agricultura e na economia rural dos novos Estados-Membros. Devido às limitadas possibilidades dos mercados nacionais e de terceiros, o aumento quantitativo da produção apenas constitui uma solução viável no caso de produtos apreciados pelo mercado. O aumento da eficiência resultará numa concentração da exploração agrícola e numa redução do emprego. As possibilidades de diversificação da economia rural são limitadas, uma vez que as zonas rurais dos novos Estados-Membros não atraem capital suficiente. O desemprego resultante do sector agrícola gera um problema grave. Uma transformação demasiado rápida das estruturas da produção e de emprego provocaria tensões políticas e económicas que dificilmente seria possível gerir.
Integração progressiva, vantagem recíproca
A adesão de dez novos Estados‑Membros aumentou de quase 20% o número de consumidores europeus. A superfície agrícola utilizada e o número de trabalhadores agrícolas aumentaram de 27% e 57%, respectivamente.
Este "big bang" não provocou perturbações no mercado único europeu, nem nos antigos, nem nos novos Estados‑Membros. Na UE‑15, o alargamento não provocou qualquer mudança digna de nota no que diz respeito aos preços agrícolas e da alimentação, às relações de mercado existentes e aos padrões gerais de produção e de consumo. Os bens dos novos Estados-Membros não começaram a concorrer os países da UE‑15, parcialmente devido ao facto de a maior parte do comércio agrícola e alimentar ser isento de direitos ‑ e subvenções ‑ antes do alargamento. Apesar de os estudos relevantes da Comissão ainda não estarem concluídos, as sondagens de mercado mostram que, nos novos Estados-Membros, os operadores não acumularam stocks especulativos antes da adesão.
Em parte com o contributo das ajudas de pré‑adesão da UE, os novos Estados-Membros reforçaram os seus sistemas no domínio veterinário, sanitário e da segurança dos alimentos. Os esforços concentraram‑se no controlo de fronteiras das importações de países terceiros, dos matadouros e das unidades de transformação dos alimentos. O cuidadoso trabalho preparatório assegurou que o alargamento não aumentasse na UE o nível de risco nestes domínios.
Após a adesão, não ocorreu qualquer caso em que fosse necessário sequer prever quaisquer medidas de salvaguarda.
A agricultura dos novos Estados-Membros beneficiou da adesão e da aplicação da PAC. Nos sectores dos cereais, beterraba sacarina, carne de bovino e produtos do leite, as regras da PAC estabilizaram os preços e os mercados. Os rendimentos agrícolas aumentaram consideravelmente nos novos Estados-Membros, nomeadamente nos países e explorações em que as culturas arvenses e a pecuária extensiva predominam. Só aumentaram os preços de alguns produtos agrícolas e bens alimentares, uma vez que, antes da adesão, já havia ocorrido um processo significativo de adaptação dos preços. Os aumentos de rendimentos mais significativos registam‑se na Polónia, Letónia, Lituânia e República Checa.
Os antigos Estados‑Membros beneficiaram essencialmente da supressão das fronteiras internas. Os exportadores da UE‑15 aumentaram a sua quota de mercado nos novos Estados-Membros, nomeadamente no caso dos bens transformados. A adesão proporcionou também melhores condições aos investidores da UE‑15 no sector agro‑alimentar. Estas possibilidades compensaram amplamente o limitado ónus adicional dos antigos Estados‑Membros no financiamento da PAC.
Apesar do seu significado e dimensão históricos, o alargamento de 2004 não exigiu mudanças significativas e onerosas na gestão e financiamento da PAC. Desde 2000 até à adesão, os novos Estados-Membros receberam assistência do Programa SAPARD, com um orçamento anual de 520 milhões de euros, ou seja, pouco mais de 1% do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA). No período de 2004‑2006, os novos Estados-Membros receberam cerca de 5‑8% das dotações do FEOGA. O quadro orçamental existente dispõe de reservas suficientes e os interesses dos Estados‑Membros da UE‑15 não foram prejudicados. A introdução do apoio directo nos novos Estados-Membros ajuda a reduzir o ónus financeiro dos Estados‑Membros. Mesmo no fim das Perspectivas Financeiras de 2007‑2013, a parte das dotações para o apoio directo e o desenvolvimento rural dos novos Estados-Membros no orçamento da UE‑27 aumentará para apenas 19%, enquanto que quase 30% da superfície agrícola utilizada e 50% dos trabalhadores agrícolas se encontrarão nos 12 novos Estados-Membros.
O financiamento futuro da PAC na UE‑27, porém, terá lugar num ambiente político e orçamental negativo em geral. A decisão sobre o Quadro Financeiro para 2007‑2013 confirmou a decisão da Cimeira de Bruxelas de 2002 de congelar o orçamento do apoio directo e das medidas de mercado ao nível da UE‑15 em 2002, tendo sido acordada uma redução acentuada das dotações para o desenvolvimento rural destinadas aos antigos Estados‑Membros. É muito provável que, de 2008 em diante, os recursos financeiros disponíveis não venham a possibilitar a concessão de apoios directos ao nível estabelecido na legislação comunitária relevante.
A aplicação da política agrícola comum nos novos Estados‑Membros
Durante o período de pré‑adesão, os países candidatos empreenderam esforços consideráveis para transpor o "acervo comunitário" e estabelecer o quadro institucional necessário para a aplicação da PAC. Os programas geminados, financiados pela UE, prestaram uma assistência útil neste processo. Porém, as políticas agrícola e de desenvolvimento rural nacionais existentes antes da adesão não prepararam eficientemente os agricultores e a sociedade rural para as novas possibilidades e desafios, na medida em que os países candidatos se concentraram sobre os problemas mais agudos e não dispunham de recursos financeiros nacionais suficientes. A UE prestou apoio ao desenvolvimento agrícola e rural dos países candidatos. Mas, devido à complexidade dos requisitos e à falta de decisões atempadas, o Programa SAPARD foi iniciado com um atraso considerável, tendo sido uma grande parte das dotações utilizada apenas após a adesão.
No que diz respeito à agricultura nos novos Estados-Membros, a mudança mais significativa e mais visível da adesão à UE foi a introdução dos apoios directos. Apesar de numerosos países candidatos aplicarem regimes semelhantes, a ajuda comunitária directa estabeleceu um novo regime de apoio nos novos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito à sua dimensão, regras de atribuição e conjunto dos beneficiários. A fim de estabelecer um plano equitativo de apoio aos agricultores, todos os novos Estados-Membros concedem pagamentos directos nacionais complementares (PDNC), como permitido pelo Acto de Adesão. Mas esta prática, além de impor um pesado encargo aos orçamentos nacionais, desvia recursos nacionais dos regimes de ajuda nacional aprovados pela CE, recursos que podem ser essenciais para apoiar as mudanças necessárias em sectores para os quais os recursos comunitários são inexistentes ou limitados. A maioria dos novos Estados-Membros tem que utilizar a opção da "modulação negativa" (reagrupamento dos recursos destinados ao desenvolvimento rural para realizar PDNC).
Oito dos novos Estados-Membros optaram pelo regime de pagamento único por unidade de superfície (RPUS) devido ao facto de não estarem preparados para aplicar o sistema sofisticado de apoios directos existente na UE‑15. Em geral, a prática do pagamento de taxa fixa e completamente dissociado do RPUS revelou‑se bem sucedido. Tanto os agricultores como as autoridades nacionais preferem regras e condições simples. A maioria dos novos Estados-Membros preferiria continuar com o RPUS por tanto tempo quanto possível, apesar de algumas desvantagens que o regime tem. Porém, alguns novos Estados-Membros consideram que certos apoios associados são necessários, pelo menos, temporariamente, para a orientação das transformações no domínio da produção agrícola. Esses países constituíram, de forma bem sucedida, diversos montantes globais de PDNC, com apoios total ou parcialmente associados a sectores em que o RPUS revelou sérias desvantagens (e.g., tabaco, leite, carne de bovino).
As alterações à legislação comunitária, introduzidos pela reforma do sector do açúcar facilitam a passagem do RPUS para o RPU, o que, entre outras coisas, permite aos novos Estados-Membros afastarem‑se do modelo claramente regional do RPU. Porém, a Comissão ainda não apresentou qualquer proposta sobre as regras detalhadas da mudança, nomeadamente no que diz respeito às regras de PDNC. Esta incerteza força os novos Estados-Membros a prosseguirem a aplicação do RPUS.
O regime relativo ao desenvolvimento rural satisfaz apenas parcialmente as expectativas dos novos Estados-Membros. O actual regime contribui apenas parcialmente para a realização dos objectivos comummente acordados. Não está suficientemente orientado para o desenvolvimento sustentável e para resolver os problemas à margem da agricultura. Os recursos comunitários são limitados e as regras são complicadas. Apesar de as regras comunitárias recentemente aprovadas permitirem também a modulação voluntária dos apoios directos nos novos Estados-Membros, é pouco provável que estes últimos recorram a esta opção enquanto durar a fase de integração dos referidos apoios.
Com a ajuda dos apoios directos, das medidas de desenvolvimento rural e dos regimes de ajuda nacional aprovados, os novos Estados-Membros podem criar um sistema mais adequado para o desenvolvimento da sua agricultura e sociedade rural. As recentes mudanças de legislação e propostas (e.g., reforma do sector do açúcar, alargamento da aplicação dos PDNC, plantas energéticas) contribuem para este objectivo. Mas ainda é necessário facilitar mais algumas regras. É recomendável adiar a aplicação das regras de condicionalidade nos novos Estados-Membros enquanto estes adoptam os apoios directos. A gestão dos programas de desenvolvimento rural pode também ser tornada menos difícil, sem prejudicar os princípios gerais.
Os efeitos da PAC sobre os diferentes sectores agrícolas variam muito consoante os novos Estados-Membros. A produção de cereais tornou‑se a maior beneficiária da aplicação da PAC. O sistema de intervenção e garantia de preços com apoio directo por superfície cultivada permitiu aos agricultores utilizarem as vantagens comparativas das suas parcelas e espera‑se um novo aumento da produção. As disposições específicas por pagamentos aos produtos do leite, sob forma de complemento iniciado a 85% em 2004, ajudaram a manter a produção de leite em numerosos países. As oportunidades para a produção de carne de bovino são limitadas se os PDNC forem aplicados com base na superfície. Os sectores da carne de suíno e das aves de capoeira enfrentam desafios extremos. Não recebem praticamente nenhuma ajuda comunitária e o nível de apoio nacional também é limitado. Os custos de produção aumentaram devido aos aumentos dos preços das rações para animais, enquanto que os preços no produtor continuaram praticamente ao mesmo nível. O sector das frutas e produtos hortícolas apenas é importante em alguns novos Estados-Membros. A importação de frutas e produtos hortícolas de baixa qualidade constitui um verdadeiro desafio para os agricultores. Apenas uma minoria de produtores são membros de organizações de produtores reconhecidas e que lhes permitem receber apoio comunitário.
Um dos argumentos mais importantes para a introdução dos apoios directos dizia respeito aos diferentes níveis de desenvolvimento, de padrões de vida e, nomeadamente, de custos, assim como ao facto de os agricultores dos novos Estados-Membros requererem menores compensações de rendimento. Além disso, foi prometido que a discriminação na concessão dos apoios directos viria a ser compensada com um aumento de dotações para o desenvolvimento rural. Os dados reais, porém, não confirmam o conceito inicial e as expectativas de maior financiamento a título do segundo pilar também se revelaram ilusórias. O nível médio de apoio comunitário à agricultura e ao desenvolvimento rural deverá ser, nos novos Estados-Membros, de apenas 29‑33% por agricultor e 62‑64% por hectare em comparação com os antigos Estados‑Membros durante os próximos sete anos.
O Quadro I mostra como o nível de apoio directos e de dotações para o desenvolvimento rural por hectare de superfície agrícola utilizada nos novos Estados-Membros se aproxima gradualmente do da UE‑15. Após 2013, não haverá diferenças significativas. Porém, se tivermos em conta a ajuda por trabalhador agrícola, a diferença continua a ser significativa (Quadro II).
Quadro I.
Quadro II.
O futuro da PAC na União Europeia alargada
O alargamento de 2004 aumentou a diversidade da agricultura europeia e limitou mais as possibilidades de aplicação de regras comuns. A variação de necessidades e características de uma UE alargada tem que ser tida em conta nas futuras reformas da PAC. É importante estabelecer novos objectivos e metas, a fim de assegurar a sustentabilidade a longo prazo e de satisfazer as necessidades locais e regionais específicas da sociedade agrícola e rural e as expectativas dos consumidores, contribuintes, ambientalistas, etc..
A experiência nos novos Estados-Membros prova a necessidade de uma reforma de maior alcance da PAC. Os dados estatísticos mostram um desenvolvimento geral considerável do rendimento agrícola nos novos Estados-Membros, mas são principalmente a produção de cereais e a pecuária extensiva que beneficiam do apoio directo. O bem conhecido fenómeno da "produção para subvenções" também se observa nos novos Estados-Membros. Apesar de dissociados, os pagamentos do RPUS aceleram a concentração da produção agrícola e reforçam as culturas arvenses.
A experiência nos novos Estados-Membros não confirma inteiramente o conceito de dissociação completa dos apoios directos promovidos pela Comissão, uma vez que os Estados‑Membros não são favoráveis ao sistema de pagamentos simples de taxa fixa.
A maioria tende a preferir alguns sectores com a utilização de opções, como previsto na legislação recente.
Aquando do "controlo de saúde", deverão ser exploradas e eventualmente permitidas novas opções, incluindo apoios directos a sectores e beneficiários actualmente excluídos.
Os montantes globais do RPU podem ser considerados como assistência financeira comunitária à compensação de rendimentos na agricultura dos Estados‑Membros. Tendo em conta a situação específica, as dificuldades e os requisitos da sua agricultura, cada Estado‑Membro pode criar o sistema de compensação de rendimentos que considerar mais adequado, utilizando o "menu de opções" estabelecido na legislação comunitária. As novas opções podem significar, entre outros, a extensão da ajuda às organizações de produtores e a contribuição para um sistema eficiente de gestão de riscos e crises agrícolas. A Comissão tem que controlar a aplicação, a fim de evitar qualquer distorção. Este conceito não renacionalizará a PAC. Em vez de condições gerais acordadas, que não funcionam perfeitamente em todas as situações, é necessário um sistema mais flexível. Importa salientar que este conceito não é inteiramente novo. A proposta da Comissão relativa à reforma da organização comum de mercado no sector da banana baseia‑se no mesmo princípio e é proposto um sistema parcialmente análogo no caso da reforma no sector vitivinícola.
A gestão dos programas de desenvolvimento rural também tem que ser facilitada. A fim de satisfazer as expectativas dos consumidores e dos contribuintes, os padrões e regras comunitários sobre a qualidade, a segurança dos alimentos, o ambiente e o bem‑estar dos animais têm que ser reforçados continuamente.
Um outro passo importante tem que ser o aumento da flexibilidade no caso das regras de ajuda nacional. A existência de uma gama suficientemente ampla de isenções por blocos e um aumento significativo do nível "de minimis" deverão permitir aos novos Estados-Membros a flexibilidade necessária sem prejudicar as regras da concorrência.
A Comissão alega que as regras do apoio directo dissociado são necessárias para a UE cumprir os compromissos da OMC em matéria de apoios internos.
Os parceiros de negociação da OMC, nomeadamente os EUA, estão interessados em manter os seus níveis de apoio internos e numa maior redução da protecção do mercado. A UE pode consentir estes esforços caso os parceiros de negociação também aceitem que apenas uma parte dos apoios directos da UE sejam dissociados e, consequentemente, façam parte da "caixa verde".
É importante que as futuras reformas da PAC sejam motivadas pelo objectivo de satisfazer as necessidades da população agrícola e rural dos Estados‑Membros e de garantir a sustentabilidade, pelo esforço de simplificação e redução do ónus administrativo e pelo imperativo de criar um sistema de produção plenamente conforme com as expectativas dos consumidores, no contexto do quadro orçamental dado.
Observações finais do relator
O relator gostaria de agradecer o contributo e o apoio na elaboração do presente relatório aos colegas Membros do Parlamento Europeu, ao Instituto de Estudos e Economia Agrícola húngaro e aos ministérios da agricultura e comissões parlamentares da agricultura da República Checa, República da Estónia, República de Chipre, República da Letónia, República da Lituânia, República da Hungria, República de Malta, República da Polónia, República da Eslovénia e República Eslovaca.
PROCESSO
|
Título |
A integração dos novos Estados-Membros na PAC |
|||||||
|
Número de processo |
||||||||
|
Comissão competente quanto ao fundo |
AGRI |
|||||||
|
Comissões encarregadas de emitir parecer |
Csaba Sándor Tabajdi |
|
||||||
|
Comissões que não emitiram parecer |
12.7.2006 |
3.10.2006 |
19.12.2006 |
27.2.2007 |
|
|||
|
Cooperação reforçada |
27.2.2007 |
|||||||
|
Relator(es) |
+: –: 0: |
31 1 3 |
||||||
|
Relator(es) substituído(s) |
Vincenzo Aita, Peter Baco, Sergio Berlato, Thijs Berman, Niels Busk, Luis Manuel Capoulas Santos, Giuseppe Castiglione, Dumitru Gheorghe Mircea Coşea, Gintaras Didžiokas, Michl Ebner, Carmen Fraga Estévez, Ioannis Gklavakis, Lutz Goepel, Esther Herranz García, Elisabeth Jeggle, Tchetin Kazak, Atilla Béla Ladislau Kelemen, Heinz Kindermann, Diamanto Manolakou, Véronique Mathieu, Mairead McGuinness, María Isabel Salinas García, Willem Schuth, Czesław Adam Siekierski, Csaba Sándor Tabajdi, Marc Tarabella, Witold Tomczak, Donato Tommaso Veraldi e Bernard Piotr Wojciechowski |
|||||||
|
Exame em comissão |
Bernadette Bourzai, Béla Glattfelder, Gábor Harangozó, Wiesław Stefan Kuc, Astrid Lulling e Albert Jan Maat |
|||||||
|
Data de aprovação |
1.3.2007 |
|||||||
|
Observações (dados disponíveis numa única língua) |
... |
|||||||