RAPPORT sur les accords de partenariat économique
27.3.2007 - (2005/2246(INI))
Commission du commerce international
Rapporteur: Robert Sturdy
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur les accords de partenariat économique
Le Parlement européen,
– vu ses résolutions du 11 décembre 2001 sur la réunion de l'OMC au Qatar[1], du 25 septembre 2003 sur la cinquième Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce à Cancún[2], du 12 mai 2005 sur l'évaluation du cycle de Doha à la suite de l'accord de l'OMC du 1er août 2004[3], du 6 juillet 2005 sur l'appel mondial à l'action: Abolissons la pauvreté[4], du 1er décembre 2005 sur la préparation de la sixième conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce à Hong Kong[5], du 23 mars 2006 sur l'impact sur le développement des accords de partenariat économique[6], du 4 avril 2006 sur l'évaluation du cycle de Doha à la suite de la Conférence ministérielle de l'OMC à Hong Kong[7], du 1er juin 2006 sur le commerce et la pauvreté: concevoir des politiques commerciales afin de maximaliser la contribution du commerce à la lutte contre la pauvreté[8], et du 7 septembre 2006 sur la suspension des négociations sur le programme de Doha pour le développement[9],
– vu la résolution adoptée le 23 novembre 2006 à la Barbade par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE sur l'état des négociations des accords de partenariat économique (APE),
– vu la déclaration du Cap qui, le 21 mars 2002, a été adoptée à l'unanimité par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP–UE, qui appelait à la création de critères de développement permettant l'évaluation du déroulement et des résultats des négociations commerciales ACP–UE,
– vu la déclaration de la session annuelle 2006 de la Conférence parlementaire sur l'OMC adoptée le 2 décembre 2006 à Genève,
– vu sa position du 9 mars 2005 sur la proposition de règlement du Conseil portant application d'un système de préférences tarifaires généralisées[10],
– vu le règlement (CE) n° 980/2005 du Conseil du 27 juin 2005 portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées[11],
– vu l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 (accord de Cotonou),
– vu les conclusions du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» des 10 et 11 avril 2006 et du 16 octobre 2006 et les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006,
– vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions incluant une proposition de déclaration conjointe du Conseil, du Parlement européen et de la Commission intitulée «La politique de développement de l'Union européenne - Le consensus européen» (COM(2005)0311),
– vu le document de travail des services de la Commission intitulé «The trade and development aspects of EPA negotiations» (Aspects relatifs au commerce et au développement dans les négociations sur les APE) (SEC(2005)1459),
– vu l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et en particulier son article XXIV,
– vu la déclaration ministérielle de la quatrième session de la conférence ministérielle de l'OMC adoptée le 14 novembre 2001 à Doha,
– vu la décision adoptée le 1er août 2004 par le Conseil général de l'OMC,
– vu la déclaration ministérielle de la sixième session de la conférence ministérielle de l'OMC adoptée le 18 décembre 2005 à Hong Kong,
– vu le rapport et les recommandations de l'équipe spéciale chargée de l'aide pour le commerce adoptés par le Conseil général de l'OMC le 10 octobre 2006,
– vu le rapport Sutherland sur l'avenir de l'OMC,
– vu la déclaration du Millénaire, adoptée le 8 septembre 2000 par l'Organisation des Nations unies, qui fixe les objectifs du Millénaire pour le développement en tant que critères arrêtés collectivement par la communauté internationale en vue de l'élimination de la pauvreté,
– vu les résultats du sommet mondial de 2005 de l'Organisation des Nations unies,
– vu le rapport du groupe de travail du projet du Millénaire des Nations unies, dirigé par le professeur Jeffrey Sachs, intitulé «Investing in Development: a practical plan to achieve the Millenium Development Goals» (Investir dans le développement – Plan pratique pour réaliser les objectifs de développement du millénaire),
– vu le communiqué diffusé le 8 juillet 2005 à Gleneagles par le Groupe des Huit (G8),
– vu le rapport 2006 sur les pays les moins avancés: Développer les capacités productives, de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED),
– vu le rapport économique sur l'Afrique 2004 de la Commission économique pour l'Afrique des Nations unies intitulé «Libérer le potentiel commercial de l'Afrique»,
– vu les orientations ACP pour les négociations sur les accords de partenariat économique, adoptées par le Conseil des ministres ACP le 27 juin 2002, à Punta Cana (République dominicaine), et la décision relative aux négociations des accords de partenariat économique et à la participation au système commercial international, adoptée par le 3e sommet des chefs d'État et de gouvernement des ACP le 19 juillet 2002, à Nadi (Îles Fidji),
– vu la déclaration du 4e sommet de chefs d'État et de gouvernement ACP qui s'est déroulé à Maputo (Mozambique), les 23 et 24 juin 2004, en ce qui concerne la dimension du développement économique,
– vu la déclaration de la 81e session du Conseil des ministres ACP tenue à Bruxelles les 21 et 22 juin 2005,
– vu la décision n° 2/LXXXIII/06 de la 83e session du Conseil des ministres ACP tenue à Port Moresby (Papouasie Nouvelle Guinée) du 28 au 31 mai 2006,
– vu la déclaration du 5e sommet des chefs d'État et de gouvernement ACP qui s'est déroulé à Khartoum (Soudan) le 8 décembre 2006,
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission du commerce international (A6‑0084/2007),
A. considérant que les relations commerciales existantes de l'UE avec les pays ACP – qui leur accordent un accès préférentiel aux marchés de l'UE sur une base non réciproque – ne satisfont pas aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC),
B. considérant que l'accord de Cotonou rend compte de la décision des parties de s'entendre pour conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l'OMC, en supprimant progressivement les barrières commerciales qui existent entre ces parties et en renforçant la coopération dans tous les domaines liés au commerce et au développement,
C. considérant que les négociations ne progressent pas au même rythme dans les six régions, ce qui laisse craindre qu'elles n'aboutissent pas dans toutes les régions avant la fin de l'année 2007,
D. considérant que le fait que les négociations n'ont pas progressé comme il se doit à ce stade du processus de négociation suscite une grande inquiétude,
E. considérant que les retards sont essentiellement imputables à l'incapacité des deux parties de formuler et de donner suite à des propositions en temps utile,
F. considérant qu'une nouvelle dérogation formelle aux règles de l'OMC aurait un coût politique et serait difficile à obtenir,
G. considérant que, dans nombre de pays ACP, l'information sur le processus des APE et la participation au niveau national accusent une faiblesse inquiétante,
H. considérant que l'enlisement des négociations concernant le programme de Doha pour le développement au sein de l'OMC rend les négociations des APE plus difficiles,
I. considérant que les deux parties reconnaissent l'importance cruciale de la «dimension du développement» pour les APE, mais que les négociateurs n'ont pas encore réussi à s'accorder sur une définition commune de cette notion,
J. considérant qu'il est essentiel que les APE contribuent au développement économique et social durable et à la réduction de la pauvreté dans les pays ACP,
K. considérant que, dans un monde de plus en plus globalisé, l'érosion des préférences est inévitable,
L. considérant que l'initiative «Tout sauf les armes» n'a pas abouti jusqu'à présent à une augmentation notable des exportations des pays les moins avancés vers l'UE, et que cela laisse penser qu'à elle seule la libéralisation des tarifs et des quotas ne rend pas les pays pauvres plus compétitifs,
M. considérant qu'un renforcement de la réciprocité entre l'UE et les pays ACP devrait stimuler la compétitivité des pays ACP, mais risque de nuire aux industries non compétitives et aux économies fragiles,
N. considérant que les configurations des APE ne correspondent pas toujours aux dispositifs d'intégration économique régionale existants,
O. considérant que l'agriculture est le moteur du développement dans la plupart des pays ACP et que, pour que les APE deviennent un instrument de développement, ils doivent relever les défis auxquels l'agriculture des pays ACP est confrontée,
P. considérant que la mise en place d'un véritable marché régional constitue une base essentielle pour une mise en œuvre réussie des APE, et qu'une véritable intégration régionale constitue une base importante pour le développement social et économique des pays ACP, comme indiqué dans l'accord de Cotonou,
Q. considérant qu'un accroissement des échanges interrégionaux tel que visé par les APE se heurte à la faiblesse des infrastructures interrégionales et à un large éventail d'obstacles non tarifaires aux échanges,
R. considérant que l'incapacité des task forces régionales de préparation à remplir leur mission a entravé les négociations et mis en doute l'efficacité future des mécanismes de suivi concernant les APE,
S. considérant que l'absence de données permettant d'analyser les économies des pays ACP a rendu très difficile l'évaluation complète des incidences des APE,
T. considérant que l'amélioration des règles commerciales doit s'accompagner d'un renforcement des moyens d'aide dans le domaine des échanges commerciaux,
U. considérant que l'objectif de l'instrument «Aide au commerce» est d'accroître les capacités des pays en développement à tirer parti de nouvelles opportunités commerciales,
V. considérant qu'il faut trouver une solution au problème des coûts d'ajustement liés aux préparatifs et à la mise en œuvre de la libéralisation nécessaire dans le cadre des APE,
W. considérant que, conformément à l'article 37, paragraphe 4, de l'accord de Cotonou, un examen formel et complet des accords prévus pour tous les pays doit être effectué afin de s'assurer qu'aucun délai supplémentaire n'est nécessaire pour les préparatifs ou les négociations, et que cet examen doit conduire à une évaluation critique des négociations en cours sur les APE,
1. estime que les APE doivent être conçus comme des instruments de développement et qu'ils doivent contribuer à renforcer la croissance économique, l'intégration régionale et la réduction de la pauvreté;
2. réaffirme que, s'ils sont conçus de façon pertinente, les APE représentent une opportunité pour revitaliser les relations commerciales ACP-UE, promouvoir la diversification économique et l'intégration régionale des pays ACP, et réduire la pauvreté dans ces États;
3. invite la Commission et les États membres à assurer une cohérence politique en matière de développement; souligne que le «consensus européen sur le développement» (Déclaration sur la politique de développement - DPD), en particulier le paragraphe 36, apporte des orientations aux négociateurs des APE; à cet égard, invite instamment la Commission à adhérer aux principes d'asymétrie et de flexibilité;
4. reconnaît qu'il est important que les pays ACP assument pleinement leurs responsabilités en ce qui concerne le partenariat économique et promeuvent les réformes nécessaires afin que les structures sociales et économiques soient en conformité avec l'accord; exhorte les gouvernements des pays ACP à mettre en pratique les normes de bonne gouvernance, notamment grâce à l'assistance technique fournie par l'instrument «Aide au commerce»;
5. rappelle qu'à l'issue des négociations des APE, aucun des pays ACP ne devrait, dans ses relations commerciales, se retrouver dans une situation moins avantageuse après 2007 qu'elle ne l'est actuellement au titre des arrangements en vigueur;
6. se déclare préoccupé par la lenteur des négociations et l'absence consécutive de progrès tangibles, nombre de questions délicates devant encore être examinées ou tranchées;
7. exhorte les négociateurs à accroître leurs efforts afin d'achever les négociations avant la fin 2007; invite instamment la Commission à montrer une plus grande souplesse vis-à-vis des préoccupations des pays ACP;
8. invite la Commission à ne pas exercer de pressions excessives et, si les négociations ne sont pas achevées au 1er janvier 2008, à consentir des efforts au niveau de l'OMC afin de tenter d'éviter l'interruption des exportations existantes des pays ACP vers l'UE dans l'attente d'un règlement final;
9. préconise davantage de transparence concernant les progrès et le contenu des négociations; appelle toutes les parties à s'assurer que les parlementaires et autres acteurs des pays ACP et de l'UE sont consultés sur les négociations sur les APE afin de parvenir à une exécution appropriée des APE;
10. demande à la Commission de ne ménager aucun effort pour relancer les négociations concernant le programme de Doha pour le développement et garantir que les accords de libéralisation favorisent le développement dans les pays pauvres;
11. est convaincu que les APE devraient compléter et non remplacer un accord sur le programme de Doha pour le développement et qu'une conclusion favorable au développement des APE pourrait constituer une première étape vers un accord multilatéral axé sur le développement;
12. reconnaît que l'accès préférentiel au marché n'a pas été un outil permettant à lui seul le développement des pays ACP et souligne que, pour atteindre cet objectif, il est indispensable de mettre en place des mesures d'accompagnement permettant de renforcer la compétitivité des pays ACP;
13. demande un accès en totale franchise de droit et sans restriction quantitative pour les pays ACP ainsi que des règles d'origine dans les APE simplifiées, libéralisées et plus flexibles que celles prévues par l'initiative «Tout sauf les armes», en tenant compte des différences de niveau de développement industriel, d'une part, entre l'UE et les pays ACP et, d'autre part, entre les pays ACP;
14. demande que le rythme, le calendrier et la portée de la libéralisation soient progressifs et flexibles afin d'améliorer l'intégration régionale et la compétitivité des pays ACP, et de veiller à ce que la priorité soit accordée aux objectifs en matière de développement tels que la prévention de répercussions sociales négatives, en particulier pour les femmes;
15. exhorte les pays ACP à résoudre le problème lié à l'appartenance à divers groupes régionaux;
16. invite les négociateurs à définir une stratégie visant à diversifier, moderniser et améliorer la compétitivité des pays ACP, notamment dans le secteur agricole, allant ainsi au-delà de l'accès au marché;
17. reconnaît que des mécanismes de sauvegarde efficaces permettant aux régions ACP de faire face aux fortes hausses des importations de l'UE sont essentiels, en particulier pour les produits agricoles;
18. demande à l'UE de promouvoir le commerce équitable et d'autres moyens d'améliorer la situation des petits producteurs, des producteurs marginalisés et des travailleurs pauvres;
19. rappelle aux négociateurs que la sécurité alimentaire doit être dûment prise en compte dans l'amélioration des stratégies de compétitivité agricole des pays ACP;
20. souligne qu'il est essentiel de veiller à ce que les pays ACP préservent le droit de protéger certains produits sensibles;
21. reconnaît que les évaluations d'impact durable ne sont pas parvenues à influer de manière significative sur les négociations et invite la Commission à préciser et à réexaminer la relation entre ces évaluations et les positions de négociation afin de donner aux parties prenantes l'occasion de se faire entendre;
22. demande un mécanisme de suivi approprié et transparent, doté d'un rôle et d'une influence précis, qui soit établi aux niveaux régional et national, afin d'observer l'impact des APE moyennant une appropriation accrue de la part des pays ACP et une large consultation des parties prenantes;
23. invite le Conseil et la Commission à préciser dans quelle mesure le financement de la «dimension du développement» des APE se poursuivra au-delà du 10e Fonds européen de développement (FED);
24. se félicite que le Conseil «Affaires générales et relations extérieures» du 16 octobre 2006 ait conclu à «la nécessité de veiller à ce qu'une part substantielle de l'engagement pris par la Communauté et les États membres de porter d'ici 2010 à deux milliards d'euros leur aide liée au commerce sera consacrée aux pays ACP» tout en regrettant que l'ensemble de cette contribution ne «vienne s'ajouter aux ressources mises à disposition au titre du FED» et exhorte la Commission et les États membres à préciser ces engagements, à garantir que cette assistance n'est pas liée aux résultats des négociations sur les APE et à s'employer à augmenter de façon significative le montant de l'aide au commerce disponible étant donné que la demande émanant des pays ACP augmente;
25. approuve l'invitation faite par le Conseil à la Commission et aux États membres à soutenir «en en faisant une priorité absolue, la mise en œuvre des engagements en matière de réformes liées aux APE» et demande que des engagements concrets précèdent les conclusions des négociations sur les APE, engagements qui soient à la fois détaillés, quantifiés et axés sur les APE, concernant à la fois l'aide au commerce et les coûts d'ajustement associés aux APE;
26. demande que l'aide aux APE soit coordonnée et liée au cadre intégré renforcé d'aide multilatérale au commerce;
27. demande avec insistance que, conformément aux principes de Paris concernant l'efficacité de l'aide, celle-ci soit notamment axée sur la demande et invite par conséquent les pays ACP à présenter, le cas échéant moyennant une aide appropriée de l'UE, des propositions détaillées et chiffrées sur les modalités et la finalité de financements supplémentaires liés aux APE, notamment en ce qui concerne les cadres réglementaires, les mesures de sauvegarde, la facilitation des échanges, l'aide accordée pour satisfaire aux normes internationales en matière sanitaire et phytosanitaire et de propriété intellectuelle, et la composition du mécanisme de suivi des APE;
28. demande à la Commission de fournir, sur demande, une assistance technique supplémentaire aux pays ACP pour les négociations commerciales;
29. invite la Commission à fournir, à leur demande, une assistance aux pays ACP qui décident de mettre en œuvre des programmes de réforme fiscale;
30. note les faibles niveaux de perception des recettes dans plusieurs pays ACP et demande qu'un soutien accru soit accordé aux réformes fiscales et aux mesures de prévention de l'évasion fiscale dans le cadre d'une stratégie destinée à réduire au minimum l'incidence des pertes en matière de recettes tarifaires;
31. rappelle que les pays ACP sont souvent très dépendants des produits primaires et demande que l'UE élabore des instruments plus efficaces d'aide à l'ajustement et à la diversification de la production, ainsi que le développement des industries de transformation et des PME dans les pays ACP;
32. comprend la réticence des pays ACP à s'engager dans des négociations bilatérales sur les questions dites de Singapour, qui ont été supprimées des négociations multilatérales, et reconnaît qu'il appartient aux groupes régionaux des pays ACP d'apprécier les avantages en termes de développement de tout accord portant sur ces questions, tout en rappelant les avantages sur le plan du développement auxquels ces questions peuvent donner lieu;
33. estime que, s'ils sont bien encadrés, les accords en matière d'investissement, de concurrence et de marchés publics s'accompagnant d'un environnement réglementaire crédible pourraient contribuer à atteindre les objectifs communs de bonne gouvernance et de transparence, créant un environnement qui devrait permettre un renforcement du partenariat public–privé, en particulier concernant le développement d'infrastructures clés;
34. exprime sa déception devant le fait que la possibilité offerte par l'examen d'associer les parlementaires et les autres acteurs n'a pas encore été suffisamment saisie; considère que l'inclusion d'acteurs clés et de représentants de la société civile ajouterait une dimension pratique et pragmatique capitale à ce processus;
35. reconnaît les responsabilités sociales et environnementales des entreprises et des investisseurs étrangers envers les communautés et sociétés dans lesquelles ils investissent; considère que les contacts commerciaux et d'investissement de particulier à particulier devraient être encouragés et facilités afin de maximiser les avantages sociaux et économiques d'une libéralisation accrue;
36. exhorte la Commission et les pays ACP à considérer l'examen des APE comme une chance de débattre ouvertement des obstacles à l'achèvement des négociations et de formuler des propositions détaillées pour les surmonter;
37. rappelle les demandes exprimées par les pays ACP au sein de plusieurs enceintes en vue de trouver des alternatives aux APE, mais relève l'absence de demandes officielles des pays ACP au titre de l'article 37, paragraphe 6, de l'accord de Cotonou;
38. invite la Commission, conformément à l'article 37, paragraphe 6, de l'accord de Cotonou, dans les cas où les pays ACP ne faisant pas partie des pays les moins avancés ne seraient pas en mesure de conclure un APE, à examiner les possibilités d'offrir à ces pays un nouveau cadre commercial, qui soit équivalent à la situation existante et conforme aux règles de l'OMC;
39. demande à la Commission de proposer des alternatives orientées vers le développement qui offrent davantage qu'un simple accès au marché, à l'instar des initiatives «Tout sauf les armes» et SPG+;
40. invite la Commission à promouvoir les normes sociales et le travail décent dans les négociations commerciales des APE;
41. invite la Commission à préciser les incidences en termes d'aide au commerce et de soutien lié aux APE pour les pays qui choisissent de ne pas conclure d'APE;
42. demande à la Commission et au Conseil de simplifier et d'alléger la charge bureaucratique liée aux exigences du FED et d'améliorer la formation relative aux procédures du FED dans les pays ACP afin d'exploiter au mieux les ressources existantes;
43. rappelle que les négociations bilatérales sur le commerce des services doivent respecter le droit de chaque pays de réguler librement les services publics et invite les deux parties à reconnaître que des cadres réglementaires solides sont une partie essentielle de tout processus de libéralisation;
44. invite l'UE à ne pas inclure dans les APE des dispositions qui constituent des obstacles supplémentaires à l'accès à des médicaments essentiels et à utiliser le cadre des APE pour aider les pays ACP à mettre en œuvre les flexibilités prévues par la déclaration de Doha;
45. souligne que l'aspect régional des APE est essentiel pour renforcer non seulement les échanges Nord-Sud mais également les échanges Sud-Sud; considère que l'Europe n'accorde pas suffisamment d'attention à cet aspect et que la réalisation d'une bonne intégration intrarégionale est peut être plus importante encore que l'engagement d'un programme d'intégration interrégionale;
46. demande un système de règlement des litiges pour les APE qui soit suffisamment simple et rentable pour intervenir rapidement lorsqu'une partie ne respecte pas ses engagements;
47. demande que des propositions appropriées soient formulées pour répondre aux inquiétudes des pays ACP en ce qui concerne le mode IV du GATS;
48. reconnaît que les normes élevées de l'UE en matière phytosanitaire et dans d'autres domaines touchant à la santé et à l'environnement peuvent entraver les exportations des pays ACP, notamment en ce qui concerne les produits agricoles, et invite la Commission et les États membres à aider les pays ACP à concevoir des programmes appropriés afin de satisfaire à ces normes dans les délais impartis;
49. invite la Commission à prendre l'initiative de mobiliser l'opinion internationale afin de réviser ou de clarifier l'article XXIV du GATT en ce qui concerne les accords de libre-échange entre les parties ayant différents niveaux de développement;
50. demande à la Commission de mener une analyse systématique, au cours des négociations et après leur conclusion, de l'incidence sociale des APE sur les catégories les plus vulnérables, y compris les jeunes et les femmes dans les pays ACP;
51. reconnaît l'importance du contrôle parlementaire qui contribue à la bonne gouvernance, à la responsabilisation et à la transparence;
52. demande la création, au sein de l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE et non en tant qu'institution distincte, d'une commission de contrôle parlementaire sur les APE chargée de suivre et de réexaminer publiquement l'incidence de la mise en œuvre des APE sur le commerce et le développement, de renforcer la cohérence politique pour le développement et de concevoir des mécanismes visant à garantir l'obligation de rendre compte et des rapports réguliers sur la contribution des APE à un développement équitable et durable;
53. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux gouvernements des États membres et des pays ACP, au Conseil ACP-UE et à l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE.
- [1] JO C 177 E du 25.7.2002, p. 290.
- [2] JO C 77 E du 26.3.2004, p. 393.
- [3] JO C 92 E du 20.4.2006, p. 397.
- [4] JO C 157 E du 6.7.2006, p. 397.
- [5] JO C 285 E du 22.11.2006, p. 32.
- [6] JO C 292 E du 1.12.2006, p. 121.
- [7] JO C 293 E du 2.12.2006, p. 155.
- [8] Textes adoptés, P6_TA(2006)0242.
- [9] Textes adoptés, P6_TA(2006)0350.
- [10] JO C 320 E du 15.12.2005, p. 145.
- [11] JO L 169 du 30.6.2005, p. 1.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Le présent rapport vise à être constructif, réaliste et équilibré. Votre rapporteur s'est efforcé d'axer son propos sur le fait que l'UE et les pays ACP vont conclure des accords de partenariat économique (APE), que la compatibilité avec les règles de l'OMC est importante et que tout APE doit poursuivre l'objectif «de réduction (...) de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d'une intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale»[1].
Le débat sur le commerce et le développement est en grande partie polarisé. Des années de discussion sur le bien-fondé de la libéralisation et du libre-échange n'ont pas permis aux négociations de progresser. Malgré l'intérêt de ce débat, il importe de se concentrer sur la manière dont les belles paroles de Cotonou seront transposées dans les APE. En matière de commerce et de développement, tout est affaire de détails.
Les négociations des APE se caractérisent par de la méfiance et un désaccord sur la manière de faire du commerce un «outil de développement». Des erreurs ont été commises en ce qui concerne la méthode et l'engagement de négociations qui ont une portée vaste et ambitieuse. Ceux qui seront concernés par les APE n'ont pas toujours été entendus comme il se doit et l'incidence des APE sur les pays ACP n'a pas toujours été pleinement quantifiée.
Difficultés
Les difficultés sur lesquelles achoppe la négociation d'un accord de «partenariat» entre des partenaires aussi inégaux, sur des points litigieux et complexes, sont manifestes. Le manque d'informations économiques détaillées et les contraintes des pays ACP en termes de capacité, ajoutés à la rigidité institutionnelle de l'UE - au sein de la Commission européenne, le financement relève de la DG Développement alors que les négociations sont menées par la DG Commerce - ont créé un contexte de négociation très différent de celui d'un accord de libre-échange classique. L'incapacité de la Commission de mettre la «dimension du développement» suffisamment au centre des négociations des APE a considérablement entravé les discussions sur les APE. Face à l'incapacité des pays ACP de préciser ce qu'ils souhaitaient exactement voir figurer dans la «dimension du développement» hormis des demandes non chiffrées de financement supplémentaire, les parties intéressées ont eu des difficultés à exiger des explications de la Commission lorsque des «APE favorables au développement» ont été demandés. Cela est d'autant plus vrai que les instruments mis en place pour garantir des négociations des APE «favorables au développement» ont soit échoué soit manqué de crédibilité.
Si l'on croirait avoir affaire à un mariage à problèmes lorsque la Commission déplore que les pays ACP se limitent à demander toujours plus de fonds, alors que les pays ACP regrettent que la Commission ne comprenne pas leurs besoins, peut-être est-ce parce qu'il s'agit d'un partenariat qui rencontre des difficultés de communication. L'UE consacre déjà beaucoup de fonds à l'aide au développement dans les pays ACP et ce financement continue d'augmenter, mais la rhétorique de la Commission en faveur du développement dans le cadre des APE n'a pas été prise au sérieux. Le sentiment qui prévaut est que l'UE impose des accords de libre-échange au détriment des pays ACP en déclarant une chose en public et en exigeant autre chose en privé.
L'obéissance aux pays donateurs permet-elle de faire reculer la pauvreté? L'expérience de plusieurs pays ACP suscite des doutes à ce sujet.[2] Tout APE conclu par un groupe régional doit être souhaitable sur un plan politique à court et à long terme. La promesse d'avantages économiques dans un avenir lointain ne suffira pas si le sentiment demeure qu'un APE requiert une libéralisation sans autres avantages que ceux déjà offerts aux pays les moins avancés dans le cadre de l'initiative «Tout sauf les armes».
Propositions positives
Des règles d'origine simplifiées, libéralisées et plus souples, des mécanismes de sauvegarde, de règlement des litiges et de suivi efficaces assortis de dispositions transparentes et de réels pouvoirs d'intervention dans le cas où des changements opérés par les APE auraient une incidence néfaste sur certains secteurs économiques des pays ACP, autant d'aspects positifs qu'il convient de bien encadrer lors des négociations. Les discussions commerciales sont généralement lentes jusqu'au moment où la situation se débloque soudain, juste avant l'expiration du délai. En l'occurrence, ces manœuvres ne seront d'aucune utilité dans la mesure où les avantages devront être précisés avant la signature des APE afin d'écarter les craintes que les pays ACP soient dupés en échange d'un gros chèque d'argent recyclé.
Les ACP sont en droit de se demander si les propositions de la Commission contribueront à leur développement de la manière dont ils le souhaitent et si l'aide financière supplémentaire promise est réellement supplémentaire. Quoi qu'il en soit, pour que les APE soient conclus avec succès, l'engagement et l'appropriation devront être plus forts pour les résultats des négociations que ceux mis en œuvre pour le processus de négociation.
De l'avis de votre rapporteur, une commission de contrôle parlementaire sur les APE pourrait contribuer à atteindre cet objectif et l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE est le cadre approprié pour ce contrôle. Il s'agit d'une enceinte en quête d'un objectif alors que les APE sont un partenariat ayant des difficultés en matière de responsabilisation démocratique et de crédibilité. L'Assemblée parlementaire paritaire étant liée à l'accord de Cotonou qui arrivera à échéance en 2020 - ce qui ne serait pas le cas du contrôle parlementaire des APE - on pourrait conclure à la nécessité de créer une autre institution. Cela ne constituerait pas une utilisation efficace des ressources. Votre rapporteur sollicitera le soutien du Parlement afin que le libellé des textes de l'APE concernant le contrôle parlementaire garantisse sa mise en œuvre réelle, mais il estime que les détails de la coordination du contrôle des APE avec l'Assemblée parlementaire paritaire doivent être fixés par les fonctionnaires de l'UE et des pays ACP avec l'aide de représentants de l'Assemblée parlementaire paritaire.
Une contribution plus importante des acteurs non étatiques et d'autres parties prenantes, ainsi qu'une analyse plus systématique des incidences sociales des APE contribueront à la mise en place du véritable partenariat nécessaire au suivi des APE qui faisait défaut jusqu'à présent.
Moyens supplémentaires
Il va sans dire que des moyens supplémentaires seront nécessaires pour faire face aux effets des changements introduits par les APE. Le renforcement de la facilitation des échanges, de l'assistance technique et du soutien destiné à aider les producteurs des pays ACP à satisfaire aux normes de l'UE doit être suffisant pour compenser les pertes de recettes tarifaires et aider les pays ACP à tirer parti des avantages que leur procure l'accès au marché. Cela requiert en premier lieu des efforts accrus afin de garantir que les fonds déjà promis seront dépensés en temps utile et de manière efficace. L'ordre de priorité des améliorations à apporter aux procédures du Fonds européen de développement (FED) devrait être aligné sur les demandes de financement supplémentaire. L'UE doit rendre des comptes pour l'ensemble de son aide au développement et ne peut promettre des montants non justifiés sur des périodes non spécifiées sans objectifs clairs. Toutefois, elle doit s'efforcer de garantir un soutien accru aux projets qui stimuleront la compétitivité et la croissance des pays ACP sans réduire les dépenses en matière de santé et d'éducation. La crainte que des fonds existants soient requalifiés en tant que «aide au commerce» et l'incapacité des États membres à préciser comment l'aide bilatérale, dont doivent provenir les fonds complémentaires au FED, sera coordonnée avec l'aide des APE a poussé les pays ACP à soupçonner que les sommes disponibles en pratique ne seront pas aussi importantes que celles indiquées sur le papier.
Conclusions
Le présent rapport rappelle en temps utile à la Commission que le délai du 1er janvier 2008 approche à grands pas et que l'ampleur de la tâche restant à accomplir est inquiétante. Les grandes questions sur la capacité et la volonté de plusieurs pays ACP de mettre en œuvre les propositions ambitieuses formulées par la Commission ne seront certainement pas résolues avant la fin de l'année 2007.
L'examen prévu à l'article 37, paragraphe 4, de l'accord de Cotonou était destiné à évaluer si les négociations pouvaient ou non être menées à leur terme dans les délais. Cet examen n'a pas été «complet et entrepris (...) en consultation avec l'ensemble des parties prenantes, notamment les acteurs non étatiques et les parlementaires»[3], ce qui rend d'autant plus urgente une deuxième résolution du Parlement européen exprimant l'inquiétude suscitée par la lenteur des discussions, notamment eu égard au délai. Dans toutes les régions, cet objectif est considéré pour le moins comme extrêmement ambitieux. Bien qu'il ne soit d'aucun intérêt d'obtenir un accord forcé, le fait de se concentrer sur une autre dérogation aux règles de l'OMC ne résoudra pas les problèmes sous-jacents qui ont rendu les négociations des APE aussi difficiles dès le départ. En ce qui concerne le délai, tout comme l'échelonnement de la libéralisation, un équilibre doit être recherché. Sans délai ou calendrier de libéralisation, l'incitation à prendre des décisions difficiles est perdue, mais si les partenaires sont poussés à aller trop vite, l'impact sur le développement risque d'être négatif.
Nul ne sait ce qui adviendra au niveau de l'OMC si, au 1er janvier 2008, six APE flambant neufs ne font pas leur apparition sur la scène du commerce international. Si certaines régions ont besoin de plus de temps, votre rapporteur estime que les exportations des pays ACP ne devraient pas être lésées dans l'attente d'un règlement final. Les négociateurs doivent faire progresser les négociations afin de dégager un accord sur les APE avantageux pour toutes les parties et qui participera au développement des pays ACP. Sous la surveillance de parlementaires et d'autres parties prenantes et en consultation plus étroite avec eux, nous devons aboutir à des APE qui s'inscrivent dans une stratégie coordonnée de développement des pays ACP, mais cela ne saurait être imposé. Pour être efficaces, les APE doivent être un véritable partenariat.
- [1] Article 1, deuxième paragraphe, de l'accord de Cotonou.
- [2] Les programmes de libéralisation commerciale menés par plusieurs pays ACP dans les années 80 et 90 n'ont pas été perçus par ces pays comme les grands succès que les organisations internationales et les gouvernements donateurs leur avaient laissé espérer. Le fait que la part des pays ACP dans le commerce mondial ait chuté de 8% en 1980 à 3% en 2005 rend ce scepticisme compréhensible, même s'il est difficile de déterminer dans quelle mesure la politique commerciale a contribué à ce recul.
- [3] Comme demandé à Port Moresby par le Conseil des ministres ACP.
PROCÉDURE
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Titre |
Accords de partenariat économique |
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Numéro de procédure |
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Commission compétente au fond |
INTA |
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
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Coopération renforcée |
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Rapporteur(s) |
Robert Sturdy |
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Rapporteur(s) remplacé(s) |
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Examen en commission |
3.10.2006 |
23.1.2007 |
27.2.2007 |
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Date de l'adoption |
21.3.2007 |
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Résultat du vote final |
+ - 0 |
21 6 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Kader Arif, Graham Booth, Carlos Carnero González, Christofer Fjellner, Béla Glattfelder, Eduard Raul Hellvig, Jacky Henin, Syed Kamall, Ģirts Valdis Kristovskis, Caroline Lucas, Marusya Ivanova Lyubcheva, Erika Mann, David Martin, Georgios Papastamkos, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Tokia Saïfi, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Daniel Varela Suanzes-Carpegna, Zbigniew Zaleski |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Jean-Pierre Audy, Panagiotis Beglitis, Danutė Budreikaitė, Albert Deß, Elisa Ferreira, Małgorzata Handzlik, Jens Holm, Eugenijus Maldeikis, Zuzana Roithová |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Sepp Kusstatscher, Corien Wortmann-Kool |
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Date du dépôt |
27.3.2007 |
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Observations |
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