RAPPORT sur le Livre vert intitulé "Actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante"

10.4.2007 - (2006/2207(INI))

Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteur: Antolín Sánchez Presedo
Rapporteur pour avis (*):
Bert Doorn, commission des affaires juridiques
(*) Coopération renforcée entre commissions – article 47 du règlement

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le Livre vert intitulé "Actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante"

(2006/2207(INI))

Le Parlement européen,

–   vu le Livre vert sur les actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante (COM(2005)0672) (Livre vert sur les actions en dommages et intérêts),

–   vu le rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2004 (SEC(2005)0805),

–   vu la résolution du 15 novembre 1961 en réponse à la consultation demandée à l'Assemblée parlementaire européenne par le Conseil de la Communauté économique européenne sur un premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité CEE[1],

–   vu la communication de la Commission relative à la coopération entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres pour le traitement d'affaires relevant des articles 85 et 86 du traité[2],

–   vu les conclusions de la présidence du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, du Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001, du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, ainsi que des Conseils européens de Bruxelles des 20 et 21 mars 2003, 25 et 26 mars 2004, 22 et 23 mars 2005, et 23 et 24 mars 2006,

–   vu le rapport de novembre 2004 intitulé "Relever le défi – La stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi" du groupe de haut niveau sur la stratégie de Lisbonne,

–   vu le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité[3], le règlement (CE) n° 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE[4] et le règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises[5],

–   vu les instruments internationaux qui reconnaissent le droit à un recours juridictionnel effectif, et, notamment, la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que leurs protocoles correspondants,

–   vu l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que ses protocoles,

–   vu l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires et l'avis de la commission des affaires juridiques (A6‑0133/2007),

A. considérant que la politique de la concurrence participe du projet d'intégration européenne depuis son origine et qu'elle joue un rôle-clé dans le processus de construction de l'Union européenne,

B.  considérant que la concurrence libre et non faussée est indispensable à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne-Göteborg, à la vitalité du marché intérieur, aux performances des entreprises, aux intérêts des consommateurs et aux objectifs de l'Union européenne, tandis que les comportements anticoncurrentiels nuisent à ces mêmes objectifs,

C. considérant que les articles 81 et 82 du traité représentent des dispositions d'ordre public qui produisent des effets directs et qui doivent être appliquées d'office par les autorités compétentes; qu'elles créent des droits entre les justiciables que les juridictions doivent protéger effectivement conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, en particulier à l'arrêt 26/62[6] (Van Gend en Loos) qui fait notamment figure de précurseur pour les affaires ultérieures,

D. considérant que le respect de la législation sur la concurrence a lieu au premier chef, dans les États membres, au niveau du droit public et qu'il existe, d'un État membre à l'autre, des différences considérables et des obstacles importants de nature à dissuader les plaignants potentiels de demander réparation par voie de justice,

E.  considérant que l'article 85 du traité CE fait obligation à la Commission de veiller à l'application des articles 81 et 82 du traité en ce qui concerne le droit de la concurrence; que le traité contient d'autres bases juridiques pouvant contribuer à l'application effective de ces principes, entre autres les articles 65, 83, 95, 153 et 308; que, selon la Cour de justice, en l'absence de dispositions communautaires régissant le droit des victimes de réclamer des dommages-intérêts auprès des juridictions nationales, il appartient au système juridique de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et d'établir des règles de procédures détaillées régissant les actions en défense des droits reconnus aux individus par la législation communautaire, à condition que ces règles ne soient pas moins favorables que celles régissant des actions analogues au plan national (conformément au principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice de droits reconnus par la législation communautaire (conformément au principe d'efficacité),

F.  considérant que la rareté et le caractère exceptionnel du recours à des actions civiles devant les juridictions des États membres que prévoit le règlement (CE) n° 1/2003 pour la modernisation de la politique de la concurrence en matière d'application du droit de la concurrence illustre la nécessité de mesures visant à faciliter l'introduction d'actions en dommages et intérêts; que ces mesures doivent améliorer le respect du droit communautaire de la concurrence, compte tenu des différences dans les droits procéduraux et les règles de preuve en vigueur dans les États membres; que cela ne doit pas conduire à une situation dans laquelle les entreprises adoptant des comportements économiques licites se verraient exposées à des risques indus les contraignant à régler des dommages et intérêts injustifiés ou à modifier leur comportement afin d'éviter des contentieux onéreux;

G. considérant que les consommateurs et les entreprises ayant subi un préjudice du fait d'une infraction aux règles sur les ententes doivent avoir le droit d'être indemnisés,

H. considérant que l'évolution des dispositions de justice civile dans l'UE, et notamment en ce qui concerne l'accès à la justice, n'est pas allée de pair avec les développements récents du droit communautaire de la concurrence sur le marché intérieur,

I.   considérant que dans l'arrêt C-453/99[7], la Cour de justice des Communautés européennes a jugé que pour garantir la pleine efficacité de l'article 81 du traité CE, les citoyens et les entreprises peuvent demander le dédommagement du préjudice subi du fait d'un contrat ou d'un comportement qui restreint ou fausse le jeu de la concurrence,

J.   considérant que les mécanismes de recours et d'indemnisation existants en cas de violation de la règlementation anti-ententes au niveau européen ne garantissent pas la pleine efficacité d'application de l'article 81 du traité CE, en particulier pour ce qui est des victimes,

K. considérant que nombre d'États membres étudient les moyens de mieux protéger les consommateurs en autorisant des actions de groupe, et que des approches différentes à cet égard risquent d'entraîner des distorsions de concurrence sur le marché intérieur,

L.  considérant que toute proposition de la Commission dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive doit, conformément au traité CE, respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité,

1.  fait remarquer que les règles communautaires relatives à la concurrence seraient dénuées d'effet dissuasif et que leur effectivité demeurerait lettre morte si les auteurs de comportements interdits pouvaient bénéficier des avantages du marché ou jouir de l'immunité du fait de leur infraction en raison d'obstacles à l'engagement de leur responsabilité plénière; estime que les actions juridictionnelles, tant des représentants de l'intérêt général que des victimes, doivent être facilitées;

2.  estime que les citoyens ou les entreprises victimes d'un préjudice du fait d'une infraction au droit de la concurrence doivent avoir la possibilité d'être dédommagés; estime par ailleurs que ces infractions doivent avoir été constatées officiellement par les procédures applicables, à la condition que les intérêts personnels des victimes du préjudice soient directement affectés;

3.  se félicite que la Cour de justice ait reconnu le droit des victimes qui ont subi des dommages en raison de comportements anticoncurrentiels à l'exercice d'actions juridictionnelles "indépendantes" ou "de suivi" afin d'obtenir réparation; accueille, dès lors, favorablement la parution du Livre vert sur les actions en dommages et intérêts, ainsi que les travaux préparatoires correspondants;

4.  demande que, pour promouvoir la concurrence et non pas la judiciarisation, des solutions rapides et à l'amiable, de nature extrajudiciaire, soient favorisées et que les transactions judiciaires dans les actions en dommages et intérêts pour comportements anticoncurrentiels soient facilitées et fait observer que, lorsque la partie supposée avoir enfreint les règles de la concurrence soutient et prouve que les dommages ont été réparés avant la conclusion de la procédure, ce fait devrait être considéré comme une circonstance atténuante dans le cadre de la fixation du montant des dommages et intérêts à allouer; juge également positif que les autorités garantes de la concurrence dans l'Union européenne puissent jouer un rôle d'arbitrage institutionnel, assumant la gestion de l'arbitrage, notamment en désignant les arbitres, à la requête des parties;

5.  considère par conséquent que les systèmes juridiques des États membres doivent prévoir des procédures civiles efficaces permettant l'indemnisation de préjudices subis du fait d'infractions constatées au droit des ententes;

6.  estime que l'exercice d'actions civiles doit être complémentaire et compatible avec l'action publique, laquelle pourra ainsi revêtir un caractère plus stratégique et sélectif et se concentrer sur les questions les plus importantes et les thèmes les plus prégnants; estime cependant que ces actions ne doivent pas justifier une sous-dotation des autorités de la concurrence;

7.  demande que l'application des articles 81 et 82 du traité CE soit opérée de manière uniforme, indépendamment de la nature administrative ou judiciaire de l'autorité qui adopte une décision; estime que les décisions prises par les juridictions doivent être cohérentes et répondre aux principes communs de sécurité et d'effectivité pour éviter des distorsions et des incohérences dans le cadre de l'Union; estime que l'objectif devrait être de parvenir à des procédures et à une situation telles qu'une décision définitive antérieure d'une autorité de la concurrence ou d'une juridiction soit de nature contraignante pour tous les États membres, dès lors que les parties et les circonstances de l'affaire sont les mêmes;

8.  souligne le rôle essentiel de la formation des juridictions en droit de la concurrence pour assurer la qualité de leurs décisions et l'importance capitale du renvoi des procédures devant des instances spécialisées ou hautement qualifiées;

9.  soutient que, pour protéger la concurrence et les droits des victimes, toute les juridictions qui appliquent les règles du droit communautaire de la concurrence doivent pouvoir adopter des mesures conservatoires, accomplir des diligences préparatoires et user de leurs pouvoirs d'instruction, lorsque cela est nécessaire;

10. souligne que, en vue de l'établissement des faits pertinents pour l'application des articles 81 et 82 du traité CE, les juridictions nationales doivent jouir de compétences comparables à celles reconnues aux autorités communautaires de la concurrence; que, pour garantir la cohérence, il est indispensable de renforcer la coopération entre les autorités de la concurrence nationales et les juridictions nationales, ainsi qu'entre les juridictions nationales elles-mêmes;

11. demande instamment aux États membres d'accepter que la constatation de l'infraction par une autorité de la concurrence nationale, une fois qu'elle est devenue définitive et, le cas échéant, a été confirmée en appel, constitue automatiquement la preuve suffisante a priori d'une faute dans le cadre d'actions civiles sur des affaires identiques, pour autant que le défendeur ait eu la possibilité de se défendre dans le cadre de la procédure administrative;

12. considère également qu'il est inutile d'examiner et de prescrire au niveau communautaire la nécessité de nommer des experts;

13. estime que le règlement proposé sur la règlementation applicable aux obligations non contractuelles ("Rome II") devrait apporter une solution satisfaisante, excepté lorsque l'attitude anticoncurrentielle affecte la concurrence dans plus d'un État membre et qu'il convient dès lors d'envisager l'instauration d'une règle spécifique pour de tels cas;

14. prie instamment les juridictions nationales de coopérer pour protéger les informations confidentielles et assurer l'efficacité des programmes de clémence; estime que, dans l'hypothèse d'un conflit lié à l'accès et au traitement des informations de cette nature dont disposent les membres du réseau européen de la concurrence (REC), ce conflit devra être réglé en tenant compte de l'interprétation du droit communautaire par la Cour de justice;

15. souligne que l'indemnisation reconnue au requérant doit avoir un caractère compensatoire et ne pas dépasser les dommages (damnum emergens) et le préjudice (lucrum cessans) réellement subis pour éviter un enrichissement sans cause, et que la capacité de la victime à minimiser les dommages et le préjudice peut être prise en compte; précise que cependant, dans les cas d'ententes, l'indemnisation devrait pouvoir être fixée au double des dommages subis, sur une base discrétionnaire; estime que les premiers opérateurs qui coopèrent avec les autorités de la concurrence dans le cadre de programmes de clémence ne devraient pas être tenus solidairement responsables avec les autres auteurs de l'infraction; et que les intérêts seront calculés à compter de la date de l'infraction;

16. estime que toute mesure proposée devra respecter pleinement la politique des pouvoirs publics des États membres, notamment pour ce qui est des dommages-intérêts punitifs;

17. souligne que les États membres devraient tenir du compte du fait que la possibilité de se prévaloir du moyen de défense portant sur la répercussion des surcoûts ("passing on defence") serait préjudiciable à la détermination du montant des dommages-intérêts et à l'établissement du lien de causalité;

18. souscrit à la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle toutes les victimes doivent pouvoir engager des actions; estime que les États membres qui envisagent la légitimation des victimes indirectes doivent reconnaître aux défendeurs la possibilité d'invoquer le fait que tout ou partie des bénéfices qu'ils ont réalisés du fait de l'infraction ont été répercutés sur des tiers (le "passing on defence") afin d'éviter l'accusation d'enrichissement sans cause; constate, par conséquent, qu'il est nécessaire de disposer d'un mécanisme visant à traiter les petites réclamations multiples;

19. estime que, pour des raisons d'économie, de célérité et de cohérence, il convient de reconnaître aux victimes l'exercice volontaire d'actions collectives, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une association dont les statuts auraient pour objet une telle initiative;

20. constate que, dans de nombreux cas, il existera une asymétrie de moyens entre le requérant et le défendeur dans le cadre des actions en dommages et intérêts pour infraction à la concurrence, et que les requérants ne devraient pas être dissuadés d'engager des actions fondées en dommages et intérêts par crainte de devoir payer des frais judiciaires excessifs, y compris les frais du défendeur si l'action ne prospère pas; propose, dès lors, que les juridictions aient la possibilité de prendre en compte la disparité des situations économiques des parties et, le cas échéant, devrait contrôler ce point au début de la procédure; estime que le montant des coûts doit se fonder sur des critères raisonnables et objectifs tenant compte des caractéristiques de la procédure, et comprendre tous les frais provoqués par l'action judiciaire;

21. recommande que, dans le cadre des programmes d'aides publiques qui pourraient être adoptés légitimement pour faciliter l'exercice d'actions civiles en dommages et intérêts pour comportement anticoncurrentiel, des conditions précises de suivi de la procédure et de remboursement de ces aides soient incluses, notamment dans les cas où l'affaire a été jugée et où le contrevenant a été condamné aux dépens;

22. estime que les périodes nationales de prescription des actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires de la concurrence devraient autoriser l'exercice des actions dans le délai d'un an à partir de la décision de la Commission ou d'une autorité nationale de la concurrence constatant l'infraction de ces règles (ou, en cas d'appel, dans le délai d'un an à partir du terme de l'appel); estime que, si une telle décision n'est pas intervenue, il devrait être possible d'engager des actions en dommages et intérêts pour infraction aux articles 81 ou 82 du traité CE, ou aux règles communautaires de la concurrence, à n'importe quel moment dans la période pendant laquelle la Commission a le droit d'adopter une décision imposant une amende en raison de l'infraction; considère que le délai devrait être suspendu pendant la période consacrée à toute transaction formelle ou médiation entre les parties;

23. suggère que le délai imposé au droit de demander compensation d'une infraction à la législation anti-ententes devrait être suspendu à partir du moment où la Commission ou l'autorité nationale de la concurrence d'un ou de plusieurs États membres ouvre une enquête sur cette infraction;

24. reconnaît que l'exercice d'actions civiles en dommages et intérêts ne modifie pas les compétences ni la responsabilité de la Commission dans le domaine du droit de la concurrence que lui confère le traité;

25. prie instamment la Commission d'adopter, dans les meilleurs délais, des lignes directrices qui pourraient fournir une aide aux parties afin de quantifier leurs dommages et intérêts et d'établir le lien de causalité; lui demande également d'accorder la priorité à l'élaboration d'une communication sur l'exercice d'actions autonomes, qui comprendrait des recommandations pour la formulation de prétentions et des exemples des affaires les plus fréquentes;

26. invite la Commission à élaborer un Livre blanc comportant des propositions détaillées visant à faciliter l'exercice d'actions civiles "indépendantes" ou "de suivi" pour les comportements contraires aux règles communautaires de la concurrence, qui abordera en profondeur les questions soulevées dans la présente résolution et examinera, le cas échéant, la possibilité d'un cadre juridique approprié; invite également la Commission à y inclure des propositions visant à renforcer la coopération entre les autorités responsables de l'application des règles communautaires anti-ententes;

27. estime que toute initiative de la Commission concernant le droit des victimes de demander compensation auprès des juridictions nationales doit s'accompagner d'une étude d'impact évaluant la base juridique de l'initiative ainsi que sa conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et doit également exprimer les équilibres délicats hérités d'un développement séculaire des différents systèmes juridiques au sein de l'Union européenne;

28. invite la Commission à coopérer étroitement avec les autorités compétentes des États membres pour pallier les entraves transfrontalières empêchant les citoyens et les entreprises de l'UE de former des actions transfrontalières en dommages-intérêts en cas de violation de la législation communautaire anti-ententes dans les États membres; estime que la Commission devrait, au besoin, engager des procédures en justice pour éliminer ces entraves;

29. invite instamment les États membres dont les citoyens et les entreprises ne disposeraient pas encore de cette possibilité effective de recours, à adapter en conséquence leur code de procédure civile;

30. insiste sur le fait que le Parlement devrait jouer un rôle de colégislateur dans le cadre du droit de la concurrence et qu'il doit être informé périodiquement de l'exercice d'actions civiles;

31. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres, et aux partenaires sociaux.

• [1]  JO 73 du 15.11.1961, p. 1409.
• [2]  JO C 313 du 15.10.1997, p. 3.
• [3]  JO L 1 du 4.1.2003, p. 1.
• [4]  JO L 123 du 27.4.2004, p. 18.
• [5]  JO L 24 du 29.1.2004, p. 1.
• [6]  NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos / Administration fiscale néerlandaise, Rec. 1963, p. I-6297.
• [7]  Courage Ltd / Crehan, Rec. 2001, p. I-6297.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.   Concurrence communautaire: 50 ans d'expérience

La politique de la concurrence est consubstantielle à l'Union européenne. Depuis le traité de Rome, elle joue un rôle indispensable pour permettre l'existence d'un marché ouvert et dynamique, promoteur de l'excellence des entreprises et générateur d'avantages pour le consommateur final.

La concurrence a vu son importance et sa valeur particulière s'accroître. En tant que fondement majeur de la rationalisation de l'économie européenne, ses dispositions sont capitales pour l'accomplissement des missions confiées à la Communauté. La politique de la concurrence est indispensable au fonctionnement du marché intérieur, à l'obtention des fruits de l'activité économique et à l'accomplissement de la stratégie de Lisbonne, qui vise la croissance et l'emploi durable. Elle est incontournable pour relever les défis de la mondialisation et satisfaire les objectifs de l'Union européenne.

2.   Les coûts des infractions

Les infractions induisent des coûts microéconomiques et macroéconomiques. L'auteur d'une infraction cherche à déséquilibrer les rapports entre tous les participants au marché (concurrents, fournisseurs, clients ou consommateurs) et à obtenir des avantages à leurs dépens. Grâce à des comportements illicites, il leur occasionne des coûts économiques exorbitants.

Si l'on élargit la perspective, les auteurs d'infractions s'opposent à l'obtention des résultats de la concurrence, à savoir: meilleure affectation des ressources, plus grande efficacité économique, innovation croissante et abaissement des prix.

Une politique de la concurrence effective doit éviter les coûts économiques et la dégradation de la confiance imputable aux infractions. Qui ne dit mot consent: dans un souci d'efficacité de la concurrence, il est indispensable que le contrevenant n'obtienne pas d'avantages au sein du marché, qu'il subisse de graves répercussions en raison de son comportement et qu'il assume pleinement, en dernière analyse, ses responsabilités.

3.   Le pilier civil de la concurrence communautaire

Les normes de la concurrence déterminent les relations administratives relatives à la discipline du marché et régissent les rapports privés. La dimension privée des articles 81 et 82 du traité CE figure au paragraphe 2 de l'article 81 qui consacre la nullité de plein droit de tous les comportements interdits. Depuis les arrêts Geus/Bosch (affaire 13/61) et Van Gend en Loos (affaire 26/62), il est reconnu que les dispositions du traité imposent des obligations aux citoyens, mais qu'elles génèrent également des droits en leur faveur qu'ils peuvent faire valoir devant les juridictions nationales.

C'est l'action publique qui a joué le rôle de premier plan dans le traitement des comportements anticoncurrentiels. La centralisation initiale de l'application de l'article 81, paragraphe 3, par la Commission, au moyen du système de notification et d'autorisation, qui a été décisive pour établir la politique communautaire de la concurrence, a prévalu sur l'initiative publique. Le dédoublement du rôle de la Commission, qui a adopté des règlements d'exemption en bloc pour certaines catégories d'accords à partir des années 80, même s'il a assoupli le système, n'en a pas modifié le biais administratif. Sa faiblesse a trouvé son origine dans le succès: la demande de davantage de concurrence, et d'une concurrence meilleure, s'est avérée incompatible avec l'inefficacité économique et l'insuffisance juridique du système. C'est pourquoi il y a été mis fin par le règlement (CE) n° 1/2003 qui a brisé le monopole de la Commission et instauré un régime plus complexe et plus ouvert, applicable de manière décentralisée par les autorités de la concurrence, mais également par les juridictions nationales.

Un fait marquant du processus de modernisation a été l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire Courage/Crehan du 20 septembre 2001, qui, se fondant sur la jurisprudence primitive, a reconnu expressément que l'article 81 peut être invoqué devant les juridictions et a, en outre, établi que sa pleine efficacité serait mise en cause si la victime d'un comportement anticoncurrentiel ne pouvait demander réparation du dommage qu'elle aurait subi. L'arrêt Manfredi, du 13 juillet 2006, rappelle que: "Les actions en dommages-intérêts devant les juridictions nationales sont susceptibles de contribuer substantiellement au maintien d'une concurrence effective dans la Communauté".

4.   Caractère complémentaire des actions publiques et civiles

L'action des pouvoirs publics et les recours introduits par les particuliers constituent les deux piliers de l'application des règles communes de la concurrence. La politique de la concurrence doit veiller à la discipline du marché en tant qu'institution sociale et aux intérêts des participants à ce marché, qu'il s'agisse d'entreprises ou de consommateurs.

Dans un système perfectionné, l'action publique contre l'impunité des entreprises coupables d'infractions doit être complétée par l'action civile contre leur immunité vis-à-vis des particuliers. L'imposition d'amendes par les pouvoirs publics constitue une réponse limitée et il est inacceptable de postuler qu'ils jugent également inefficaces les prétentions privées, car leurs capacités s'en verraient surchargées, ou qu'ils les taxent d'"exotisme" par rapport à la culture juridique européenne.

Dans le modèle européen, les actions civiles complètent l'action publique, sans toutefois la remplacer. L'ouverture du système européen aux actions des particuliers n'entraîne pas un changement de modèle, mais une évolution de sa matrice originale.

La cohérence du système doit être garantie conformément à la liberté d'entreprise et aux droits subjectifs des particuliers. L'articulation de ces deux piliers impose la coordination de leurs actions, la capacité à suivre les décisions des autorités de la concurrence qui constatent des infractions grâce à des actions civiles et la reconnaissance de la nature contraignante des décisions précédentes et confirmées, adoptées par les autorités compétentes.

La décentralisation des actions publiques et le développement des actions civiles permettraient à l'action publique d'adopter une approche plus stratégique et plus sélective, et de se concentrer sur les questions importantes et les thèmes prioritaires.

5.   Promotion de la concurrence et non pas de la judiciarisation

Les actions au civil constituent un instrument de la politique de la concurrence, mais pas une finalité de celle-ci. Reconnaître leur rôle ne revient pas à les exercer, mais, au contraire, il peut s'agir d'une forte incitation à les éviter. En tout état de cause, la mise en œuvre d'actions civiles est, en réalité, une réaction destinée à compenser les déséquilibres économiques dus à l'infraction.

Une réglementation appropriée de l'action civile réduirait également les litiges, car les incertitudes qui finissent par les promouvoir seraient dissipées. En dernière instance, elle faciliterait une meilleure application des règles communautaires par les juridictions lorsqu'un litige est inévitable.

Il convient de ne pas encourager les litiques artificiellement, ni au moyen de règles qui iraient à l'encontre d'une procédure juste et équitable, les deux parties étant à égalité de moyens. Ce qui est visé n'est pas tant l'activisme que le recours rationnel aux actions.

La résolution autonome, la résolution extrajudiciaire des litiges et les transactions juridictionnelles doivent être facilitées dans les actions en dommages et intérêts. Il convient d'admettre que la réparation du litige puisse être accréditée et prise en compte lors de l'imposition d'une amende.

6.   Différences avec le modèle nord-américain

Tandis que la législation de la concurrence des États-Unis s'applique, dans 90% des cas, par des actions civiles en dommages et intérêts, cette formule est très rare dans l'Union européenne. La pratique est différente, mais la comparaison des éléments qualitatifs est toutefois pertinente.

Les actions au civil peuvent répondre à des orientations et à des modèles très différents. Identifier l'action civile au modèle nord-américain est une erreur grossière. Aux États-Unis, les juridictions qui règlent les réclamations civiles imposent des indemnisations à caractère punitif, équivalentes à trois fois les dommages. Dans l'Union européenne, l'imposition d'amendes relève du monopole des autorités de la concurrence et le modèle européen des actions civiles emprunte une voie complémentaire, et non pas substitutive, de l'action publique.

Le modèle nord-américain se fonde sur la conjonction d'un faisceau d'éléments (organes juridictionnels constitués de non-professionnels, actions dites de groupe, exigences élevées de divulgation de documents, indemnisations punitives équivalentes au triple du dommage, procès dénués de risques en raison de la fixation des honoraires des avocats en fonction du résultat et prise en charge par chaque partie des dépens, etc.). La pratique juridique européenne n'offre pas de formule semblable.

La reprise de certains de ces éléments serait insuffisante pour assimiler le modèle européen au modèle nord-américain. Le présent rapport propose un traitement nettement différencié, conforme à l'expérience communautaire et à celle des États membres.

7.   Nécessité d'une approche commune dans l'Union européenne

Les articles 81 et 82 du traité CE doivent être appliqués de manière uniforme, indépendamment de la nature administrative ou juridictionnelle de l'autorité qui règle les conflits. Les décisions doivent être cohérentes et répondre aux principes communs de sécurité et d'effectivité, afin d'éviter des distorsions et des incohérences au sein de l'Union européenne. Le Livre vert de la Commission pose certaines questions présentant de l'intérêt en vue de leur traitement futur.

Les actions civiles peuvent avoir un caractère de suivi (postérieurement à une décision des autorités de la concurrence déclarant l'existence d'une infraction) ou autonome (lorsqu'une telle déclaration n'existe pas et qu'il convient que l'autorité juridictionnelle se prononce préalablement à l'engagement de la responsabilité pour dommages). La cohérence du système exige que l'on aboutisse à des décisions indifférenciées sur la réalité d'une infraction, au moyen de normes communes et de prérogatives équivalentes, afin de pouvoir:

–  adopter des mesures conservatoires, préparatoires et anticipatives,

–  établir les faits, imputer la charge de la preuve et apprécier celle-ci,

–  sauvegarder les informations confidentielles et l'efficacité des programmes de clémence,

–  renforcer la coopération entre autorités pour aboutir à un système plus efficace et plus sûr.

Il convient d'établir également des bases plus spécifiques pour que les juridictions puissent résoudre les demandes d'indemnisation en toute homogénéité.

8.   Réglementation contre judiciarisation

La Cour de justice des Communautés européennes a relevé le caractère supplétoire de sa doctrine ("en l'absence de réglementation communautaire en la matière"), en établissant que les actions en responsabilité devant les juridictions nationales doivent être réglées conformément aux principes d'effectivité et d'équivalence. Le principe d'équivalence interne est utile pour résoudre les actions d'ordre interne, et problématique, voire contradictoire avec celui d'effectivité, lorsqu'on quitte le champ national. Ne serait-il pas en effet raisonnable d'éviter 25 ou 27 solutions différentes?

Si l'on multiplie les contentieux et la complexité juridique, nous nous inscrivons en faux contre les intérêts des justiciables et l'effectivité du système. Le traitement du problème nécessite un cadre normatif communautaire, garant de sécurité et d'efficacité.

La mission des juridictions en droit communautaire de la concurrence ne consiste pas à créer un droit, mais à rendre le droit effectif, en réglant les affaires concrètes par un débat "inter partes". Il appartient au législateur de choisir des solutions pour les questions fondamentales et de définir des dispositions, au moyen d'un débat public et ouvert au sein de l'Union européenne, pour renforcer la légitimité et offrir une perspective exhaustive de l'intérêt général.

9.   Rôle particulier de la Commission

L'exercice d'actions civiles ne modifie pas les compétences ni les responsabilités qui incombent à la Commission en vertu du traité. Ses attributions visant à sauvegarder l'application des principes énoncés aux articles 81 et 82 du traité CE revêtent une grande importance.

Si l'on veut passer de la quasi-inexistence d'actions civiles à un système équilibré, reposant sur deux piliers complémentaires, il convient de faire preuve de volonté politique et de créativité intellectuelle. La Commission doit relever ce défi par un travail de référence en matière d'application du droit de la concurrence et par l'adoption d'initiatives en vue du couronnement de ses efforts. La mise à jour de la réglementation, la définition d'orientations qui en facilitent le développement, la divulgation des documents de politique générale qui en augmentent la compréhension et l'encouragement de la coopération entre les autorités compétentes constituent autant de tâches fondamentales.

10. Renforcement du rôle du Parlement européen dans la politique de concurrence

En tant qu'institution représentative des citoyens, le Parlement européen doit concourir à la légitimité démocratique que nécessite la politique de la concurrence. S'il veut répandre la culture de la concurrence à l'ensemble de la société, le Parlement européen doit jouer un rôle plus important et plus actif.

La concurrence au sein de la Communauté n'est plus une discipline administrative émergente, mais une politique confirmée qui revêt une importance considérable pour les entreprises et dans la vie des citoyens, et qui constitue le moteur de l'intégration européenne. Sa reconnaissance démocratique totale impose le renforcement du rôle du Parlement européen par la consolidation de ses fonctions d'impulsion et de contrôle, et la reconnaissance de sa qualité de colégislateur.

27.2.2007

AVIS de la commission des affaires juridiqueS (*)

à l'intention de la commission des affaires économiques et monétaires

sur le Livre vert "Actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante"

(2006/2207(INI))

Rapporteur pour avis(*): Bert Doorn

(*) Coopération renforcée entre commissions – article 47 du règlement

SUGGESTIONS

La commission des affaires juridiques invite la commission des affaires économiques et monétaires, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant que les consommateurs et les entreprises ayant subi un préjudice du fait d'une infraction aux règles sur les ententes ont le droit d'être indemnisés,

B.  considérant que le respect de la législation sur la concurrence a lieu au premier chef, dans les États membres, au niveau du droit public et qu'il existe, d'un État membre à l'autre, des différences considérables et des obstacles importants de nature à dissuader les plaignants potentiels de demander réparation par voie de justice,

C.  considérant que l'article 85 du traité CE fait obligation à la Commission de veiller à l'application des articles 81 et 82 du traité en ce qui concerne le droit de la concurrence; que le traité contient d'autres bases juridiques pouvant contribuer à l'application effective de ces principes, entre autres l'article 65 aux termes duquel l'Union européenne est habilitée à éliminer les obstacles au bon fonctionnement des procédures civiles ayant des incidences transfrontalières; que, selon la Cour de justice, en l'absence de dispositions communautaires régissant le droit des victimes de réclamer des dommages-intérêts auprès des juridictions nationales, il appartient au système juridique de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et d'établir les règles de procédures détaillées régissant les actions en défense des droits reconnus aux individus par la législation communautaire, à condition que ces règles ne soient pas moins favorables que celles régissant des actions analogues au plan national (principe d'équivalence) et qu'elles ne rendent pas pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice de droits reconnus par la législation communautaire (principe d'efficacité),

D. considérant que l'évolution de la justice civile dans l'UE, et notamment l'accès à la justice, n'est pas allée de pair avec les développements récents du droit de la concurrence sur le marché intérieur de l'UE,

E.  considérant que toute proposition de la Commission dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive doit, conformément au traité CE, respecter le principe de la subsidiarité et s'ajuster aux critères de proportionnalité,

F.  considérant que dans l'arrêt Courage contre Créhan, la Cour de justice des Communautés européennes a jugé que pour garantir la pleine efficacité de l'article 81 du traité CE, les citoyens et les entreprises peuvent demander le dédommagement du préjudice subi du fait d'un comportement qui restreint ou fausse le jeu de la concurrence,

G. considérant que les mécanismes de recours et d'indemnisation existants en cas de violation de la règlementation anti-ententes au niveau européen ne garantissent pas la pleine efficacité d'application de l'article 81 du traité CE, en particulier pour ce qui est des victimes,

H. considérant que nombre d'États membres étudient le moyen de mieux protéger les consommateurs en autorisant des actions de groupe, et que des approches différentes à cet égard risquent d'entraîner des distorsions de concurrence sur le marché intérieur,

1.  estime que les citoyens ou les entreprises victimes d'un préjudice du fait d'une infraction au droit de la concurrence doivent avoir la possibilité d'être dédommagés; estime par ailleurs que ces infractions doivent avoir été constatées officiellement par les procédures applicables, à la condition que les intérêts personnels des victimes du préjudice soient directement affectés;

2.  considère par conséquent que les systèmes juridiques des États membres doivent prévoir des procédures civiles efficaces permettant l'indemnisation de préjudices subis du fait d'infractions constatées au droit des ententes;

3.  estime que toute initiative de la Commission concernant le droit des victimes de demander compensation auprès des juridictions nationales doit s'accompagner d'une étude d'impact évaluant la base juridique de l'initiative ainsi que sa conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité; cette étude d'impact doit également exprimer les équilibres délicats hérités d'un développement séculaire des différents systèmes juridiques au sein de l'UE;

4.  invite instamment les États membres dont les citoyens et les entreprises ne disposeraient pas encore de cette possibilité effective de recours, à adapter en conséquence leur code de procédure civile;

5.  demande instamment aux États membres d'accepter que la constatation préalable de l'infraction par l'autorité de la concurrence, une fois qu'elle est devenue définitive et a été confirmée lors d'un appel éventuel, constitue automatiquement la preuve suffisante a priori d'une faute dans le cadre d'actions civiles sur des affaires identiques, pour autant que le défendeur ait eu la possibilité de se défendre dans le cadre de la procédure administrative;

6.  souligne également que les États membres devraient considérer que la possibilité de se prévaloir du moyen de défense portant sur la répercussion des surcoûts ("passing on defence") est préjudiciable à la détermination du montant des dommages-intérêts et à l'établissement du lien de causalité;

7.  invite la Commission à coopérer étroitement avec les autorités compétentes des États membres pour pallier les entraves transfrontalières empêchant les citoyens et les entreprises de l'UE de former des actions transfrontalières en dommages-intérêts en cas de violation de la législation anti-ententes de l'UE dans les États membres; estime que la Commission devrait, au besoin, engager des procédures en justice pour éliminer ces entraves;

8.  suggère que le délai imposé au droit de demander compensation d'une infraction à la législation anti-ententes devrait être suspendu à partir du moment où la Commission ou l'autorité de la concurrence d'un ou de plusieurs États membres ouvre une enquête sur cette infraction;

9.  estime par ailleurs que l'indemnisation du préjudice subi du fait d'infractions au droit des ententes ne nécessite pas de juges spéciaux si ces derniers ne sont pas prévus par les codes de procédure nationaux;

10. estime que tout instrument proposé devra respecter pleinement la politique des pouvoirs publics des États membres, notamment pour ce qui est des dommages-intérêts punitifs;

11. estime qu'il est inapproprié d'adapter au niveau communautaire les règles nationales relatives à la divulgation des preuves et à la charge de la preuve dans les actions civiles en dommages-intérêts, conformément aux articles 81 et 82 du traité CE;

12. considère également qu'il est inutile d'examiner et de prescrire au niveau communautaire la nécessité de nommer des experts, ou de clarifier l'exigence légale d'un lien de cause à effet, ainsi que la possibilité de former une action collective, tous ces éléments pouvant être considérés comme relevant de la tradition juridique nationale;

13. est d'avis que même si le règlement proposé sur la règlementation applicable aux obligations non contractuelles ("Rome II") devrait apporter une solution satisfaisante, excepté lorsque l'attitude anticoncurrentielle affecte la concurrence dans plus d'un pays, il convient néanmoins d'envisager une règle spéciale pour insertion dans ledit règlement;

14. considère que la Commission n'est pas habilitée à décider unilatéralement, a priori, sur quels marchés concentrer son action de contrôle public en matière d'antitrust et qu'aucune initiative ne pourrait être prise sans avoir reçu le soutien politique du Parlement européen et du Conseil.

PROCÉDURE

Titre	Livre vert: "Actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante"
Numéro de procédure	2006/2207(INI)
Commission compétente au fond	ECON
Avis émis par   Date de l'annonce en séance	JURI 7.9.2006
Coopération renforcée – date de l'annonce en séance	JURI 7.9.2006
Rapporteur pour avis   Date de la nomination	Bert Doorn 30.5.2006
Rapporteur pour avis remplacé
Examen en commission	12.9.2006		3.10.2006	21.11.2006	27.2.2007
Date de l'adoption	27.2.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:	21 0 0
Membres présents au moment du vote final	Wolfgang Bulfon, Bert Doorn, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Mladen Petrov Chervenyakov, Adeline Hazan, Barbara Kudrycka, Eva Lichtenberger, Michel Rocard, József Szájer, Jacques Toubon
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Toine Manders
Observations (données disponibles dans une seule langue)	...

PROCÉDURE

Titre

Livre vert intitulé "Actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante"

Numéro de procédure

2006/2207(INI)

Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance de l'autorisation

ECON 7.9.2006

Commission(s) saisie(s) pour avis   Date de l'annonce en séance

ITRE 7.9.2006

JURI 7.9.2006

IMCO 7.9.2006

Avis non émis   Date de la décision

ITRE 20.2.2006

IMCO 13.9.2006

Coopération renforcée   Date de l'annonce en séance

JURI 7.9.2006

Rapporteur(s)   Date de la nomination

Antolín Sánchez Presedo 17.1.2006

Rapporteur(s) remplacé(s)

Examen en commission

19.4.2006

21.11.2006

19.12.2006

23.1.2007

Date de l'adoption

27.3.2007

Résultat du vote final

+ - 0

22 18 1

Membres présents au moment du vote final

Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Ieke van den Burg, David Casa, Jonathan Evans, Elisa Ferreira, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Robert Goebbels, Donata Gottardi, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Gunnar Hökmark, Sophia in 't Veld, Othmar Karas, Piia-Noora Kauppi, Guntars Krasts, Astrid Lulling, Hans-Peter Martin, Gay Mitchell, Cristobal Montoro Romero, Joseph Muscat, Joop Post, John Purvis, Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Heide Rühle, Manuel Antolín Sánchez Presedo, António dos Santos, Olle Schmidt, Peter Skinner, Cristian Stănescu, Margarita Starkevičiūtė, Ivo Strejček.

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Harald Ettl, Werner Langen, Klaus-Heiner Lehne, Thomas Mann, Gianni Pittella, Adina-Ioana Vălean.

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Date du dépôt

10.4.2007

Observations (données disponibles dans une seule langue)