RAPPORT sur l'asile: coopération pratique, qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile européen commun
14.5.2007 - (2006/2184(INI))
Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Hubert Pirker
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur l'asile: coopération pratique, qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile européen commun
Le Parlement européen,
– vu l'article 63, paragraphe 1 et paragraphe 2, du traité instituant la 'Communauté européenne,
– vu la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres[1],
– vu la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts[2],
– vu le règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers[3],
– vu la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres[4],
– vu le programme de La Haye des 4 et 5 novembre 2004,
– vu sa position sur la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres du 27 septembre 2005[5],
– vu la communication de la Commission "sur le renforcement de la coopération pratique, nouvelles structures, nouvelles approches: améliorer la qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile commun" (COM(2006)0067),
– vu la communication de la Commission visant l’adaptation des dispositions du titre IV du traité CE relatives aux compétences de la Cour de justice, en vue d'assurer une protection juridictionnelle plus effective (COM(2006)0346),
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des droits de la femme et de l'égalité des genres (A6‑0182/2007),
A. rappelant qu'avec l'adoption des quatre instruments prévus par l'article 63, paragraphe 1, du traité CE, s'est achevée la première phase de mise en place du système d'asile commun; eu égard aux difficultés tant politiques que techniques qui devront être surmontées pour parvenir à la deuxième phase du régime européen d'asile, qui a pour objet d'instaurer une procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes ayant droit à l'asile ou à une protection subsidiaire, et espérant que l'échéance prévue, en l'occurrence l'année 2010, sera respectée,
B. considérant qu'il a déjà souscrit à la définition du "réfugié" qui figure dans la directive 2004/83/CE du Conseil, et qui reste par conséquent valable dans le contexte de la présente résolution,
C. attirant l'attention sur le fait que l'adoption de directives ne constitue qu'une première étape dans la mise en œuvre de normes communes, et qu'elle doit nécessairement être suivie par une transposition adéquate dans l'ensemble des États membres des dispositions adoptées à l'échelon communautaire; considérant que le contrôle par la Commission de cette transposition revêt une importance cruciale et que des effectifs suffisants doivent donc être affectés à cette tâche,
D. rappelant que les instruments adoptés jusqu'ici dans le domaine de l'asile n'ont fait que fixer des normes minimales et considérant qu'il y a lieu de vaincre la tendance à se mettre d'accord sur le plus petit commun dénominateur afin d'éviter le nivellement par le bas ainsi que la réduction de la protection et de la qualité de l'accueil, des procédures et de la protection,
E. rappelant que dans le programme de La Haye des 4 et 5 novembre 2004, le Conseil européen a convié le Conseil et la Commission à établir des structures appropriées associant les services nationaux des États membres en matière d'asile pour faciliter la coopération pratique, et estimant que le renforcement de cette coopération pratique ainsi que des échanges d'informations et de meilleures pratiques entre États membres constitue un moyen important pour réaliser l'objectif d'une procédure d'asile et d'un statut de réfugié communs,
F. estimant que le renforcement de la confiance mutuelle constitue l'une des pierres angulaires de la création d'un système d'asile commun, et qu'une coopération pratique et régulière entre les différents niveaux de l'administration des États membres auxquels sont confiées les mêmes tâches constitue le meilleur moyen de parvenir à instaurer cette confiance; que le renforcement de la confiance mutuelle est nécessaire pour assurer la qualité et accroître la confiance du public à l'égard de la gestion de la politique d'asile et, partant, de promouvoir des procédures moins accusatoires et plus efficaces,
G. considérant qu'une mise en œuvre efficace de la politique d'asile présuppose la poursuite de divers objectifs complémentaires tels que l'amélioration de la qualité des décisions, le traitement rapide et sûr des demandes de protection ainsi que l'organisation, dans les pays d'origine et de transit, de campagnes d'information sur les possibilités d'immigration légale, sur les modalités d'acquisition du statut de réfugié ou de protection humanitaire, sur les dangers inhérents à la traite des êtres humains, en particulier les femmes et les mineurs non accompagnés, sur les conséquences de l'immigration illégale ainsi que sur celles de la non-reconnaissance du statut de réfugié,
H. considérant qu'afin d'améliorer la qualité du traitement des demandes d'asile, et donc de réduire les recours et les retards dans la procédure, il peut être utile de recourir au soutien d'organisations spécialisées en ce domaine, telles que le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCNUR), qui a développé une méthode pour aider les administrations publiques à améliorer la qualité de leurs décision (Quality initiative),
I. rappelant que, comme le Conseil JAI des 27 et 28 avril 2006 l'a déclaré, l'instauration d'une procédure unique doit être encouragée, afin d'éviter des retards et donc de contribuer concrètement à améliorer l'efficacité des procédures,
J. considérant qu'en dépit du socle commun de mesures adoptées dans le domaine de l'asile depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les États membres continuent d'adopter, à l'échelon national, des mesures ou des décisions, notamment en matière d'octroi d'une protection internationale, qui se répercutent sur les autres États membres,
K. considérant que l'article 29 de la directive 2005/85 sur les procédures prévoit la constitution d'une liste commune minimale de pays tiers considérés comme sûrs, et qu'il est regrettable, d'une part, que cette liste n'ait toujours pas été élaborée et, d'autre part, que le Conseil n'ait pas tenu compte de l'avis du Parlement lorsqu'il a adopté la directive, raison pour laquelle un recours en annulation a été introduit devant la Cour de justice; considérant que cette liste, qui devrait être adoptée en codécision, marquerait à l'évidence une étape cruciale de la mise en place d'un régime d'asile commun et de décision rapide en matière de statut; considérant que l'inscription d'un pays sur cette liste ne signifierait pas automatiquement que les demandeurs d'asile provenant de ce pays se verraient refuser l'asile mais plutôt que, conformément à la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle que modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, chaque demande ferait l'objet d'une évaluation particulière,
L. considérant qu'il est regrettable, pour l'établissement de la liste des pays tiers sûrs, le Conseil n'ait pas considéré que la procédure de codécision doive s'appliquer, et attendant avec intérêt l'arrêt que rendra la Cour de justice sur ce point,
M. attirant l'attention sur le fait que, pour assurer des procédures fiables et équitables garantissant le respect des droits des demandeurs d'asile, les États membres doivent pouvoir disposer d'informations de qualité sur les risques réels encourus dans les pays d'origine,
N. considérant que la violence et la menace de violences contre les femmes représentent une violation du droit à la vie, à la sécurité, à la liberté, à la dignité et à l'intégrité physique et psychique, ainsi qu'une menace sérieuse pour la santé physique et mentale des victimes de ces violences,
O. considérant que, s'il existe des problèmes techniques et politiques entravant le partage d'informations sensibles concernant les pays d'origine, il importe assurément de mettre sur pied des bases de données communes sur ces pays, afin que toutes les personnes intervenant dans la procédure puissent se baser sur les mêmes informations lorsqu'elles examinent une demande,
P. considérant que pour améliorer les procédures de décision, il s'agit de rehausser le niveau de formation des fonctionnaires qui sont à l'origine de ces décisions,
Q. rappelant que la procédure par excellence qui permet à la Cour de garantir l’unité du droit communautaire est celle du renvoi préjudiciel prévu à l’article 234 du traité CE, et qu'un élément essentiel de cette procédure est le principe selon lequel toute juridiction nationale peut solliciter une décision de la Cour; considérant toutefois qu'en raison de la dérogation à ce principe introduite par l’article 68 du traité CE, la CJCE ne soit malheureusement habilitée à interpréter les dispositions dans le domaine de l'asile, notamment, que lorsqu'elle est interrogée par les juridictions nationales de dernière instance,
1. se félicite des efforts accomplis pour améliorer la coopération pratique dans le cadre du régime d'asile européen commun; considère qu'une amélioration de la qualité dans les procédures et dans les décisions est dans l'intérêt tant des États membres que des demandeurs d'asile;
2. réaffirme la nécessité d'une politique commune en matière d'asile fondée sur l'obligation d'accueillir les demandeurs d'asile ainsi que sur le respect du principe de non-refoulement; rappelle dans ce contexte le rôle fondamental d'une politique étrangère et de sécurité commune promouvant et préservant la démocratie et les droits fondamentaux;
3. réaffirme avec force que le but ultime de l'instauration d'un système d'asile commun doit être d'assurer une grande qualité de protection, d'évaluation des demandes d'asile et des procédures aboutissant à des décisions justes et bien fondées; attire l'attention sur le fait que l'amélioration de la qualité des décisions doit permettre aux personnes ayant besoin d'une protection de pénétrer en toute sécurité sur le territoire de l'UE et de voir leur demande examinée comme il convient et assurer le respect rigoureux des normes internationales en matière de droits de l'homme et de droits des réfugiés, en particulier le principe de non-refoulement;
4. dénonce l'insuffisance flagrante des possibilités dont dispose la Commission pour contrôler la transposition des différentes directives relatives à l'asile et exhorte les États membres à faciliter la tâche de la Commission en lui fournissant systématiquement un tableau de correspondance indiquant par quelles mesures quelles dispositions des directives sont censées avoir été transposées;
5. demande au Conseil et à la Commission d'œuvrer à la mise en place dans tous les États membres d'une procédure commune assurant des décisions équitables et efficaces à l'effet d'assurer l'octroi du statut de réfugié dans les meilleurs délais à toutes les personnes ayant droit audit statut;
6. rappelle que, s'agissant des conditions et des modalités d'octroi d'une protection internationale, notamment d'une protection subsidiaire, des disparités subsisteront entre les États membres et le risque de l'"asylum shopping" continuera d'exister aussi longtemps que la législation en place dans le domaine de l'asile se fondera sur des normes minimales et reposera sur le plus petit commun dénominateur;
7. soulignant que l'un des objectifs des différents instruments adoptés dans le domaine de l'asile est d'endiguer les mouvements dits "secondaires"; exhorte dès lors les États membres à œuvrer concrètement à un maximum de convergence entre leurs politiques respectives en matière d'asile;
8. estime que l'une des améliorations à apporter au régime européen d'asile consisterait, par souci de solidarité accrue, à mieux partager le fardeau supporté notamment par les États membres situés aux frontières extérieures de l'Union, et attend avec intérêt l'évaluation par la Commission du règlement du Conseil CE no 343/2003 du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (règlement Dublin II) ainsi que toute proposition qu'elle pourrait présenter dans ce contexte;
9. est d'avis qu'il s'agirait de veiller à ce que les fonctionnaires chargés de l'octroi du statut de réfugié disposent d'une formation solide fondée sur un cursus européen, en prévoyant la possibilité d'un diplôme obligatoire ou d'un niveau de qualification obligatoire;
10. demande que les pays d'origine et de transit mènent des campagnes d'information destinées à éclairer les demandeurs d'asile potentiels sur les risques de l'immigration illégale, sur les conséquences de la non-attribution du statut de réfugié et sur les possibilités d'immigration légale, et ce afin de réduire le nombre de demandes non fondées, sur les dangers de la traite des êtres humains, en particulier pour les femmes et les mineurs non accompagnés;
11. demande une application rapide et équitable des mesures visant les personnes auxquelles le statut de réfugié a été refusé ou retiré, une fois les voies de recours épuisées, dans le respect total de la dignité humaine ainsi que des droits fondamentaux des personnes qui doivent être rapatriées; demande par ailleurs, dans ce contexte, la mise en place dans les meilleurs délais d'une procédure communautaire de rapatriement;
12. demande une application rapide et équitable des mesures visant les personnes qui ont obtenu le statut de réfugié ou de protection humanitaire afin de favoriser des conditions de vie décentes, une réelle intégration dans la vie sociale et politique, ainsi qu'une participation active et entière aux choix de la communauté d'accueil;
13. encourage la Commission à résoudre dans les meilleurs délais les problèmes techniques et politiques inhérents à la mise en place d'une base de données commune sur les pays d'origine; considère qu'une telle base de données devrait fonctionner en tant que système ouvert, afin que toutes les personnes intervenant dans la procédure puissent se baser sur les mêmes informations lorsqu'elles examinent une demande; souhaite qu'une solution pragmatique au problème du multilinguisme puisse être trouvée;
14. se félicite des efforts déployés par la Commission, conformément aux dispositions de l'article 29 de la directive 2005/85/CE, pour établir une liste des pays d'origine sûrs, non sans rappeler que la Cour de justice doit encore se prononcer sur le recours en annulation introduit contre cette directive, ce qui explique que l'établissement de la liste est en souffrance, et invite le Conseil à tenir compte de ces éléments et à prendre ses décisions en conséquence; rappelle par ailleurs que la notion de pays tiers sûr n'exonère pas les États membres des obligations que leur impose le droit international, notamment les dispositions de la Convention de Genève relatives aux principes de non-refoulement et d'examen individuel de chaque demande d'asile;
15. estime que la coordination des activités liées à la coopération pratique en matière d'asile doit demeurer du ressort de la Commission, laquelle doit pouvoir s'appuyer sur des effectifs suffisants; demande à la Commission de privilégier cette option dans le rapport qu'elle présentera début 2008 sur les progrès réalisés dans la première phase des activités, et, si elle retient une autre option, d'indiquer pour quelle raison la mise en place d'une nouvelle structure prenant la forme d'un bureau de soutien européen est jugée nécessaire, le rapport coût-avantages devant être pris en compte; estime qu'au cas où la Commission envisagerait la création d'un bureau de soutien européen, il lui incomberait de prévoir les garanties indispensables en matière de transparence et de responsabilité dans ce contexte;
16. encourage les États membres à coopérer avec le HCNUR et à lui apporter l'appui nécessaire, à mettre en place une opération "Quality initiative" et à en publier les résultats afin de faire connaître et de promouvoir les meilleures pratiques dans le traitement des demandes de protection internationale;
17. souligne la nécessité de la mise en place de centres d'accueil avec des structures distinctes pour les familles, les femmes et les enfants ainsi que des structures adéquates pour les personnes âgées et les handicapés demandeurs d’asile; demande qu'une évaluation soit effectuée quant aux conditions d'accueil, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 2003/9/CE; souligne, à cet égard, que les possibilités offertes par le nouveau Fonds européen pour les réfugiés devraient être pleinement exploitées;
18. se félicite des mesures envisagées par la Commission pour aider les États membres qui subissent des pressions particulières, à faire face aux problèmes d'accueil des demandeurs d'asile et de traitement des demandes d'asile, notamment et surtout par l'envoi d'équipes d'experts constituées d'experts des différents États membres;
19. insiste sur le fait qu'il est du devoir de la Commission de contrôler l'application des directives adoptées dans le domaine de l'asile, et qu'elle doit pouvoir pour ce faire disposer d'effectifs qui, à l'heure actuelle, apparaissent totalement insuffisants pour mener à bien une tâche d'une telle ampleur; estime qu'il y va de la crédibilité de l'Union dans ce secteur, et de l'avenir de la politique commune d'asile;
20. encourage la Commission à faciliter l'accès aux instruments financiers tels que le Fonds européen pour les réfugiés et le programme ARGO afin de permettre aux États membres d'obtenir des fonds rapidement en cas de situation d'urgence;
21. attire l'attention sur le fait que le corpus de droit communautaire créé dans le domaine de l'asile appelle une interprétation et une application uniformes dans l'ensemble de l’Union; considère que le processus d'harmonisation en matière d'asile sera facilité et accéléré si la CJCE peut désormais être saisie par d'autres tribunaux que les plus hautes juridictions nationales, ainsi que c'est le cas actuellement; invite dès lors le Conseil à restituer à la Cour la plénitude de ses compétences préjudicielles dans le titre IV du traité CE; se félicite du document de travail de la Cour de justice[6] sur l'examen des questions préjudicielles relative à l'espace de liberté, de sécurité et de justice et encourage une discussion sur la nécessité d'une procédure adaptée au caractère particulier des dossiers relevant du domaine de l'asile et de l'immigration;
22. charge son Président de transmettre sa résolution au Conseil et à la Commission.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Introduction
Avec l'adoption des quatre instruments prévus par l'article 63, paragraphe 1, du TCE s'est achevée, le 1er décembre 2005, la première phase de mise en place du système d'asile commun. Il s'agit donc à présent de consolider les structures créées, afin de pouvoir évoluer vers la seconde phase du système, qui prévoit l'instauration d'une procédure d'asile commune et d'un statut uniforme pour les personnes bénéficiant du statut de réfugié, ou d'une protection subsidiaire.
Dans le programme de La Haye des 4 et 5 novembre 2005, le Conseil européen a rappelé que désormais la politique menée dans le domaine de l'asile devait s'articuler autour de trois grands axes, en l'occurrence la mise au point d'une procédure unique, la mise en commun des informations sur les pays d'origine, et le renforcement de la coopération entre États membres, notamment afin d'aider ceux d'entre eux qui subissent des pressions particulières, en raison de leur situation géographique, à mieux y faire face.
Pour réaliser ces objectifs, et parvenir au second stade du système d'asile commun, il s'agit avant toutes choses de promouvoir la coopération pratique entre États membres, le but ultime étant de parvenir à une amélioration de la qualité des décisions, qui devraient, de l'avis du rapporteur, être plus rapides, plus justes et plus fiables. Le renforcement de cette coopération pratique constitue l'objet de la communication de la Commission auquel fait écho le présent rapport. A cet égard, votre rapporteur a relevé quelques éléments qui pourraient apporter une contribution déterminante à l'amélioration de la coopération et, partant, de la prise de décision dans le domaine de l'asile, qui sont évoqués ci-dessous.
Procédure unique
La procédure unique est de nature à accélérer la prise de décisions et doit, de ce point de vue, être encouragée. Dans la plupart des États membres, une procédure unique, qui réunit en une seule opération l'examen des critères d'éligibilité au statut de réfugié et ceux donnant accès à une protection subsidiaire, a d'ores et déjà été introduite. Ceci est tout à fait louable, dans le sens où il est d'ordinaire peu probable que le demandeur d'une protection internationale soit à même de déterminer si sa demande se rapporte aux critères énoncés dans la Convention de Genève, ou à d'autres formes de protection internationale. Cette manière de procéder est également plus rationnelle, dans la mesure où une instance unique prend une décision en passant en revue tous les critères d'admissibilité à l'un ou l'autre type de protection internationale, ce qui évite au demandeur d'avoir à adresser, le cas échéant, plusieurs requêtes à différentes instances qui portent une appréciation sur des faits analogues.
Base de données commune
La qualité des décisions adoptées en première instance est fonction de celle des informations sur lesquelles celles-ci se fondent. Il importe donc d'améliorer la collecte d'informations sur les pays d'origine et, afin d'harmoniser dans toute la mesure du possible les critères de décision entre les pays de l'Union, de veiller à ce que tous les États membres disposent des mêmes informations. Une mise en commun des informations disponibles sur les pays d'origine est d'autant plus nécessaire que les moyens déployés pour récolter ces informations varient considérablement d'un État membre à l'autre. Si certains ont ainsi développé des bases de données sophistiquées destinées à l'usage de leurs décideurs, d'autres ne disposent d'aucune source d'information propre et s'en remettent dès lors à des sources externes telles que les ONG et l'UNHCR. Or, pour assurer une meilleure homogénéité des décisions, il importerait de toute évidence que les décisions se fondent sur des données identiques. D'où l'intérêt d'œuvrer à la création d'une base de données commune sur les pays d'origine, que votre rapporteur appelle de ses vœux, et dont le "portail commun" évoqué dans la communication de la Commission ne peut constituer qu'une phase intermédiaire, qui devrait être aussi brève que possible. Il s'agirait en effet, comme l'envisage la Commission, de développer des lignes directrices communes concernant la collecte et l'analyse des informations par les autorités nationales compétentes, pour évoluer vers une base de données européenne d'informations sur les pays d'origine reposant sur des principes communautaires communs.
Formation des fonctionnaires
De toute évidence, lorsque l'on envisage une amélioration de la qualité des décisions, il s'agit de veiller à ce que les personnes chargées d'adopter les décisions bénéficient elles-mêmes des compétences nécessaires, et donc d'une formation de qualité. A ce propos, votre rapporteur se félicite de ce que certains pays, tels que le Royaume Uni et l'Autriche, aient pris l'initiative de faire appel à un organe spécialisé dans le domaine de l'asile, l'UNHCR, pour les aider à passer en revue, dans la pratique quotidienne, le traitement des demandes d'asile, et à en améliorer le fonctionnement par des recommandations concrètes. Il s'agit là d'un exemple qui pourrait être suivi, et donner lieu à l'élaboration d'un manuel de "bonnes pratiques".
Votre rapporteur salue diverses mesures entreprises dans le cadre d'Eurasil[1] pour tenter d'harmoniser les qualifications des fonctionnaires œuvrant dans le domaine de l'asile, et encourage leur diffusion. Il souhaiterait en outre que les États membres s'efforcent de mettre en place différents types de mesures visant à non seulement à développer les compétences de leurs fonctionnaires, mais également à préserver leur motivation, ce qui, de l'avis des experts de l'UNHCR, revêt une importance cruciale. A ce propos, l'on pourrait envisager l'élaboration d'un programme de formation à l'échelle de l'UE qui permettrait aux fonctionnaires des États membres de se connaître et d'échanger leurs expériences. Ce programme devrait leur permettre de se familiariser tant avec la législation pertinente, qu'avec divers aspects pratiques de leur travail tels que les techniques d'interview, les critères d'appréciation de la crédibilité des déclarations faites par les demandeurs, ainsi que la prise en compte des besoins spécifiques des personnes fragilisées et traumatisées qu'ils sont censés aider.
Rôle de la Cour de justice
Votre rapporteur considère que le processus d'harmonisation en matière d'asile sera facilité et accéléré si la CJCE peut désormais être saisie par d'autres tribunaux que les plus hautes juridictions nationales, ainsi que c'est le cas actuellement. Il estime par ailleurs qu'une application homogène de l’acquis contribuera notamment à limiter les mouvements secondaires entre les États membres, ce qui constitue une préoccupation constante. Il est donc favorable à une adaptation des dispositions du titre IV du traité CE en vue d'assurer une protection juridictionnelle plus effective, et ce d'autant que la dérogation en vigueur actuellement intervient dans des politiques qui sont d’une sensibilité particulière au regard des droits fondamentaux, puisqu'elles ont trait à la protection de personnes vulnérables.
Rôle de la Commission
Afin de garantir une application uniforme du droit communautaire en matière d'asile, il importe que la Commission soit en mesure de contrôler adéquatement la transposition des directives adoptées dans ce secteur. Or, il apparaît que les effectifs dont elle dispose à cet effet sont insuffisants, de sorte qu'il en résulte une externalisation des tâches qui, de l'avis du rapporteur, est de nature à mettre en péril l'exercice par cette dernière de sa fonction de gardienne des traités. Votre rapporteur estime donc que à la Commission devrait mettre en place des équipes de juristes des différents États membres ainsi que des tasks forces de traducteurs, de manière à pouvoir gérer sa fonction de contrôle dans les meilleures conditions. De leur côté, les États membres devraient fournir systématiquement à la Commission un tableau d'équivalence faisant apparaître clairement à quelles dispositions des directives se réfèrent les mesures nationales faisant l'objet d'une notification. Il s'agit là d'une bonne pratique administrative qui relève de la coopération loyale et dont il est malaisé de comprendre pourquoi elle n'est pas respectée par les États membres.
Enfin, votre rapporteur est conscient que la gestion des activités liées à la coopération pratique, telles que définies dans la communication, pourrait, à terme, excéder les capacités d'un réseau de coopération en matière d'asile. Cela étant, il estime que c'est à la Commission d'assumer la coordination entre les États membres de la coopération des activités liées au régime d'asile européen commun, et il met en garde contre la tentation de confier ces tâches à une nouvelle Agence, idée à laquelle il est farouchement opposé.
En résumé, votre rapporteur salue les propositions concrètes contenues dans la communication de la Commission pour renforcer la coopération entre États membres dans le domaine de l'asile, et il espère que cette méthode pragmatique permettra d'évoluer efficacement, d'ici 2010, vers un système d'asile commun.
- [1] Le réseau Eurasil réunit des praticiens de l'asile et a été mis en place en 2002.
AVIS de la commission des droits de la femme et de l'ÉgalitÉ des genres (25.1.2007)
à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
sur l'asile: coopération pratique, qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile européen commun
(2006/2184(INI))
Rapporteur pour avis: Bernadette Vergnaud
SUGGESTIONS
La commission des droits de la femme et de l'égalité des genres invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:
– vu la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts[1],
– vu le document 11103 de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, intitulé "Améliorer la qualité et la cohérence des décisions en matière d'asile dans les États membres du Conseil de l'Europe", du 23 novembre 2006,
A. considérant que la violence et la menace de violences contre les femmes représentent une violation du droit à la vie, à la sécurité, à la liberté, à la dignité et à l'intégrité physique et psychique, ainsi qu'une menace sérieuse pour la santé physique et mentale des victimes de ces violences,
B. considérant que, depuis quelques années, le nombre de demandes d'asile déposées dans les pays industrialisés n'a cessé de chuter, atteignant son niveau le plus bas depuis 1987, l'Europe étant la destinataire d'environ 80 % du nombre total de demandes,
C. considérant que la tendance à la baisse du nombre de demandeurs d'asile peut être imputée, entre autres, à l'amélioration des conditions dans certains des principaux pays d'origine de ces demandeurs ainsi qu'à l'introduction de politiques plus restrictives en matière d'asile et d'immigration,
1. se félicite des efforts accomplis pour améliorer la coopération pratique dans le cadre du régime d'asile européen commun; considère qu'une amélioration de la qualité dans les procédures et dans les décisions est dans l'intérêt tant des États membres que des demandeurs d'asile;
2. relève avec inquiétude que la communication de la Commission ignore complètement les aspects liés aux droits des femmes, à l'égalité des genres, à l'homosexualité, à la bisexualité et à la transsexualité ainsi qu'à la protection des mineurs;
3. relève également avec inquiétude qu'il en va de même pour les violences sexuelles, domestiques et de genre infligées aux femmes, aux garçons et aux filles, les mutilations génitales féminines, le trafic d'êtres humains à des fins d'exploitation sexuelle, les violences subies en raison de l'application cruelle et inhumaine de la loi de la sharia observée dans certains pays, les crimes d'honneur et les abus sexuels, le viol comme une arme de guerre, qui constituent des persécutions liées au genre telles que visées par la directive 2004/83/CE; rappelle qu'il est nécessaire de fixer des critères concrets pour l'octroi de l'asile ou d'un statut humanitaire spécifique aux femmes souffrant de ce type de violences; souligne la nécessité d'intégrer la dimension de genre et en particulier de prendre en compte les violences faites aux femmes, dans l'examen des demandes d'asile;
4. demande l'adoption de lignes directrices en matière de persécution liée au genre, servant d'outil pour contribuer à l'interprétation juridique des demandes d'asile émanant de femmes, et destinées aux gouvernements, aux juristes et à tous ceux et celles qui participent à la prise de décision dans le cadre des demandes d'asile;
5. demande à la Commission, dans le cadre de la phase préparatoire de la procédure unique et conformément au régime européen commun d'asile, de mettre en place un groupe d'expert(e)s ad-hoc pour l'élaboration de lignes directrices européennes en matière de persécutions liées au genre;
6. rappelle que l'intérêt supérieur de l'enfant devrait être une considération primordiale des États membres lors de l'examen des demandes d'asile présentées par des mineurs; souligne que dans ce cadre, les autorités compétentes devraient prendre en compte les atteintes et persécutions concernant spécifiquement les enfants;
7. invite les États membres à se doter des moyens nécessaires pour assurer une protection intégrale aux femmes victimes des réseaux de prostitution ou de violences domestiques qui osent dénoncer leur situation et sollicitent l'asile pour des raisons de persécutions fondamentales liée au genre;
8. rappelle que le regroupement familial est un moyen nécessaire pour permettre la vie en famille et qu'il contribue à la création d’une stabilité socioculturelle facilitant l’intégration des ressortissants de pays tiers dans les États membres, ce qui permet par ailleurs de promouvoir la cohésion économique et sociale; se félicite, par ailleurs, des dispositions visées par la directive 2003/9/CE relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres[2], et dont l'article 8 prévoit que les États membres prennent les mesures appropriées pour préserver, dans la mesure du possible, l'unité de la famille qui est présente sur leur territoire, lorsque l'État membre en question fournit un logement au demandeur d'asile;
9. souligne la nécessité d'améliorer la collecte et le traitement des informations sur les pays d'origine – y compris des données/statistiques ventilées par sexe – dans la mesure où celles-ci sont des composantes essentielles des décisions des États membres en matière d'asile;
10. rappelle que la formation du personnel des services d'asile revêt une importance capitale pour la mise en œuvre du régime d'asile européen commun et souligne la nécessité pour les États membres de former le personnel responsable de l'examen des demandes d'asile sur les questions d'approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes, les questions de genre et les spécificités de la persécution des femmes et des enfants; rappelle l'importance de fournir aux demandeurs d'asile – hommes et femmes – une aide juridique et une assistance dans une langue qu'ils sont susceptibles de comprendre afin d'assurer le bon déroulement des procédures d'asile et la qualité des informations reçues;
11. souligne que les expériences que possèdent les femmes de la persécution, ainsi que leurs propres activités politiques, peuvent se distinguer de celles des hommes et requièrent par conséquent que des questions différentes soient posées; souligne que des interprètes, des décideurs et des conseillers juridiques femmes dotées de ces compétences doivent être disponibles;
12. souligne que la nécessité d'améliorer la coopération relative aux informations sur les pays d'origine ne doit pas être confondue avec l'élaboration de la liste des pays d'origine sûrs: aucun État ne peut être déclaré État tiers sûr pour tous les demandeurs d’asile; considère en outre que le concept de pays tiers sûr n'est pas conforme aux obligations des États membres en vertu du droit international, car la responsabilité principale de la protection internationale incombe à l’État qui a reçu la demande d’asile et ne peut être transférée à un État tiers; propose d'établir, plutôt qu'une liste, des critères prenant en compte la défense des droits fondamentaux; en ce compris la protection des femmes et des enfants victimes des violences sexuelles, domestiques et de genre;
13. demande la suppression d'une liste généralisée d'États tiers sûrs; recommande une évaluation individuelle reposant sur les droits de la personne humaine et plus particulièrement une prise en compte spécifique des droits des femmes;
14. souligne la nécessité de la mise en place de centres d'accueil avec des structures distinctes pour les familles, les femmes et les enfants ainsi que des structures adéquates pour les personnes âgées et les handicapés demandeurs d’asile; demande qu'une évaluation soit effectuée quant aux conditions d'accueil, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 2003/9/CE; souligne, à cet égard, que les possibilités offertes par le nouveau Fonds européen pour les réfugiés devraient être pleinement exploitées;
15. propose que les États membres développent des politiques et des programmes spécifiques aux fins de garantir une assistance médicale, sociale, judiciaire et psychologique adaptée au contexte dans lequel vivent les femmes, les garçons et les filles demandeurs d'asile;
16. rappelle l'importance de la prévention dans les pays d'origine sur le plan social et sur le terrain de la criminalité organisée; souligne néanmoins qu'en matière de trafic d'êtres humains, l'attention doit porter sur toute la filière, depuis le pays d'origine jusqu'au pays d'accueil en passant par les pays de transit;
17. entend faire en sorte que le sexe, l'expression sexuelle et l'orientation sexuelle soient considérés comme des raisons d'accorder l'asile dans tous les États membres, en prenant pour principe le droit de toute personne à vivre ouvertement et librement, ce dont ne bénéficient pas les homosexuels, les bisexuels ou les transsexuels dans les pays où toute orientation autre que l'hétérosexualité est sanctionnée ou n'est pas acceptée par la société; estime également que les crimes tels que le mariage forcé ou les mutilations génitales doivent être juridiquement considérés comme des raisons d'accorder l'asile.
PROCÉDURE
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Titre |
L'asile: coopération pratique, qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile européen commun |
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Numéro de procédure |
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Commission compétente au fond |
LIBE |
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Avis émis par |
FEMM |
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Coopération renforcée – date de l'annonce en séance |
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Rapporteur pour avis |
Bernadette Vergnaud |
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Rapporteur pour avis remplacé |
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Examen en commission |
23.11.2006 |
20.12.2006 |
24.1.2007 |
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Date de l'adoption |
24.1.2007 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
19 10 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Edit Bauer, Maria Carlshamre, Edite Estrela, Ilda Figueiredo, Věra Flasarová, Claire Gibault, Lissy Gröner, Zita Gurmai, Esther Herranz García, Anneli Jäätteenmäki, Lívia Járóka, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Urszula Krupa, Pia Elda Locatelli, Angelika Niebler, Siiri Oviir, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Christa Prets, Marie-Line Reynaud, Teresa Riera Madurell, Eva-Britt Svensson, Britta Thomsen, Corien Wortmann-Kool, Anna Záborská |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Christa Klaß, Zita Pleštinská, Bernadette Vergnaud |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Jean Lambert, Elisabeth Schroedter |
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Observations (données disponibles dans une seule langue) |
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PROCÉDURE
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Titre |
Asile: coopération pratique, qualité des décisions prises dans le cadre du régime d'asile européen commun |
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Numéro de procédure |
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Commission compétente au fond |
LIBE |
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
AFET |
DEVE |
FEMM |
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Avis non émis |
AFET |
DEVE |
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Coopération renforcée |
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Rapporteur(s) |
Hubert Pirker |
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Rapporteur(s) remplacé(s) |
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Examen en commission |
5.10.2006 |
28.2.2007 |
8.5.2007 |
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Date de l'adoption |
8.5.2007 |
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Résultat du vote final |
+ - 0 |
38 4 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Alexander Alvaro, Mario Borghezio, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Carlos Coelho, Fausto Correia, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Roland Gewalt, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Kartika Tamara Liotard, Sarah Ludford, Dan Mihalache, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Inger Segelström, Károly Ferenc Szabó, Adina-Ioana Vălean, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Edit Bauer, Simon Busuttil, Ignasi Guardans Cambó, Jean Lambert, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Marianne Mikko, Hubert Pirker, Eva-Britt Svensson |
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Suppléant (art. 178, par. 2) présent au moment du vote final |
Tobias Pflüger |
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Date du dépôt |
14.5.2007 |
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Observations (données disponibles dans une seule langue) |
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