SPRAWOZDANIE w sprawie azylu: współpraca praktyczna, jakość procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego
14.5.2007 - (2006/2184(INI))
Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Sprawozdawca: Hubert Pirker
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
w sprawie azylu: współpraca praktyczna, jakość procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego
Parlament Europejski,
– uwzględniając art. 63 ust. 1 i ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,
– uwzględniając dyrektywę Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich[1],
– uwzględniając dyrektywę Rady 2004/83/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych standardów dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub osób, które z innych powodów potrzebują ochrony międzynarodowej, oraz zakresu przyznanej ochrony[2],
– uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego[3],
– uwzględniając dyrektywę Rady 2003/9/WE z 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl[4],
– uwzględniając program haski z dnia 4 i 5 listopada 2004 r.,
– uwzględniając stanowisko z dnia 27 września 2005 r. w sprawie zmienionego wniosku dotyczącego dyrektywy Rady w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich[5],
– uwzględniając komunikat Komisji „w sprawie wzmożonej współpracy praktycznej: nowe struktury, nowe koncepcje: poprawa jakości procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego” (COM(2006)0067),
– uwzględniając komunikat Komisji dotyczący dostosowania przepisów tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości, w celu zagwarantowania skuteczniejszej ochrony sądowej (COM(2006)0346),
– uwzględniając art. 45 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz opinię Komisji Praw Kobiet i Równouprawnienia (A6-0182/2007),
A. mając na uwadze, że pierwszy etap wprowadzania wspólnego systemu azylowego zakończył się wraz z przyjęciem czterech instrumentów, przewidzianych w art. 63 ust. 1 TWE; mając na uwadze, że przejście do drugiego etapu wprowadzania wspólnego systemu azylowego, którego celem jest wprowadzenie wspólnej procedury udzielania azylu oraz jednolitego statusu dla osób posiadających prawo do azylu lub dodatkowej ochrony, wymaga pokonania przeszkód natury politycznej i technicznej oraz mając nadzieję, że termin zakończenia tego etapu wyznaczony na 2010 rok zostanie dotrzymany,
B. mając na uwadze, że Parlament Europejski udzielił już swego poparcia definicji „uchodźcy”, która pojawiła się w dyrektywie Rady 2004/83/WE i że w związku z tym definicja ta obowiązuje także w przypadku niniejszej rezolucji,
C. mając na uwadze, że przyjęcie dyrektyw w ramach wdrażania wspólnych standardów stanowi jedynie pierwszy krok i że po tym etapie konieczne jest właściwe wdrożenie we wszystkich państwach członkowskich postanowień przyjętych na szczeblu Wspólnoty; mając na uwadze, że istotne znaczenie ma dokonywana przez Komisję kontrola wdrożenia powyższych postanowień i że w związku z tym należy przeznaczyć odpowiednie środki na taką kontrolę,
D. mając na uwadze, że instrumenty przyjęte do tej pory w dziedzinie polityki azylowej wyznaczyły jedynie minimalne standardy, oraz pamiętając, że należy przezwyciężyć tendencję do godzenia się na przyjęcie najmniejszego wspólnego mianownika, mając na celu uniknięcie obniżania standardów, zakresu ochrony oraz jakości przyjmowania, procedur i ochrony,
E. mając na uwadze, że Rada Europejska w programie haskim z 4-5 listopada 2004 r. wezwała Radę i Komisję Europejską, aby w celu ułatwienia konkretnej współpracy utworzono odpowiednie struktury, obejmujące krajowe służby właściwe do spraw azylu, oraz uważając, że istotnym środkiem osiągnięcia celu wspólnej procedury azylowej i jednolitego statusu jest zacieśnienie konkretnej współpracy oraz zwiększenie wymiany informacji i wymiany sprawdzonych praktyk między państwami członkowskimi,
F. mając na uwadze, że wzmocnienie wzajemnego zaufania ma fundamentalne znaczenie przy tworzeniu wspólnego systemu azylowego i że konkretna i regularna współpraca między różnymi krajowymi szczeblami administracji o podobnym zakresie obowiązków, prowadzona w przejrzysty sposób i z zapewnieniem właściwej sprawozdawczości, w tym składania sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu, jest najodpowiedniejszą drogą do zbudowania takiego zaufania; mając na uwadze, że wzmacnianie wzajemnego zaufania jest konieczne dla zapewnienia jakości, a także dla podniesienia poziomu zaufania społecznego do zarządzania systemem udzielania azylu, tworząc w ten sposób mniej nieprzyjazne i bardziej skuteczne procedury,
G. mając na uwadze, że warunkiem skutecznego wdrożenia polityki azylowej jest dążenie do zrealizowania szeregu uzupełniających się celów, jak chociażby poprawa jakości procesu decyzyjnego, szybkie i bezpieczne rozpatrywanie wniosków o ochronę oraz organizacja kampanii informacyjnych w krajach pochodzenia i tranzytu, uświadamiających sposoby legalnej imigracji, zasady uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony humanitarnej, niebezpieczeństwa związane z handlem ludźmi, zwłaszcza kobietami i niepełnoletnimi bez opiekunów, oraz informujących o konsekwencjach związanych zarówno z nielegalną imigracją, jak i nieprzyznaniem statusu uchodźcy,
H. mając na uwadze, że w dążeniu do poprawy jakości mechanizmów rozpatrywania wniosków o azyl i tym samym do zmniejszenia ilości postępowań sądowych oraz opóźnień w postępowaniach zasadne może być skorzystanie z pomocy stosownych organizacji, np. biura UNHCR, które opracowało metodę wspierania władz w działaniach na rzecz poprawy jakości procesu decyzyjnego (Quality Initiative),
I. mając na uwadze, że Rada ds. wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na posiedzeniu w dniach 27-28 kwietnia 2006 r. oświadczyła, że należy wspierać wprowadzanie jednolitej procedury, aby uniknąć opóźnień i poprzez to w konkretny sposób przyczynić się do poprawy skuteczności procedur,
J. mając na uwadze, że mimo wspólnego katalogu podstawowych środków, przyjętych w dziedzinie polityki azylowej po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu, państwa członkowskie na szczeblu krajowym nadal wdrażają środki lub podejmują decyzje mające wpływ na inne państwa członkowskie, w szczególności w zakresie przyznawania ochrony międzynarodowej,
K. mając na uwadze, że w art. 29 dyrektywy 2005/85/WE przewidziano sporządzenie wspólnej minimalnej listy krajów trzecich uznanych za bezpieczne kraje pochodzenia oraz ubolewając z powodu faktu, że lista ta nadal jeszcze nie została sporządzona, zdając sobie jednocześnie sprawę z tego, że przyjmując wspomnianą dyrektywę Rada nie uwzględniła opinii Parlamentu, z uwagi na co przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (Trybunał Sprawiedliwości) toczy się obecnie postępowanie w sprawie o uchylenie dyrektywy 2005/85/WE; mając na uwadze, że lista ta - która winna zostać przyjęta w ramach procedury współdecyzji - stanowiłaby oczywiście kluczowy element wprowadzenia wspólnego systemu azylowego i szybkiego podejmowania decyzji o przyznaniu statusu; mając na uwadze, że wpisanie danego kraju na listę nie oznacza automatycznie, że ubiegające się o azyl osoby z tego kraju otrzymają zasadniczo odmowę udzielenia azylu, ale raczej, że zgodnie z Konwencją Genewską z 28 lipca 1951 r. dotyczącą statusu uchodźców, zmienioną Protokołem Nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. (Konwencja Genewska), każdy wniosek oceniany jest indywidualnie,
L. mając na uwadze, że godny ubolewania jest fakt, iż przy sporządzaniu listy bezpiecznych krajów pochodzenia Rada nie uznała za właściwe zastosowanie procedury współdecyzji oraz że orzeczenie, które wyda w tej sprawie Trybunał Sprawiedliwości, oczekiwane jest z zainteresowaniem,
M. mając na uwadze, że państwa członkowskie powinny posiadać bardzo dobre informacje o aktualnym stopniu zagrożenia w krajach pochodzenia, jeżeli mają zapewnić rzetelne i sprawiedliwe postępowania, zapewniające przestrzeganie praw osób ubiegających się o azyl,
N. mając na uwadze, że przemoc i zagrożenie przemocą wobec kobiet stanowi naruszenie prawa do życia, bezpieczeństwa, wolności, godności oraz integralności fizycznej i emocjonalnej, a także jest poważnym zagrożeniem zdrowia fizycznego i psychicznego ofiar takiej przemocy,
O. mając na uwadze, że choć występują przeszkody natury technicznej i politycznej, które utrudniają wspólne korzystanie z niejawnych informacji o krajach pochodzenia, jednak ostatecznie musi się udać stworzyć wspólną bazę danych o krajach pochodzenia, aby wszystkie osoby biorące udział w procesie podejmowania decyzji w sprawie danego wniosku mogły opierać się na tych samych informacjach,
P. mając na uwadze, że poprawa procesu decyzyjnego wymaga podwyższenia poziomu przeszkolenia urzędników państwowych podejmujących te decyzje,
Q. mając na uwadze, że najodpowiedniejszą procedurą umożliwiającą Trybunałowi Sprawiedliwości zagwarantowanie jednolitości prawa wspólnotowego jest procedura orzekania w trybie prejudycjalnym, przewidziana w art. 234 TWE oraz że kluczową częścią tej procedury jest zasada, zgodnie z którą każdy sąd krajowy może wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie; mając na uwadze, że - z uwagi na derogację od tej zasady przewidzianą w art. 68 TWE - Trybunał Sprawiedliwości jest niestety uprawniony do orzekania w sprawie wykładni postanowień w dziedzinie polityki azylowej tylko wówczas, jeżeli sąd krajowy ostatniej instancji zwróci się do Trybunału z takim zapytaniem,
1. wyraża zadowolenie w związku z wysiłkami podjętymi w celu poprawy praktycznej współpracy w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego; jest zdania, że poprawa jakości procedur i decyzji leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i osób ubiegających się o azyl;
2. potwierdza potrzebę stworzenia aktywnej wspólnej unijnej polityki azylowej, opartej na zobowiązaniu do przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz na poszanowaniu zasady niewydalania (non-refoulment); przypomina w tym kontekście zasadniczą rolę silnej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wspierającej i chroniącej demokrację i podstawowe prawa;
3. ponownie podkreśla, że końcowym celem wprowadzenia wspólnego systemu azylowego musi być zapewnienie wysokiego poziomu ochrony i oceny poszczególnych wniosków azylowych oraz procedur prowadzących do właściwie uzasadnionych i sprawiedliwych decyzji; zwraca uwagę, że poprawa jakości procesu decyzyjnego musi gwarantować, że osoby potrzebujące ochrony będą mogły bezpiecznie wjechać do UE, a ich wnioski zostaną właściwie rozpatrzone, oraz musi zapewniać ścisłe przestrzeganie międzynarodowych standardów praw człowieka i prawa dotyczącego uchodźców, a w szczególności zasady non-refoulement;
4. potępia powszechnie wiadomy brak wystarczających możliwości Komisji w zakresie kontroli wdrażania różnych dyrektyw w dziedzinie polityki azylowej i wzywa państwa członkowskie do ułatwiania pracy Komisji poprzez systematyczne przedkładanie jej tabeli ekwiwalencyjnej zawierającej wpisy, z których wynikać będzie, jakie środki krajowe przyjęto do wdrażania których postanowień zawartych w tych dyrektywach;
5. wzywa Radę i Komisję do podjęcia działań mających na celu wprowadzenie we wszystkich państwach członkowskich jednolitej procedury, dzięki której proces decyzyjny zyska na sprawiedliwości i skuteczności, aby zapewnić możliwie sprawne przyznawanie statusu uchodźcy wszystkim osobom do tego uprawnionym;
6. zauważa, że dopóki obowiązujące przepisy prawne w zakresie azylu będą opierały się na minimalnych standardach i na najmniejszym wspólnym mianowniku, dopóty będą istniały różnice między państwami członkowskimi w odniesieniu do warunków i sposobu przyznawania ochrony międzynarodowej, a w szczególności ochrony dodatkowej, oraz będzie utrzymywał się problem wybierania na tej podstawie najlepszego potencjalnego kraju do ubiegania się o azyl;
7. podkreśla, że jednym z celów instrumentów przyjętych w ramach polityki azylowej jest ograniczenie wtórnego przemieszczania się; wzywa państwa członkowskie do podjęcia już dziś działań zmierzających do osiągnięcia jak najwyższej zgodności polityk azylowych;
8. uważa, że jedno z ulepszeń, które należy wprowadzić do unijnego systemu azylowego, powinno z uwagi na większą solidarność polegać na sprawiedliwszym rozłożeniu obciążenia zwłaszcza między państwami członkowskimi położonymi przy zewnętrznych granicach UE i czeka już dziś z zainteresowaniem na dokonaną przez Komisję ocenę rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r., ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (tzw. rozporządzenie Dublin II) oraz na ewentualne propozycje Komisji w tej dziedzinie;
9. jest zdania, że należy dopilnować, aby urzędnicy państwowi odpowiadający za podejmowanie decyzji o przyznaniu statusu uchodźcy byli odpowiednio przeszkoleni w oparciu o europejski program szkolenia oraz rozważyć możliwość wprowadzenia obowiązujących kwalifikacji lub obowiązującego poziomu kwalifikacji;
10. wzywa do przeprowadzenia w krajach pochodzenia oraz krajach tranzytowych kampanii informacyjnych, powiadamiających potencjalnych przesiedleńców zarówno o ryzyku związanym z nielegalną imigracją i konsekwencjach nieprzyznania statusu uchodźcy, jak również o sposobach legalnej imigracji i możliwości ubiegania się o azyl w uzasadnionym przypadku, a także o niebezpieczeństwach związanych z handlem ludźmi, w szczególności kobietami i nieletnimi bez opiekunów;
11. wzywa, po wyczerpaniu sądowych środków naprawczych, do niezwłocznego i sprawiedliwego wdrożenia środków stosowanych wobec osób, którym nie przyznano statusu uchodźcy lub im go odebrano, z pełnym poszanowaniem godności ludzkiej oraz przestrzegając podstawowych praw osób przewidzianych do repatriacji; ponadto wzywa w związku z tym do możliwie jak najszybszego stworzenia unijnej procedury repatriacyjnej;
12. wzywa do szybkiego i sprawiedliwego wdrożenia środków stosowanych wobec osób, które otrzymały status uchodźcy lub ochronę humanitarną, w celu stworzenia im godziwych warunków życia, wsparcia skutecznego włączenia ich do życia społecznego i politycznego oraz wspólnego aktywnego uczestnictwa w decyzjach podejmowanych przez społeczność przyjmującą;
13. wzywa Komisję do możliwie jak najszybszego usunięcia przeszkód technicznych i politycznych, które utrudniają wprowadzenie wspólnej bazy danych dotyczącej krajów pochodzenia; uważa, że unijna baza danych powinna funkcjonować jako otwarty system, tak aby wszystkie osoby biorące udział w procesie podejmowania decyzji w sprawie danego wniosku mogły opierać się na tych samych informacjach; pragnie, aby znaleziono praktyczne rozwiązanie problemu wielojęzyczności;
14. z jednej strony wyraża aprobatę dla dotychczasowych działań Komisji dotyczących sporządzenia listy bezpiecznych krajów pochodzenia, zgodnie z postanowieniami art. 29 dyrektywy 2005/85/WE, lecz z drugiej strony przypomina o oczekiwanym orzeczeniu we wniesionej przed Trybunał Sprawiedliwości sprawie o uchylenie przepisów tej dyrektywy, z uwagi na co tworzenie tej listy zostało aktualnie zawieszone, i wzywa Radę do uwzględnienia tych sprzecznych elementów i do podjęcia odpowiednich decyzji; podkreśla ponadto, że koncepcja bezpiecznego kraju trzeciego nie zwalnia państw członkowskich z obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego, w szczególności z przepisów ustanowionych w konwencji genewskiej dotyczących zasady non-refoulment oraz indywidualnej oceny każdego wniosku o udzielenie azylu;
15. jest zdania, że koordynacja działań podejmowanych w związku z konkretną współpracą w dziedzinie azylu musi pozostać zadaniem Komisji, która musi w tym celu dysponować środkami odpowiednimi do tego zadania; wzywa Komisję do opowiedzenia się za tą opcją w sprawozdaniu na temat postępów poczynionych w pierwszym etapie działań, które zostanie przedstawione na początku 2008 r., a w razie wyboru przez Komisję innej opcji - do uzasadnienia, dlaczego utworzenie nowej struktury w postaci „europejskiego biura pomocniczego” uważane jest za konieczne, przy jednoczesnym uwzględnieniu proporcji kosztów i korzyści; jest zdania, że jeżeli Komisja przewiduje utworzenie europejskiego biura pomocniczego, powinna być ściśle zobowiązana do dołączenia gwarancji jego przejrzystości i odpowiedzialności;
16. wzywa państwa członkowskie do pełnej współpracy z Wysokim Komisarzem Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), do zapewnienia mu właściwego wsparcia oraz zrealizowania inicjatywy na rzecz jakości („Quality Initiative“), a także do opublikowania wyników tej inicjatywy w celu zapoznania z nią ogółu oraz zachęcania do korzystania z najlepszych praktycznych wzorców w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie ochrony międzynarodowej;
17. podkreśla konieczność utworzenia ośrodków przyjmujących, wyposażonych w osobne struktury dla rodzin, kobiet i dzieci, a także w struktury odpowiadające potrzebom ubiegających się o azyl osób starszych i niepełnosprawnych; domaga się, aby przeprowadzono ocenę warunków przyjmowania w ramach środków wdrażania dyrektywy 2003/9/WE; podkreśla w tym miejscu, że należy w pełni wykorzystać możliwości, jakie stwarza nowy Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców;
18. z zadowoleniem przyjmuje planowane przez Komisję środki mające na celu udzielenie wsparcia państwom członkowskim znajdującym się pod ogromną presją, aby mogły one uporać się z problemami dotyczącymi przyjmowania osób ubiegających się o azyl i rozpatrywania podań o azyl; ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje przede wszystkim propozycję oddelegowania grup ekspertów złożonych z członków pochodzących z różnych państw członkowskich;
19. podkreśla, że kontrola stosowania dyrektyw w zakresie polityki azylowej jest zadaniem Komisji, a udostępnione jej w tym celu środki w chwili obecnej są całkowicie niewystarczające, aby możliwe było skuteczne wypełnienie tak kompleksowego zadania; jest zdania, że wiarygodność Unii w tej dziedzinie, a także przyszłość wspólnej polityki azylowej są zagrożone;
20. zachęca Komisję do ułatwienia dostępu do instrumentów finansowych, takich jak europejski fundusz na rzecz uchodźców i program ARGO, aby w sytuacjach kryzysowych państwa członkowskie mogły szybko otrzymać fundusze;
21. zwraca uwagę na konieczność jednolitej interpretacji i jednolitego stosowania w całej Unii dorobku prawa wspólnotowego w dziedzinie polityki azylowej; wyraża opinię, że harmonizacja w dziedzinie polityki azylowej będzie łatwiejsza i zostanie przyspieszona, jeżeli w przyszłości opinii Trybunału Sprawiedliwości będą mogły zasięgać sądy inne niż sąd będący najwyższą instancją krajową, jak ma to miejsce obecnie; wobec tego wzywa Radę do przyznania Trybunałowi Sprawiedliwości pełni uprawnień w zakresie orzekania w trybie prejudycjalnym, zgodnie z tytułem IV traktatu WE; z zadowoleniem przyjmuje dokument do dyskusji Trybunału Sprawiedliwości w sprawie trybu rozpatrywania pytań prejudycjalnych dotyczących obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[6] oraz zachęca do dyskusji na temat potrzeby wypracowania procedury przystosowanej do szczególnego charakteru spraw w dziedzinie azylu i imigracji;
22. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazanie niniejszej rezolucji Radzie i Komisji.
UZASADNIENIE
Wprowadzenie
Wraz z przyjęciem czterech instrumentów, przewidzianych w art. 63 ust. 1 TWE, w dniu 1 grudnia 2005 r. zakończył się pierwszy etap wprowadzania wspólnego systemu azylowego. W chwili obecnej chodzi więc o skonsolidowanie wprowadzonych struktur i przejście do drugiego etapu wprowadzania systemu, który przewiduje wprowadzenie wspólnego systemu azylowego i jednolitego statusu dla osób uznanych za uchodźców lub takich, które otrzymują dodatkową pomoc.
W programie haskim z dnia 4 i 5 listopada 2004 r. Rada Europejska zwróciła uwagę na to, że polityka azylowa powinna się teraz zasadzać na trzech głównych filarach, czyli wprowadzeniu jednolitej procedury, wspólnym wykorzystywaniu informacji o krajach pochodzenia i zacieśnieniu współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, zwłaszcza w celu udzielenia pomocy tym państwom członkowskim, które ze względu na swoje położenie geograficzne znajdują się pod szczególną presją.
Aby możliwe było osiągnięcie tych celów i przejście do drugiego etapu realizacji systemu azylowego, konieczne jest przede wszystkim wzmocnienie konkretnych przejawów współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i osiągnięcie ostatecznego celu, jakim jest poprawa jakości procesu decyzyjnego, w ramach którego podejmowanie decyzji zdaniem sprawozdawcy powinno się odbywać szybciej, sprawiedliwiej i pewniej. Zacieśnienie owej konkretnej współpracy jest przedmiotem komunikatu Komisji, do którego odnosi się niniejsze sprawozdanie. W związku z powyższym sprawozdawca przedstawia poniżej niektóre aspekty, które zdecydowanie mogłyby się przyczynić do poprawy współpracy, a tym samym do usprawnienia procesu decyzyjnego w dziedzinie polityki azylowej.
Jednolita procedura
Jednolita procedura przyspieszy proces decyzyjny, wobec czego należy dążyć do jej wprowadzenia. Większość państw członkowskich wprowadziła już jednolitą procedurę, która w ramach jednej operacji obejmuje sprawdzanie kryteriów warunkujących przyznanie statusu uchodźcy i kryteriów umożliwiających uzyskanie pomocy dodatkowej. Jest to o tyle godne pochwały, że zazwyczaj istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, aby osoba składająca wniosek o przyznanie ochrony międzynarodowej była w stanie stwierdzić, czy jej wniosek spełnia kryteria konwencji genewskiej lub jest zgodny z inną formą ochrony międzynarodowej. Taki tryb postępowania jest racjonalny, ponieważ decyzję podejmuje jeden organ, sprawdzając jednocześnie wszystkie kryteria dopuszczalności przyznania ochrony międzynarodowej, dzięki czemu unika się konieczności składania przez wnioskodawcę kilku wniosków do kilku różnych organów zajmujących się oceną podobnych okoliczności.
Wspólna baza danych
Jakość decyzji podejmowanych przez organ pierwszej instancji zależy od jakości informacji, na których opierają się te decyzje. Należy wobec tego usprawnić pozyskiwanie informacji o krajach pochodzenia, a w celu możliwie jak najdalej idącej harmonizacji kryteriów podejmowania decyzji, stosowanych w krajach Unii, konieczne jest zagwarantowanie posiadania przez wszystkie państwa członkowskie tych samych informacji. Wspólne korzystanie z dostępnych informacji na temat krajów pochodzenia jest konieczne, ponieważ wysokość środków przeznaczonych do gromadzenia tych informacji różni się w poszczególnych państwach członkowskich. Niektóre z nich stworzyły z myślą o tej dziedzinie wysoce wyspecjalizowane bazy danych, z których powinny korzystać podmioty podejmujące decyzje, natomiast inne państwa nie dysponują własnymi źródłami informacji i korzystają ze źródeł zewnętrznych, takich jak np. organizacje pozarządowe i UNHCR. Jednak w celu zagwarantowania wyższego stopnia jednorodności decyzji duże znaczenie ma bez wątpienia podejmowanie ich w oparciu o identyczne dane. Dążenie do stworzenia wspólnej bazy danych na temat krajów pochodzenia jest wobec tego jak najbardziej uzasadnione, za czym sprawozdawca jednoznacznie się opowiada, a „wspólny portal”, o którym mowa w komunikacie Komisji, może stanowić jedynie etap pośredni, który powinien być możliwie jak najkrótszy. Zgodnie z rozważaniami Komisji chodziłoby bowiem o opracowanie wspólnych wytycznych dotyczących zasięgania i analizowania informacji przez właściwe organy krajowe, aby możliwe było utworzenie europejskiej bazy danych zawierającej informacje na temat krajów pochodzenia w oparciu o wspólne normy unijne.
Szkolenie urzędników
Dążąc do usprawnienia procesu decyzyjnego, należy rzecz jasna zadbać o to, aby osoby zatwierdzające decyzje same posiadały niezbędne kompetencje i były znakomicie przeszkolone. W związku z tym należy wyrazić uznanie dla niektórych krajów, takich jak Zjednoczone Królestwo i Austria, które z własnej inicjatywy zwróciły się do organu wyspecjalizowanego w sprawach azylowych, jakim jest UNHCR, z prośbą o pomoc przy sprawdzeniu procesu rozpatrywania wniosków o azyl w warunkach codziennej praktyki urzędniczej i usprawnieniu go dzięki konkretnym radom. Jest to przykład godny naśladowania, który mógłby pomóc w opracowaniu podręcznika na temat „sprawdzonych metod”. Sprawozdawca wyraża swoje zadowolenie z powodu różnych działań podejmowanych w ramach Europejskiej Sieci Praktyków ds. Azylu (Eurasil)[7] w celu harmonizacji kwalifikacji urzędników zajmujących się sprawami azylowymi i opowiada się za ich propagowaniem. Sprawozdawca pragnie, aby państwa członkowskie podjęły wysiłek zapoczątkowania różnego rodzaju działań służących nie tylko podniesieniu kwalifikacji swoich urzędników, ale również utrzymaniu ich motywacji, co zdaniem ekspertów UNHCR ma zasadnicze znaczenie. W związku z tym można by rozważyć opracowanie programu szkoleń na szczeblu UE, który umożliwiłby urzędnikom z państw członkowskich wzajemne poznanie się i wymianę doświadczeń. Dzięki temu programowi mogliby oni zapoznać się z obowiązującymi ramami prawnymi oraz z różnymi praktycznymi aspektami swojej pracy, takimi jak np. techniki prowadzenia rozmów, kryteria oceny wiarygodności oświadczeń składanych przez wnioskodawców, a także uwzględnianie specyficznych potrzeb osób potrzebujących ochrony i osób po traumatycznych przeżyciach, którym mają pomóc.
Rola Trybunału Sprawiedliwości
Sprawozdawca jest zdania, że harmonizacja w dziedzinie polityki azylowej będzie łatwiejsza i zostanie przyspieszona, jeżeli w przyszłości opinii Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich będą mogły zasięgać sądy inne niż sąd będący najwyższą instancją krajową, jak ma to miejsce obecnie. Ponadto sprawozdawca wyraża pogląd, że jednolite stosowanie prawa wspólnotowego przyczyniłoby się w szczególności do ograniczenia zjawiska wtórnego przemieszczania się między państwami członkowskimi, które jest stale powodem do niepokoju. Z zadowoleniem przyjmuje wobec tego modyfikację postanowień zawartych w tytule IV TWE, która ma na celu zagwarantowanie skuteczniejszej sądowej ochrony prawnej, tym bardziej, że obowiązujący obecnie wyjątek dotyczy dziedzin polityki, w ramach których z wielką ostrożnością podchodzi się do kwestii praw podstawowych, gdyż dotyczą one ochrony osób potrzebujących wsparcia.
Rola Komisji
Aby Komisja mogła zagwarantować jednolite stosowanie prawa wspólnotowego w dziedzinie polityki azylowej, musi mieć możliwość należytego kontrolowania procesu wdrażania dyrektyw dotyczących tych zagadnień. Środki, jakimi dysponuje, są jednak najwyraźniej niewystarczające, co prowadzi do eksternalizacji zadań, a to w opinii sprawozdawcy mogłoby zagrozić pełnieniu przez nią funkcji instytucji stojącej na straży traktatów. Dlatego też sprawozdawca jest przekonany, że Komisja powinna utworzyć zespoły prawne i tłumaczeniowe z poszczególnych państw członkowskich, aby mogła pełnić swoją funkcję kontrolną w możliwie jak najlepszych warunkach. Państwa członkowskie powinny z kolei systematycznie przedkładać Komisji tabelę ekwiwalencyjną, z której jasno wynika, do których postanowień zawartych w dyrektywach odwołują się działania krajowe będące przedmiotem zawiadomienia. Chodzi tu o sprawdzoną procedurę administracyjną z zakresu lojalnej współpracy. Dlatego też trudno jest zrozumieć, dlaczego państwa członkowskie jej nie przestrzegają.
Sprawozdawca zdaje sobie również sprawę, że administrowanie działaniami prowadzonymi w ramach praktycznej współpracy, stosownie do ustaleń zawartych w komunikacie, na dłuższą metę mogłoby wykroczyć poza możliwości sieci współpracy w dziedzinie polityki azylowej. Mimo to sprawozdawca wyraża opinię, że zadaniem Komisji jest przejęcie odpowiedzialności za koordynowanie działań związanych ze wspólnym europejskim systemem azylowym, podejmowanych przez państwa członkowskie, ostrzegając jednocześnie przed pokusą powierzenia tych zadań nowej agencji. Sprawozdawca jest zdecydowanie przeciwny tej propozycji.
Ogólnie rzecz biorąc sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje konkretne propozycje dotyczące zacieśnienia współpracy między państwami członkowskimi w dziedzinie polityki azylowej, przedstawione w komunikacie Komisji oraz ma nadzieję, że ta pragmatyczna metoda umożliwi opracowanie do 2010 r. wspólnego systemu azylowego.
OPINIA Komisji Praw Kobiet i Równouprawnienia (25.1.2007)
dla Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
w sprawie azylu: praktyczna współpraca, jakość procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego
(2006/2184(INI))
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Bernadette Vergnaud
WSKAZÓWKI
Komisja Praw Kobiet i Równouprawnienia zwraca się do Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
- uwzględniając dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony[1],
- uwzględniając dokument 11103 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z dnia 23 listopada 2006 r., zatytułowany „Podnoszenie jakości i spójności decyzji dotyczących azylu w państwach członkowskich Rady Europy”,
A. mając na uwadze, że przemoc i zagrożenie przemocą wobec kobiet stanowi naruszenie prawa do życia, bezpieczeństwa, wolności, godności oraz integralności fizycznej i emocjonalnej, a także jest poważnym zagrożeniem zdrowia fizycznego i psychicznego ofiar przemocy,
B. mając na uwadze, że w ostatnich latach liczba wniosków azylowych składanych w krajach uprzemysłowionych znacząco spada, osiągając najniższy poziom od 1987 r., a w Europie składanych jest około 80% wszystkich wniosków,
C. mając na uwadze, że tendencję spadkową liczby osób starających się o azyl można przypisać m.in. poprawie warunków w niektórych z głównych krajów pochodzenia osób starających się o azyl, a także wprowadzeniu bardziej restrykcyjnej polityki azylowej i imigracyjnej,
1. wyraża zadowolenie w związku z wysiłkami podjętymi w celu poprawy praktycznej współpracy w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego; jest zdania, że poprawa jakości procedur i decyzji leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i osób ubiegających się o azyl;
2. zauważa z zaniepokojeniem, że komunikat Komisji całkowicie pomija aspekty związane z prawami kobiet, równością płci, homoseksualnością, biseksualnością i transseksualnością oraz ochroną małoletnich;
3. zauważa również z zaniepokojeniem, że to samo dotyczy przemocy seksualnej, domowej i przemocy że względu na płeć stosowanej wobec kobiet, chłopców i dziewcząt, okaleczania kobiecych narządów płciowych, handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego, przemocy wynikającej z okrutnego i nieludzkiego stosowania w niektórych krajach prawa szariatu, przestępstw honorowych i molestowania seksualnego, gwałtów jako narzędzia wojny, które stanowią prześladowanie ze względu na płeć w rozumieniu dyrektywy 2004/83/WE; przypomina, że konieczne jest ustalenie konkretnych kryteriów przyznawania azylu lub statusu humanitarnego, stosowanych wobec kobiet, które ucierpiały z powodu tego typu przemocy; podkreśla potrzebę uwzględnienia problematyki płci, w szczególności przemocy wobec kobiet, przy rozpatrywaniu wniosków azylowych;
4. wnosi o przyjęcie wytycznych w sprawie prześladowania związanego z płcią służących jako narzędzie pomocne w prawnej interpretacji wniosków azylowych składanych przez kobiety, które to wytyczne przeznaczone byłyby dla rządów, prawników i wszystkich, którzy uczestniczą w podejmowaniu decyzji w sprawach o udzielenie azylu;
5. wzywa Komisję, w kontekście fazy przygotowawczej pojedynczej procedury i zgodnie ze wspólnym europejskim systemem azylowym, do powołania grupy ekspertów ad hoc, która opracowałaby wytyczne europejskie w dziedzinie prześladowania związanego z płcią;
6. przypomina, że dobro dziecka powinno być najważniejszym kryterium stosowanym przez państwa członkowskie przy rozpatrywaniu wniosków o azyl składanych przez małoletnich; podkreśla, że w tym kontekście właściwe organy powinny uwzględniać szkody i prześladowania dotyczące przede wszystkim dzieci;
7. wzywa państwa członkowskie do przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia całościowej opieki kobietom będącym ofiarami przemocy domowej lub organizacji zajmujących się prostytucją, a które mają odwagę ujawnić swoją sytuację i starają się o azyl z powodu prześladowań związanych z płcią;
8. przypomina, że łączenie rodzin jest niezbędnym środkiem umożliwiającym życie rodzinne, przyczyniającym się do stabilizacji socjokulturalnej ułatwiającej integrację obywateli państw trzecich w państwach członkowskich, co z kolei pozwala na promowanie spójności ekonomicznej i społecznej; z zadowoleniem przyjmuje ponadto przepisy przewidziane dyrektywą 2003/9/WE ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich[2], której art. 8 przewiduje, że państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu utrzymania, w możliwie jak najszerszym zakresie, jednolitości rodziny w postaci, w jakiej przebywa ona na ich terytorium, jeśli dane państwo członkowskie zapewnia zakwaterowanie wnioskodawcy;
9. podkreśla konieczność usprawnienia zbierania i przetwarzania danych dotyczących kraju pochodzenia - wraz z danymi/danymi statystycznymi z podziałem według płci - jako że są one zasadniczymi elementami podejmowania decyzji dotyczących azylu przez państwa członkowskie;
10. przypomina, że kształcenie urzędników odpowiedzialnych za sprawy azylowe ma kapitalne znaczenie dla wprowadzania wspólnego europejskiego systemu azylowego i podkreśla konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie urzędnikom odpowiedzialnym za rozpatrywanie wniosków o azyl szkolenia z zakresu zintegrowanego podejścia do równouprawnienia między kobietami i mężczyznami, kwestii płci oraz specyfiki prześladowania kobiet i dzieci; przypomina znaczenie dostarczania ubiegającym się o azyl, kobietom i mężczyznom, pomocy prawnej w języku, który są w stanie zrozumieć, w celu zapewnienia właściwego przebiegu procedur i odpowiedniej jakości informacji;
11. podkreśla, że doświadczenia kobiet dotyczące prześladowań, a także ich własna działalność polityczna, mogą być odmienne od doświadczeń mężczyzn i dlatego wymagają zadawania innych pytań; podkreśla, że należy zapewnić dostępność kobiet wśród tłumaczy oraz osób podejmujących decyzje i służących poradą prawną;
12. podkreśla, że konieczność pogłębienia współpracy w zakresie informacji na temat krajów pochodzenia nie może być mylona ze sporządzaniem wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia, ponieważ żaden kraj nie może być określony jako bezpieczny kraj trzeci dla osób starających się o azyl; uważa ponadto, że pojęcie bezpiecznego kraju trzeciego nie jest zgodne ze zobowiązaniami państw członkowskich wynikających z prawa międzynarodowego, jako że główna odpowiedzialność za ochronę międzynarodową spoczywa na państwie, które otrzymało wniosek o udzielenie azylu i nie może zostać przeniesiona na państwo trzecie; proponuje ustalenie zamiast listy raczej kryteriów uwzględniających obronę praw podstawowych; wraz z ochroną kobiet i dzieci będących ofiarami przemocy seksualnej, przemocy domowej i przemocy związanej z płcią;
13. wzywa do zniesienia wykazu bezpiecznych krajów trzecich i zaleca indywidualną ocenę w oparciu o prawa człowieka, w szczególności na podstawie odrębnego rozpatrywania praw kobiet;
14. podkreśla konieczność utworzenia ośrodków zawierających osobne struktury dla rodzin, kobiet i dzieci, a także struktury odpowiadające potrzebom osób starszych i niepełnosprawnych ubiegających się o azyl; domaga się, aby przeprowadzono ocenę warunków przyjmowania w ramach wdrażania dyrektywy 2003/9/WE; podkreśla w tym miejscu, że należy w pełni wykorzystać możliwości, jakie stwarza nowy Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców;
15. proponuje, aby państwa członkowskie opracowały konkretne polityki i programy w celu zapewnienia pomocy medycznej, socjalnej, prawnej i psychologicznej odpowiadającej potrzebom kobiet i dzieci ubiegających się o azyl;
16. przypomina znaczenie działalności zapobiegawczej w krajach pochodzenia na płaszczyźnie społecznej i w obszarze przestępczości zorganizowanej; podkreśla jednak, że co do handlu ludźmi należy uwzględniać cały łańcuch, od kraju pochodzenia, przez kraje tranzytowe aż do kraju przyjmującego;
17. jest głęboko przekonany, że płeć, tożsamość płciowa i orientacja seksualna powinny być traktowane jako podstawa do udzielenia azylu we wszystkich państwach członkowskich, z uwagi na prawa każdej osoby do prowadzenia życia w sposób otwarty i nieskrępowany, którego nie mają homoseksualiści, biseksualiści i transseksualiści w krajach, w których orientacja inna niż heteroseksualna podlega sankcjom lub nie jest społecznie akceptowana; uważa ponadto, że przestępstwa takie, jak przymusowe małżeństwa lub okaleczanie narządów płciowych powinny być traktowane pod względem prawnym jako podstawy udzielenia azylu.
PROCEDURA
|
Tytuł |
Azyl: praktyczna współpraca, jakość procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego |
||||||
|
Numer procedury |
|||||||
|
Komisja przedmiotowo właściwa |
LIBE |
||||||
|
Komisja wyznaczona do wydania opinii |
FEMM |
||||||
|
Ściślejsza współpraca - data ogłoszenia na posiedzeniu |
|
||||||
|
Sprawozdawca komisji opiniodawczej |
Bernadette Vergnaud |
||||||
|
Poprzedni sprawozdawca komisji opiniodawczej |
|
||||||
|
Rozpatrzenie w komisji |
23.11.2006 |
20.12.2006 |
24.1.2007 |
|
|
||
|
Data zatwierdzenia wskazówek |
24.1.2007 |
||||||
|
Wynik głosowania końcowego |
+: –: 0: |
19 10 1 |
|||||
|
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego |
Edit Bauer, Maria Carlshamre, Edite Estrela, Ilda Figueiredo, Věra Flasarová, Claire Gibault, Lissy Gröner, Zita Gurmai, Esther Herranz García, Anneli Jäätteenmäki, Lívia Járóka, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Urszula Krupa, Pia Elda Locatelli, Angelika Niebler, Siiri Oviir, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Christa Prets, Marie-Line Reynaud, Teresa Riera Madurell, Eva-Britt Svensson, Britta Thomsen, Corien Wortmann-Kool, Anna Záborská |
||||||
|
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego |
Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Christa Klaß, Zita Pleštinská, Bernadette Vergnaud |
||||||
|
Zastępcy (art. 178 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego |
Jean Lambert, Elisabeth Schroedter |
||||||
|
Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku) |
... |
||||||
PROCEDURA
|
Tytuł |
Azyl: współpraca praktyczna, jakość procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego |
|||||||||||
|
Numer procedury |
||||||||||||
|
Komisja przedmiotowo właściwa |
LIBE |
|||||||||||
|
Komisja(e) wyznaczona(e) do wydania opinii |
AFET |
DEVE |
FEMM |
|
|
|||||||
|
Opinia niewydana |
AFET |
DEVE |
|
|
|
|||||||
|
Ściślejsza współpraca |
|
|
|
|
|
|||||||
|
Sprawozdawca(y) |
Hubert Pirker |
|
||||||||||
|
Poprzedni sprawozdawca(y) |
|
|
||||||||||
|
Rozpatrzenie w komisji |
5.10.2006 |
28.2.2007 |
8.5.2007 |
|
|
|||||||
|
Data przyjęcia |
8.5.2007 |
|||||||||||
|
Wynik głosowania końcowego |
za: przeciw: wstrzymujących się: |
38 4 0 |
||||||||||
|
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego |
Alexander Alvaro, Mario Borghezio, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Carlos Coelho, Fausto Correia, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Roland Gewalt, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Kartika Tamara Liotard, Sarah Ludford, Dan Mihalache, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Inger Segelström, Károly Ferenc Szabó, Adina-Ioana Vălean, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber |
|||||||||||
|
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego |
Edit Bauer, Simon Busuttil, Ignasi Guardans Cambó, Jean Lambert, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Marianne Mikko, Hubert Pirker, Eva-Britt Svensson |
|||||||||||
|
Zastępca(y) (art. 178 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego |
Tobias Pflüger |
|||||||||||
|
Data złożenia |
14.5.2007 |
|||||||||||
|
Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku) |
... |
|||||||||||