RELAZIONE sulla verifica dei poteri dell'On. Beniamino Donnici

22.5.2007 - (2007/2121(REG)) - *

Commissione giuridica
Relatore: Giuseppe Gargani

Procedura : 2007/2121(REG)
Ciclo di vita in Aula
Ciclo del documento :  
A6-0198/2007

PROPOSTA DI DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla verifica dei poteri dell'On. Beniamino Donnici

(2007/2121(REG))

Il Parlamento europeo,

–   visto l'Atto relativo all'elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto del 20 settembre 1976[1],

–   visti gli articoli 3, 4 e 9 nonché l'allegato I del suo regolamento,

–   viste la comunicazione ufficiale della competente autorità nazionale italiana concernente l'elezione dell'On. Beniamino Donnici al Parlamento europeo,

–   vista la contestazione ricevuta dall'On. Achille Occhetto il 25 marzo 2007 in merito alla validità dell'elezione dell'On. Beniamino Donnici al Parlamento europeo,

–   vista la relazione della commissione giuridica (A6‑0198/2007),

A. considerando che l'articolo 7, paragrafi 1 e 2, dell'Atto del 20 settembre 1976 precisa le cariche che sono incompatibili con quella di membro del Parlamento europeo,

B.  considerando che in base all'articolo 9 e all'allegato I del regolamento i deputati sono tenuti a dichiarare con precisione le attività professionali da loro svolte e qualsiasi altra funzione o attività retribuita,

C. considerando che l'articolo 3, paragrafo 5, del Regolamento del Parlamento europeo prevede che "Qualora la nomina di un deputato risulti dalla rinuncia di candidati figuranti sulla stessa lista, la commissione competente per la verifica dei poteri vigila a che tale rinuncia avvenga conformemente allo spirito e alla lettera dell'Atto del 20 settembre 1976, nonché all'articolo 4, paragrafo 3, del presente regolamento",

D. considerando che la conformità della rinuncia all'elezione dell'On. Achille Occhetto alla lettera e allo spirito dell'Atto del 1976 deve essere valutata alla luce dell'articolo 6 di quest'ultimo, che recita: "I membri del Parlamento europeo (...) non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo", e che la libertà e l'indipendenza dei deputati è un vero e proprio principio chiave,

E.  considerando che lo Statuto dei deputati (in vigore dal 2009) prevede al suo articolo 2, paragrafo 1, che "I deputati sono liberi e indipendenti". A sua volta, il paragrafo 2, ponendosi come un'evidente emanazione del paragrafo 1, stabilisce che "Qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della legislatura è nullo",

F.  considerando che tali disposizioni dello Statuto dei deputati rappresentano soltanto un'esplicitazione dei principi di libertà ed indipendenza già contenuti nell'Atto del 1976 e che lo Statuto dei deputati sancisce in maniera esplicita a garanzia del Parlamento europeo e dei suoi componenti,

G. considerando che l'articolo 6 dell'Atto del 1976 deve estendere la sua applicazione anche ai candidati che, pur non essendo ancora formalmente membri, figurino in una graduatoria di votati, e ciò nell'interesse del Parlamento europeo, poiché tali candidati sono potenzialmente componenti del Parlamento stesso,

H. considerando che la rinuncia all'elezione presentata dall'On. Achille Occhetto è il risultato di una volontà condizionata da un accordo, precedente alla proclamazione degli eletti nelle elezioni europee del 12 e 13 giugno 2004, con l'altra componente della lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO” e che pertanto tale rinuncia deve ritenersi incompatibile con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976 e quindi nulla,

I.   considerando che la nullità della rinuncia all'elezione dell'On. Achille Occhetto fa venir meno l'elemento di fatto e di diritto presupposto alla sussistenza e validità del mandato del suo successore Beniamino Donnici,

J.   considerando che il tribunale amministrativo regionale del Lazio (giudice di primo grado), con sua sentenza del 21 luglio 2006, ha ritenuto che la rinuncia, espressa dall'On. Achille Occhetto in vista della proclamazione degli eletti, non costituisce rinuncia alla posizione in graduatoria, perché il rispetto della volontà popolare impone di considerare indisponibili ed immodificabili i risultati elettorali, e non ha effetto in sede di adozione degli eventuali atti di surrogazione in caso di incompatibilità, decadenza, ineleggibilità o rinuncia alla nomina o alla carica da parte degli aventi diritto. Pertanto il candidato, che abbia rinunciato all’elezione, ha diritto, quando si verifichino i presupposti per una surrogazione, a ritirare il proprio atto di rinuncia per subentrare nel seggio da ricoprire per surrogazione,

K. considerando che il Consiglio di Stato, con sentenza definitiva passata in giudicato, ha annullato la proclamazione a componente del Parlamento europeo dell'On. Achille Occhetto,

L.   considerando che un giudicato nazionale non è vincolante per il Parlamento europeo nel caso in cui esso si sia formato in contrasto con i principi dell'Atto del 1976, principi rispetto ai quali vi è una sorta di riserva di giurisdizione a favore del solo Parlamento europeo (art. 12, prima parte, dell'Atto: "Il Parlamento europeo verifica i poteri dei membri del Parlamento europeo"),

M. considerando che il Parlamento europeo può legittimamente negare la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici e, al tempo stesso, ignorare la decisione del Consiglio di Stato italiano perché essa contrasta con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976, facendo così salvo il mandato dell'On. Achille Occhetto,

1.  dichiara non valido il mandato del deputato al Parlamento europeo dell'On. Beniamino Donnici la cui elezione è stata comunicata dall'autorità nazionale competente,

2.  conferma la validità del mandato dell'On. Achille Occhetto,

3.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente decisione all'autorità nazionale competente italiana e agli Onorevoli Beniamino Donnici e Achille Occhetto.

  • [1]  GU L 278 dell'8.10.1976, pag. 5. Atto modificato da ultimo dalla decisione 2002/772/CE, Euratom (GU L 283 del 21.10.2002, pag. 1).

MOTIVAZIONE

Nel corso della riunione del 2-3 maggio 2007, la Commissione giuridica ha esaminato, ai sensi dell'art. 3, paragrafi 4 e 5, del regolamento, la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici, nuovo deputato designato dall'autorità competente del suo Paese in applicazione di una sentenza interna che definiva, con autorità di cosa giudicata, una contestazione sul mandato dell'On. Achille Occhetto.

I. Ricostruzione dei fatti

1. In occasione delle elezioni al Parlamento europeo del giugno 2004, l'On. Beniamino Donnici era stato candidato nella lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, che aveva ottenuto due seggi in due circoscrizioni. In entrambe era risultato eletto l'On. Antonio Di Pietro, il quale aveva optato per la circoscrizione dell’Italia Meridionale.

2. L’On. Achille Occhetto, che era risultato primo dei non eletti in entrambe le circoscrizioni, aveva presentato dichiarazione di rinuncia alla sua elezione alla carica di parlamentare europeo.

3. Pertanto, nella prima circoscrizione risultava eletto l'On. Giulietto Chiesa, che seguiva immediatamente l’On. Achille Occhetto nella lista e l'On. Beniamino Donnici, risultato terzo nella lista nell'altra circoscrizione era avanzato al primo posto dei non eletti.

4. In seguito alle elezioni politiche tenutesi in Italia l'On. Antonio Di Pietro lasciava il mandato europeo essendo stato eletto deputato al Parlamento italiano.

5. L’On. Achille Occhetto chiese di subentrare all'On. Antonio Di Pietro, quale primo dei non eletti, nella circoscrizione dell’Italia meridionale, revocando la precedente rinuncia.

6. L’ufficio elettorale nazionale per il Parlamento europeo presso la Corte di cassazione ha quindi proclamato eletto membro del Parlamento europeo, nella circoscrizione dell’Italia meridionale e per la lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, l’On. Achille Occhetto, nella sua qualità di primo dei non eletti nella medesima circoscrizione. La motivazione del provvedimento che, pertanto non teneva conto della rinuncia a suo tempo espressa dallo stesso On. Achille Occhetto verteva sulla considerazione che «la rinuncia a parlamentare europeo, presentata dall’On. Achille Occhetto in data 7 luglio 2004, diversamente da quanto avvenuto per la prima circoscrizione (Italia nord-occidentale), non ha prodotto effetti e, quindi, deve ritenersi revocabile perché intervenuta prima ancora dell’avvio del procedimento volto alla sostituzione dell’On. Antonio Di Pietro con il candidato, che nella stessa lista e nella quarta circoscrizione (Italia meridionale), lo segue immediatamente».

7. L'On. Beniamino Donnici, con ricorso al tribunale amministrativo regionale per il Lazio depositato in data 30 maggio 2006 (R.G. n. 5258/2006), ha impugnato il provvedimento dell’Ufficio elettorale nazionale deducendone l’illegittimità per violazione degli articoli 20, 21, 22 e 41 della legge 24 gennaio 1979 n. 18 e dei princìpi generali in materia di elezioni, e per essere stato appunto proclamato eletto l’On. Achille Occhetto, che già il 7 luglio 2004 aveva rinunciato all’elezione e che perciò non figurava nella lista dei candidati eletti e degli eventuali sostituti trasmessa il 12 novembre 2004 al Parlamento europeo.

8. Nelle more del giudizio amministrativo, il Parlamento europeo, sulla scorta della proclamazione effettuata dall'Ufficio nazionale elettorale e dell'esame svolto dalla Commissione giuridica in occasione della sua riunione del 21 giugno 2006, aveva regolarmente convalidato il mandato parlamentare dell'On. Achille Occhetto (seduta plenaria del 3 luglio 2006).

9. In particolare, la Commissione giuridica, informata del ricorso proposto dall'On. Beniamino Donnici, aveva constatato che tale contestazione atteneva ad eventuali violazioni della procedura nazionale di designazione degli eletti e che non era pertanto ricevibile, dal momento che, ai sensi dell'art. 12 dell'Atto del 20 settembre 1976 relativo alle elezioni dei rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio universale diretto, il Parlamento europeo "decide sulle contestazioni che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle disposizioni del presente atto, fatta eccezione delle disposizioni nazionali cui tale atto rinvia".

10. Con sentenza 21 luglio 2006 n. 6232, il tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso dell'On. Beniamino Donnici sulla base della considerazione che la rinuncia, espressa in vista della proclamazione degli eletti, non costituisce rinuncia alla posizione in graduatoria, perché il rispetto della volontà popolare impone di considerare indisponibili ed immodificabili i risultati elettorali, e non ha effetto in sede di adozione degli eventuali atti di surrogazione in caso di incompatibilità, decadenza, ineleggibilità o rinuncia alla nomina o alla carica da parte degli aventi diritto. Pertanto il candidato, che abbia rinunciato all’elezione, ha diritto, quando si verifichino i presupposti per una surrogazione, a ritirare il proprio atto di rinuncia per subentrare nel seggio da ricoprire per surrogazione.

11. Il Consiglio di stato, V sez., con decisione n. 7185 del 6 dicembre 2006, ha accolto l'appello proposto dall'On. Beniamino Donnici avverso la sentenza del TAR Lazio, riformando quest'ultima a motivo dei seguenti argomenti:

· la distinzione tra rinuncia all’elezione e rinuncia alla posizione in graduatoria è illogica, perché l’elezione è un effetto della posizione in graduatoria, e quindi la rinuncia all’elezione comporta per l’interessato l’eliminazione dalla graduatoria e ed ogni effetto che ne consegue;

· è contraddittorio affermare che la rinuncia all’elezione non ha effetto ai fini delle surrogazioni, e che il candidato rinunciante ha diritto di ritirare la rinuncia quando occorra procedere a una surrogazione;

·  la rinuncia all’elezione si configura come una dichiarazione irrevocabile (quando il competente organo o ufficio, destinatario della rinuncia, ne abbia preso atto) che produce l’effetto di modificare la graduatoria a disposizione dell’ufficio elettorale.

12. Il Consiglio di Stato ha pertanto annullato la proclamazione dell'On. Achille Occhetto a membro del Parlamento europeo.

II. Aspetti giuridici problematici

a) Le norme applicabili

1. Il punto di partenza dell'analisi che può farsi degli aspetti giuridici più problematici è dato dalla individuazione delle norme applicabili nell'ordinamento comunitario, ed è qui che le due fattispecie della rinuncia alla posizione in graduatoria e della rinuncia al proprio mandato parlamentare tendono a convergere.

2. L'articolo 3, paragrafo 5, del Regolamento del Parlamento europeo prevede che "Qualora la nomina di un deputato risulti dalla rinuncia di candidati figuranti sulla stessa lista, la commissione competente per la verifica dei poteri vigila a che tale rinuncia avvenga conformemente allo spirito e alla lettera dell'Atto del 20 settembre 1976, nonché all'articolo 4, paragrafo 3, del presente regolamento".

3. Ora, si può correttamente ritenere che il caso dell’On. Achille Occhetto possa essere disciplinato per analogia delle stesse norme che regolano le dimissioni.

4. Considerando il tenore letterale della norma che la "rinuncia di candidati figuranti sulla stessa lista" ricomprenda sia le dimissioni dal mandato attuale sia la rinuncia al mandato futuro, si deve ritenere che quest'ultima, che integra proprio il caso dell'On. Achille Occhetto, possa essere disciplinata per analogia dalle stesse norme che regolano le dimissioni dal mandato parlamentare di cui l'eletto è già titolare.

5. Ciò significa, in primo luogo, che il Parlamento europeo è chiamato a verificare se la rinuncia dell'On. Achille Occhetto nel concreto rispetti la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976 e, in secondo luogo, se siano stati osservati i requisiti formali dell'articolo 4, paragrafo 3, del Regolamento.

b) L'incompatibilità della rinuncia con l'Atto del 1976

1. La conformità della rinuncia dell'On. Achille Occhetto alla lettera e allo spirito dell'Atto del 1976 deve essere valutata alla luce del suo articolo 6, ai sensi del quale "I membri del Parlamento europeo (...) non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo". Quello della libertà e dell'indipendenza dei deputati è un vero e proprio principio chiave.

2. Si deve ritenere che questo articolo sia applicabile anche ai candidati che, pur non essendo membri, figurino in una graduatoria di votati, e ciò nell'interesse del Parlamento europeo, perché tali candidati sono potenzialmente componenti del Parlamento stesso, dei quali si deve perciò tutelare fin dall'inizio la libertà e l'indipendenza.

3. Occorre quindi accertare che la volontà del deputato non abbia subito pressioni e condizionamenti di nessun tipo, a cominciare dalla esistenza di accordi o patti relativi a tale manifestazione di volontà.

4. Ora è proprio questo il caso dell'On. Achille Occhetto: la sua dichiarazione di rinuncia è il risultato di una volontà condizionata da un precedente accordo con l'altra componente della lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO” e pertanto deve ritenersi incompatibile con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976 e quindi nulla.

5. Del resto lo Statuto dei deputati (peraltro in vigore dal 2009) prevede al suo articolo 2, paragrafo 1, che "I deputati sono liberi e indipendenti". A sua volta, il paragrafo 2, ponendosi come un'evidente emanazione del paragrafo 1, stabilisce che "Qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della legislatura è nullo".

6. Tale disposizione è soltanto una esplicitazione dei principi di libertà ed indipendenza già contenuti nell'Atto del 1976 e che lo Statuto dei deputati sancisce in maniera esplicita a garanzia del Parlamento europeo e dei suoi componenti.

c) La nullità della rinuncia per vizio di forma

1. L'articolo 4, paragrafo 3, del Regolamento del Parlamento, prevede, per garantire la massima trasparenza della volontà del deputato, che la comunicazione delle dimissioni "assume la veste di un verbale redatto alla presenza del Segretario generale o di un suo sostituto, firmato da questi e dal deputato interessato e immediatamente presentato alla commissione competente". Nessun altro documento, pur se sottoscritto dal deputato è ritenuto valido.

2. La ratio di questa disposizione è esattamente la stessa dell'articolo 6 dell'Atto e cioè la preservazione della volontà del deputato da ogni condizionamento: errore, sviamento, minaccia ecc. Ora, poiché nel caso dell'On. Achille Occhetto, al quale come si è visto si applicano per analogia le norme dettate in tema di dimissioni, i requisiti formali in questione non furono rispettati, non essendosi formato nessun processo verbale alla presenza del Segretario generale o di un suo delegato, si deve concludere che la rinuncia dell'On. Achille Occhetto è nulla anche da un punto di vista formale.

d) Il parere del servizio giuridico

1. Il servizio giuridico invitato dalla commissione a fornire un parere sulla questione si è espresso negativamente nel senso di dover tenere conto del giudicato di uno Stato membro.

2. Il parere non è condivisibile perchè esso tende a ridurre il ruolo del Parlamento europeo che per la sua funzione di rappresentante dei cittadini europei deve difendere i principi sacrosanti della volontà popolare e della sua stessa autonomia che non consentono agli Stati nazionali di interferire nella sua composizione.

3. Pertanto, la commissione giuridica ha il dovere di verificare l'adesione del quesito posto allo spirito e alla lettera delle norme dell'Atto europeo.

III. Conclusione

1. La rinuncia dell'On. Achille Occhetto è nulla poiché essa è un elemento necessario ai fini della validità del mandato del suo successore, e il Parlamento europeo dovrà dare parere negativo in sede di verifica dei poteri dell'On. Beniamino Donnici.

2. Poiché sulla questione si è formato un giudicato nazionale, il risultato a cui si giungerà sarà quello di negare la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici e apparentemente di non poter al tempo stesso confermare quella del mandato dell'On. Achille Occhetto.

3. In questa sede però il problema non è la disapplicazione delle decisioni del Consiglio di Stato, bensì della vincolatività per il Parlamento europeo di un giudicato nazionale che si è formato in contrasto con i principi dell'Atto del 1976, principi rispetto ai quali vi è una sorta di riserva di giurisdizione a favore del Parlamento europeo (cfr. art. 12 prima parte dell'Atto "Il Parlamento europeo verifica i poteri dei membri del Parlamento europeo").

4. Il Parlamento europeo può legittimamente negare la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici e, al tempo stesso, ignorare la decisione del giudice italiano perché essa contrasta con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976, così facendo salvo il mandato dell'On. Achille Occhetto.

PROCEDURA

Titolo

Verifica dei poteri dell'On. Beniamino Donnici

Numero della procedura

2007/2121(REG)

Commissione competente per il merito
  Annuncio in Aula

JURI

Relatore(i)
  Nomina

Giuseppe Gargani
23.4.2007

 

Relatore(i) sostituito(i)

 

 

Esame in commissione

24.4.2007

2.5.2007

3.5.2007

21.5.2007

 

Approvazione

21.5.2007

Esito della votazione finale

+ :

– :

0 :

21

5

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Carlo Casini, Giulietto Chiesa, Marek Aleksander Czarnecki, Cristian Dumitrescu, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gary Titley, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Sharon Bowles, Mogens N.J. Camre, Jonathan Evans, Jean-Paul Gauzès, Barbara Kudrycka, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Jacques Toubon

Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Vittorio Agnoletto, Alfonso Andria, Luigi Cocilovo, Beniamino Donnici, Giovanni Claudio Fava

Deposito

22.5.2007

 

Osservazioni (disponibili in una sola lingua)

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