VERSLAG over het onderzoek van de geloofsbrieven van de heer Beniamino Donnici

22.5.2007 - (2007/2121(REG)) - *

Commissie juridische zaken
Rapporteur: Giuseppe Gargani

ONTWERPBESLUIT VAN HET EUROPEES PARLEMENT

over het onderzoek van de geloofsbrieven van de heer Beniamino Donnici

(2007/2121(REG))

Het Europees Parlement,

–   gelet op de Akte van 20 september 1976[1] betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen,

–   gelet op de artikelen 3, 4 en 9 van zijn Reglement en bijlage I daarvan,

–   gezien de officiële bekendmaking, door de bevoegde autoriteit van Italië, van de verkiezing van de heer Beniamino Donnici tot lid van het Europees Parlement,

–   gezien de door de heer Achille Occhetto op 25 maart 2007 ingebrachte bezwaren omtrent de geldigheid van de verkiezing van de heer Beniamino Donnici tot lid van het Europees Parlement,

–   gezien het verslag van de Commissie juridische zaken (A6‑0198/2007),

A. overwegende dat in artikel 7, leden 1 en 2 van de Akte van 20 september 1976 de functies worden beschreven die onverenigbaar zijn met die van lid van het Europees Parlement,

B.  overwegende dat de leden, overeenkomstig artikel 9 van het Reglement en bijlage I daarvan, verplicht zijn nauwkeurig opgave te doen van hun beroepswerkzaamheden en andere tegen vergoeding uitgeoefende functies,

C. overwegende dat artikel 3, lid 5 van zijn Reglement als volgt luidt: "Indien de benoeming van een lid voortvloeit uit het feit dat kandidaten van dezelfde lijst afzien van benoeming, ziet de bevoegde commissie erop toe dat niet-aanvaarding van het mandaat strookt met de letter en de geest van de Akte van 20 september 1976 en met artikel 4, lid 3 van het Reglement.",

D. overwegende dat de vraag of de niet-aanvaarding door de heer Achille Occhetto van zijn verkiezing met de letter en de geest van de Akte van 1976 strookt, moet worden beantwoord in het licht van artikel 6 van die Akte, waarin in wordt bepaald dat de leden van het Europees Parlement "niet gebonden [mogen] zijn door instructies en geen bindend mandaat [mogen] aanvaarden", en dat de vrijheid en onafhankelijkheid van de leden een wezenlijk beginsel is,

E.  overwegende dat artikel 2, lid 1 van het Statuut van de leden, dat in 2009 van kracht wordt, als volgt luidt: "De leden zijn vrij en onafhankelijk." en dat lid 2 als kennelijk uitvloeisel daarvan het volgende bepaalt: "Overeenkomsten over het neerleggen van het mandaat vóór afloop of aan het einde van een zittingsperiode zijn nietig.",

F.  overwegende dat deze bepalingen van het Statuut van de leden slechts een explicitering van de reeds in de Akte van 1976 verankerde beginselen vrijheid en onafhankelijkheid inhouden en dat het Statuut van de leden dienaangaande een expliciete waarborg aan het Parlement en de leden ervan behelst,

G. overwegende dat artikel 6 van de Akte van 1976 eveneens van toepassing moet zijn op kandidaten die weliswaar nog niet formeel lid van het Parlement zijn maar die op de lijst van mogelijke vervangers staan, hetgeen in het belang van het Parlement is daar zij potentiële leden zijn,

H. overwegende dat de niet-aanvaarding door de heer Achille Occhetto een bewuste daad was die voortvloeide uit een overeenkomst met de andere kandidaat van de lijst "Società civile DI PIETRO-OCCHETTO", gesloten vóór de bekendmaking van de namen van de kandidaten die bij de Europese verkiezingen van 12 en 13 juni 2004 tot Parlementslid verkozen zijn, en dat de niet-aanvaarding derhalve niet strookte met de letter en de geest van de Akte van 1976,

I.   overwegende dat de nietigheid van de niet-aanvaarding door de heer Achille Occhetto de facto en de jure de grond ontneemt aan het bestaan en de geldigheid van het mandaat van diens opvolger, de heer Beniamino Donnici,

J.   overwegende dat het regionale bestuursgerecht van Latium als gerecht van eerste aanleg in zijn uitspraak van 21 juli 2006 heeft vastgesteld dat de niet-aanvaarding door de heer Occhetto naar aanleiding van de bekendmaking van de verkiezingsuitslag niet betekent dat hij heeft afgezien van zijn plaats op de lijst van gekozenen, omdat de eerbiediging van de volkswil gebiedt dat de verkiezingsuitslag als onaantastbaar wordt beschouwd, en niet van invloed kan zijn op eventuele vervanging in geval van onverenigbaarheid, vervallenverklaring, onverkiesbaarheid of niet-aanvaarding door de rechthebbende; een kandidaat die zijn verkiezing niet aanvaardt, heeft derhalve het recht om, wanneer vervanging aan de orde komt, van zijn besluit tot niet-aanvaarding terug te komen om de vacante zetel te bezetten,

K. overwegende dat de Italiaanse Raad van State de bekendmaking van de verkiezing van de heer Achille Occhetto tot lid van het Europees Parlement bij definitieve uitspraak met kracht van gewijsde heeft vernietigd,

L.  overwegende dat een nationale rechterlijke uitspraak voor het Europees Parlement niet bindend is ingeval deze tot stand is gekomen in strijd met de beginselen van de Akte van 1976, waarover de rechtsmacht louter bij het Europees Parlement berust (artikel 12: "(...) het Europees Parlement [onderzoekt] de geloofsbrieven van de vertegenwoordigers"),

M. overwegende dat het Europees Parlement gerechtigd is het mandaat van de heer Beniamino Donnici ongeldig te verklaren en tevens de uitspraak van de Italiaanse Raad van State naast zich neer te leggen omdat deze niet strookt met de letter en de geest van de Akte van 1976, zodat het mandaat van de heer Achille Occhetto geldig blijft,

1.  verklaart het mandaat van de heer Beniamino Donnici, lid van het Europees Parlement, wiens verkiezing door de bevoegde nationale autoriteit bekend is gemaakt, ongeldig;

2.  bekrachtigt de geldigheid van het mandaat van de heer Achille Occhetto;

3.  verzoekt zijn Voorzitter dit besluit te doen toekomen aan de bevoegde Italiaanse autoriteit en aan de heer Beniamino Donnici en de heer Achille Occhetto.

• [1]  PB L 278 van 8.10.1976, blz. 5, laatstelijk gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom (PB L 283 van 21.10.2002, blz. 1).

TOELICHTING

De Commissie juridische zaken is op haar vergadering van 2 en 3 mei 2007 overeenkomstig artikel 3, lid 4 en 5 van het Reglement de geldigheid nagegaan van het mandaat van de heer Beniamino Donnici, die als nieuw lid was aangewezen door de bevoegde Italiaanse autoriteit, die zich daarbij baseerde op een uitspraak van een Italiaanse rechter met kracht van gewijsde, naar aanleiding van een betwisting door de heer Achille Occhetto.

I. Voorgeschiedenis

1. Bij de Europese verkiezingen van juni 2004 stond de heer Donnici op de lijst "Società civile DI PIETRO-OCCHETTO", die twee zetels had behaald in twee kieskringen. In beide kieskringen was de heer Antonio Di Pietro gekozen. Deze verkoos de zetel voor kieskring Zuid-Italië te bezetten.

2. De heer Occhetto was in beide kieskringen de eerste van de niet-gekozenen en gaf te kennen af te zien van het lidmaatschap van het Europees Parlement.

3. Dit betekende dat in de eerste kieskring de heer Giulietto Chiesa gekozen was, die in stemmental onmiddellijk na de heer Occhetto kwam. De heer Donnici, die de derde plaats in de andere kieskring had behaald, kwam daarmee op de eerste plaats van de niet-gekozenen.

4. Na de Italiaanse parlementsverkiezingen verliet de heer Di Pietro het Europees Parlement om lid te worden van de Italiaanse Kamer van Afgevaardigden.

5. De heer Occhetto wenste als eerste van de niet-gekozenen in kieskring Zuid-Italië de plaats van de heer Di Pietro in het Europees Parlement in te nemen. Daartoe trok hij zijn aanvankelijke niet-aanvaarding in.

6. Het nationaal kiesbureau voor het Europees Parlement bij het Hof van Cassatie verklaarde daarop dat de heer Achille Occhetto, als eerste van de niet-gekozenen in kieskring Zuid-Italië, gekozen was tot het lid van het Europees Parlement voor de lijst "Società civile DI PIETRO-OCCHETTO" in Zuid-Italië. Deze verklaring ging aan de aanvankelijke niet-aanvaarding door de heer Occhetto voorbij aangezien "de niet-aanvaarding op 7 juli 2004 door de heer Occhetto van het lidmaatschap van het Europees Parlement, in tegenstelling tot hetgeen voor de eerste kieskring (Noord-Italië) het geval was, geen gevolgen had gehad en derhalve als intrekbaar moest worden beschouwd aangezien zij had plaatsgevonden nog vóór het begin van de procedure voor de opvolging van de heer Di Pietro door de kandidaat van dezelfde lijst in de vierde kieskring (Zuid-Italië) die in de verkiezingsuitslag onmiddellijk na hem kwam".

7. De heer Beniamino Donnici ging op 30 mei 2006 tegen het besluit van het nationale kiesbureau in beroep bij het regionale bestuursgerecht van Latium (R.G. n. 5258/2006). Hij voerde aan dat het besluit van het nationale kiesbureau in strijd was met de artikelen 20, 21, 22 en 41 van Wet nr. 18 van 24 januari 1979 en met de algemene beginselen op het gebied van het kiesrecht. Hij bestreed de rechtsgeldigheid van de verklaring dat de heer Occhetto gekozen was met het argument deze reeds op 7 juli 2004 van verkiezing had afgezien en daarom niet meer voorkwam op de lijst van gekozenen en eventuele opvolgers die op 12 november 2004 aan het Europees Parlement was toegezonden.

8. Bij ontstentenis van een uitspraak van de bestuursrechter bekrachtigde het Europees Parlement het mandaat van de heer Occhetto in zijn plenaire vergadering van 3 juli 2006 op grond van de bekendmaking van het nationale kiesbureau en de behandeling door de Commissie juridische zaken op 21 juni 2006.

9. De Commissie juridische zaken was van oordeel dat het beroep van de heer Donnici betrekking had op eventuele schending van de nationale procedure tot vaststelling van de verkiezingsuitslag en dat het daarom niet-ontvankelijk was, aangezien krachtens artikel 12 van de Akte van 20 september 1976 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen het Europees Parlement "beslist (...) over de bezwaren die eventueel kunnen worden ingebracht op grond van de bepalingen van deze akte met uitsluiting van de nationale bepalingen waarnaar deze akte verwijst".

10. Op 21 juli 2006 (uitspraak nr. 6232) verwierp het regionale bestuursgerecht het beroep van de heer Donnici omdat niet-aanvaarding naar aanleiding van de bekendmaking van de verkiezingsuitslag niet betekent dat de betrokkene afziet van zijn plaats op de lijst van gekozenen, omdat de eerbiediging van de volkswil gebiedt dat de verkiezingsuitslag als onaantastbaar wordt beschouwd, en niet van invloed kan zijn op eventuele vervanging in geval van onverenigbaarheid, vervallenverklaring, onverkiesbaarheid of niet-aanvaarding door de rechthebbende. Een kandidaat die zijn verkiezing niet aanvaardt, heeft derhalve het recht om, wanneer vervanging aan de orde komt, van zijn besluit tot niet-aanvaarding terug te komen om de vacante zetel te bezetten.

11. De vijfde kamer van de Raad van State heeft op 6 december 2006 (arrest nr. 7185) gunstig beschikt naar aanleiding van het beroep van de heer Donnici tegen de uitspraak van het regionale bestuursgerecht van Latium, en wel op grond van de volgende overwegingen:

· het onderscheid tussen niet-aanvaarding van de verkiezing en niet-aanvaarding van de plaats in de verkiezingsuitslag is onlogisch aangezien de verkiezing een gevolg is van de plaats in de uitslag, en dus vloeit uit de niet-aanvaarding van de verkiezing voor de betrokkene voort dat zijn naam uit de uitslag wordt geschrapt, met alle gevolgen van dien;

· er schuilt een tegenstrijdigheid in de bewering dat niet-aanvaarding van de verkiezing geen gevolgen heeft voor eventuele opvolging en dat de terugtredende kandidaat het recht heeft van zijn besluit tot niet-aanvaarding terug te komen wanneer een opvolging aan de orde is;

· niet-aanvaarding van de verkiezing is een onherroepelijke verklaring (zodra de bevoegde instantie er kennis van heeft genomen), die tot gevolg heeft dat de verkiezingsuitslag gewijzigd wordt.

12. De Raad van State vernietigde derhalve de verklaring dat de heer Occhetto tot lid van het Europees Parlement gekozen was.

II. Juridische probleempunten

a) Toepasselijk recht

1. Als uitgangspunt voor een analyse van de meest problematische juridische aspecten moet worden nagegaan welke communautaire rechtsregels van toepassing zijn. Dan zal blijken dat de twee begrippen (afzien van de plaats in de verkiezingsuitslag en afzien van het verkregen mandaat) op hetzelfde neerkomen.

2. Artikel 5, lid 3 van het Reglement van het Europees Parlement luidt als volgt: "Indien de benoeming van een lid voortvloeit uit het feit dat kandidaten van dezelfde lijst afzien van benoeming, ziet de bevoegde commissie erop toe dat niet-aanvaarding van het mandaat strookt met de letter en de geest van de Akte van 20 september 1976 en met artikel 4, lid 3 van het Reglement."

3. Men kan gevoegelijk aanvoeren dat de zaak-Occhetto vergelijkbaar is met ontslagneming en dat er dus vergelijkbare regels voor gelden.

4. Als we ervan uitgaan dat de formule "het feit dat kandidaten van dezelfde lijst afzien van benoeming" zowel ontslagneming uit een lopend mandaat als het afzien van een toekomstig mandaat omvat, kan gesteld worden dat deze laatste figuur, dus ook de zaak-Occhetto, met vergelijkbare regels als die welke voor ontslagneming gelden moet worden behandeld.

5. Dat betekent dat het Europees Parlement moet nagaan, ten eerste, of de niet-aanvaarding door de heer Occhetto concreet met de letter en de geest van de Akte van 1976 strookt en, ten tweede, of voldaan is aan de formele vereisten van artikel 4, lid 3 van het Reglement.

b) Strookt de niet-aanvaarding met de Akte van 1976?

1. Deze vraag moet beantwoord worden aan de hand van artikel 6 van de Akte, waarin wordt bepaald dat de leden van het Europees Parlement "niet gebonden [mogen] zijn door instructies en geen bindend mandaat [mogen] aanvaarden". De vrijheid en onafhankelijkheid van de leden is een wezenlijk beginsel.

2. Dit artikel geldt eveneens voor kandidaten die weliswaar nog niet formeel lid van het Parlement zijn maar die op de lijst van mogelijke vervangers staan, hetgeen in het belang van het Parlement is daar zij potentiële leden zijn en dus ook van meet af aan vrij en onafhankelijk moeten kunnen opereren.

3. We moeten ons er dus van vergewissen of het betrokken lid niet aan druk of enigerlei beïnvloeding heeft blootgestaan, bijvoorbeeld als er overeenkomsten zijn aangegaan of afspraken gemaakt.

4. Dat is nu juist het geval geweest in de zaak-Occhetto: de niet-aanvaarding door de heer Occhetto was een bewuste daad die voortvloeide uit een eerder gesloten overeenkomst met de andere kandidaat van de lijst "Società civile DI PIETRO-OCCHETTO", en moet daarom als onverenigbaar met de letter en de geest van de Akte van 1976 en dus als nietig worden beschouwd.

5. Overigens luidt artikel 2, lid 1 van het Statuut van de leden (dat in 2009 van kracht wordt) als volgt: "De leden zijn vrij en onafhankelijk." Lid 2 bepaalt als kennelijk uitvloeisel daarvan het volgende: "Overeenkomsten over het neerleggen van het mandaat vóór afloop of aan het einde van een zittingsperiode zijn nietig."

6. Deze bepalingen houden slechts een explicitering van de reeds in de Akte van 1976 verankerde beginselen vrijheid en onafhankelijkheid in. Het Statuut van de leden behelst dienaangaande een expliciete waarborg voor het Parlement en zijn leden.

c) Nietigheid van de niet-aanvaarding wegens vormfout

1. Ter wille van een zo groot mogelijke openheid omtrent de wil van het betrokken lid is in artikel 4, lid 3 van het Reglement van het Parlement bepaald dat van de mededeling van ontslagneming "in aanwezigheid van de secretaris-generaal of zijn vertegenwoordiger een proces-verbaal [wordt] opgemaakt, dat door laatstgenoemde alsmede door het betrokken lid ondertekend wordt en onverwijld wordt voorgelegd aan de bevoegde commissie". Geen enkel ander document, ook al is het door het lid ondertekend, kan als rechtsgeldig worden beschouwd.

2. Deze bepaling heeft precies hetzelfde doel als artikel 6 van de Akte, te weten waarborgen dat het lid gevrijwaard van enigerlei beïnvloeding, vergissingen, bedreigingen of wat dies meer zij tot een besluit komt. Nu is het in de zaak-Occhetto, waarop vergelijkbare regels van toepassing zijn als die welke voor ontslagneming gelden, zo dat aan de formele vereisten niet voldaan is, want er is geen proces-verbaal opgemaakt in aanwezigheid van de secretaris-generaal of zijn vertegenwoordiger, en daarom moet worden geconcludeerd dat de niet-aanvaarding door de heer Occhetto ook in formeel opzicht ongeldig is.

d) Advies van de Juridische Dienst

1. De Juridische Dienst heeft op verzoek van de commissie advies uitgebracht. Dit advies luidde negatief, dat wil zeggen dat volgens de dienst het oordeel van de lidstaat moet worden gevolgd.

2. We kunnen niet met dit advies instemmen, want dat zou een inperking inhouden van de rol van het Europees Parlement, dat als vertegenwoordiger van de Europese burgers de sacrosancte beginselen van de volkswil moet beschermen en bovendien voor zijn eigen autonomie moet opkomen. Daaruit volgt dat de lidstaten geen invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van het Europees Parlement.

3. Op de Commissie juridische zaken rust derhalve de plicht na te gaan hoe het met de verenigbaarheid met de letter en de geest van de Akte van 1976 gesteld is.

III. Conclusie

1. De niet-aanvaarding door de heer Achille Occhetto is ongeldig aangezien deze een noodzakelijk element vormt voor de geldigheid van het mandaat van zijn opvolger. Het Europees Parlement moet een negatief oordeel uitspreken inzake de geloofsbrieven van de heer Beniamino Donnici.

2. Aangezien over de zaak ook door een rechter in een lidstaat uitspraak is gedaan, zal het resultaat zijn dat van het mandaat van de heer Donnici ongeldig wordt verklaard en dat het mandaat van de heer Occhetto uiteraard niet gelijktijdig kan worden bekrachtigd.

3. Het probleem hierbij is evenwel niet of een uitspraak van de Italiaanse Raad van State terzijde moet worden gelegd, maar of het Europees Parlement gebonden kan zijn aan een nationale rechterlijke uitspraak die tot stand is gekomen in strijd is met de beginselen van de Akte van 1976, waarover de rechtsmacht louter bij het Europees Parlement berust (zie artikel 12 van de Akte: "(...) het Europees Parlement [onderzoekt] de geloofsbrieven van de vertegenwoordigers").

4. Het Europees Parlement is gerechtigd het mandaat van de heer Beniamino Donnici ongeldig te verklaren en tevens de uitspraak van de Italiaanse Raad van State naast zich neer te leggen omdat deze niet strookt met de letter en de geest van de Akte van 1976, zodat het mandaat van de heer Achille Occhetto geldig blijft.

PROCEDURE

Titel	Onderzoek van de geloofsbrieven van de heer Beniamino Donnici
Document- en procedurenummers	2007/2121(REG)
Commissie ten principale   Datum bekendmaking	JURI
Rapporteur(s)   Datum benoeming	Giuseppe Gargani 23.4.2007
Vervangen rapporteur(s)
Behandeling in de commissie	24.4.2007	2.5.2007		3.5.2007		21.5.2007
Datum goedkeuring	21.5.2007
Uitslag eindstemming	+: -: 0:		21 5 0
Bij de eindstemming aanwezige leden	Carlo Casini, Giulietto Chiesa, Marek Aleksander Czarnecki, Cristian Dumitrescu, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gary Titley, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s)	Sharon Bowles, Mogens N.J. Camre, Jonathan Evans, Jean-Paul Gauzès, Barbara Kudrycka, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Jacques Toubon
Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervanger(s) (art. 178, par. 2)	Vittorio Agnoletto, Alfonso Andria, Luigi Cocilovo, Beniamino Donnici, Giovanni Claudio Fava
Datum indiening – A[6]	22.5.2007
Opmerkingen (slechts in één taal beschikbaar)	...