RAPORT privind verificarea prerogativelor lui Beniamino Donnici
10.5.2007 - (2007/2121(REG)) - *
Comisia pentru afaceri juridice
Raportor: Giuseppe Gargani
PROPUNERE DE DECIZIE A PARLAMENTULUI EUROPEAN
privind verificarea prerogativelor lui Beniamino Donnici
Parlamentul European,
– având în vedere Actul din 20 septembrie 1976 privind alegerea membrilor Parlamentului European prin vot universal direct[1],
– având în vedere articolele 3, 4 şi 9 şi anexa I la Regulamentul de procedură,
– având în vedere comunicarea oficială a autorităţii naţionale competente din Italia privind alegerea lui Beniamino Donnici în Parlamentul European,
– având în vedere contestaţia depusă la 25 martie 2007 de Achille Occhetto cu privire la validitatea alegerii lui Beniamino Donnici în Parlamentul European,
– având în vedere raportul Comisiei pentru afaceri juridice (A6 - 0179/2007),
A. întrucât la articolul 7 alineatele (1) şi (2) din Actul din 20 septembrie 1976 se precizează funcţiile incompatibile cu calitatea de membru al Parlamentului European,
B. întrucât, în temeiul articolului 9 şi al anexei I la Regulamentul de procedură, deputaţii sunt obligaţi să-şi declare cu exactitate activităţile profesionale, precum şi orice altă funcţie sau activitate remunerată,
C. întrucât la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Parlamentului European se prevede că „în cazul în care numirea unui deputat are loc ca urmare a retragerii candidaţilor care figurează pe aceeaşi listă, comisia competentă cu verificarea prerogativelor se asigură că renunţarea se face în spiritul şi în litera Actului din 20 septembrie 1976, precum şi în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din prezentul regulament”,
D. întrucât conformitatea retragerii candidaturii lui Achille Occhetto cu spiritul şi litera Actului din 1976 trebuie apreciată în lumina articolului 6 din acest act, care precizează că „deputaţii în Parlamentul European (...) nu pot fi obligaţi prin instrucţiuni şi nu pot primi mandat imperativ” şi că libertatea şi independenţa deputaţilor este într-adevăr un principiu fundamental,
E. întrucât Statutul deputaţilor (în vigoare începând cu 2009) prevede, la articolul 2 alineatul (1), că „deputaţii sunt liberi şi independenţi”, iar la alineatul (2), ca o consecinţă logică a primului, că „orice acord asupra demisiei din funcţie înainte de încetarea mandatului sau la sfârşitul legislaturii este lovit de nulitate”,
F. întrucât aceste dispoziţii din Statutul deputaţilor nu sunt decât o explicitare a principiilor libertăţii şi independenţei deja conţinute în Actul din 1976 şi întrucât Statutul deputaţilor le confirmă în mod explicit, ca o garanţie pentru Parlamentul European şi deputaţii săi,
G. întrucât sub incidenţa articolului 6 din Actul din 1976 trebuie să intre şi persoanele care, deşi nu sunt încă oficial deputaţi, figurează pe o listă a candidaţilor aleşi - şi aceasta în interesul Parlamentului European, pentru că aceşti candidaţi sunt potenţiali deputaţi europeni,
H. întrucât retragerea lui Achille Occhetto a fost o decizie condiţionată de un acord anterior comunicării oficiale a rezultatelor alegerilor europene din 12 şi 13 iunie 2004, acord încheiat cu cealaltă componentă a listei „Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, drept pentru care această retragere trebuie considerată incompatibilă cu litera şi spiritul Actului din 1976, adică lovită de nulitate,
I. întrucât nulitatea retragerii candidaturii lui Achille Occhetto anulează elementul de fapt şi de drept stând la baza existenţei şi validităţii mandatului succesorului său, Beniamino Donnici,
J. întrucât Tribunalul administrativ regional Lazio (de primă instanţă), prin hotărârea sa din 21 iulie 2006, a reţinut că retragerea anunţată de Achille Occhetto, în perspectiva comunicării oficiale a candidaţilor aleşi, nu constituie o renunţare la poziţia sa în clasamentul electoral, pentru că respectul voinţei alegătorilor impune ca rezultatele alegerilor să nu facă obiectul unor modificări sau dispoziţii şi că această retragere nu produce efecte în cadrul adoptării unor eventuale acte de subrogare în caz de incompatibilitate, decădere, ineligibilitate sau renunţare la numire sau la mandat din partea titularilor de drept; prin urmare, candidatul care a renunţat la alegere are dreptul, atunci când sunt îndeplinite condiţiile pentru o subrogare, să-şi revoce propria decizie de retragere pentru a ocupa locul vacant prin subrogare,
K. întrucât Consiliul de Stat, printr-o hotărâre definitivă şi cu autoritate de lucru judecat, a anulat desemnarea lui Achille Occhetto ca deputat în Parlamentul European,
L. întrucât o hotărâre naţională nu are caracter obligatoriu pentru Parlamentul European în cazul în care contravine principiilor Actului din 1976, principii conform cărora există o anume rezervă de jurisdicţie, de competenţa exclusivă a Parlamentului European (articolul 12 prima teză din actul citat: „Parlamentul European verifică prerogativele deputaţilor în Parlamentul European”),
M. întrucât Parlamentul European poate contesta în mod legitim validitatea mandatului lui Beniamino Donnici şi, în acelaşi timp, ignora hotărârea Consiliului de Stat din Italia, în măsura în care aceasta contravine literei şi spiritului Actului din 1976, confirmând astfel mandatul lui Achille Occhetto,
1. declară invalid mandatul deputatului în Parlamentul European Beniamino Donnici, a cărui alegere a fost comunicată de autoritatea naţională competentă,
2. confirmă validitatea mandatului lui Achille Occhetto,
3. încredinţează Preşedintelui sarcina de a transmite prezenta decizie autorităţii naţionale italiene competente, precum şi lui Beniamino Donnici şi Achille Occhetto.
- [1] JO L 278, 8.10.1976, p. 5, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2002/772/CE, Euratom (JO L 283, 21.10.2002, p. 1).
EXPUNERE DE MOTIVE
Nel corso della riunione del 2-3 maggio 2007, la Commissione giuridica ha esaminato, ai sensi dell'art. 3, paragrafi 4 e 5, del regolamento, la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici, nuovo deputato designato dall'autorità competente del suo Paese in applicazione di una sentenza interna che definiva, con autorità di cosa giudicata, una contestazione sul mandato dell'On. Achille Occhetto.
I. Ricostruzione dei fatti
1. In occasione delle elezioni al Parlamento europeo del giugno 2004, l'On. Beniamino Donnici era stato candidato nella lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, che aveva ottenuto due seggi in due circoscrizioni. In entrambe era risultato eletto l'On. Antonio Di Pietro, il quale aveva optato per la circoscrizione dell’Italia Meridionale.
2. L’On. Achille Occhetto, che era risultato primo dei non eletti in entrambe le circoscrizioni, aveva presentato dichiarazione di rinuncia alla sua elezione alla carica di parlamentare europeo.
3. Pertanto, nella prima circoscrizione risultava eletto l'On. Giulietto Chiesa, che seguiva immediatamente l’On. Achille Occhetto nella lista e l'On. Beniamino Donnici, risultato terzo nella lista nell'altra circoscrizione era avanzato al primo posto dei non eletti.
4. In seguito alle elezioni politiche tenutesi in Italia l'On. Antonio Di Pietro lasciava il mandato europeo essendo stato eletto deputato al Parlamento italiano.
5. L’On. Achille Occhetto chiese di subentrare all'On. Antonio Di Pietro, quale primo dei non eletti, nella circoscrizione dell’Italia meridionale, revocando la precedente rinuncia.
6. L’ufficio elettorale nazionale per il Parlamento europeo presso la Corte di cassazione ha quindi proclamato eletto membro del Parlamento europeo, nella circoscrizione dell’Italia meridionale e per la lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, l’On. Achille Occhetto, nella sua qualità di primo dei non eletti nella medesima circoscrizione. La motivazione del provvedimento che, pertanto non teneva conto della rinuncia a suo tempo espressa dallo stesso On. Achille Occhetto verteva sulla considerazione che «la rinuncia a parlamentare europeo, presentata dall’On. Achille Occhetto in data 7 luglio 2004, diversamente da quanto avvenuto per la prima circoscrizione (Italia nord-occidentale), non ha prodotto effetti e, quindi, deve ritenersi revocabile perché intervenuta prima ancora dell’avvio del procedimento volto alla sostituzione dell’On. Antonio Di Pietro con il candidato, che nella stessa lista e nella quarta circoscrizione (Italia meridionale), lo segue immediatamente».
7. L'On. Beniamino Donnici, con ricorso al tribunale amministrativo regionale per il Lazio depositato in data 30 maggio 2006 (R.G. n. 5258/2006), ha impugnato il provvedimento dell’Ufficio elettorale nazionale deducendone l’illegittimità per violazione degli articoli 20, 21, 22 e 41 della legge 24 gennaio 1979 n. 18 e dei princìpi generali in materia di elezioni, e per essere stato appunto proclamato eletto l’On. Achille Occhetto, che già il 7 luglio 2004 aveva rinunciato all’elezione e che perciò non figurava nella lista dei candidati eletti e degli eventuali sostituti trasmessa il 12 novembre 2004 al Parlamento europeo.
8. Nelle more del giudizio amministrativo, il Parlamento europeo, sulla scorta della proclamazione effettuata dall'Ufficio nazionale elettorale e dell'esame svolto dalla Commissione giuridica in occasione della sua riunione del 21 giugno 2006, aveva regolarmente convalidato il mandato parlamentare dell'On. Achille Occhetto (seduta plenaria del 3 luglio 2006).
9. In particolare, la Commissione giuridica, informata del ricorso proposto dall'On. Beniamino Donnici, aveva constatato che tale contestazione atteneva ad eventuali violazioni della procedura nazionale di designazione degli eletti e che non era pertanto ricevibile, dal momento che, ai sensi dell'art. 12 dell'Atto del 20 settembre 1976 relativo alle elezioni dei rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio universale diretto, il Parlamento europeo "decide sulle contestazioni che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle disposizioni del presente atto, fatta eccezione delle disposizioni nazionali cui tale atto rinvia".
10. Con sentenza 21 luglio 2006 n. 6232, il tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso dell'On. Beniamino Donnici sulla base della considerazione che la rinuncia, espressa in vista della proclamazione degli eletti, non costituisce rinuncia alla posizione in graduatoria, perché il rispetto della volontà popolare impone di considerare indisponibili ed immodificabili i risultati elettorali, e non ha effetto in sede di adozione degli eventuali atti di surrogazione in caso di incompatibilità, decadenza, ineleggibilità o rinuncia alla nomina o alla carica da parte degli aventi diritto. Pertanto il candidato, che abbia rinunciato all’elezione, ha diritto, quando si verifichino i presupposti per una surrogazione, a ritirare il proprio atto di rinuncia per subentrare nel seggio da ricoprire per surrogazione.
11. Il Consiglio di stato, V sez., con decisione n. 7185 del 6 dicembre 2006, ha accolto l'appello proposto dall'On. Beniamino Donnici avverso la sentenza del TAR Lazio, riformando quest'ultima a motivo dei seguenti argomenti:
· la distinzione tra rinuncia all’elezione e rinuncia alla posizione in graduatoria è illogica, perché l’elezione è un effetto della posizione in graduatoria, e quindi la rinuncia all’elezione comporta per l’interessato l’eliminazione dalla graduatoria e ed ogni effetto che ne consegue;
· è contraddittorio affermare che la rinuncia all’elezione non ha effetto ai fini delle surrogazioni, e che il candidato rinunciante ha diritto di ritirare la rinuncia quando occorra procedere a una surrogazione;
· la rinuncia all’elezione si configura come una dichiarazione irrevocabile (quando il competente organo o ufficio, destinatario della rinuncia, ne abbia preso atto) che produce l’effetto di modificare la graduatoria a disposizione dell’ufficio elettorale.
12. Il Consiglio di Stato ha pertanto annullato la proclamazione dell'On. Achille Occhetto a membro del Parlamento europeo.
II. Aspetti giuridici problematici
a) Le norme applicabili
1. Il punto di partenza dell'analisi che può farsi degli aspetti giuridici più problematici è dato dalla individuazione delle norme applicabili nell'ordinamento comunitario, ed è qui che le due fattispecie della rinuncia alla posizione in graduatoria e della rinuncia al proprio mandato parlamentare tendono a convergere.
2. L'articolo 3, paragrafo 5, del Regolamento del Parlamento europeo prevede che "Qualora la nomina di un deputato risulti dalla rinuncia di candidati figuranti sulla stessa lista, la commissione competente per la verifica dei poteri vigila a che tale rinuncia avvenga conformemente allo spirito e alla lettera dell'Atto del 20 settembre 1976, nonché all'articolo 4, paragrafo 3, del presente regolamento".
3. Ora, si può correttamente ritenere che il caso dell’On. Achille Occhetto possa essere disciplinato per analogia delle stesse norme che regolano le dimissioni.
4. Considerando il tenore letterale della norma che la "rinuncia di candidati figuranti sulla stessa lista" ricomprenda sia le dimissioni dal mandato attuale sia la rinuncia al mandato futuro, si deve ritenere che quest'ultima, che integra proprio il caso dell'On. Achille Occhetto, possa essere disciplinata per analogia dalle stesse norme che regolano le dimissioni dal mandato parlamentare di cui l'eletto è già titolare.
5. Ciò significa, in primo luogo, che il Parlamento europeo è chiamato a verificare se la rinuncia dell'On. Achille Occhetto nel concreto rispetti la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976 e, in secondo luogo, se siano stati osservati i requisiti formali dell'articolo 4, paragrafo 3, del Regolamento.
b) L'incompatibilità della rinuncia con l'Atto del 1976
1. La conformità della rinuncia dell'On. Achille Occhetto alla lettera e allo spirito dell'Atto del 1976 deve essere valutata alla luce del suo articolo 6, ai sensi del quale "I membri del Parlamento europeo (...) non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo". Quello della libertà e dell'indipendenza dei deputati è un vero e proprio principio chiave.
2. Si deve ritenere che questo articolo sia applicabile anche ai candidati che, pur non essendo membri, figurino in una graduatoria di votati, e ciò nell'interesse del Parlamento europeo, perché tali candidati sono potenzialmente componenti del Parlamento stesso, dei quali si deve perciò tutelare fin dall'inizio la libertà e l'indipendenza.
3. Occorre quindi accertare che la volontà del deputato non abbia subito pressioni e condizionamenti di nessun tipo, a cominciare dalla esistenza di accordi o patti relativi a tale manifestazione di volontà.
4. Ora è proprio questo il caso dell'On. Achille Occhetto: la sua dichiarazione di rinuncia è il risultato di una volontà condizionata da un precedente accordo con l'altra componente della lista “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO” e pertanto deve ritenersi incompatibile con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976 e quindi nulla.
5. Del resto lo Statuto dei deputati (peraltro in vigore dal 2009) prevede al suo articolo 2, paragrafo 1, che "I deputati sono liberi e indipendenti". A sua volta, il paragrafo 2, ponendosi come un'evidente emanazione del paragrafo 1, stabilisce che "Qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della legislatura è nullo".
6. Tale disposizione è soltanto una esplicitazione dei principi di libertà ed indipendenza già contenuti nell'Atto del 1976 e che lo Statuto dei deputati sancisce in maniera esplicita a garanzia del Parlamento europeo e dei suoi componenti.
c) La nullità della rinuncia per vizio di forma
1. L'articolo 4, paragrafo 3, del Regolamento del Parlamento, prevede, per garantire la massima trasparenza della volontà del deputato, che la comunicazione delle dimissioni "assume la veste di un verbale redatto alla presenza del Segretario generale o di un suo sostituto, firmato da questi e dal deputato interessato e immediatamente presentato alla commissione competente". Nessun altro documento, pur se sottoscritto dal deputato è ritenuto valido.
2. La ratio di questa disposizione è esattamente la stessa dell'articolo 6 dell'Atto e cioè la preservazione della volontà del deputato da ogni condizionamento: errore, sviamento, minaccia ecc. Ora, poiché nel caso dell'On. Achille Occhetto, al quale come si è visto si applicano per analogia le norme dettate in tema di dimissioni, i requisiti formali in questione non furono rispettati, non essendosi formato nessun processo verbale alla presenza del Segretario generale o di un suo delegato, si deve concludere che la rinuncia dell'On. Achille Occhetto è nulla anche da un punto di vista formale.
d) Il parere del servizio giuridico
1. Il servizio giuridico invitato dalla commissione a fornire un parere sulla questione si è espresso negativamente nel senso di dover tenere conto del giudicato di uno Stato membro.
2. Il parere non è condivisibile perchè esso tende a ridurre il ruolo del Parlamento europeo che per la sua funzione di rappresentante dei cittadini europei deve difendere i principi sacrosanti della volontà popolare e della sua stessa autonomia che non consentono agli Stati nazionali di interferire nella sua composizione.
3. Pertanto, la commissione giuridica ha il dovere di verificare l'adesione del quesito posto allo spirito e alla lettera delle norme dell'Atto europeo.
III. Conclusione
1. La rinuncia dell'On. Achille Occhetto è nulla poiché essa è un elemento necessario ai fini della validità del mandato del suo successore, e il Parlamento europeo dovrà dare parere negativo in sede di verifica dei poteri dell'On. Beniamino Donnici.
2. Poiché sulla questione si è formato un giudicato nazionale, il risultato a cui si giungerà sarà quello di negare la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici e apparentemente di non poter al tempo stesso confermare quella del mandato dell'On. Achille Occhetto.
3. In questa sede però il problema non è la disapplicazione delle decisioni del Consiglio di Stato, bensì della vincolatività per il Parlamento europeo di un giudicato nazionale che si è formato in contrasto con i principi dell'Atto del 1976, principi rispetto ai quali vi è una sorta di riserva di giurisdizione a favore del Parlamento europeo (cfr. art. 12 prima parte dell'Atto "Il Parlamento europeo verifica i poteri dei membri del Parlamento europeo").
4. Il Parlamento europeo può legittimamente negare la validità del mandato dell'On. Beniamino Donnici e, al tempo stesso, ignorare la decisione del giudice italiano perché essa contrasta con la lettera e lo spirito dell'Atto del 1976, così facendo salvo il mandato dell'On. Achille Occhetto.
PROCEDURĂ
Titlu |
Verificarea prerogativelor lui Beniamino Donnici |
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Numărul procedurii |
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Comisia competentă în fond |
JURI
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Raportor(i) |
Giuseppe Gargani |
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Raportor(i) substituit (substituiţi) |
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Examinare în comisie |
24.4.2007 |
2.5.2007 |
3.5.2007 |
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Data adoptării |
3.5.2007 |
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Rezultatul votului final |
+ : – : 0 : |
16 2 5 |
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Membri titulari prezenţi la votul final |
Carlo Casini, Giulietto Chiesa, Marek Aleksander Czarnecki, Cristian Dumitrescu, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gary Titley, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka |
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Membri titulari prezenţi la votul final |
Sharon Bowles, Mogens N.J. Camre, Jonathan Evans, Jean-Paul Gauzês, Barbara Kudrycka, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Jacques Toubon |
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Membri supleanţi prezenţi la votul final |
Vittorio Agnoletto, Alfonso Andria, Luigi Cocilovo, Beniamino Donnici, Giovanni Claudio Fava |
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Data depunerii |
22.5.2007 |
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Observaţii (date disponibile într-o singură limbă) |
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