POROČILO o preverjanju veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija

22.5.2007 - (2007/2121(REG)) - *

Odbor za pravne zadeve
Poročevalec: Giuseppe Gargani

PREDLOG SKLEPA EVROPSKEGA PARLAMENTA

o preverjanju veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija

(2007/2121(REG))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju Akta o volitvah poslancev Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami z dne 20. septembra 1976[1],

–   ob upoštevanju členov 3, 4 in 9 in priloge 1 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju uradnega sporočila pristojnega italijanskega nacionalnega organa glede izvolitve Beniamina Donnicija v Evropski parlament,

–   ob upoštevanju ugovora, prejetega s strani poslanca Achilleja Occhette glede veljavnosti izvolitve poslanca Beniamina Donnicija v Evropski parlament,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve (A6-0198/2007),

A. ker so v prvem in drugem odstavku sedmega člena Akta z 20. septembra 1976 navedene funkcije, ki niso združljive s funkcijo poslanca Evropskega parlamenta,

B.  ker so na podlagi devetega člena in priloge I poslovnika poslanci dolžni natančno prijaviti svoje poklicne dejavnosti in druge funkcije ali dejavnosti, za katere prejemajo plačilo,

C. ker je v petem odstavku tretjega člena poslovnika Evropskega parlamenta določeno, da "kadar je imenovanje poslanca posledica odstopa kandidatov na isti listi, odbor, pristojen za preverjanje veljavnosti mandatov, zagotovi, da so navedeni odstopi potekali v skladu s črko in duhom Akta z dne 20. septembra 1976 in člena 4(3)",

D. ker je treba skladnost odpovedi izvolitvi poslanca Achilleja Occhetta s črko in duhom Akta iz leta 1976 oceniti na podlagi šestega člena tega akta, ki pravi, da "poslanci Evropskega parlamenta (...) niso vezani na nobena navodila in njihov mandat ni vezan" ter da je načelo svobode in neodvisnosti poslancev prav gotovo ključno načelo,

E.  ker Statut poslancev (ki bo začel veljati leta 2009) v prvem odstavku drugega člena določa, da so "poslanci (...) svobodni in neodvisni". Drugi odstavek, ki se očitno naslanja na prvega, pa določa, da so "dogovori o odstopu pred iztekom mandata ali ob koncu mandatne dobe (...) nični",

F.  ker so te določbe Statuta poslancev samo pojasnilo načel svobode in neodvisnosti iz Akta iz leta 1976, ki so izrecno potrjena v Statutu poslancev za zaščito Evropskega parlamenta in njegovih poslancev,

G. ker je treba uporabo šestega člena Akta iz leta 1976 razširiti tudi na kandidate, ki sicer uradno še niso poslanci, a so navedeni na seznamu izvoljenih kandidatov, kar bi bilo v interesu Evropskega parlamenta, saj bodo ti morda postali del Parlamenta,

H. ker odpoved izvolitvi, ki jo je predložil poslanec Achille Occhetto, rezultat pogojevanja s predhodnim dogovorom z drugim članom liste "Società civile Di Pietro-Occhetto", ki je bil sklenjen pred evropskimi volitvami 12. in 13. junija, ter zato ni v skladu s črko in duhom Akta iz leta 1976 in je posledično nična,

I.   ker, če je odpoved izvolitvi poslanca Achilleja Occhette nična, potem mandat njegovega naslednika Beniamina Donnicija ne more biti pravno in stvarno upravičen,

J.   ker je regionalno upravno sodišče za deželo Lacij (sodišče prve stopnje) s svojo sodbo z 21. julija 2006 odločilo, da odpoved, ki jo je izrazil poslanec Achille Occhetto pred razglasitvijo izvoljenih predstavnikov, ne predstavlja odpovedi položaju na seznamu, saj spoštovanje ljudske volje narekuje, da so volilni rezultati nerazpoložljivi in nespremenljivi; odpoved nima učinka, če so sprejeti morebitni akti o prenosu pravice v primeru neskladnosti, izgube pravice, neizvoljivosti, ali če se imenovanju ali funkciji odpovedo osebe, ki so do nje upravičene. Zato ima kandidat, ki se je odpovedal izvolitvi, v primeru, da se pojavijo okoliščine za prenos pravice, pravico umakniti odpovedno izjavo ter zasesti sedež, ki ga je potrebno zapolniti s prenosom pravice,

K. ker je italijanski državni svet s pravomočno sodno odločbo razveljavil razglasitev izvolitve poslanca Achilleja Occhetta v Evropski parlament,

L.   ker sodba sodišča v državi članici ni obvezujoča za Evropski parlament, ko je oblikovana v nasprotju z načeli Akta iz leta 1976, v skladu s katerimi si Evropski parlament na nek način pridrži pristojnost (prim. člen 12, v prvem delu Akta "Evropski parlament preveri veljavnost mandata poslancev Evropskega parlamenta"),

M. ker Evropski parlament lahko zakonito odkloni potrditev veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija in obenem ne upošteva odločitve italijanskega državnega sveta, ker ni v skladu s črko in duhom Akta iz leta 1976, ter tako ohrani mandat poslanca Achilleja Occhetta,

1.  meni, da mandat poslanca Evropskega parlamenta Beniamina Donnicija, katerega izvolitev je bila posredovana pristojnemu italijanskemu nacionalnemu organu, ni veljaven,

2.  potrjuje veljavnost mandata poslanca Achilleja Occhetta,

3.  naroči svojemu predsedniku, naj to odločitev posreduje pristojnemu italijanskemu nacionalnemu organu in poslancema Beniaminu Donniciju in Achilleju Occhettu.

• [1]  UL L 278, z dne 8.10.1976, str. 5. Akt kot je bil nazadnje spremenjen s sklepom 2002/772/CE, Euratom (UL L 283 z dne 21.10.2002, str. 1).

OBRAZLOŽITEV

Na svoji seji 2. in 3. maja 2007 je Odbor za pravne zadeve na podlagi četrtega in petega odstavka tretjega člena Poslovnika pregledal veljavnost mandata poslanca Beniamina Donnicija, novega poslanca, imenovanega s strani pristojnega organa njegove države na podlagi nacionalne sodbe, s katero je bil pravnomočno poravnan spor v zvezi z mandatom poslanca Achilleja Occhetta.

I. Rekonstrukcija dogodkov

1. Na volitvah v Evropski parlament junija 2004 je poslanec Beniamino Donnici kandidiral na listi „Società civile DI PIETRO-OCCHETTO“, ki je prejela dva sedeža v dveh volilnih okrožjih. V obeh je bil izvoljen poslanec Antonio Di Pietro, ki se je odločil za okrožje na jugu Italije.

2. Poslanec Achille Occhetto, ki je bil v obeh okrožjih prvi neizvoljeni, je predložil izjavo, v kateri se je odpovedal izvolitvi na mesto evropskega poslanca.

3. Zato je bil v prvem okrožju izvoljen poslanec Giulietto Chiesa, ki je bil na listi takoj za poslancem Achillejem Occhettom, poslanec Beniamino Donnici, ki je bil tretji izvoljen na seznamu v drugem okrožju, pa se je pomaknil na prvo mesto med neizvoljenimi.

4. Po političnih volitvah v Italiji se je poslanec Antonio Di Pietro odpovedal evropskemu mandatu, saj je bil izvoljen za poslanca v italijanski parlament.

5. Poslanec Achille Occhetto je zaprosil, da bi lahko kot prvi od neizvoljenih v okrožju na jugu Italije nasledil poslancu Antoniu Di Pietru, in preklical prejšnjo odpoved.

6. Nacionalni volilni urad za Evropski parlament na pritožbenem sodišču je nato razglasil izvolitev Achilleja Occhetta za poslanca Evropskega parlamenta v okrožju na jugu Italije in za listo „Società civile DI PIETRO-OCCHETTO“ kot prvega od treh neizvoljenih v tem okrožju. Obrazložitev za ta ukrep, s katerim ni bil upoštevan odstop, ki ga je pred tem podal sam poslanec Achille Occhetto, je temeljila na presoji, da odpoved kandidaturi za evropskega poslanca, ki jo je predložil poslanec Achille Occhetto 7 julija 2004, z razliko od okoliščin v prvem okrožju (severozahod Italije) ni imela učinka, zato šteje za preklicno, saj je do nje prišlo še pred začetkom postopka nadomestitve poslanca Antonia Di Pietra s kandidatom, ki mu na isti listi in v četrtem okrožju (jug Italije) neposredno sledi.

7. Poslanec Beniamino Donnici s pritožbo, vloženo na regionalnem upravnem sodišču za deželo Lacij 30. maja 2006 (R.G. št. 5258/2006), izpodbija ukrep nacionalnega volilnega urada kot nezakonit zaradi kršenja členov 20, 21, 22 in 41 zakona št. 18 s 24. januarja 1979 in splošnih načel glede volitev, ter zato, ker je bil za izvoljenega razglašen poslanec Achille Occhetto, ki se je že 7. julija 2004 odpovedal izvolitvi in ki zato ni bil na listi izvoljenih kandidatov in morebitnih namestnikov, poslani Evropskemu parlamentu12. novembra 2004.

8. Še pred odločitvijo upravnega sodišča je Evropski parlament na podlagi razglasitve nacionalnega volilnega urada in pregleda, ki ga je izvedel Odbor za pravne zadeve na svoji seji 21. junija 2006, ustrezno potrdil poslanski mandat poslanca Achilleja Occhetta (plenarno zasedanje z dne 3. julija 2006).

9. Odbor za pravne zadeve, ki se je seznanil s pritožbo poslanca Beniamina Donnicija, je ugotovil, da je pritožba povezana z morebitnimi kršitvami nacionalnega postopka imenovanja izvoljenih ter da zato ni sprejemljiva, saj v skladu z Aktom z dne 20. septembra 1976 o volitvah poslancev Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami Evropski parlament odloča v sporih, ki lahko izhajajo iz določb zgoraj omenjenega akta, razen v tistih, ki izhajajo iz nacionalnih predpisov, na katere se akt sklicuje.

10. Regionalno upravno sodišče je s sodbo št. 6232 z dne 21. julija 2006 zavrnilo pritožbo poslanca Beniamina Donnicija, saj je presodilo, da odpoved, izražena pred razglasitvijo izvoljenih predstavnikov, ne predstavlja odpovedi položaju na seznamu, saj spoštovanje ljudske volje narekuje, da so volilni rezultati nerazpoložljivi in nespremenljivi; odpoved nima učinka, če so sprejeti morebitni akti o prenosu pravice v primeru neskladnosti, izgube pravice, neizvoljivosti, ali če se imenovanju ali funkciji odpovedo osebe, ki so do nje upravičene. Zato je kandidat, ki se je odpovedal izvolitvi, v primeru, da se pojavijo okoliščine za prenos pravice, upravičen, da umakne odpovedno izjavo ter zasede sedež, ki ga je treba zapolniti s prenosom pravice.

11. Peti oddelek državnega sveta je s sklepom št. 7185 z dne 6. decembra 2006 ugodil pritožbi poslanca Beniamina Donnicija zoper sodbo regionalnega upravnega sodišča iz Lacija, ter jo popravil na podlagi sledečih dokazov:

· razlikovanje med odpovedjo izvolitvi in odpovedjo položaju na seznamu ni smiselno, saj je izvolitev posledica položaja na seznamu, zato odpoved izvolitvi za zadevno osebo pomeni tudi odpravo seznama in vseh posledic, ki iz njega izhajajo;

· trditev, da odpoved izvolitvi ne vpliva na prenos pravice in da ima kandidat, ki se je odpovedal, pravico umakniti odpoved, ko je potrebno opraviti prenos pravice, je protislovna;

· odpoved izvolitvi je nepreklicna izjava (ko jo pristojni organ ali urad, kateremu je namenjena, zabeleži), ki povzroči spremembo seznama, s katerim razpolaga volilni urad.

12. Iz tega sledi, da je državni svet razveljavil razglasitev poslanca Achilleja Occhetta za poslanca Evropskega parlamenta.

II. Problematični pravni vidiki

a) Pravo, ki se uporablja

1. Izhodišče pri analizi najbolj problematičnih pravnih vidikov nam ponudi določitev prava, ki se uporablja v redu Skupnosti, in prav tu se oba primera odpovedi položaju na seznamu in odpovedi lastnemu mandatu približata.

2. Peti odstavek tretjega člena parlamentarnega poslovnika določa, da „kadar je imenovanje poslanca posledica odstopa kandidatov na isti listi, odbor, pristojen za preverjanje veljavnosti mandatov, zagotovi, da so navedeni odstopi potekali v skladu s črko in duhom Akta z dne 20. septembra 1976 in člena 4(3)“.

3. Pravilno lahko domnevamo, da je primer poslanca Achilleja Occhetta smiselno urejati z istimi predpisi, ki se uporabljajo za odstop.

4. Glede na dobesedni pomen predpisa, da „odstop kandidatov na isti listi“ vključuje odstop od trenutnega mandata in odstop od prihodnjega mandata, lahko sklepamo, da slednjega, ki vključuje prav primer poslanca Achilleja Occhetta, lahko smiselno urejajo ista pravila, ki urejajo odstop od parlamentarnega mandata, ki ga izvoljeni že ima.

5. To pomeni, da mora Evropski parlament preveriti, ali odpoved poslanca Achilleja Occhetta dejansko spoštuje črko in duh Akta iz leta 1976 in ali so bile spoštovane formalne zahteve tretjega odstavka člena 4(3) Poslovnika.

b) Neskladnost odstopa z Aktom iz leta 1976

1. Skladnost odstopa poslanca Achilleja Occhetta je treba v skladu s črko in duhom Akta iz leta 1976 oceniti na podlagi člena 6 tega akta, po katerem „poslanci Evropskega parlamenta (…) niso vezani na nobena navodila in njihov mandat ni vezan.“ Načelo svobode in neodvisnosti poslancev je prav gotovo ključno načelo.

2. Treba je upoštevati, da se ta člen lahko uporablja tudi pri kandidatih, ki sicer niso poslanci, a so navedeni na seznamu izvoljenih, kar je v interesu Evropskega parlamenta, saj so ti kandidati potencialno člani samega parlamenta, zaradi česar je treba že na samem začetku zaščititi njihovo svobodo in neodvisnost.

3. Zato je treba zagotoviti, da se na poslanca ni vplivalo s kakršnimi koli pritiski ali pogojevanji, začenši z obstojem dogovorov ali pogodb, povezanih z izražanjem njegove volje.

4. Prav to se je zgodilo s poslancem Achillejem Occhetto. Njegova izjava o odpovedi je rezultat pogojevanja njegovega odločanja s predhodnim dogovorom z drugim članom liste “Società civile DI PIETRO-OCCHETTO”, zato ni v skladu s črko in duhom Akta iz leta 1976 in je torej nična.

5. Tudi prvi odstavek drugega člena Statuta poslancev (ki bo sicer začel veljati leta 2009) določa, da so „Poslanci (…) svobodni in neodvisni“. Drugi odstavek pa, ki se očitno naslanja na odstavek 1, določa, da so „dogovori o odstopu pred iztekom mandata ali ob koncu mandatne dobe (…) nični“.

6. Ta določba le pojasnjuje načela svobode in neodvisnosti, ki jih je vseboval že Akt iz leta 1976 in ki jih Statut poslancev jasno potrdi za zaščito Evropskega parlamenta in njegovih poslancev.

c) Ničnost odpovedi zaradi napak v postopku

1. Da bi zagotovil čim večjo preglednost odločanja poslanca, člen 4(3) Poslovnika določa, da se obvestilo o odstopu „sestavi v obliki uradnega zapisnika v navzočnosti generalnega sekretarja ali njegovega predstavnika, ki ga skupaj s poslancem podpiše in nemudoma posreduje pristojnemu odboru.“ Noben drug dokument, četudi ga podpiše poslanec, ne velja.

2. Razlog za to določbo je popolnoma isti kot v šestem členu, se pravi zaščita poslanca pred kakršnim koli pogojevanjem: napako, odvračanjem, grožnjami itd. V primeru poslanca Achilleja Occhetta, pri katerem se, kot povedano, smiselno uporabljajo predpisi, veljavni za odstop, zadevne formalne zahteve niso bile spoštovane, saj ni bil sestavljen uradni zapisnik v navzočnosti generalnega sekretarja ali njegovega predstavnika; posledično se sklepa, da je odstop poslanca Achilleja Occhetta tudi s formalnega vidika ničen.

d) Mnenje pravne službe

1. Pravna služba, ki jo je odbor zaprosil za mnenje o vprašanju, je izdala negativno mnenje v smislu, da je treba upoštevati sodbo države članice.

2. Z mnenjem se ne moremo strinjati, saj zmanjšuje vlogo Evropskega parlamenta, ki mora zaradi svoje funkcije predstavnika evropskih državljanov varovati nedotakljiva načela volje ljudstva in svoje lastne neodvisnosti, ki nacionalnim državam ne dovoljujejo vmešavanja v sestavo Parlamenta.

3. Zato ima Odbor za pravne zadeve dolžnost, da preveri skladnost postavljenega vprašanja s črko in duhom Evropskega akta.

III. Zaključek

1. Odstop poslanca Achilleja Occhetta je ničen, saj je bil kot tak potreben, da bi postal mandat njegovega naslednika veljaven, zato bo moral Evropski parlament pri preverjanju mandata poslanca Beniamina Donnicija izdati negativno mnenje.

2. Ker v zvezi s tem vprašanjem že obstaja nacionalna sodba, bo na koncu doseženi rezultat ta, da veljavnost mandata poslanca Beniamina Donnicija ne bo potrjena, hkrati pa domnevno ne bo mogoče potrditi mandata poslanca Achilleja Occhetta.

3. Težava pri tem pa ni neizvajanje odločb državnega sveta, ampak vezanost Evropskega parlamenta na nacionalno sodbo, ki je bila oblikovana v nasprotju z načeli Akta iz leta 1976, v skladu s katerimi si Evropski parlament na nek način pridrži pristojnost (prim. člen 12 v prvem delu Akta, ki pravi, da Evropski parlament preveri mandate poslancev Evropskega parlamenta).

4. Evropski parlament lahko upravičeno ne potrdi veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija in ne upošteva odločbe italijanskega sodnika, ki je v nasprotju s črko in duhom Akta iz leta 1976, ter s tem zaščiti mandat poslanca Achilleja Occhetta.

POSTOPEK

Naslov	Preverjanje veljavnosti mandata poslanca Beniamina Donnicija
Številka postopka	2007/2121(REG)
Pristojni odbor   Datum razglasitve na zasedanju	JURI
Poročevalec(-ka)   Datum imenovanja	Giuseppe Gargani 23.4.2007
Nadomeščeni(-a) poročevalec(-ka)
Obravnava v odboru	24.4.2007	2.5.2007		3.5.2007		21.5.2007
Datum sprejetja	21.5.2007
Izid končnega glasovanja	+ : – : 0 :		21 5 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Carlo Casini, Giulietto Chiesa, Marek Aleksander Czarnecki, Cristian Dumitrescu, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gary Titley, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Sharon Bowles, Mogens N.J. Camre, Jonathan Evans, Jean-Paul Gauzès, Barbara Kudrycka, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Jacques Toubon
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju	Vittorio Agnoletto, Alfonso Andria, Luigi Cocilovo, Beniamino Donnici, Giovanni Claudio Fava
Datum predložitve	22.5.2007
Pripombe (na voljo samo v enem jeziku)	...