ДОКЛАД относно специфични проблеми при транспонирането и прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки и неговата връзка с Лисабонския дневен ред

11.6.2007 - (2006/2084(INI))

Комисия по вътрешния пазар и защита на потребителите
Докладчик: Arlene McCarthy

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно специфични проблеми при транспонирането и прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки и неговата връзка с Лисабонския дневен ред (2006/2084(INI))

Европейският парламент,

–    като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,

–    като взе предвид Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги[1],

–    като взе предвид Директива 93/38/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки в секторите водоснабдяване, енергетика, транспорт и телекомуникации[2],

–    като взе предвид Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 г. за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство[3],

–    като взе предвид Директива 93/36/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 г. за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки[4],

–    като взе предвид Директива на Европейския парламент и на Съвета 97/52/ЕО от 13 октомври 1997 г. за изменение и допълнение на Директиви 92/50/ЕИО, 93/36/ЕИО и 93/37/ЕИО, отнасящи се до координирането на процедурите за възлагане съответно на обществени поръчки за услуги, на обществени поръчки за доставка и на обществени поръчки за строителни работи[5],

–    като взе предвид Директива 98/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 г. за изменение на Директива 93/38/ЕИО за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникационния сектор[6],

–    като взе предвид предложението на Комисията за директива относно координацията на процедурите за възлагане на поръчки в секторите водоснабдяване, енергетика и транспорт (COM(2000)0276),

–    като взе предвид предложението на Комисията за директива относно координацията на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки, обществени поръчки за услуги и обществени поръчки за строителство (COM(2000)0275),,

–    като взе предвид Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество[7]

–    като взе предвид Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г., относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки[8],

–    като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги[9],

–   като взе предвид член 45 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на Комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите и становището на Комисията по правни въпроси (A6‑0226/2007),

A.  като има предвид, че общностното право в областта на обществените поръчки има за цел да отвори публичните пазари в държавите-членки за трансгранична конкуренция, като по този начин създавава равни условия за доставчиците и подкрепя развитието на вътрешния пазар;

Б.   като има предвид, че своевременното и правилно транспониране и прилагане на законодателството в областта на обществените поръчки значително допринася за постигането на целите на програмата на ЕС за по-добро регулиране;

В.   като има предвид, че новата Директива за публичния сектор (2004/18/EC) обединява три предходни директиви, а именно за строителство, услуги и доставки, като по този начин се поясняват и осъвременяват предишните разпоредби;

Г.   като има предвид, че новите директиви въвеждат нови разпоредби и незадължителни правила, които осигуряват по-голяма гъвкавост на възлагащите органи, и като има предвид, че общо повишение на ефективността в областта на обществените поръчки може да се постигне чрез въвеждане на незадължителните елементи на новата Директива за публичния сектор (2004/18/EC), тъй като те намаляват разходите по транзакциите;

Д.  като има предвид, че новата Директива (2004/17/ЕО) относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги въвежда механизъм за освобождаване на дейностите, които са напълно отворени за конкуренцията в ЕС;

Е.   като има предвид, че крайният срок за транспониране на новите Директиви в националното законодателство е 31 януари 2006 г., а към момента само двайсет от двайсет и седем държави-членки са ги транспонирали; като има предвид, че забавянето на транспонирането създава условия за правна неравнопоставеност в ЕС;

Ж.  като има предвид, че пред търговията могат да изникнат препятствия, ако няма последователно приложение на всички незадължителни елементи на новата Директива за публичния сектор от всички държави-членки;

З.   като има предвид, че в процеса на транспониране Комисията предлага на държавите-членки единствено своята доброволна подкрепа, която, следователно, не винаги е напълно гарантирана;

И.  като има предвид, че най-често цитираните препятствия за успешното транспониране са липсата на правна експертиза на национално ниво или на човешки ресурси, както и липсата на политическа воля в държавите-членки;

Й.  като има предвид, че резултатите относно вътрешния пазар към декември 2006 г. показват значително подобрение на степента на транспониране на директивите;

К.  като има предвид, че по-голямата част от обществените поръчки, предмет на директивите на ЕС, е в съответствие с правилата и, следователно, твърденията, че вътрешният пазар в тази област е в упадък и застрашава постигането на целите на Лисабонския дневен ред, са неоснователни;

Л.  като има предвид, че независимо от това продължават да съществуват проблеми при събирането на данни относно обществените поръчки, свързани по-специално с големия брой на договарящите органи и непълното документиране относно неправилното прилагане на правилата;

М.  като има предвид, че Комисията е загрижена за броя на незаконно възложените директни поръчки;

Н.  като има предвид, че незаконно възложените директни поръчки се дължат на няколко фактора, сред които: неправилно разбиране на правилата на обществените поръчки, както са изложени в директивите, на принципите на Договора за създаване на ЕО и на съответните решения на Съда на Европейските общности; грешки, допуснати при сложните обществени поръчки; разширяване на обхвата или продължителността на първоначалното приложно поле; предполагаеми корупционни практики; заобикаляне на прекалено дълги срокове, свързани с огласяването в ЕС; както и ненужно усложнени национални изисквания към офертите като например комплексни договорености за покупки в електронен вид;

О.  като има предвид загрижеността, че съществува възможност за неправилно приложение на критериите за околната среда или социалните критерии, заложени в новата Директива за публичния сектор;

П.  като има предвид, че възможността на Комисията да предприема своевременни правни действия в случаите на неправилно приложение на разпоредбите е ограничена от липсата на достатъчни човешки ресурси;

Р.   като има предвид, че степента на транспониране и прилагане може да бъде повишена чрез насърчаване на професионализма и най-добрите практики в политиките за обществените поръчки на ниво държави-членки;

С. като има предвид, че в някои държави-членки най-добрите практики са кодифицирани в ефективни системи за разглеждане на обществените поръчки;

Т.  като има предвид, че възлагането на поръчки в предпазарен стадий се определя като неизползвана възможност да се използват обществените потребности като двигател за иновации в Европа; като има предвид, че възлагането на поръчки в предпазарен стадий може да се организира в рамките на действащите нормативни уредби, изложени в Споразумението за обществените поръчки на Световната търговска организация, в директивите относно обществените поръчки на Комисията, в Договора за създаването на Европейската общност, в конкурентното право, включително в законодателството в областта на държавните помощи и практиката на Съда;

Увод

1.   приветства неотдавнашното осъвременяване и опростяване на правилата за обществените поръчки в ЕС, което значително повиши ефективността на процедурите на обществените поръчки в Съюза;

Транспониране на общностното законодателство в областта на обществените поръчки

2.   счита, че държавите-членки трябва да използват в пълна степен подкрепата на Комисията в процеса на транспониране;

3.   счита, че Комисията трябва да получи необходимите човешки ресурси, за да може по-ефективно да контролира закъснялото и неправилно транспониране;

4.   подчертава, че държавите-членки трябва активно да обменят знания и най-добри практики помежду си по отношение на транспонирането на законодателството в областта на обществените поръчки и да подобряват сътрудничеството си с Комисията в тази насока;

5.   счита, че непоследователното транспониране на незадължителните елементи от новата Директива за публичния сектор би могло да има неблагоприятен ефект върху вътрешния пазар и следователно насърчава държавите-членки да обмислят приемането на всички възможности за гъвкавост; подчертава, по-специално, че тези възможности могат да намалят риска от незаконни практики;

6.   призовава, следователно, Комисията да извърши оценка на въздействието на нехармонизираното транспониране на незадължителните елементи от новата Директива за публичния сектор върху трансграничните обществени поръчки в ЕС;

Прилагане на общностното законодателство в областта на обществените поръчки

7.   изразява твърдо убеждение, че нарушаването на правилата би могло да бъде намалено, ако държавите-членки и Комисията въведат повече практики, насочени към сътрудничество; насърчава, следователно, държавите-членки и Комисията активно да поощряват неофициалния обмен на такива практики в ранен етап;

8.   счита, че предвид броя на нарушенията, на Комисията трябва да се предоставят човешките ресурси за по-ефективен контрол на прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки;

9.   призовава държавите-членки да предоставят на Комисията достатъчно данни за транспонирането на директивите относно обществените поръчки; настоява също така държавите-членки и Комисията да работят заедно за по-доброто събиране на данни и по-ефективния контрол върху транспонирането и проблемите, свързани с прилагането;

10. призовава за създаването на национални консултативни агенции в областта на обществените поръчки, които да подпомагат както възлагащите органи при правилното прилагане на правилата за тези поръчки, така и кандидатите, и по-специално малките и средни предприятия, при подаването на оферти за обществени поръчки;

11. призовава държавите-членки да съсредоточат усилията на национално ниво върху откриването и санкционирането на незаконните практики, а също и да гарантират спазването на съответните решения на националните съдилища и на Съда на Европейските общности;

12. подчертава, че неформалните механизми за разрешаване на спорове могат да допълват официалните средства за правна защита в областта на обществените поръчки и трябва да бъдат по-широко популяризирани;

13. насърчава силно държавите-членки да съгласуват и опростят техниките за електронни транзакции с цел да се улесни достъпът до такива поръчки;

14. приветства ръководството на Комисията относно прилагането на критериите за околна среда;

15. приветства настоящото проучване на Комисията във връзка с прилагането на социалните критерии с цел да се гарантира тяхното правилно и ефикасно прилагане; призовава за публикуване на насоки за прилагане на социалните критерии след приключването на проучването;

Подобряване на най-добрите практики в областта на обществените поръчки

16. счита, че държавите-членки трябва да положат повече усилия за повишаване на нивото на професионализма в областта на обществените поръчки и да обменят най-добри практики на национално ниво с цел гарантиране на последователното и еднакво прилагане на правилата за обществените поръчки от всички договарящи органи, също и в онези части от правилата, където има по-малко яснота, особено при обществените поръчки извън приложното поле на директивите;

17. посочва, че систематичното обучение на професионалисти в областта на обществените поръчки в страните от ЕС ще повиши прозрачността при прилагането на националните правила и процедури по отношение на обществените поръчки в ЕС;

18. подчертава, че е необходима промяна, за да се премине от подход, основан на бюджета, към подход, насочен към резултатите, в областта на обществените поръчки, като се вземат предвид разходите по целия проект и като се изискват солидни умения в областта на икономиката и мениджмънта от професионалистите, отговорни за покупките;

19. насърчава Комисията да подобрява разпространението на знания на ниво ЕС, като партньор на държавите-членки, в областта на обществените поръчки;

20. насърчава провеждането на национални „демонстрационни конференции” на тема обществени поръчки, показващи най-добрите проекти за обществени поръчки, както и развитието и координирането на европейски мрежи за обмяна на най-добри практики в тази област;

21. насърчава използването от държавите-членки на поръчки в предпазарен стадий, основаващо се на поделяне на ползите и рисковете между купувачите и доставчиците за разработването на новаторски решения на специфични проблеми от обществен интерес, като ефективно средство за насърчаване на иновациите в ЕС;

Заключение

22. препоръчва Комисията да предложи план за действие с цел насърчаване на държавите-членки при изпълнението на техните задължения за справяне с съществуващите и възникващите проблеми при транспонирането и прилагането в областта на обществените поръчки, който план да е съсредоточен върху незаконното директно възлагане на поръчки, както и към късното или неправилно транспониране;

*

* *

23. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, Комисията, Съда на Европейските общности, Европейския омбудсман, както и на парламентите на държавите-членки.

• [1]  OВ L 209, 24.7.1992 г, стр. 1–24.
• [2]  OВ L 199, 9.8.1993 г., стр. 84–138.
• [3]  OВ L 199, 9.8.1993 г., стр. 54–83.
• [4]  OВ L 199, 9.8.1993 г., стр. 1–53.
• [5]  OВ L 328, 28.11.1997 г., стр. 1–59.
• [6]  OВ L 101, 1.4.1998 г., стр. 1–16.
• [7]  OJ C 321, 31.12.2003, стр. 1.
• [8]  OJ L 134, 30.4.2004, стр. 114–240
• [9]  OJ L 134, 30.4.2004, стр. 1–113

EXPLANATORY STATEMENT

The new 2004 public procurement Directives set out a framework of minimum applicable standards for Member States and also enshrine relevant ECJ developments. In keeping with the drive for better regulation in the EU, the new Directives aim to simplify and modernise the earlier separate Directives on public procurement.

Given that public procurement accounts for in excess of 16% of EU Gross Domestic Product, and in the context of the challenges posed by EU enlargement, favouritism for national champions and other failures to award contracts on a competitive basis, are a continued threat to the health of a now expanded Internal Market.

In keeping with the better regulation programme of reviewing the effectiveness of legislation in force, the Committee on Internal Market and Consumer Protection has chosen to look at the problems arising in the aftermath of the introduction of the new Public Procurement Directives, focussing on the outstanding or new problems and on identifying the most practical and effective solutions to tackling them.

The Community remedy for tackling late transposition is Commission proceedings against Member States in the ECJ (following Article 226 or 228 procedures). The Commission can otherwise only encourage Member States to cooperate more actively with each other and with the Commission when transposing public procurement legislation.

Moreover EU public procurement data is still incomplete. Collecting data is mainly hampered by the large number of contracting authorities and the high proportion of procurement exempt from advertising in the OJEU. Furthermore, it is very difficult to monitor levels of discriminatory procurement practice since firms often choose not to complain for fear of being blacklisted. The cost of conducting useful studies is very high and the findings often inconclusive.

Although many accusations are frivolous, favouritism in awarding contracts tends to occur in politically sensitive cases, and because the levels of professionalism in public procurement are not consistent across the public sector. The lack of consistency in procurement professionalism is still a significant problem as is expertise generally for complex procurements or purchases not covered or fully covered by the Directives. Apart from the improvements tabled in the new remedies Directive, disseminating best practice and sharing positive experiences across the EU should be recommended.

The Commission considers illegal direct awards as the most serious breach of public procurement rules, and has expressed concern at their persistence. In particular, human resource limitations restrict the Commission in its ability to systematically take effective legal action in all cases. Furthermore, the Commission considers that there is a shortfall in effective remedies for illegal direct awards. Some authorities even disregard national court judgments. Sanctions should prioritise cases of contempt of court. Also, a recent report by the World Bank showed persisting if not increasing problems with corruption. Greater capacity within the Commission is one solution but a number of other approaches are proposed in this report.

The optional elements of the new public sector Directive allow purchasing authorities in Member States greater flexibility. These options are mainly: the use of central purchasing bodies; competitive dialogue; framework agreements; dynamic purchasing systems, and; electronic auctions. Non-transposition of certain options affects primarily the Member State concerned who will not benefit from the resulting efficiency and cost savings for buyers and bidders alike. These options can reduce improper procurement practices, but for example, insofar as they lead to aggregation in demand or streamlining, care needs to be taken to ensure SMEs can still bid on a level playing field with larger suppliers. Electronic purchasing techniques and the use of Frameworks should generate cost and efficiency savings but there are also concerns about improper use, for example successful frameworks can be victims of their own success and frameworks can grow illegally beyond their advertised scope and value.

There are a number of existing codified good practices in public procurement in certain Member States which can serve as helpful examples to others, for example the continuous peer-review system which is in place for public procurement projects or major programmes in the UK known as the OGC Gateway review process. Also, there is a role for the development of advisory agencies in Member States to assist Contracting Authorities in implementation of the public procurement rules and to assist tenderers, in particular SMEs, in bidding for public contracts.

Finally, the new Directive aims to clarify how to meet environmental and social needs while observing EU rules. Environmental or social criteria are fully compatible with efficient cross-border procurement. However, it is necessary to ensure that purchasing authorities do not apply these criteria in a way that discriminates against firms in other Member States.

In summary, while the problems underlying non-transposition and implementation remain complex, this report focuses on a range of both formal and informal methods to improve performance across the EU in this important field.

OPINION of the Committee on Legal Affairs (11.6.2007)

for the Committee on the Internal Market and Consumer Protection

on the specific problems in the Transposition and Implementation of Public Procurement Legislation and its relation to the Lisbon Agenda

(2006/2084(INI))

Draftsman: Alain Lipietz

SUGGESTIONS

The Committee on Legal Affairs calls on the Committee on the Internal Market and Consumer Protection, as the committee responsible, to incorporate the following suggestions in its motion for a resolution:

A. whereas the Lisbon strategy proposes the establishment of an ‘active and dynamic welfare state’[1] in the pursuit of objectives ‘such as employment, regional development, environment...’[2] and that these objectives should be brought into line with the rules on competition and be made legally certain,

B.  whereas public procurement is becoming increasingly important for the economic growth of the EU and its internal market,

C. whereas Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC were adopted with the aim of simplifying the legal framework, creating legal certainty and adapting to changing technological and economic circumstances,

D. whereas some of the innovative elements introduced by those Directives are not compulsory and whereas, consequently, their transposition may lead to different legislative outcomes in the Member States,

E.  whereas Directives 2004/18 and 2004/17 do not give a clear definition of ‘in-house’ contracts or other different forms of public-private partnership,

F.  whereas the case-law of the Court of Justice concerning in-house contracts confines itself to setting out in its judgments[3] indications of cases in which exceptions to the public procurement rules are justified,

G. whereas several Member States encourage their local authorities to set up institutionalised public-public partnerships with regard to which there is no established case-law,

H. whereas the Court has proposed criteria allowing certain institutionalised public-private partnerships to be linked to ‘in-house’ contracts[4],

I.   whereas the Court, in line with the Lisbon strategy, has determined that the first criterion in the awarding of public contracts must be the maximisation of benefit to the local population[5],

J.   having regard to its resolution of 26 October 2006 on public-private partnerships and Community law on public procurement and concessions[6],

1.  Calls on the Commission, in view of the widespread legal uncertainty as to the application of the in-house criteria, to develop criteria based on the case-law of the Court of Justice that would establish a stable frame of reference for decision-making by public authorities throughout the Member States;

2.  Calls on the Commission to provide further details of the concept of ‘public authority’, so as to determine which forms of public-public partnership fall within the realm of subsidiarity and are not subject to the rules on public procurement;

3.  Urges the Member States and their local authorities to follow the established case-law of the Court of Justice when setting up institutionalised public-public partnerships;

4.  Calls on the Commission to adopt the criteria of the Court and the objectives established by the Lisbon summit[7] in its assessment of the awarding activity of the active and dynamic welfare state;

5.  Calls on the Commission to enhance its role in assisting the Member States in the transposition of the Public Procurement Directives, in particular with regard to the non-compulsory innovative elements in line with the Court of Justice criteria;

6.  Urges the Member States to increase their capacities to prevent illegal award practices by raising the level of award professionalism and the dissemination of best practices, in particular to local and regional authorities.

ПРОЦЕДУРА

Заглавие	Специфични проблеми при транспонирането и прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки и неговата връзка с Лисабонския дневен ред
Позоваване	2006/2084(INI)
Водеща комисия	IMCO
Подпомагаща комисия    Дата на обявяване в заседание	JURI 6.4.2006 г.
Засилено сътрудничество                Дата на обявяване в заседание
Докладчик(ци)                  Дата на назначаване	Alain Lipietz 30.5.2006 г.
Заместен(и) докладчик(ци)
Разглеждане в комисия	21.12.2006 г.		11.4.2007 г.	11.6.2007 г.
Дата на приемане	11.6.2007 г.
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	18 0 0
Членове, присъстващи на окончателното гласуване	Carlo Casini, Cristian Dumitrescu, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Klaus-Heiner Lehne, Alain Lipietz, Antonio Masip Hidalgo, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Заместник(ци), присъстващ(и) на окончателното гласуване	Janelly Fourtou, Luis de Grandes Pascual, Kurt Lechner, Michel Rocard, Gabriele Stauner, József Szájer
Заместник(ци) (чл. 178, пар. 2), присъстващ(и) на окончателното гласуване
Забележки (данни, на разположение само на един език)

ПРОЦЕДУРА

Заглавие

Специфични проблеми при транспонирането и прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки и неговата връзка с Лисабонския дневен ред

Позоваване

2006/2084(INI)

Водеща комисия

IMCO

Дата на обявяване в заседание на разрешението (чл. 45)

6.4.2006 г.

Подпомагаща комисия    Дата на обявяване в заседание

JURI 6.4.2007 г.

Докладчик(ци)   Дата на назначаване

Arlene McCarthy 21.2.2006

Разглеждане в комисия

10.7.2006 г.

12.4.2007 г.

8.5.2007 г.

4.6.2007 г.

Дата на приемане

5.6.2007 г.

Резултат от окончателното гласуване

+: –: 0:

33 0 0

Членове, присъстващи на окончателното гласуване

Daniela Buruiană-Aprodu, Charlotte Cederschiöld, Gabriela Creţu, Mia De Vits, Rosa Díez González, Evelyne Gebhardt, Małgorzata Handzlik, Malcolm Harbour, Edit Herczog, Pierre Jonckheer, Alexander Lambsdorff, Kurt Lechner, Lasse Lehtinen, Toine Manders, Arlene McCarthy, Béatrice Patrie, Zita Pleštinská, Giovanni Rivera, Heide Rühle, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Alexander Stubb, Eva-Britt Svensson, Marianne Thyssen, Horia-Victor Toma, Jacques Toubon, Barbara Weiler

Заместник(ци), присъстващ(и) на окончателното гласуване

Wolfgang Bulfon, André Brie, Manuel Medina Ortega, Diana Wallis

Заместник(ци) (чл. 178, пар. 2), присъстващ(и) на окончателното гласуване

Cristobal Montoro Romero, Paul Rübig

Дата на внасяне

11.6.2007 г.

Забележки (данни, на разположение само на един език)

• [1]  See paragraph 24
• [2]  See paragraph 17
• [3]  Case C-107/98 Teckal [1999] ECR I-08121, para. 50; Case C-26/03 Stadt Halle [2005] ECR I-1, para. 49; Case C-458/03 Parking Brixen [2005] ECR I-8612, para. 49.
• [4]  Majority of capital, subordination to territorial authority, activity pursued for the most part in that territory.
• [5]  And not the minimisation of cost to the local authorities. This is implicit in the ruling of 17 September 2002 in Case C-513/99 Concordia [2002] ECR I-7213.
• [6]  Texts Adopted, P6_TA(2006)0462.
• [7]  In particular those relating to local employment and the environment.