RAPPORT sur le rapport annuel relatif aux activités du médiateur européen en 2006

26.7.2007 - (2007/2131(INI))

Commission des pétitions
Rapporteur: Luciana Sbarbati
PR_INI_AnnOmbud

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le rapport annuel relatif aux activités du médiateur européen en 2006

(2007/2131(INI))

Le Parlement européen,

–   vu le rapport annuel relatif aux activités du médiateur européen en 2006,

–   vu les articles 195, 230 et 232 du traité CE,

–   vu l'article 43 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–   vu la décision 94/262/CECA, CE, Euratom du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur[1],

–   vu sa résolution du 6 septembre 2001 sur la modification de l'article 3 du statut du médiateur[2],

–   vu l'accord cadre sur la coopération conclu entre le Parlement européen et le médiateur le 15 mars 2006, en vigueur depuis le 1^er avril 2006,

–   vu la communication de la Commission du 5 octobre 2005 sur l'"habilitation à adopter et transmettre des communications au médiateur européen et à autoriser des fonctionnaires à comparaître devant le médiateur européen" (SEC(2005)1227),

–   vu la lettre du 11 juillet 2006 du médiateur européen au Président du Parlement européen, visant à favoriser la procédure de révision du statut,

–   vu l'article 195, paragraphe 2, deuxième et troisième phrases, de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des pétitions (A6‑0301/2007),

A. considérant que le rapport annuel relatif aux activités du médiateur européen en 2006 a été officiellement présenté au Président du Parlement européen le 12 mars 2007 et que le médiateur, M. Nikiforos Diamandouros, a présenté son rapport à la commission des pétitions le 2 mai 2007 à Bruxelles,

B.  considérant que l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux dispose que "toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union",

C. considérant que l'article 195, paragraphe 1, du traité CE et l'article 43 de la Charte des droits fondamentaux disposent que "tout citoyen ou toute citoyenne de l'Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a le droit de saisir le médiateur de l'Union en cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires, à l'exclusion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles",

D. considérant qu'il est essentiel, dans le cadre de la montée en puissance de la démocratie participative en Europe et de l'amélioration de l'information des citoyens sur l'Union européenne, que les citoyens reçoivent des institutions et organismes européens des réponses rapides et consistantes à leurs demandes de renseignements, à leurs plaintes et à leurs pétitions; considérant qu'il est essentiel que ces institutions et organismes soient dotés des ressources budgétaires et humaines nécessaires pour garantir que les citoyens reçoivent de telles réponses rapides et consistantes,

E.  considérant que, quoiqu'une législature et demie se soit écoulée depuis l'adoption de la résolution du 6 septembre 2001, par laquelle le Parlement approuvait le code européen de bonne conduite administrative du médiateur européen, les autres grandes institutions de l'Union européenne n'ont pas encore donné suite à l'invitation pressante de mettre leurs pratiques en conformité avec les dispositions dudit code,

F.  considérant que, en 2006, le nombre de plaintes s'est certes stabilisé au niveau de 2004, élevé s'il en est, mais que plus de trois quarts d'entre elles sont, comme devant, hors du mandat du médiateur et que la raison principale tient au fait qu'elles ne sont pas dirigées contre une institution ou contre un organe communautaire,

G. considérant que les résultats des enquêtes clôturées montrent que, dans 95 cas (soit 26 % des plaintes traitées), aucun cas de mauvaise administration n'a pu être constaté,

H. considérant que l'activité du médiateur et l'activité de la commission des pétitions doivent rester dissociées et, de manière générale, se solder par des renvois mutuels des dossiers respectifs, avec effet définitif, ce, dans le but d'éviter des conflits de compétences,

I.   considérant que, en 2006, il y a eu, d'une part, une baisse significative des cas de mauvaise administration résolus à l'amiable et, de l'autre, une augmentation tout aussi sensible des enquêtes qui se sont clôturées par un commentaire critique et une diminution des répercussions positives des projets de recommandation sur les institutions,

J.   considérant que ni les commentaires critiques dont sont assorties les décisions clôturant les cas non amendables de mauvaise administration ni les recommandations et les éventuels rapports spéciaux n'ont de valeur contraignante puisque les pouvoirs du médiateur n'ont pas tant pour objet d'éliminer directement les actes de mauvaise administration que d'encourager l'autocontrôle des institutions et organismes de l'Union européenne,

K. considérant que la présentation d'un rapport spécial au Parlement européen reste l'ultime moyen dont le médiateur dispose pour agir lorsqu'une institution refuse de se conformer à une recommandation qu'il a émise,

L.  considérant que, depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, le Parlement bénéficie du même droit que les États membres, le Conseil et la Commission à intenter un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes pour absence de compétence, infraction à une condition de procédure essentielle, violation du traité CE ou de toute règle de droit relative à son application, ou encore pour abus de pouvoir,

M. considérant que, en 2006, en présentant au Parlement deux rapports spéciaux, après rejet par le Conseil et par la Commission du projet de recommandation ad hoc, le médiateur a fait un usage réfléchi de ses pouvoirs,

N. considérant que l'approche nouvellement adoptée par le médiateur à l'égard de la Commission – promouvoir une culture du service en tant que partie intégrante des pratiques de bonne administration et en tant que moyen indispensable pour faire d'un acte ou d'un comportement vicié un acte ou comportement correct – doit être mise en œuvre de manière généralisée, sur des bases consensuelles,

O. considérant que les commentaires critiques formulés par le médiateur européen au sujet de 41 cas de mauvaise administration, commentaires inclus dans son rapport 2006 sous le titre "Commentaires critiques, projets de recommandations et rapports spéciaux", peuvent permettre d'éviter à l'avenir la répétition d'une erreur ou d'un dysfonctionnement grâce à l'adoption et à l'application de mesures appropriées par les institutions et autres organismes de l'UE,

P.  considérant que la coopération volontaire mise en place par le médiateur au sein du réseau européen des médiateurs fonctionne depuis plus de dix ans comme un système souple d'échange d'informations et d'expériences en matière de bonnes pratiques administratives, qui permet en outre d'adresser les plaignants aux médiateurs ou aux autres organes similaires le mieux à même de les aider,

Q. considérant que le rôle du médiateur en tant que protecteur du citoyen européen a changé en plus d'une décennie d'existence, et ce, grâce à son autonomie et au contrôle de la transparence de son action qu'exerce démocratiquement le Parlement européen,

R.  considérant que le médiateur a déclaré être disposé à user de son pouvoir d'ouvrir des enquêtes d'initiative lorsque des ressortissants de pays tiers résidant hors de l'UE lui adressent une plainte qui, sous d'autres aspects, relève de son mandat,

S.  considérant que, le 30 novembre 2006, le médiateur et le contrôleur européen de la protection des données ont signé un protocole d'accord sur la coopération et les modalités d'exercice de leurs attributions respectives,

T.  considérant que, au nombre des principes clés de l'intégration européenne, figure le principe de l'égalité démocratique de tous les citoyens européens, sans discriminations de nationalité ou de langue, et que nombreuses sont encore et toujours les plaintes déposées par des citoyens, des associations ou des entreprises qui n'ont pas obtenu dans leur langue les informations demandées à l'occasion d'une procédure communautaire de concours ou d'appel d'offres,

U. considérant que, en juillet 2006, le médiateur a réitéré sa demande de révision de son statut et qu'une partie de ses demandes, concernant la modification de l'article 3 du statut, a déjà été approuvée par le Parlement européen à la faveur de sa résolution susmentionnée du 6 septembre 2001,

1.  approuve le rapport annuel 2006 présenté par le médiateur européen, apprécie la présentation qui en est faite dans le modèle consolidé d'évaluation synthétique des activités accomplies et d'analyse thématique des décisions et des problèmes sous‑jacents aux diverses étapes de la procédure; l'invite toutefois à faciliter la lecture des différents chapitres grâce à des améliorations techniques, telles que des fiches pour les statistiques et des résumés pour la partie analytique;

2.  invite à doter tous les institutions et organismes européens des ressources budgétaires et humaines nécessaires pour garantir que les citoyens reçoivent des réponses rapides et consistantes à leurs demandes de renseignements, à leurs plaintes et à leurs pétitions;

3.  estime que le médiateur a continué à exercer ses pouvoirs de manière équilibrée et dynamique, tant en ce qui concerne l'examen et le traitement des plaintes ainsi que le déroulement et la conclusion des enquêtes qu'en ce qui concerne le maintien de relations constructives avec les institutions et organismes de l'Union européenne et l'action de sensibilisation des citoyens pour qu'ils fassent valoir leurs droits auprès de ces institutions et organismes;

4.  exhorte le médiateur européen à poursuivre ses efforts et à promouvoir ses activités de manière efficace et souple, afin de représenter, aux yeux des citoyens, le gardien de la bonne administration des institutions communautaires;

5.  souligne qu'un objectif clé de l'intervention du médiateur est de "(...) trouver une solution à l'amiable entre le plaignant et l'institution (...)", prévenant ainsi "(...) les contentieux juridictionnels"[3];

6.  fait sienne l'interprétation extensive de la notion de "mauvaise administration communautaire", à entendre par référence non seulement à l'action administrative illégitime ou à la violation d'une règle ou d'un principe juridiques contraignants, mais aussi, par exemple, aux cas d'une administration passive, négligente ou peu transparente ou aux cas où d'autres principes de bonne administration ont été enfreints;

7.  incite le médiateur à continuer de promouvoir une véritable culture du service en tant que partie intégrante des bonnes pratiques administratives, afin de rendre l'administration publique de l'Union européenne disposée à l'ouverture et au dialogue avec le citoyen‑usager, reconnaissance des erreurs, présentation d'excuses et recherche de solutions satisfaisant le plaignant à l'appui;

8.  estime qu'il ne suffit pas que certains des autres institutions ou organes communautaires, la Commission et le Conseil en tout premier, aient adopté des codes distincts de bonne conduite administrative, notamment la Commission pour ce qui concerne les relations de son personnel avec le public, le 13 septembre 2000, et le Conseil pour ce qui concerne les relations professionnelles de son personnel avec le public, le 25 juin 2001;

9.  rappelle que le "code européen de bonne conduite administrative", proposé par le médiateur européen et adopté par le Parlement européen le 6 septembre 2001, concerne le personnel de tous les institutions et organes communautaires et qu'il a été mis à jour correctement et publié sur le site Internet du médiateur, à l'inverse des autres codes;

10. souligne que sa validité erga omnes (à l'égard de chacun et de chacune) a été expliquée par le médiateur au Président du Parlement par lettre du 11 mars 2002, elle aussi publiée sur le site du médiateur; estime dès lors qu'aucun autre code en vigueur dans un secteur limité ne peut se substituer au code "européen" ni y déroger;

11. exhorte toutes les institutions à coopérer de manière constructive avec le médiateur au cours de toutes les étapes de la procédure, à acquiescer aux solutions à l'amiable, à donner suite aux commentaires critiques et à appliquer les projets de recommandation;

12. encourage le médiateur à dresser annuellement la liste des bonnes pratiques administratives et la liste des pratiques non conformes à ses décisions et à présenter une étude sur le sort réservé aux commentaires critiques;

13. exhorte tous les destinataires de commentaires critiques à les respecter en s'en inspirant pour guider leur action future, de manière à éviter toute incohérence entre des déclarations officielles et des actes ou l'absence d'actes administratifs;

14. rappelle que s'imposent à la totalité des institutions et organes communautaires les obligations découlant de l'application du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission[4], laquelle application doit être effective si l'on veut aussi que soit crédibles sa proposition de révision, en cours d'examen, ainsi que les obligations découlant de la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données[5];

15. demande à nouveau à la Commission de faire correctement usage des pouvoirs discrétionnaires que lui confèrent les articles 226 (ouverture d'une procédure pour infraction) ou 228 (proposition de sanctions) du traité CE, en évitant scrupuleusement des retards ou une inertie injustifiable, incompatibles avec les pouvoirs de contrôle de l'application du droit communautaire à elle conférés;

16. estime que, lorsqu'une institution refuse de se conformer à une recommandation figurant dans un rapport spécial du médiateur même si le Parlement a approuvé cette recommandation, ce dernier pourrait légitimement user de ses pouvoirs pour intenter une action devant la Cour de justice concernant l'acte ou l'omission qui faisait l'objet de la recommandation du médiateur;

17. invite fermement tous les institutions et organismes communautaires ainsi que les représentations permanentes des États membres à œuvrer à la transparence et au respect des règles de bonne administration, illustrées au moyen d'exemples dans le présent rapport, sans se défausser de leurs responsabilités sur des centres de pouvoir, tels la Présidence du Conseil ou le Conseil supérieur des écoles européennes, qu'il est difficile au médiateur de contrôler;

18. appelle l'Office européen de sélection du personnel au respect effectif et intégral des règles et pratiques consolidées en matière d'ouverture et de transparence des procédures de concours, notamment pour ce qui est de l'accès des candidats aux informations les concernant au sujet des épreuves corrigées, et l'invite à faire table rase des discriminations linguistiques et à ne pas se décharger de ses responsabilités sur les décisions du jury;

19. salue chaleureusement la déclaration du médiateur européen dans laquelle il annonce son intention de traiter la question des activités de prêt de la Banque européenne d'investissement (BEI) en faisant usage de son pouvoir d'enquête d'initiative et fait observer que le médiateur devra évaluer et garantir la capacité interne à traiter les plaintes concernant ce domaine;

20. invite le médiateur à envisager de signer un mémorandum d'accord avec la BEI sur les modalités de la coopération entre les institutions en ce qui concerne l'exercice du pouvoir du médiateur d'enquêter sur des plaintes concernant des exemples de mauvaise administration dans les activités de la BEI, et estime que la BEI serait la mieux placée pour informer activement les citoyens affectés par des projets financés par la Banque de la possibilité de déposer une plainte auprès du médiateur, y compris lorsque ceux-ci sont des ressortissants de pays tiers résidant à l'extérieur de l'UE;

21. se félicite du fait que le médiateur peut mener des enquêtes sur la conduite d'organismes agissant dans le cadre du troisième pilier de l'UE;

22. prend acte de la présentation de deux rapports spéciaux par le médiateur, dont un a déjà produit son effet et dont l'autre sera examiné au Parlement; soutient à cet égard les conclusions du médiateur à l'égard du Conseil au sujet de la nécessité d'appliquer des règles cohérentes en ce qui concerne les régimes linguistiques utilisés par les présidences du Conseil et de la nécessité de clarifier le statut de la Présidence, partie du Conseil en tant qu'institution;

23. serait favorable à un durcissement des procédures parlementaires internes visant à garantir à l'avenir un traitement plus rapide du rapport annuel du médiateur par la commission des pétitions du Parlement;

24. exhorte le médiateur à présenter au Parlement les demandes qu'il juge opportunes afin d'améliorer l'échange d'informations entre services respectifs et de renforcer la coopération, dans le cadre fixé par l'article 1 de l'accord‑cadre sur la coopération du 15 mars 2006, en ce qui concerne particulièrement le secteur de la communication, de l'information technologique et de la traduction; regrette que sa commission des pétitions n'ait pas été consultée;

25. se réjouit que le médiateur continue à avoir des relations constructives avec la commission des pétitions du Parlement (participation aux réunions de la commission et respect des compétences et prérogatives respectives); invite le médiateur à présenter en temps utile à la commission des pétitions sa position sur les enquêtes les plus importantes, ouvertes d'office, afin de parvenir à des synergies utiles;

26. rappelle que, comme il le disait en 2001 déjà, il est favorable à la demande de modification du statut du médiateur pour ce qui est de l'accès aux documents et à l'audition de témoins et fait sien ce principe que les futures adaptations demandées servent à clarifier les pouvoirs du médiateur dans un contexte de besoins croissants dans l'exercice de ses fonctions et dans cette considération que, dans les faits, les principales institutions européennes en ont déjà accepté la plus grande partie;

27. souligne que de pareilles modifications ne devraient pas affecter le fondement et la nature du rôle du médiateur en tant que protecteur du citoyen vis-à-vis de l'administration publique de l'Union européenne;

28. reconnaît l'utilité du réseau européen des médiateurs, sous l'angle de la subsidiarité, en matière de solutions extrajudiciaires;

29. encourage, dans le cadre du réseau européen des médiateurs, la consultation mutuelle entre le médiateur et la commission des pétitions en vue de trouver une solution à des problèmes déjà traités en tant que pétitions;

30. se réjouit de la stratégie de communication du médiateur, réalisée par les divers canaux d'information et de sensibilisation du citoyen, dans cette considération que celles-ci doivent, à moyen terme, en contribuant à établir des formes multiples de dialogue en vue de rapprocher les citoyens des institutions et des organismes de l'Union européenne, étendre la connaissance de la sphère des droits et des compétences communautaires et améliorer la compréhension de la sphère de compétences du médiateur européen;

31. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, au médiateur européen, aux gouvernements et aux parlements des États membres ainsi qu'à leurs médiateurs ou aux organes compétents similaires.

• [1]  JO L 113 du 4.5.1994, p. 15. Décision modifiée par la décision 2002/262/CE, CECA, Euratom (JO L 92 du 9.4.2002, p. 13).
• [2]  JO C 72 E du 21.3.2002, p. 336.
• [3]  Voir les conclusions de M. Geelhoed, avocat général, dans l'affaire C‑234/02 Lamberts, point 67.
• [4]  JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.
• [5]  JO L 281 du 23.11.1995, p. 31.

EXPOSÉ DES MOTIFS

La culture du service au citoyen

Il y a deux ans, l'office du médiateur européen fêtait son dixième anniversaire. La commission des pétitions du Parlement européen, instituée il y a vingt ans à la suite de l'adoption de l'Acte unique, reconnaît que la citoyenneté européenne a fait, après le traité de Maastricht, un saut qualitatif puisqu'il est possible de présenter une pétition à un organe parlementaire, qui en reste le seul arbitre, ou de recourir à un organisme plus technique, qui, tout en agissant dans la sphère extrajudiciaire, obéit à une procédure, sans que soit exclu le contrôle parlementaire en cas de réticence de l'institution communautaire responsable du cas de "mauvaise administration". La culture du service au citoyen, laquelle a pour objectif une administration publique de qualité – transparente, proche, prompte et coopérative –, a été préconisée et encouragée au niveau communautaire grâce aux efforts conjugués de la commission des pétitions et du médiateur: on peut faire remonter son acte de naissance à la résolution du 6 septembre 2001, date de l'adoption, par le Parlement européen, du code de bonne conduite administrative proposé par le médiateur européen.

Examen des statistiques

En 2006, le médiateur a reçu 3 830 plaintes: c'est 2 % de moins par rapport à 2005, mais au même niveau que le niveau record de 2004 par rapport aux exercices précédents (+ 53 %). Dans 57 % des cas, la plainte a été envoyée par voie électronique et, dans la plupart des cas, 3 619, par des citoyens isolés, seules 211 plaintes étant envoyées par des associations ou par des entreprises. Du point de vue de la nationalité, le classement est le suivant: Espagne (20,4 %), Allemagne (14 %), France (8,7 %), Belgique (6,3 %), Pologne (6 %), Italie (5,4 %), Royaume-Uni (3,8 %). Toutefois, le classement change si l'on divise le nombre de plaintes par la part démographique relative de chaque pays dans la population de l'UE. 11 pays ont un quotient supérieur à un, seuil au-delà duquel le nombre de plaintes est en excédent par rapport aux chiffres de la population: Grand-Duché de Luxembourg (14,2), Malte (10), Chypre (7,6), Belgique (2,8), Slovénie (2,7), Espagne (2,2). Du point de vue de la langue, les plaintes déposées en anglais ou en espagnol dépassent 20 %, les plaintes déposées en allemand ou en français 10 % et les plaintes déposées en polonais 5 %.

Sur le plan de la recevabilité, sur 95 % des cas d'ores et déjà examinés, on trouve à nouveau la prédominance numérique des cas qui excèdent le mandat du médiateur (78,5 %), soit que les plaintes ne sont pas dirigées contre une institution ou un organe communautaire (93,7 %), soit qu'elles ne concernent pas un cas supposé de mauvaise administration (5,4 %). Parmi les cas relevant du mandat du médiateur (21,5 %), 449 plaintes sur 838 ont été déclarées officiellement recevables et 258 d'entre elles ont débouché sur une enquête. En 2006, le médiateur a effectué 582 enquêtes au total, parmi lesquelles 315 étaient déjà en cours en 2005 et 9 ont été ouvertes d'initiative.

Comme les années précédentes, c'est la Commission qui est en tête: 66 % des enquêtes (387). L'Office européen de sélection du personnel se trouve à 13 % (74), devant le Parlement européen avec 8 % (49) et le Conseil de l'Union européenne avec 2 % (11). De bas en haut de la pyramide des cas de mauvaise administration, on trouve le manque de transparence, en ce compris le refus d'information (25 %), l'injustice et l'abus de pouvoir (19 %) et les cas d'erreur judiciaire (5 %) et de non-exécution de son rôle de "gardienne du traité" par la Commission (4 %).

L'action du médiateur européen continue à suivre le rythme des différentes étapes de la procédure de traitement des plaintes, plus circonstanciées lorsque l'enquête porte sur un cas de mauvaise administration (demande de commentaires, solutions de conciliation – 28 proposées en 2006, 1 d'entre elles conclue avec succès –, commentaires critiques – formulés dans 41 cas en 2006 –, recommandations critiques – 13 proposées en 2006 –, rapports spéciaux au Parlement européen – 2 présentés en 2006). Les garanties qu'un pareil cheminement offre au citoyen contribuent à renforcer les pouvoirs de persuasion du médiateur, quoique ses décisions n'aient pas d'effet juridiquement contraignant. En outre, le médiateur, qui est une émanation du Parlement, bénéficie, certes dans le cadre de son autonomie de fonctions, de la relation de confiance avec l'assemblée, laquelle se manifeste par le jugement politique sur le rapport annuel ou sur les rapports spéciaux.

Enfin, l'institution tire avantage du soutien actif de la commission des pétitions – devant laquelle le médiateur est intervenu lors de 4 réunions en 2006 – et de la coopération au sein du réseau européen des médiateurs (on peut souhaiter que celui-ci soit étendu et renforcé). Au niveau européen, il est néanmoins judicieux de souligner que, quoique cela ne soit précisé ni dans les dispositions d'exécution (article 2.4) ni dans les dispositions du règlement du PE (article 191.9), les rapports au jour le jour entre activités du médiateur et activités de la commission des pétitions doivent se traduire, précisément pour éviter des conflits de compétences, par des renvois mutuels de dossiers avec effet définitif.

Analyse des pouvoirs et des décisions le plus fréquentes dans certains types d'actions ou par rapport à certains organismes

Le rapport répartit les décisions sur les enquêtes conclues en 2006 (250) en cinq catégories. S'y détachent les problèmes liés au manque d'ouverture des institutions et des organes communautaires (25 % des enquêtes, 9 décisions sub chapitre 3), au rôle de la Commission en tant que garante du traité en relation avec la procédure de l'article 226 (9 décisions sub chapitre 3), à la gestion des contrats, des indemnités et des subventions (8 décisions sub chapitre 3) et aux problèmes d'embauche et de gestion du personnel des institutions (18 décisions sub chapitre 3).

Accès du public aux documents

Dans nombre de cas se rapportant à l'application d'exceptions opposées à l'accès du public en application du règlement (CE) n° 1049/2001, la procédure a été clôturée au stade des commentaires critiques, arme préventive pour éviter la répétition de cas similaires, et ce, lorsqu'une recommandation est inutile ou inopportune. Tel est le cas de l'interprétation extensive abusive qu'a faite la Commission des procédures assimilables aux procédures judiciaires, en l'occurrence les procédures d'arbitrage prévues à l'OMC (page 91), ainsi que de la justification arbitraire du refus opposé par la Commission de donner accès aux documents au motif que la divulgation des plans nationaux relatifs au commerce des permis d'émissions de gaz à effet de serre aurait eu un effet fâcheux sur les pourparlers en cours ou que les documents envoyés aux États membres ou reçus de ceux-ci équivalaient à des actes internes (page 94). Sur ce point, la commission des pétitions juge tout à fait opportun que le médiateur réalise en 2007, comme annoncé le 2 mai dernier, une étude détaillée de l'incidence concrète des commentaires critiques formulés en 2006.

Commentaires critiques laissés sans suite

L'approche nouvelle proposée par le médiateur pour les cas d'inobservation évidente des commentaires critiques (pages 82, 84 et 92) – consistant dans la promotion de la culture du service au sommet de l'administration publique communautaire négligente par le truchement du commissaire responsable – suscite en revanche quelque perplexité. Comme il s'agit le plus souvent de problèmes qui touchent à la gestion du personnel par la Commission, si l'on veut établir une culture du service dans ce secteur-clé, il faudrait que les erreurs soient éliminées à la source, en associant aussi le service responsable de l'acte ou du comportement incorrect et en appelant au respect des articles pertinents du code européen de bonne conduite administrative. Semblablement, en dépit du commentaire critique terminal de l'enquête sur l'absence de moyens à opposer à une décision sur les notes d'un élève de l'École européenne de Bruxelles (pages 90-91), le médiateur ne devrait pas relâcher les contrôles effectués sur la Commission et, éventuellement, sur les États membres aussi. À ce sujet, que les Écoles européennes se sont dotées d'un code de bonne conduite administrative ne semble pas suffisant, comme dans le cas de l'exécutif, pour garantir l'établissement d'une réelle culture du service!

Rôle de la Commission en tant que gardienne du traité

Pour ce qui est du pouvoir discrétionnaire d'action de la Commission en vertu des articles 226 et 228 du traité CE (manquements des États membres), le fonctionnement correct du système est également déterminant pour l'aboutissement de l'examen de nombreuses pétitions. Dans ce domaine, de nombreux points d'interrogation soulevés dans les rapports précédents, sur la publicité des actes relatifs aux procédures d'infraction, l'échange de courrier entre Commission et États membres, notamment (rapport De Rossa 2003), par exemple, persistent. Parmi les cas de l'exercice 2006, se détache nettement à cet égard l'abus des pouvoirs discrétionnaires de la Commission, qui n'a pas agi à temps, au cours de la phase précontentieuse de la procédure, et s'est abritée derrière des considérations politiques, par exemple la difficulté de parvenir à un accord au sein du collège des commissaires sur la question délicate de la violation de la libre prestation des services dans le secteur des paris sportifs en Allemagne. La commission des pétitions se réjouit par conséquent du bon usage de ses pouvoirs fait par le médiateur, en ce compris le rapport spécial qui a redressé la situation (page 110).

Moins claires et moins tranchantes semblent être les conclusions auxquelles le médiateur parvient lors même qu'il stigmatise les retards déraisonnables de l'exécutif dans le déroulement des diverses étapes précontentieuses: mise en demeure et avis motivé adressés à l'État défaillant, l'Espagne (page 105). Inéquivoque et cohérent est, en revanche, le commentaire critique avec lequel il flétrit comme acte de mauvaise administration l'interprétation fautive de telle règle ou de tel principe de droit faite par la Commission, qui a atermoyé par simple commodité au lieu de faire exécuter, en vertu de l'article 228, l'arrêt condamnant pour manquement l'Allemagne, déjà condamnée pour inobservation des obligations communautaires en matière d'emballage de certaines boissons (page 93). Plus logique encore s'avère le projet de recommandation, accepté ensuite par l'institution, qui stigmatise le report sine die, au prétexte de vouloir embrasser la question de fond globalement, d'une procédure d'infraction en application de l'article 226 contre le Danemark, défaillant en matière de taxation des véhicules automoteurs (p. 103). Des retards, ou des défauts d'agir, aussi flagrants devraient aussi être soumis à la condamnation politique du Parlement à l'occasion de l'examen du rapport annuel sur l'application du droit communautaire.

Pouvoirs d'enquêter d'office

Dans le domaine des adjudications et dans celui de la gestion du personnel, deux des enquêtes ouvertes d'office par le médiateur démontrent que ses pouvoirs sont un aiguillon efficace pour inciter l'administration à l'autocontrôle: l'attestent, d'une part, la réponse positive de la Commission à propos de l'insertion de la clause facultative de médiation dans ses marchés standards et l'engagement à en informer le médiateur au cours du premier semestre de l'année 2007 (page 111) et, de l'autre, la décision du Parlement de supprimer les limites d'âge de ses programmes de stage (page 113). En revanche, dans un domaine tout à fait différent, l'action de la Commission à la suite de plusieurs plaintes relatives à l'exploitation d'un port industriel aux Canaries, qui a suscité et une enquête d'office du médiateur (page 112) et une enquête de la commission des pétitions du Parlement européen, il est apparu qu'il se pourrait que divergence il y ait entre le médiateur et le Parlement quant au calendrier et quant à l'évaluation de l'affaire, s'il se faisait que et celui-là et celui-ci dussent trancher, avec cette contrainte de devoir l'examiner dans le cadre de compétences différentes. Dans les cas de ce type, notre commission invite le médiateur à présenter sa propre position en utilisant au mieux, en application de l'article 195, paragraphe 3, du règlement, les voies d'action dont il dispose, en vue d'un dialogue constructif avec le Parlement.

Rôle de l'EPSO dans les procédures d'embauche

Dans le rapport sur le rapport annuel 2003 du médiateur, notre commission avait lancé un avertissement (paragraphe 18) à l'Office européen de sélection du personnel (EPSO) pour qu'il respecte l'usage de la transparence et de l'ouverture des procédures de concours, conformément au rapport spécial du médiateur (1004/97 PD) et au rapport de M. H. Bösch (A5–0280/00). Plus particulièrement en ce qui concerne l'accès des candidats à leurs épreuves corrigées, M. De Rossa, rapporteur, soulignait que, à l'époque, en 2003, tous les candidats des concours d'embauche dans les institutions européennes pouvaient se prévaloir d'un pareil droit.

Trois années plus tard, en 2006, on ne peut plus dire que c'est là un droit acquis: on le déduit facilement du commentaire critique du médiateur à propos des informations sommaires et insuffisantes sur le type d'erreurs de traduction fournies dans la "feuille d'évaluation" de l'EPSO (674/2004/PB, page 97). L'intérêt légitime que les candidats ont d'avoir accès aux informations qui les concernent risque d'être lésé dans le futur par le recours systématique, pour les épreuves de sélection, à des questionnaires différenciés, seulement accessibles sur ordinateur et gérés par des organismes externes spécialisés. C'est pourquoi il est extrêmement utile d'ouvrir aussi des enquêtes d'office sur l'accès des candidats aux informations – plus particulièrement aux épreuves présentées et aux réponses exactes des questionnaires ainsi qu'aux critères d'évaluation établis par le jury pour les épreuves écrites (OI/5/05/PB, page 98) – et, de manière plus générale, sur la mise en œuvre par l'EPSO des conditions fondamentales fixées dans le rapport spécial susmentionné du médiateur de 1999.

En outre, notre commission juge inadmissible que l'EPSO refuse de présenter ses excuses à une candidate exclue en raison d'une erreur manifeste du jury dans l'évaluation de ses diplômes, et ce, quoique le médiateur l'y eût invité à plusieurs reprises. C'est là un abus de pouvoir outrecuidant et il fallut que le médiateur lui-même s'exécutât en présentant, en lieu et place de l'EPSO, des excuses au nom des Communautés européennes (page 108). C'est là tout le contraire de cette culture du service qui devrait inspirer tous les organes et institutions européens: ce n'est pas par hasard que l'EPSO occupe la deuxième place sur la liste noire des organismes responsables d'actes de mauvaise administration. C'est pourquoi notre commission exhorte le médiateur à soumettre l'EPSO à un contrôle strict et approfondi, sans faire de distinction entre le travail administratif de son personnel et les décisions du jury, comme le médiateur le soutenait à bon droit au sujet de l'EPSO (1217/04/OV, page 66), en contrôlant tout particulièrement ses réponses aux plaintes des candidats: respect des délais, conditions formelles, à commencer par la langue des candidats, protection des données à caractère personnel.

Le médiateur, acteur de la vie démocratique de l'Union européenne

Dans ses rapports précédents, notre commission soulignait le rôle du médiateur en tant que garant de l'ouverture et de la responsabilité démocratique dans les instances décisionnelles et administratives de l'Union européenne (2003), son rôle de premier plan en matière d'information de qualité sur son champ de compétences (2004) et la valeur ajoutée de ses interventions sur le plan de la bonne administration, même en dehors des cas de mauvaise administration (2005). Cette année est mis en exergue le médiateur en qualité d'"acteur de la vie démocratique de l'Union"[1] en tant qu'intermédiaire du citoyen dans les relations avec l'administration publique communautaire, notamment dans son action de délimitation de la ligne de partage bonne administration/mauvaise administration. À ce sujet, le médiateur européen semble avoir répondu positivement à l'invitation à lui adressée en 2004 de préciser la notion de mauvaise administration.

Dans cette optique, on peut se rallier sans réserve à ce qui est dit au paragraphe 2.2.3 à propos d'actes et de comportements s'écartant des critères de bonne administration. Sont tout aussi appréciables les pistes présentées à l'administration publique communautaire: reconnaître ses erreurs, présenter des excuses, rechercher des solutions satisfaisantes pour le plaignant, par exemple. C'est ainsi que les modalités du réexamen, par la BEI, de son refus de donner accès à un rapport d'audit, en permettant au demandeur d'en consulter de larges extraits (pages 77‑78), mettent en lumière le type d'approche constructive, apte à faire d'un comportement vicié un comportement vertueux, en tant que modèle pour les cas similaires. C'est pourquoi notre commission exhorte le médiateur à dresser chaque année la liste des bonnes pratiques administratives, les cas exemplaires ou cas vedettes (6 en 2006), en y joignant les cas pour lesquels, en revanche, les institutions ont le bonnet d'âne.

La commission des pétitions exhorte le médiateur européen à maintenir un niveau élevé de contrôle des relations entre citoyen et Conseil des ministres de l'Union européenne et entre citoyen et Parlement européen lui-même en ce qui concerne les modalités de l'accès du public aux documents, ainsi qu'entre citoyen et Commission dans l'exercice de ses devoirs de protection du droit communautaire. Un des principes majeurs à rappeler, c'est celui de l'égalité démocratique de tous les citoyens européens, sans discriminations nationales ou linguistiques. C'est pourquoi il y a lieu de louer la sévère prise de position du médiateur au sujet du Conseil, à nouveau coupable de mauvaise administration parce que le site internet de sa Présidence n'avait pas de version allemande: c'est pourquoi le rapport spécial présenté par le médiateur le 30 novembre 2006 mérite un soutien plein et entier. Ses conclusions (page 109) ne peuvent pas être exploitées pour répéter cette maxime que certaines versions linguistiques seraient "plus égales que les autres".

Par ailleurs, tout aussi louables furent les initiatives prises par le médiateur sous forme de proposition faite au Conseil de solution à l'amiable, d'abord, et de commentaires critiques contre les États membres (pages 104-105), ensuite, afin de condamner et d'éliminer la pratique de parrainage commercial de la Présidence en exercice, la Présidence irlandaise en l'occurrence. C'est là un "symptôme" qui met à nu le problème délicat du conflit d'intérêts dans une des soupapes du centre névralgique de l'Union européenne, laquelle – et ce n'est pas un hasard – court transversalement des institutions européennes vers les autorités nationales. C'est pourquoi le médiateur a bien fait de soulever la question et il fera mieux encore en faisant rapport sur la suite donnée, sur la base des consultations lancées avec les représentations permanentes des États membres.

Une coopération de plus en plus active

La commission des pétitions est à n'en pas douter en faveur d'une accélération de ses procédures, pour qu'elle puisse examiner plus rapidement le rapport annuel du médiateur (paragraphe 4 du rapport Schwab) et encourage le médiateur à faire un effort semblable en présentant son rapport au cours du premier trimestre de l'année et en adoptant un dispositif synthétique pour les statistiques et un dispositif synoptique pour la partie analytique (chapitre 3 du rapport actuel). Toutefois, ce n'est qu'avec des crédits budgétaires suffisants qu'il est possible de surmonter l'obstacle grandissant du multilinguisme parlementaire, lequel explique que, cette année, il faut plus de deux mois supplémentaires pour les autres versions linguistiques de l'original anglais du rapport.

Sept ans se sont écoulés depuis que M. J. Söderman, médiateur à l'époque, a demandé que fût modifié l'article 3, paragraphe 2, relatif à la libre consultation des dossiers des institutions et à l'audition sans conditions des fonctionnaires et des agents européens; dans le rapport Almeida Garrett (A5–0240/01), le Parlement avait (le 6 septembre 2001) accepté la substance des modifications demandées à la décision du 9 mars 1994, mais la procédure législative spéciale s'était ensuite enlisée (voir ŒIL ACI 1999/2215), en dépit de l'accord de la Commission et du Conseil. Votre rapporteur, qui avait déjà élaboré le rapport pour notre commission, ne peut qu'en rappeler les conclusions, adoptées en commission le 29 mai 2001 (en accord avec le rapport de la commission des affaires constitutionnelles), notamment la conclusion n° 4 qui se ralliait entièrement aux amendements à l'article 3 du statut proposés par le médiateur. "La commission ne peut que se réjouir que le médiateur ait déjà interprété ses pouvoirs et exercé ses tâches d'enquête de manière progressive, sans que cela suscitât aucune réaction négative de la Commission".

À cette occasion, tout en tenant compte des propositions plus vastes d'adaptation du statut, présentées par M. Diamandouros le 11 juillet 2006, votre rapporteur réitère son avis favorable, pour autant que soit maintenue une certaine logique d'évolution progressive des pouvoirs du médiateur, justifiée par les besoins croissants qu'exige l'exercice de ses fonctions, lesquels, de fait, ont déjà été acceptés par les principales institutions européennes. En fait, on dit oui à des modifications qui entraînent une extension qualitative des pouvoirs du médiateur, sans que cela ait des répercussions sur la nature de sa compétence et sur la non-validité contraignante de toutes ses décisions (voir la jurisprudence du Tribunal de première instance, arrêt du 22 mai 2000 – affaire T-103/99).

Une pareille conclusion favorable à la substance des modifications statutaires demandées s'inscrit en outre dans le droit fil de certains arrêts récents des organes juridictionnels de la Communauté. Tel l'arrêt du Tribunal de première instance du 10 avril 2002 dans l'affaire T‑209/00, aux termes duquel le médiateur ne jouit pas du même pouvoir discrétionnaire que la Commission dans l'ouverture d'une procédure pour infraction, parce qu'il ne peut pas refuser, sauf cas justifiés objectivement, de donner suite à une plainte admissible et recevable. Tel aussi l'arrêt de la Cour de justice du 23 mars 2004 dans l'affaire Lamberts C‑234/02, aux termes duquel les décisions du médiateur, quoiqu'elles ne soient pas contraignantes, peuvent donner lieu à une action en responsabilité non contractuelle, en application de l'article 288 TCE. Pour des raisons, fonctionnelles notamment, il est donc opportun que le médiateur soit mis en état d'exercer pleinement ses pouvoirs d'enquête.

Il est par conséquent fondamental que le médiateur continue à s'acquitter de sa tâche de manière dynamique et souple, conformément à la nature de son activité, qui est un véritable "laboratoire de législation non contraignante". Notre commission exhorte donc le médiateur de l'Union européenne à mener des enquêtes, dans le cadre du "troisième pilier (coopération judiciaire et policière en matière pénale) aussi, en les étendant, par exemple, à l'action d'Europol. Dans le même temps, elle l'encourage à utiliser le réseau européen des médiateurs, en tirant aussi parti de l'expérience de notre commission, pour la résolution de questions touchant aux politiques de l'Union, à un stade antérieur à la solution de problèmes nationaux ou locaux apparus aux marges du réseau, tel le problème soulevé par le médiateur du Frioul‑Vénétie‑Julienne sur la libre circulation des marchandises (page 114).

Enfin, pour concrétiser pleinement la subsidiarité dans les solutions extrajudiciaires, le réseau devrait idéalement être élargi aux configurations de médiation spécialisée en matière de protection des mineurs[2], en matière de problèmes des familles, en matière de protection des données à caractère personnel, en matière de droits des prisonniers ou de droits du malade, afin d'en accroître la popularité et d'en élargir l'influence au-delà des limites de compétence territoriale, dans une perspective de formes multiples de dialogue, que notre commission interprète comme un signe positif du processus de rapprochement entre citoyens et institutions sous l'égide de l'Union européenne. Pour conclure, on peut faire remarquer que l'on peut trouver – dans l'expérience en matière de médiateur[3], en partie décevante, que l'Italie a d'une multitude de médiateurs régionaux, qui compensent l'absence de médiateur national unique – des indices qui mettent en valeur l'importance et la visibilité du médiateur européen, s'il est vrai – et cela ne semble pas du tout surprenant – que le site Internet du médiateur européen est visité en premier lieu par des internautes de la péninsule italienne (page 160).

• [1]  L'expression est tirée de l'ouvrage Le processus d'adoption du statut du médiateur, d'Ezio Perillo, "Droit de l'Union européenne" (2006), volume 1, p. 143.
• [2]  Existe déjà en Europe, depuis 1997, le réseau européen des médiateurs des enfants.
• [3]  L'article 16 de la loi n° 127 du 15 mai 1997 prévoyait la création du médiateur national: cet article est toujours lettre morte.

PROCÉDURE

Titre	Rapport annuel relatif aux activités du médiateur européen en 2006
Numéro de procédure	2007/2131(INI)
Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance	PETI 30.1.2007
Rapporteur(s)   Date de la nomination	Luciana Sbarbati 2.5.2007
Examen en commission	25.6.2007
Date de l'adoption	17.7.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:		25 0 0
Membres présents au moment du vote final	Marcin Libicki, Kathy Sinnott, Maria Matsouka, Robert Atkins, Simon Busuttil, Daniel Caspary Luis Herrero-Tejedor, Mairead McGuinness, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Andreas Schwab, Rainer Wieland, Proinsias De Rossa, Glyn Ford, Miguel Angel Martínez Martínez, Radu Podgorean, Marian Harkin, Luciana Sbarbati, Margrete Auken
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Thijs Berman, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Tatjana Ždanoka
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Elspeth Attwooll, Metin Kazak, Dimitrios Papadimoulis
Date du dépôt	26.7.2007