RELATÓRIO sobre o Relatório Anual de 2006 do Provedor de Justiça Europeu
26.7.2007 - (2007/2131 (INI))
Comissão das Petições
Relatora: Luciana Sbarbati
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PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre o Relatório Anual de 2006 do Provedor de Justiça Europeu
(2007/2131 (INI))
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta o Relatório Anual de 2006 do Provedor de Justiça Europeu,
– Tendo em conta os artigos 195º, 230º e 232º do Tratado CE,
– Tendo em conta o artigo 43° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
– Tendo em conta a Decisão 94/262/CECA, CE, Euratom do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu[1],
– Tendo em conta a sua Resolução de 6 de Setembro de 2001, que altera o artigo 3º do estatuto e das condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu[2],
– Tendo em conta o acordo-quadro sobre cooperação de 15 de Março de 2006 entre o Parlamento Europeu e o Provedor de Justiça Europeu, que entrou em vigor em 1 de Abril de 2006,
– Tendo em conta a comunicação da Comissão de 5 de Outubro de 2005, que habilita o Provedor de Justiça Europeu a adoptar e transmitir comunicações a autoriza os funcionários públicos a comparecer perante Provedor de justiça Europeu SEC(2005)1227),
– Tendo em conta a carta enviada em Julho de 2006 pelo Provedor de Justiça Europeu ao Presidente do Parlamento Europeu, com vista a dar início ao processo de revisão do estatuto do Provedor de Justiça Europeu,
– Tendo em conta o nº 2, segundo e terceiro parágrafos, do artigo 195º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão das Petições (A6‑0301/2007),
A. Considerando que o Relatório Anual das Actividades do Provedor de Justiça Europeu relativo a 2006 foi apresentado oficialmente ao Presidente do Parlamento Europeu em 12 de Março de 2007 e que o Provedor de Justiça, Nikiforos Diamandouros, apresentou o seu relatório à Comissão das Petições, em Bruxelas, em 2 de Maio de 2007,
B. Considerando que segundo o artigo 41° da Carta dos Direitos Fundamentais "todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável",
C. Considerando que o nº 1 do artigo 195 do Tratado CE e o artigo 43° da Carta dos Direitos Fundamentais estabelece que "qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede social num Estado Membro, tem o direito de apresentar petições ao Provedor de Justiça da União, respeitantes a casos de má administração na actuação das instituições ou órgãos comunitários, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das respectivas funções jurisdicionais",
D. Considerando que é essencial, no contexto de uma democracia participativa crescente na Europa e de melhor comunicação da União Europeia com os seus cidadãos, que estes recebam dos organismos e instituições europeias respostas prontas e substantivas às suas perguntas, queixas e petições e considerando que é essencial que esses organismos e instituições tenham os recursos orçamentais e humanos necessários para garantir que os cidadãos recebem efectivamente respostas prontas e substantivas,
E. Considerando que, desde a aprovação da Resolução de 6 de Setembro de 2001, em que o Parlamento aprovou o Código de Boa Conduta Administrativa tal como recomendado pelo Provedor de Justiça Europeu, já se concluiu uma legislatura e já decorreu metade da legislatura seguinte, sem que as demais instituições principais da União tenham dado satisfação à solicitação urgente do Parlamento no sentido de que harmonizassem as suas práticas com as disposições do referido código,
F. Considerando que, em 2006, embora o respectivo número tenha estabilizado no elevado nível atingido em 2004, mais de três quartos das queixas continuam a não se enquadrar no âmbito das atribuições do Provedor de Justiça Europeu e que isto se deve, sobretudo, ao facto de não visarem um organismo ou instituição comunitários,
G. Considerando que, de acordo com o resultado dos inquéritos levados a cabo pelo Provedor de Justiça, em 95 casos (correspondentes a 26% das queixas analisadas) não se verificou má administração,
H. Considerando que, ainda que em certos casos as actividades do Provedor e da Comissão das Petições possam sobrepor-se, apesar das diferenças que existem entre as respectivas atribuições, importa preservar a separação dos respectivos procedimentos, os quais devem incluir, por norma, para prevenir conflitos relativos às prerrogativas de cada um, a notificação recíproca das conclusões finais a que chegaram,
I. Considerando que, no ano de 2006, se registou um declínio significativo do número de casos de má administração em que se alcançou uma solução amigável, acompanhado por um aumento igualmente evidente do número de inquéritos que resultaram numa observação crítica, e uma menor taxa de aceitação dos projectos de recomendação do Provedor de Justiça Europeu pelas instituições,
J. Considerando que nem as observações críticas contidas em decisões finais que põem termo a casos irreparáveis de má administração, nem as recomendações ou os relatórios especiais do Provedor de Justiça Europeu têm carácter vinculativo, visto que os poderes deste não abarcam a reparação directa de situações de má administração, visando antes encorajar a auto-regulação por parte dos organismos e instituições da União Europeia,
K. Considerando que a apresentação de um relatório especial ao Parlamento Europeu continua a ser a último meio que o Provedor de justiça tem para agir quando uma instituição recusa conformar-se com uma recomendação do Provedor de Justiça,
L. Considerando que desde a entrada em vigor do Tratado de Nice o Parlamento gozou do mesmo direito que os Estados-Membros, o Conselho e a Comissão de intentar uma acção junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias por falta de competência, infracção a um uma condição processual essencial, infracção ao Tratado CE ou a alguma disposição legislativa relacionada com a sua aplicação ou uso indevido de competências,
M. Considerando que, em 2006, o Provedor de Justiça Europeu, ao apresentar ao Parlamento dois relatórios especiais na sequência da rejeição, pelo Conselho e pela Comissão, dos projectos de recomendação por ele formulados, fez um uso judicioso dos seus poderes,
N. Considerando que a nova abordagem adoptada pelo Provedor de Justiça Europeu em relação à Comissão, que consiste na promoção de uma cultura de serviço como parte integrante da boa conduta administrativa e meio essencial de correcção de deficiências de actuação ou conduta, deve ser aplicada por consenso e a partir da base,
O. Considerando que os comentários críticos tecidos pelo Provedor de Justiça sobre 41 casos de má administração, que figuram no relatório de 2006 intitulado "Observações críticas, projectos de recomendações e relatórios especiais" podem servir para evitar a repetição de erros ou disfuncionamentos no futuro com a tomada e aplicação de medidas apropriadas por parte dos órgão institucionais e outros da UE,
P. Considerando que a cooperação voluntária estabelecida pelo Provedor de Justiça na Rede Europeia de Provedores de Justiça funciona há mais de dez anos como um sistema flexível de intercâmbio de informações e de melhores práticas e um meio de apresentar queixas ao Provedor de Justiça ou outros órgãos similares mais aptos a prestar assistência
Q. Considerando que o papel do Provedor de Justiça Europeu, encarregado de proteger os cidadãos europeus, evoluiu no período de uma década ou mais que decorreu desde a criação do serviço, graças à sua independência e ao escrutínio democrático da transparência da sua acção pelo Parlamento Europeu,
R. Considerando que o Provedor de Justiça declarou estar disposto a utilizar o seu poder para realizar inquéritos de iniciativa própria quando nacionais de países terceiros residentes fora da UE dirigem uma queixa ao Provedor de Justiça que, em certos aspectos, entra no âmbito do seu mandato,
S. Considerando que a 30 de Novembro de 2006 o Provedor de Justiça e a Autoridade Europeia para a Protecção dos Dados, assinaram um Memorando de Acordo sobre cooperação e modalidades de exercício das respectivas competências,
T. Considerando que um dos princípios fundamentais da integração europeia é o da igualdade democrática de todos os cidadãos europeus, com exclusão de qualquer discriminação com base na nacionalidade, ou língua, e que continuam a proliferar as queixas de cidadãos, associações ou empresas que não conseguem obter informação solicitada na sua própria língua no âmbito de procedimentos de concursos e de recrutamento comunitários,
U. Considerando que o Provedor de Justiça Europeu reiterou, em Julho de 2006, o pedido de alteração do seu estatuto e que uma das suas solicitações, a alteração do respectivo artigo 3º, foi já aprovada pelo Parlamento Europeu com base na resolução supracitada de 6 de Setembro de 2001,
1. Aprova o Relatório Anual relativo a 2006 apresentado pelo Provedor de Justiça Europeu e bem assim a respectiva forma de apresentação, que conjuga uma síntese das actividades do ano e uma análise temática das decisões do Provedor de Justiça e dos problemas suscitados nas diversas fases do processo; insta, porém, o Provedor de Justiça a introduzir no mesmo modificações técnicas tendentes a facilitar a leitura dos vários capítulos tais como fichas para as estatísticas e resumos para a parte analítica;
2. Solicita que sejam dados a todas as instituições e organismos europeus os recursos orçamentais e humanos necessários para garantir que os cidadãos obtenham respostas prontas e substantivas às suas perguntas, queixas e petições;
3. Considera que o Provedor de Justiça continuou a exercer os seus poderes de forma equilibrada e enérgica, quer na análise e no tratamento das queixas, bem como na condução e conclusão dos inquéritos, quer na maneira como soube desenvolver relações de trabalho construtivas com as instituições e organismos da União Europeia e encorajar os cidadãos a exercerem os seus direitos perante estas instituições e organismos;
4. Exorta o Provedor de Justiça a prosseguir os seus esforços e promover as suas actividades com eficácia e agilidade de modo a representar aos olhos do cidadão o guardião da boa administração das instituições comunitárias;
5. Frisa que um objectivo chave de qualquer intervenção do Provedor de Justiça é propiciar um acordo amigável entre o queixoso e a instituição e prevenir o recurso a vias judiciais;
6. Concorda com que a definição do conceito de “má administração comunitária" deve ser objecto de uma interpretação lata, que abranja não só os actos administrativos ilícitos ou as infracções a normas ou princípios vinculativos, mas também, por exemplo, os casos de incúria, negligência ou falta de transparência ou a infracção de outros princípios de boa administração ;
7. Exorta o Provedor de Justiça a continuar a promover uma cultura de serviço genuína como parte integrante da boa conduta administrativa, a fim de assegurar que a administração pública da União Europeia adopte uma atitude de abertura e diálogo com os membros do público que recorrem aos seus serviços, assumindo e apresentando pedidos de desculpas pelos erros cometidos e procurando soluções satisfatórias para os queixosos;
8. Considera que não é suficiente que algumas das outras instituições e organismos da Comunidade, com especial relevo para a Comissão e o Conselho, tenham adoptado códigos de boa conduta administrativa separados: no caso da Comissão, o código de 13 de Setembro de 2000 para as relações do seu pessoal com o público e, no do Conselho, o código de 25 de Junho de 2001, de boas práticas administrativas para uso do Secretariado‑Geral do Conselho e do seu pessoal no relacionamento profissional com o público;
9. Apela a que o “Código Europeu de Boa Conduta Administrativa”, proposto pelo Provedor de Justiça Europeu e aprovado pelo Parlamento Europeu em 6 de Setembro de 2001, seja tornado extensivo ao pessoal de todas as instituições e organismos da Comunidade e, contrariamente ao que sucede com os restantes códigos, seja actualizado regularmente e publicado no sítio Web do Provedor de Justiça Europeu;
10. Frisa que a eficácia erga omnes do código foi explicitada pelo Provedor de Justiça na sua carta de 11 de Março de 2002 ao Presidente do Parlamento, disponível ao público no sítio Web do Provedor de Justiça; considera, por conseguinte, que nenhum outro código de âmbito mais limitado pode substituir, ou derrogar, o código de conduta “europeu”;
11. Insta todas as instituições a cooperarem de forma construtiva com o Provedor de Justiça em todas as fases do procedimento, a submeterem-se às soluções amigáveis propostas, a darem seguimento às suas observações críticas e a aplicarem os seus projectos de recomendação;
12. Encoraja o Provedor de Justiça a elaborar anualmente uma lista das melhores práticas administrativas e uma lista de práticas não conformes com as suas decisões, e a apresentar um estudo sobre o seguimento dado às suas observações críticas;
13. Insta todas as entidades objecto de observações críticas a respeitarem e terem em consideração as mesmas na sua acção futura, de modo a evitar casos de contradição entre posições oficiais e acções e omissões administrativas;
14. Recorda a todos os organismos e instituições da Comunidade as obrigações que sobre eles impendem por força do Regulamento (CE) nº 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão[3], que tem impreterivelmente de ser aplicado, até para garantir a credibilidade da respectiva revisão que está actualmente a ser equacionada, bem como as suas obrigações à luz da Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados[4];
15. Insta uma vez mais a Comissão a fazer o uso devido do poder discricionário de instaurar procedimentos por infracção ou por incumprimento, que lhe é conferido, respectivamente pelo artigo 226º do Tratado CE ou a propor sanções ao abrigo do 228º do Tratado CE, empenhando-se escrupulosamente em evitar delongas e em não se abster injustificadamente de actuar de forma pronta, condutas que são incompatíveis com os seus poderes de supervisão da aplicação do direito comunitário;
16. Considera que, se uma instituição se recusar a seguir uma recomendação de um relatório especial do Provedor de Justiça, mesmo apesar de o Parlamento Europeu ter aprovado essa recomendação, o Parlamento poderia legitimamente utilizar os seus poderes de intentar uma acção junto do Tribunal de Justiça pelo acto ou omissão objecto da recomendação do Provedor de Justiça;
17. Insta todos os organismos e instituições da Comunidade, bem como as representações permanentes dos Estados‑Membros, a cooperarem, a bem da transparência e da conformidade com os preceitos da boa administração propugnados neste relatório, sem sacudir as suas responsabilidades para órgãos centrais poderosos como a Presidência do Conselho ou o Conselho Superior das Escolas Europeias, em relação aos quais é difícil ao Provedor de Justiça Europeu exercer controlo;
18. Exorta o Serviço de Selecção do Pessoal das Comunidade Europeias a certificar-se de que cumpre efectiva e cabalmente as regras e práticas estabelecidas referentes ao espírito de abertura e à transparência dos procedimentos de recrutamento, em especial no atinente ao acesso dos candidatos à informação que lhes diz respeito em sede de correcção de provas, a pôr cobro à discriminação linguística e a não se eximir às suas responsabilidades remetendo-as para os júris de selecção;
19. Acolhe com grande satisfação a declaração do Provedor de Justiça Europeu segundo a qual tenciona tratar das actividades de concessão de empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI) fora da UE utilizando as suas próprias competências em matéria de inquérito, e observa que o Provedor de Justiça terá de avaliar e assegurar a capacidade interna de tratamento de queixas nesse sentido;
20. Convida o Provedor de Justiça a considerar a celebração de um Memorando de acordo com o BEI sobre as modalidades de cooperação entre as instituições no que diz respeito ao exercício das competências do Provedor de Justiça para investigar queixas relativas a casos de má administração nas actividades do BEI e considera que o BEI deveria informar activamente os cidadãos afectados por projectos financiados pelo banco sobre as possibilidades de apresentar queixa ao Provedor de Justiça, incluindo os cidadãos de países terceiros residentes fora da UE;
21. Acolhe com satisfação o facto de o Provedor de Justiça poder conduzir inquéritos sobre o comportamento de órgãos que operam ao abrigo do “terceiro pilar”da UE;
22. Regista que o Provedor de Justiça apresentou dois relatórios especiais, dos quais um surtiu já os efeitos desejados e o outro será examinado pelo Parlamento; apoia as conclusões dirigidas pelo Provedor de Justiça ao Conselho acerca da necessidade de aplicar regras coerentes aos regimes linguísticos utilizados pelas Presidências do Conselho e da necessidade de clarificar o estatuto da Presidência como parte do Conselho como instituição;
23. Congratular-se-ia com um reforço dos processos parlamentares internos, a fim de, no futuro, garantir um tratamento mais rápido do relatório anual do Provedor de Justiça pela Comissão das Petições do Parlamento;
24. Insta o Provedor de Justiça a submeter ao Parlamento quaisquer pedidos que repute adequados para aperfeiçoar o intercâmbio de informação entre os seus respectivos departamentos competentes nestes domínios e para reforçar a cooperação, no quadro previsto no artigo 1º do Acordo-Quadro sobre cooperação de 15 de Março de 2006, e particularmente os departamentos de comunicações, tecnologias de informação e tradução; lamenta o facto de a sua Comissão das Petições não ter sido consultada;
25. Regozija-se com o desenvolvimento de relações de trabalho construtivas com a Comissão das Petições do Parlamento, tanto no quadro da participação do Provedor de Justiça em reuniões da comissão, como em matéria de respeito recíproco das competências e prerrogativas das duas partes; assim, convida o Provedor de Justiça a transmitir em devido tempo à Comissão das Petições a sua posição relativamente aos inquéritos mais importantes que iniciou, para que seja possível obter sinergias úteis;
26. Confirma o seu parecer favorável, que emitiu em 2001, à alteração do estatuto do Provedor de Justiça em matéria de acesso a documentos e audição de testemunhas, subscrevendo o entendimento de que as alterações requeridas ulteriormente permitirão clarificar os poderes do Provedor de Justiça à luz das solicitações cada vez maiores que lhe são dirigidas no exercício das suas funções e do facto de a maioria delas ter sido já aceite, na prática, pelas principais instituições europeias;
27. Frisa que as alterações em causa não devem afectar a natureza do papel do Provedor de Justiça enquanto guardião dos interesses dos cidadãos face à administração pública da União Europeia;
28. Reconhece o contributo útil prestado pela Rede Europeia de Provedores de Justiça, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, para a disponibilização de meios de recurso extrajudiciais;
29. Encoraja a consulta recíproca entre o Provedor de Justiça, a Comissão das Petições e a Rede Europeia de Provedores de Justiça, em sede de resolução de questões que já tenham sido tratadas no âmbito de petições;
30. Aplaude a estratégia de comunicação adoptada pelo Provedor de Justiça, com recurso a diversos meios para informar os cidadãos e sensibilizar a opinião pública, estratégia essa que, contribuindo para estabelecer uma pluralidade de modalidades de diálogo com o propósito de aproximar os cidadãos das instituições e organismos da União Europeia, deverá, a médio prazo, conduzir a um maior conhecimento dos direitos dos cidadãos e das competências da Comunidade, assim como a uma maior compreensão da esfera de competências do Provedor de Justiça Europeu;
31. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resoluçãoao Conselho, à Comissão, ao Provedor de Justiça Europeu, aos governos e parlamentos dos Estados‑Membros e aos provedores de justiça ou órgãos homólogos dos Estados‑Membros.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
Uma cultura de serviço ao cidadão
Há dois anos, o serviço do Provedor de Justiça Europeu comemorou a sua primeira década de existência. A Comissão das Petições do Parlamento Europeu, cujo 20º aniversário como Parlamento eleito por sufrágio directo, ao abrigo do Acto Único Europeu, se cumpriu no corrente ano, reconhece que o Tratado de Maastricht originou um salto qualitativo em matéria de direitos de cidadania europeia ao proporcionar aos cidadãos a faculdade de apresentarem petições a um órgão parlamentar, que actua como árbitro exclusivo, ou recorrerem a um órgão mais especializado que, operando embora no plano extrajudicial, segue um procedimento, sem prejuízo da possibilidade de intervenção parlamentar na eventualidade de a instituição comunitária responsável pelo caso de má administração se mostrar relutante em colaborar. A cultura de serviço ao cidadão, que visa garantir um elevado padrão de qualidade da administração – ou seja, serviços transparentes, acessíveis, céleres e cooperantes – tem sido incentivada e consolidada a nível comunitário por obra da conjugação dos esforços da Comissão das Petições e do Provedor de Justiça, que teve a sua primeira materialização na resolução de 6 de Setembro de 2001, data em que o Parlamento aprovou o código de boa conduta administrativa proposto pelo Provedor de Justiça Europeu.
Análise das estatísticas
De acordo com os elementos do respectivo registo, em 2006, o Provedor de Justiça recebeu 3830 queixas, número equivalente a 2% menos que em 2005, mas ao nível do valor de 2004, que representou um aumento de 53% comparativamente a anos anteriores. Em 57% dos casos, a queixa foi transmitida por via electrónica, sendo que na maioria dos mesmos (3619) foi apresentada por cidadãos individuais e em apenas 211 por associações ou empresas. A nacionalidade dos autores foi, por ordem decrescente: espanhola (20,4%), alemã (14%), francesa (8,7%), belga (6,3%), polaca (6%), italiana (5,4%) e britânica (3,8%). A classificação muda, contudo, se dividirmos a percentagem das queixas apresentadas por país pela percentagem da população da UE que o país em análise representa. Aplicando essa fórmula, o quociente só é superior a um em 22 países; um rácio superior a um indica que o país em causa apresenta mais queixas ao Provedor de Justiça do que seria de esperar em função da sua dimensão populacional, como é o caso do Luxemburgo (com um quociente de 14,2), Malta (10), Chipre (7,6), Bélgica (2,8), Eslovénia (2,7) e Espanha (2,2). Passando à questão da distribuição linguística das queixas, o inglês e o espanhol representam cada qual mais de 20% das queixas, o alemão e francês mais de 10% e o polaco mais de 5%.
Em 95% dos casos em que houve lugar a um exame completo da admissibilidade da causa, mais uma vez a maioria (78,5%) não se enquadrava no âmbito do mandato do Provedor de Justiça, pelo facto de a queixa não se referir a uma instituição ou organismo comunitário (93,7%), ou por não configurar má administração (5,4%). No universo dos 21,5% dos casos que eram da alçada do Provedor de Justiça, 449 das 838 queixas foram formalmente declaradas admissíveis e, dessas, 258 deram origem a um inquérito. Em 2006, o Provedor de Justiça levou a cabo um total de 582 inquéritos, dos quais 315 tinham transitado de 2005 e 9 foram abertos por iniciativa própria do Provedor de Justiça.
À semelhança de anos anteriores, a instituição que foi objecto de mais inquéritos foi a Comissão, com uma percentagem de 66% do total (387); o Serviço de Selecção do Pessoal das Comunidade Europeias (EPSO) foi visado em 13% (74), o Parlamento Europeu em 8% (49) e o Conselho da União Europeia em 2% (11). O vício mais invocado foi a falta de transparência, incluindo a recusa de informação (25%), seguido pela parcialidade ou abuso de poder (19%) e uma pluralidade de outras formas de má administração, sendo os últimos lugares da lista ocupados pelo erro de direito (5%) e incumprimento de obrigações decorrentes do Tratado por parte da Comissão (4%).
Continua a fazer-se a discriminação da actividade do Provedor de Justiça segundo as várias fases do procedimento estabelecido para a tramitação das queixas, com maior pormenorização dos inquéritos que conduziram à identificação de situações de má administração (pedido de explicações/solução amigável - 28 propostas em 2006, das quais uma apenas se saldou por um resultado positivo, observações críticas – formuladas em 41 casos em 2006 - projectos de recomendação – 13 em 2006 - e relatórios especiais, 2 apresentados ao Parlamento em 2006). As salvaguardas que este procedimento proporciona aos cidadãos contribuíram para reforçar o poder de persuasão do Provedor de Justiça, não obstante o facto de as suas decisões não serem juridicamente vinculativas.As garantias que este processo faculta aos membros do público concorrem para reforçar o poder de persuasão do Provedor de Justiça, não obstante o facto de as suas decisões não serem juridicamente vinculativas. Além disso, o Provedor de Justiça, cuja função foi instituída pelo Parlamento, embora seja independente na sua acção, goza da confiança do Parlamento, como é visível na avaliação política que este faz dos respectivos relatórios anuais e especiais.
O Provedor de Justiça beneficia também do apoio activo da Comissão das Petições, em cujas reuniões participou por quatro vezes em 2006, e coopera com os seus congéneres na Rede Europeia de Provedores de Justiça, que deve ser ampliada e melhorada. No contexto europeu, é de salientar que, apesar de as normas de execução relevantes (nº 4 do artigo 2º) e o Regimento do Parlamento Europeu (nº 9 do artigo 191º) o não preverem, a notificação recíproca das decisões finais de cada um dos órgãos deve ser prática corrente nos contactos de rotina entre o Provedor de Justiça Europeu e a Comissão das Petições, para prevenir conflitos de competência.
Análise dos poderes e decisões que afectam sobretudo determinadas categorias de actos ou determinados organismos
O relatório divide em cinco categorias as decisões adoptadas nos inquéritos concluídos em 2006 (que foram 250). Distinguem-se os problemas relacionados com a falta de abertura por parte das instituições e organismos da Comunidade (25% dos inquéritos, 9 decisões abordadas no 3.º capítulo), o papel da Comissão enquanto guardiã dos Tratados no que se prende com os procedimentos previstos no artigo 226º (9 decisões, 3º capitulo), a gestão de contratos, remunerações e subvenções (8 decisões, 3º capítulo) e problemas ligados ao recrutamento e gestão do pessoal das instituições (18 decisões, 3º capítulo).
Acesso do público aos documentos
Em muitos casos ligados à invocação de excepções ao regime de acesso do público estabelecido no Regulamento (CE) nº 1049/2001, o procedimento terminou na fase das observações críticas, que constituem uma tentativa de prevenir a recorrência de incidentes similares no futuro, em situações em que a emissão de uma recomendação se afigure inútil ou despropositada. Isto aplica-se à interpretação excessivamente lata feita pela Comissão do conceito de procedimentos susceptíveis de ser “equiparados a processos judiciais”, no caso os procedimentos de resolução de litígios da OMC (página 91) ou a recusa de acesso pela Comissão com o fundamento arbitrário de que a revelação dos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa comprometeria as negociações em curso, ou de que os documentos enviados ou recebidos pelos Estados‑Membros tinham de ser tratados como documentos internos (página 94). A Comissão das Petições considera muito pertinente a realização, em 2007, pelo Provedor de Justiça, de um estudo detalhado sobre o impacto prático das observações críticas feitas em 2006, tal como foi anunciado em 2 de Maio de 2007.
Não consideração das observações críticas
Esta comissão sentiu, porém, alguma surpresa ante a nova abordagem proposta pelo Provedor de Justiça para os casos em que as suas observações críticas manifestamente não hajam produzido qualquer efeito (páginas 82, 84 e 92), que envolve a promoção de uma cultura de serviço aos mais altos níveis da administração pública comunitária prevaricadora mediante a interpelação do comissário competente. Como a maioria destes problemas diz respeito à gestão do pessoal da Comissão, se o propósito é criar uma cultura de serviço nesse sector fulcral, os erros necessitam de ser corrigidos na origem por meio de instâncias junto do departamento responsável pela acção ou conduta ilegítima e insistindo na observância das disposições aplicáveis do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa. Do mesmo modo, apesar da observação crítica que encerrou o inquérito sobre a ausência de meios de recurso contra a decisão da Escola Europeia de Bruxelas relativa à classificação de um estudante (páginas 90 e 91), o Provedor de Justiça não deve afrouxar o controlo que exerce sobre a Comissão e, quando necessário, sobre os Estados‑Membros. O facto de as Escolas Europeias terem adoptado um código de boa conduta administrativa não se nos afigura suficiente, como no caso da própria Comissão, para garantir a criação de uma cultura de serviço genuína.
O papel da Comissão como guardiã do Tratado
No que toca ao poder discricionário da Comissão, ao abrigo dos artigos 226º e 228º do Tratado CE, de tomar medidas em caso de não cumprimento das suas obrigações decorrentes do mesmo, a existência de um sistema que funcione capazmente é igualmente crucial para efeitos do desfecho da análise de muitas petições. Aqui, mantêm-se actuais muitas das questões suscitadas em anteriores relatórios, por exemplo as atinentes à publicação de documentos relativos a processos por infracção, e particularmente à correspondência entre a Comissão e os Estados‑Membros (relatório de Rossa, 2003). Os casos tratados em 2006 indicam claramente que a Comissão fez um uso inadequado dos seus poderes discricionários ao abster-se de actuar prontamente, antes de instaurar acções judiciais, invocando como pretexto político considerações tais como a dificuldade de chegar a um consenso no Colégio dos Comissários sobre o melindroso tema da violação por parte da Alemanha da liberdade de prestação de serviços no sector das apostas desportivas. Todavia, a Comissão das Petições está satisfeita com o bom uso dado pelo Provedor de Justiça aos seus poderes, incluindo o relatório especial que rectificou a situação (página 110).
As conclusões do Provedor de Justiça afiguram-se menos claras e incisivas quando se trata de censurar o atraso injustificado da Comissão no tratamento dos processos por infracção em fase de notificação formal e no envio de um parecer fundamentado ao Estado responsável pela alegada infracção, a Espanha (página 105). Por outro lado, o Provedor de Justiça exarou uma observação crítica inequívoca em que classifica como acto de má administração a interpretação errónea de um preceito ou princípio de direito feita pela Comissão, que, por meras razões de conveniência, optou por tergiversar em lugar de procurar obter uma decisão sobre o inadimplemento por aquele Estado das suas obrigações ao abrigo do artigo 228º, quando a Alemanha já fora dada como culpada de incumprimento das suas obrigações comunitárias em matéria de embalagem de certas bebidas (página 93). Mais convincente ainda foi o projecto de recomendação do Provedor de Justiça, que a Instituição veio subsequentemente a aceitar, em que se criticava o protelamento indefinido, a pretexto de pretender abordar a questão subjacente de uma perspectiva global, de processos por infracção ao abrigo do artigo 226º contra a Dinamarca, que não cumprira as suas obrigações em matéria de imposto sobre a importação de veículos (página 103). Atrasos ou inércia tão flagrantes devem ser objecto também de censura política pelo Parlamento em sede de análise do relatório anual sobre a aplicação do direito comunitário.
Poder de iniciar investigações
No campo da contratação e gestão de pessoal, duas das investigações da iniciativa do próprio Provedor de Justiça são demonstrativas da eficiência dos poderes deste como meio de induzir as autoridades administrativas a enveredar pela via da auto-regulação: por um lado, a anuência da Comissão à proposta de inserir uma cláusula de mediação opcional nos seus contratos‑tipo e a assunção do compromisso de fornecer informações actualizadas sobre a matéria no primeiro semestre de 2007 (página 111) e, por outro, a decisão do Parlamento de suprimir os limites de idade no acesso aos seus programas de estágio (página 113). Em contrapartida, num contexto totalmente distinto, o tratamento dispensado pela Comissão a uma série de queixas referentes ao desenvolvimento de um porto industrial nas ilhas Canárias, que é objecto quer de um inquérito da iniciativa do Provedor de Justiça Europeu (página 112) quer de petições ao PE, levanta o problema de um possível desfasamento temporal e de pontos de vista na abordagem do mesmo caso pelo Provedor de Justiça Europeu e pelo Parlamento Europeu, na eventualidade de ambos serem chamados a pronunciar-se sobre os méritos da causa, que cada qual terá de ponderar a partir de dois quadros de atribuições diferentes. Em situações desse tipo, é uso desta comissão convidar o Provedor de Justiça a apresentar a sua posição independente, utilizando de forma mais cabal, ao abrigo do nº 3 do artigo 195º do Regimento, os canais de que dispõe para efeito de desenvolvimento de um diálogo construtivo com o Parlamento.
O papel do EPSO nos processos de recrutamento
No seu relatório sobre o relatório anual do Provedor de Justiça Europeu relativo a 2003, esta comissão advertiu o Serviço de Selecção do Pessoal das Comunidade Europeias (no número 18) no sentido de harmonizar os procedimentos de recrutamento com os princípios de transparência e abertura, em consonância com o relatório especial do Provedor de Justiça (1004/97 PD) e o relatório Bösch (A5-280/00). No que se referia ao acesso dos candidatos à correcção das respectivas provas, o relator, deputado De Rossa, sublinhou nomeadamente, na altura, em 2003, que todos os candidatos envolvidos em processos de recrutamento de instituições europeias podiam ter como adquiridos tais direitos.
Três anos mais tarde, em 2006, já não era possível afirmar a existência de um direito tão claro, como é patente na observação crítica do Provedor de Justiça acerca do laconismo e inadequação da informação sobre os tipos de erros de tradução cometidos prestada na “ficha de avaliação” do EPSO (674/2004/PB, p. 97). Os candidatos são titulares de um interesse legítimo no acesso à informação que se lhes refere, que pode ser posto em causa no futuro pelo recurso sistemático, em sede de pré-selecção, a questionários variáveis acessíveis exclusivamente por computador e geridos por empresas especializadas externas. Como tal, tem todo o cabimento encetar uma investigação sobre o acesso dos candidatos: incidindo, em particular, nas provas e nas respostas exactas aos questionários e nos critérios de avaliação de provas escritas estabelecidos pelo júri de selecção (OI/5/05/PB p. 98); e, genericamente, sobre o cumprimento pelo EPSO das condições essenciais estipuladas no supramencionado relatório especial de 1999 do Provedor de Justiça.
A par disso, esta comissão considera inaceitável a recusa por parte do EPSO de um pedido de desculpa a um candidato excluído por via de um erro manifesto do júri de selecção que avaliou as respectivas qualificações, não obstante as repetidas instâncias feitas nesse sentido pelo Provedor de Justiça. Tratou-se de um abuso de poder demonstrativo de arrogância que o próprio Provedor de Justiça se viu na necessidade de reparar, apresentando um pedido de desculpas em nome das Comunidades Europeias e no lugar do EPSO (p. 108). Isto representa, indubitavelmente, a antítese da cultura de serviço de que todos os organismos e instituições europeus devem estar imbuídos, e não é fruto de mera coincidência a circunstância de o EPSO ocupar o segundo posto da pouco dignificante lista dos órgãos responsáveis por casos de má administração. Consequentemente, esta comissão exorta o Provedor de Justiça Europeu a submeter o EPSO a um controlo estrito e pormenorizado, sem distinção entre a actividade administrativa do seu pessoal e as decisões dos júris de selecção, de acordo com aquilo que postulou no processo contra o EPSO (1217/04/OV p. 66), escrutinando particularmente as respostas do EPSO às queixas de candidatos em matéria de cumprimento dos prazos, requisitos formais – a começar pelas línguas dos candidatos – e protecção de dados pessoais.
O Provedor de Justiça Europeu como elemento‑chave na vida democrática da União
Em anteriores relatórios, esta comissão realçou o papel do Provedor de Justiça como garante da abertura e responsabilidade democráticas na esfera dos órgãos de decisão e administração da UE (2003), o seu papel de liderança em matéria de disponibilização de informação de elevada qualidade sobre o âmbito do seu mandato (2004) e o valor acrescentado que a sua intervenção oferece na perspectiva da consecução de uma boa administração, e não apenas em conexão com casos de má administração (2005). Este ano, a tónica recai sobre o papel do Provedor de Justiça enquanto elemento‑chave na vida democrática da União[1], quando desempenha as funções de intermediário entre os cidadãos e as autoridades administrativas da Comunidade cuja acção fica aquém dos padrões esperados. Pretende-se focar em especial os seus esforços no sentido de vincar a distinção entre boa e má administração. O Provedor de Justiça parece ter respondido favoravelmente ao convite que lhe foi endereçado em 2004 no sentido de clarificar o conceito de “má administração”.
Subscrevemos plenamente a substância do número 2.2.3, referente às acções e condutas que configuram um desvio em relação às normas de boa administração. Valorizamos de igual modo o aconselhamento dado às autoridades administrativas comunitárias que se encontram em falta em matéria de assunção de erros cometidos, apresentação de pedidos de desculpa e busca de soluções susceptíveis de satisfazer os queixosos. Por exemplo, a forma como o BEI reconsiderou a sua recusa de acesso a um relatório de auditoria, facultando ao queixoso largos excertos do mesmo (pp. 77 e 78) é ilustrativa do tipo de abordagem construtiva que permite reverter uma má conduta, e deve ser adoptada como exemplo em casos do género. A comissão incita, assim, o Provedor de Justiça a elaborar uma lista anual de melhores práticas administrativas, incluindo casos paradigmáticos ou modelares (que em 2006 foram seis), conjuntamente com uma lista de casos em que as instituições tenham actuado de modo menos digno de encómios.
A Comissão das Petições exorta o Provedor de Justiça a continuar a escrutinar de perto as relações entre o Conselho de Ministros da UE e o público, bem como as relações do próprio Parlamento Europeu com o público, no que se refere ao acesso deste aos documentos, e o cumprimento pela Comissão dos deveres que lhe incumbem de zelar pela aplicação do direito comunitário. Um dos princípios cardeais que tem de ser destacado é o da igualdade democrática de todos os cidadãos da Europa, com exclusão de qualquer discriminação com base na nacionalidade ou na língua. Assim, acolhendo favoravelmente os termos firmes em que o Provedor de Justiça censurou o Conselho por sucessivos actos de má administração ligados à ausência de uma versão em língua alemã do sítio da Presidência na internet, e entendendo que o relatório especial por ele apresentado em 30 de Novembro de 2006 merece o nosso apoio pleno, consideramos que as suas conclusões (p. 109) não podem servir para justificar o axioma de que algumas línguas são “mais iguais que outras”.
Louvamos também as iniciativas tomadas pelo Provedor de Justiça, inicialmente sob a forma de propostas ao Conselho no sentido de buscar uma solução amigável, e subsequentemente através de observações críticas dirigidas aos Estados‑Membros (pp. 104 e 5) para censurar e apelar à cessação da prática de aceitar patrocínios comerciais no âmbito da Presidência rotativa, no caso vertente a Presidência irlandesa. Esse incidente pôs em evidência o delicado problema dos conflitos de interesses num dos canais de ligação directa das instituições nucleares do sistema legislativo da União às autoridades nacionais. O Provedor de Justiça fez bem em suscitar a questão e merece mais aplausos pela informação prestada sobre o resultado da acção, com base em consultas com as representações permanentes dos Estados‑Membros.
O aumento da eficiência da cooperação
A Comissão das Petições é declaradamente favorável à ideia de acelerar os seus próprios procedimentos em ordem a viabilizar uma análise mais rápida do relatório anual do Provedor de Justiça (relatório Schwab, número 4), e incita o Provedor de Justiça a fazer um esforço similar, apresentando o seu relatório no primeiro trimestre e introduzindo determinadas alterações na apresentação das estatísticas na secção analítica (Capítulo 3 do relatório em apreço). Contudo, serão precisas dotações orçamentais adequadas para dar resposta ao aumento das necessidades decorrentes do multilinguismo do Parlamento, que este ano exigiu dois meses adicionais para verter para as outras línguas o texto original do relatório em língua inglesa.
Estão decorridos sete anos desde que o Provedor de Justiça de então, J. Söderman, solicitou a revogação do disposto no nº 2 do artigo 3º, relativo à liberdade de consulta da documentação das instituições e ao direito de audição incondicional de funcionários e outros agentes; no relatório Almeida Garrett (A5-240/01), o Parlamento aceitara no essencial (em 6 de Setembro de 2001) as alterações pedidas à decisão de 9 de Março de 1994, mas o procedimento legislativo especial, não obstante ter concitado o consenso da Comissão e do Conselho, caiu num impasse (ver OEIL ACI 1999/2215). À relatora, a quem coube já então redigir o parecer da comissão, resta apenas sublinhar as conclusões por esta aprovadas em 29 de Maio de 2001 (em consonância com o relatório da Comissão dos Assuntos Constitucionais), e em particular a conclusão nº 4, em que se declara um apoio pleno às alterações ao artigo 3º do Estatuto propostas pelo Provedor de Justiça Europeu. “A Comissão das Petições não pode deixar de se regozijar pelo facto de o Provedor de Justiça ter já feito uso dos seus poderes e exercido as suas prerrogativas em matéria de investigação de uma forma gradual e sem provocar reacções negativas por parte da Comissão Europeia”.
Na ocasião presente, a relatora regista as propostas de alteração de maior alcance do Estatuto apresentadas pelo Sr. Diamandouros em 11 de Julho de 2006, e reitera a opinião favorável formulada, contanto que o Provedor de Justiça imprima uma certa coerência ao desenvolvimento progressivo dos seus poderes. Tal desenvolvimento é justificado pelas crescentes solicitações a que está sujeito no exercício do seu cargo, e que na realidade já foram aceites pelas principais instituições europeias. Na prática, as alterações em causa implicam uma expansão qualitativa dos poderes do Provedor de Justiça que não põe em causa a natureza das suas competências e o carácter não vinculativo de todas as suas decisões (ver a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Maio de 2000 no Caso T-103/99).
Tal conclusão, de aceitação da substância das alterações ao Estatuto pedidas, está em consonância também com diversos acórdãos judiciais comunitários recentes. Por exemplo, a sentença do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Abril de 2002 no Caso T-209/00, segundo a qual o Provedor de Justiça não dispõe do mesmo poder discricionário que a Comissão no que se refere à abertura de processos por infracção, na medida em que não pode recusar-se, salvo em casos devidamente justificados, a dar andamento a uma queixa admissível, ou a sentença de 23 de Março de 2004 do mesmo tribunal, no Caso Lamberts, C-234/02, de acordo com a qual, sem embargo do seu carácter não vinculativo, as decisões do Provedor de Justiça podem dar origem a uma acção nos termos do artigo 288º do TCE, relativa a responsabilidade extracontratual. Como tal, também por razões de natureza operacional, justifica-se colocar o Provedor de Justiça numa posição que lhe permita exercer em plenitude os seus poderes de conduzir investigações.
É essencial, portanto, que o Provedor de Justiça continue a exercer as suas funções com energia e flexibilidade, de harmonia com a natureza das suas actividades, que efectivamente constituem um “laboratório de desenvolvimento de direito indicativo”. Assim, esta comissão insta o Provedor de Justiça Europeu a conduzir também inquéritos no domínio do chamado terceiro pilar, de cooperação judicial e policial em matéria criminal, estendendo-os por exemplo às actividades da Europol. Simultaneamente, a comissão incita-o a fazer uso da Rede Europeia de Provedores de Justiça e ainda a recorrer à experiência desta comissão na resolução de questões relacionadas com políticas da União que têm de ser solucionadas, para se atacar depois problemas a nível nacional ou local que surgiram nos pontos mais remotos da rede, como a questão ligada à livre circulação de mercadorias que foi suscitada pelo Provedor de Justiça da região Friuli-Venezia Giulia (página 114).
Finalmente, para se alcançar a subsidiariedade plena no domínio dos meios extrajudiciais de recurso, o ideal seria alargar a rede a provedores com competência especializada responsáveis por matérias como os direitos dos menores[2], questões de família, protecção de dados pessoais e direitos de reclusos e pacientes, de modo a aumentar a sua popularidade e ampliar a sua influência para lá dos limites territoriais das respectivas jurisdições, com vista a estabelecer uma pluralidade de formas de diálogo, que esta comissão encara como um sinal positivo de desenvolvimento de relações cada vez mais estreitas entre os cidadãos e as instituições, sob a égide da União Europeia. A concluir, podemos assinalar que, julgando pela experiência italiana – que tem sido decepcionante – do serviço de provedoria de justiça,[3] a emergência de uma multiplicidade de provedores de justiça locais para compensar a inexistência de um provedor de justiça nacional único pode contribuir para potenciar o sentido e a visibilidade do Provedor de Justiça Europeu, a ser verdade – o que não admiraria – que a Itália é o país com maior número de visitas ao sítio Web do Provedor de Justiça Europeu (página 160).
- [1] Expressão extraída de “The process of adopting the Ombudsman's Statute” de Ezio Perillo, “Diritto dell'Unione europea" (2006), vol. 1, p. 143.
- [2] Na Europa, existe uma rede de provedores da criança (ENOC) desde 1997.
- [3] O artigo 16º da Lei 127, de 15 de Maio de 1997, que institui o serviço nacional de provedoria de justiça, não foi aplicado até à data.
PROCESSO
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Título |
Relatório Anual de 2006 do Provedor de Justiça Europeu |
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Número do processo |
2007/2131](INI) |
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Comissão competente quanto ao fundo |
PETI |
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Relator(es) |
Luciana Sbarbati |
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Relator(es) substituído(s) |
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Exame em comissão |
25.6.2007 |
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Data de aprovação |
17.7.2007 |
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Resultado da votação final |
+ : – : 0 : |
25 0 0 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Marcin Libicki, Kathy Sinnott, Maria Matsouka, Robert Atkins, Simon Busuttil, Daniel Caspary Luis Herrero-Tejedor, Mairead McGuinness, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Andreas Schwab, Rainer Wieland, Proinsias De Rossa, Glyn Ford, Miguel Angel Martínez Martínez, Radu Podgorean, Marian Harkin, Luciana Sbarbati, Margrete Auken |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Thijs Berman, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Tatjana Ždanoka |
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Suplente(s) (nº 2 do art. 178º) presente(s) no momento da votação final |
Elspeth Attwooll, Metin Kazak, Dimitrios Papadimoulis |
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Data de entrega |
26.7.2007 |
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Observações (dados disponíveis numa única língua) |
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