RAPPORT sur la proposition de décision-cadre du Conseil sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal

14.11.2007 - (11522/2007– C6‑0246/2007 – 2001/0270(CNS))( - *

Consultation répétée)
Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Martine Roure

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision-cadre du Conseil sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal

(11522/2007 – C6‑0246/2007/ – 2001/0270(CNS))

(Procédure de consultation - consultation repetée)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition du Conseil (11522/2007),

–   vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2001)0664)[1],

–   vu sa position du 4 juillet 2002[2],

–   vu l'article 34, paragraphe 2, point b) du traité UE,

–   vu l'article 39, paragraphe 1 du traité UE conformément auquel il a été de nouveau consulté par le Conseil (C6-0246/2007),

–   vu l'article 93, l'article 51 et l'article 55, paragraphe 3 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6-0444/2007),

1.  approuve la proposition du Conseil telle qu'amendée;

2.  invite le Conseil à modifier en conséquence le texte;

3.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

4.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle sa proposition ou la remplacer par un autre texte,

5.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

Texte du Conseil	Amendements du Parlement
Amendement 1 Considérant 6
(6) Les États membres sont conscients que la lutte contre le racisme et la xénophobie nécessite différents types de mesures qui doivent s'inscrire dans un cadre global et qu'elle ne peut se limiter à la matière pénale. La présente décision-cadre vise uniquement à lutter contre des formes particulièrement graves de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal. Étant donné que les traditions culturelles et juridiques des États membres diffèrent dans une certaine mesure, et en particulier dans ce domaine, une harmonisation complète des législations pénales n'est pas possible dans l'état actuel des choses.	(6) Les États membres sont conscients que la lutte contre le racisme et la xénophobie nécessite différents types de mesures qui doivent s'inscrire dans un cadre global et qu'elle ne peut se limiter à la matière pénale. Une culture de la tolérance, qui soit transversale à l'État et à la société, s'impose. La présente décision-cadre vise uniquement à lutter contre des formes particulièrement graves de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal. Étant donné que les traditions culturelles et juridiques des États membres diffèrent dans une certaine mesure, et en particulier dans ce domaine, une harmonisation complète des législations pénales n'est pas possible dans l'état actuel des choses.
Amendement 2 Considérant 6 bis (nouveau)
	(6 bis) La présente décision-cadre établit un niveau minimum d'harmonisation et son efficacité est limitée par les dérogations qu'elle prévoit, y compris celles visées à l'article premier, paragraphe 2.

Amendement 3

Considérant 6 bis (nouveau)

	(6 bis) La politique législative doit refléter le fait que, dans une société démocratique, le droit pénal constitue toujours l'ultime recours et doit convoquer toutes les valeurs qui sont ici en cause, y compris le droit à la libre expression et le droit de chaque individu à bénéficier d'une considération et d'un respect égaux.

Justification

La définition des crimes de racisme et de xénophobie exige une réflexion approfondie sur les limites de la liberté d'expression. En outre, le droit pénal doit toujours être subsidiaire.

Amendement 4

Considérant 9 bis (nouveau)

	(9 bis) Le fait qu'un crime raciste ou xénophobe ait été commis par le détenteur d'une fonction officielle devrait être considéré comme une circonstance aggravante.

Justification

Les victimes d'actes racistes et xénophobes éprouvent souvent des difficultés à faire valoir leurs droits, notamment dans le domaine professionnel. Le fait de tirer parti d'une fonction officielle doit être considéré comme une circonstance aggravante. La détention d'une fonction officielle doit être mise en relief.

Amendement déposé par Sylvia-Yvonne Kaufmann

Amendement 5 Article 1, paragraphe 1, point b
(b) la commission d'un acte visé au point a) par diffusion ou distribution publique d'écrits, d'images ou d'autres supports;	(b) la diffusion ou distribution publique d'écrits, d'images ou d'autres supports dont le contenu constitue un acte visé aux points a), c) ou d);
Amendement 6 Article 1, paragraphe 1, point e)
e) Aux fins du paragraphe 1, les États membres peuvent choisir de ne punir que le comportement qui est soit exercé d'une manière qui risque de troubler l'ordre public, soit menaçant, injurieux ou insultant.	e) Aux fins du paragraphe 1, les États membres peuvent choisir de ne punir que le comportement qui est exercé d'une manière menaçante, injurieuse ou insultante.
Justification
La notion de "menace à l'ordre public" est trop vague, il convient de la supprimer.
Amendement 7 Article 1, paragraphe 1, point f)
f) Aux fins du paragraphe 1, la référence à la religion est censée couvrir au minimum le comportement qui constitue un prétexte pour mener des actions contre un groupe de personnes ou un membre de ce groupe défini par référence à la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique.	f) Aux fins du présent paragraphe, la référence à la religion est censée couvrir au minimum le comportement qui constitue un prétexte pour mener des actions contre un groupe de personnes ou un membre de ce groupe défini par référence à la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique. Un État membre ne peut toutefois exempter de la responsabilité pénale aucune parole ni aucun comportement d'une personne visant à attiser la haine raciale. Le respect de la liberté du culte ne doit pas entraver l'efficacité de la présente décision-cadre.
Amendement 8 Article 1, paragraphe 2
2. Tout État membre peut, lors de l'adoption de la présente décision-cadre par le Conseil, faire une déclaration aux termes de laquelle il ne rendra punissables la négation ou la banalisation grossière des crimes visés au paragraphe 1, points c) et/ou d), que si ces crimes ont été établis par une décision définitive rendue par une juridiction nationale de cet État membre et/ou une juridiction internationale ou par une décision définitive rendue exclusivement par une juridiction internationale.	2. Tout État membre peut, lors de l'adoption de la présente décision-cadre par le Conseil, faire une déclaration aux termes de laquelle il ne rendra punissables la négation ou la banalisation grossière des crimes visés au paragraphe 1, points c) et/ou d) que si ces crimes ont été établis par une décision définitive rendue par une juridiction nationale de cet État membre et/ou par une juridiction internationale.
Amendement 9 Article 2, paragraphe 2
2. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que l'instigation aux actes visés à l'article 1er, paragraphe 1, points c) et d), soit punissable.	2. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que l'instigation aux actes visés à l'article 1er soit punissable.

Amendement 10

Article 5, paragraphe 1

1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des actes visés aux articles 1er et 2, commis pour leur compte par toute personne agissant soit individuellement, soit en tant que membre d'un organe de la personne morale, qui exerce un pouvoir de direction en son sein, sur les bases suivantes:	1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes morales puissent être tenues pour responsables des actes visés aux articles 1er et 2, commis par toute personne qui exerce un pouvoir de direction en son sein, sur les bases suivantes:
a) un pouvoir de représentation de la personne morale, ou	a) un pouvoir de représentation de la personne morale, ou
b) une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale, ou	b) une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale, ou
c) une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale.	c) une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale
	et qui a agi à ce titre.

Amendement 11

Article 5, paragraphe 2

2. Indépendamment des cas déjà prévus au paragraphe 1, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte qu'une personne morale puisse être tenue pour responsable lorsqu'un défaut de surveillance ou de contrôle de la part d'une personne visée au paragraphe 1 a rendu possible la commission des actes visés aux articles 1er et 2 par une personne soumise à son autorité.	2. Indépendamment des cas déjà prévus au paragraphe 1, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte qu'une personne morale puisse être tenue pour responsable lorsqu'un défaut de surveillance ou de contrôle de la part d'une personne visée au paragraphe 1 a rendu possible la commission des actes visés aux articles 1er et 2 par une personne soumise à son autorité et dont les actes peuvent relever, en vertu de la législation nationale, de la responsabilité de ladite personne morale.

Amendement 12 Article 5, paragraphe 3
3. La responsabilité de la personne morale en vertu des paragraphes 1 et 2 n'exclut pas les poursuites pénales contre les personnes physiques auteurs ou complices d'un acte visé aux articles 1er et 2.	3. La responsabilité de la personne morale en vertu des paragraphes 1 et 2 n'exclut pas les poursuites pénales contre les personnes physiques auteurs, instigateurs ou complices d'un acte visé aux articles 1er et 2.
Amendement 13 Article 7 bis (nouveau)
	Article 7 bis Prescriptions minimales
	1. Les États membres peuvent adopter ou maintenir un niveau de protection plus élevé dans la lutte contre le racisme et la xénophobie que celui résultant des dispositions de la présente décision-cadre.
	2. La mise en oeuvre de la présente décision-cadre ne peut en aucun cas constituer un motif d'abaissement du niveau de protection déjà accordé par les États membres dans les domaines régis par la présente décision-cadre.
	3. Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme affectant une obligation susceptible d'incomber aux États membres en vertu de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 7 mars 1966. Les États membres mettent en oeuvre la présente décision-cadre en conformité avec ces obligations.
Justification
La décision-cadre doit comprendre une clause de non régression afin de veiller à ce que sa mise en oeuvre ne conduise pas à un affaiblissement de la protection existante prévue par l'article 6 de la directive 2000/43/CE (paragraphes1 et 2). Elle doit également inclure une disposition imposant que sa mise en oeuvre ne portera pas atteinte à aucune obligation imposée en vue de la Convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (paragraphe 3).
Amendement 14 Article 7 bis (nouveau)
	Article 7 bis
	Aucune disposition de la présente décision-cadre ne saurait être interprétée comme affectant aucune des obligations applicables aux États membres en vertu de la convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, du 7 mars 1966. Les États membres appliquent la présente décision-cadre en conformité avec les obligations précitées.
Justification
S'agissant de la proposition tendant à supprimer les paragraphes 1 et 2 contenus dans la proposition du rapporteur: toute sanction pénalisant gravement un comportement doit être remplacée, le cas échéant, par une sanction de moindre gravité pénalisant le même comportement. Il s'agit en l'occurrence d'une règle sacrée du droit pénal.
Amendement 15 Article 7, paragraphe 2
2. La présente décision-cadre n'a pas pour effet d'obliger les États membres à prendre des mesures contraires aux principes fondamentaux relatifs à la liberté d'association et à la liberté d'expression, et en particulier à la liberté de la presse et à la liberté d'expression dans d'autres médias, tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles ou des règles régissant les droits et responsabilités de la presse ou d'autres médias ainsi que les garanties de procédure en la matière, lorsque ces règles portent sur la détermination ou la limitation de la responsabilité.	2. La présente décision-cadre n'a pas pour effet d'obliger les États membres à prendre des mesures contraires aux principes fondamentaux tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres et relatifs à la liberté d'association et à la liberté d'expression, et en particulier à la liberté de la presse et à la liberté d'expression dans d'autres médias, tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles ou des règles régissant les droits et responsabilités de la presse ou d'autres médias ainsi que les garanties de procédure en la matière, lorsque ces règles portent sur la détermination ou la limitation de la responsabilité.
Amendement 16 Article 9, paragraphe 1, point c)
c) pour le compte d'une personne morale ayant son siège social sur le territoire de cet État membre.	c) lorsque le siège de la personne morale qui peut être tenue pour responsable est situé sur le territoire de cet État membre.
Amendement 17 Article 10, paragraphe 3
3. Avant l'expiration de la période de trois ans suivant l'échéance visée à l'article 10, paragraphe 1, le Conseil procède au réexamen de la présente décision-cadre. En vue de préparer ce réexamen, le Conseil demande aux États membres s'ils ont rencontré des problèmes au niveau de la coopération judiciaire pour ce qui est des infractions visées à l'article 1er, paragraphe 1. En outre, le Conseil peut demander à Eurojust de présenter un rapport indiquant si les différences existant entre les législations nationales ont causé des problèmes en ce qui concerne la coopération judiciaire entre les États membres dans ce domaine.	3. Avant l'expiration de la période de trois ans suivant l'échéance visée à l'article 10, paragraphe 1, le Conseil procède au réexamen de la présente décision-cadre. En vue de préparer ce réexamen, le Conseil demande aux États membres s'ils ont rencontré des problèmes au niveau de la coopération judiciaire pour ce qui est des infractions visées à l'article 1er, paragraphe 1 et consulte le Parlement européen. Le Conseil prend en compte lors du réexamen l'avis de l'Agence européenne des droits fondamentaux et les organisation non-gouvernementales qui œuvrent dans ce domaine. En outre, le Conseil peut demander à Eurojust de présenter un rapport indiquant si les différences existant entre les législations nationales ont causé des problèmes en ce qui concerne la coopération judiciaire entre les États membres dans ce domaine.
Justification
Il convient que le Parlement européen soit consulté lors du réexamen de la décision-cadre et que les avis des ONGs et de l'Agence des droits fondamentaux soient également étudiés.
Amendement 18 Article 12
12. La présente décision-cadre s'applique à Gibraltar.	12. La présente décision-cadre s'applique également à Gibraltar.

• [1]  JO C 75 E, 26.3.2002, p. 269.
• [2]  JO C 271 E, 12.11.2003, p. 558.

EXPOSE DES MOTIFS

Introduction

Le premier rapport de l'Agence européenne des Droits fondamentaux d'août 2007 montre que les crimes racistes sont en augmentation dans au moins 8 pays européens. Selon les mots du rapport, «la violence et les crimes racistes restent une maladie sociale grave à travers l’Europe». Ceci montre une nouvelle fois l'urgence de lutter activement au niveau européen contre les fléaux que sont le racisme, l'intolérance et la xénophobie.

Tous les Etats membres de l'UE disposent dans une certaine mesure d'une législation pour combattre le racisme et la xénophobie mais il existe des divergences. Cette diversité met en exergue la nécessité d'une harmonisation européenne afin de garantir efficacement la lutte contre le racisme et la xénophobie transfrontière et en Europe en général.

Historique

Le Conseil a adopté en 1996 l'action commune 96/443/JAI relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie. Cet instrument contient des dispositions visant à harmoniser le droit pénal des États membres et à améliorer l'assistance mutuelle dans le domaine de la lutte contre le racisme et la xénophobie.

La Commission a présenté une proposition de Décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie en novembre 2001[1]. Cette proposition avait un double objectif : soumettre les mêmes actes racistes et xénophobes aux mêmes sanctions pénales dans l'ensemble des Etats membres, et améliorer la coopération judiciaire dans ce domaine. En outre, la nouveauté par rapport à l'Action commune résidait dans le fait qu'au lieu de choisir entre l'incrimination de ces comportements et la dérogation au principe de double incrimination, les États membres se voient imposer l'obligation de prendre des mesures pour punir ces comportements en tant qu'infractions pénales.

Malgré de nombreuses discussions au Conseil aucun accord n'avait jamais été trouvé sur ce texte. La délégation italienne qui avait toujours jusque là marqué son opposition à cette proposition, et qui avait proposé un texte alternatif en mars 2003, a levé ses réserves en 2006. Ceci a permis de relancer le débat sur la base d'un compromis trouvé par la présidence luxembourgeoise en 2005. Le Conseil est parvenu, grâce à la présidence allemande, à un accord politique le 19 avril 2007[2].

Le Parlement européen a adopté un premier avis le 4 juillet 2002 (rapport Ceyhun - T5-363/2002[3]). Cet avis reposait cependant sur la proposition initiale de la Commission datant de 2001. Or le texte émanant du Conseil est le fruit de plusieurs années de négociation et a par conséquent changé de manière substantielle. Il convenait donc que le Parlement européen soit reconsulté.

Position du rapporteur

La rapporteure est satisfaite que le Conseil soit enfin parvenu à un accord sur une proposition de décision-cadre sur la lutte contre le racisme et la xénophobie. En effet, la protection et la promotion des droits fondamentaux des citoyens européens, et la lutte contre le racisme et la xénophobie en particulier, constituent une priorité importante de l'Union européenne. Il était par conséquent très préoccupant que le Conseil ne parvienne pas à trouver un accord sur cette proposition de décision cadre. Il est nécessaire que l'Union européenne envoi un message politique fort en faveur des droits fondamentaux par l'adoption de ce texte.

La rapporteure déplore cependant que le texte rédigé par le Conseil manque d'ambition et ne soit pas à la mesure du défi politique qu'impose la lutte contre le racisme et la xénophobie. Il ne reste malheureusement que peu d'éléments de la proposition de la Commission de 2001 que le Parlement européen avait souhaité renforcer dans son premier rapport. Consciente de la nécessité et la difficulté de trouver un compromis, la rapporteure regrette que celui ci ait été trouvé au détriment de la qualité juridique de la proposition de décision-cadre. Elle est en particulier préoccupée par le fait que son champ d'application ait considérablement été restreint. Il est ainsi regrettable que les insultes ou la direction d'un groupe raciste ne constituent pas des infractions comme proposé par la Commission.

Par ailleurs, la limite supplémentaire imposée au champ d'application par l'ajout de l'article 1, paragraphe 1(f) qui exclut une partie du racisme fondée sur les croyances religieuses, est excessive de l'avis du rapporteur et doit être modifiées afin de garantir que cette forme de racisme est poursuivie au même titre que les autres. Il en est de même pour l'ajout de la nécessité que le comportement incriminé aux paragraphes 1(c) et 1(d) de l'article 1 "risque d'inciter à la violence ou à la haine". La banalisation de crime de génocide est une forme de racisme et les Etats membres doivent être en mesure de la punir également si elle ne constitue pas un risque d'incitation à la haine ou à la violence.

La rapporteure pense cependant que cette Décision-cadre est un premier pas important en vue d'une meilleure lutte contre le racisme et la xénophobie à l'échelle européenne et une harmonisation minimale dans ce domaine. Son adoption reste essentielle. Elle insiste cependant sur le fait que l'Union européenne devra aller plus loin lors du réexamen de la Décision-cadre prévu après une période de trois ans. Elle propose par ailleurs l'ajout d'un paragraphe (article 7 bis nouveau) qui prévoit à la fois une clause de non régression afin que la Décision-cadre n'affaiblisse pas la protection existante en vertu de l'article 6 de la Directive "Race" 2000/43/CE; et la garantie que la Décision-cadre ne permette pas un niveau de protection inférieur à celui assuré par la Convention internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

La rapporteure rappelle que pour garantir l'efficacité de la lutte contre le racisme, cette Décision-cadre doit s'inscrire dans un cadre global d'instruments européens pour lutter contre toutes les formes de discrimination. En effet, le dernier rapport de l'Agence des Droits fondamentaux montre que la discrimination raciale persiste en particulier dans les domaines de l'emploi, l'éducation et le logement. C'est pourquoi cette Décision-cadre sur le racisme devrait être complétée par l'adoption d'une Directive générale sur la lutte contre l'ensemble des discriminations inscrites à l'article 13 du traité.

La rapporteure regrette enfin que la portée de la Décision-cadre sur la lutte contre le racisme et la xénophobie ait été limitée par la règle de l'unanimité au Conseil et la simple consultation du Parlement européen dans ce domaine. Elle souligne l'urgence de permettre le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision pour l'ensemble du troisième pilier.

• [1]  COM(2001)664, JO C 75 E du 26.3.2002, p 269.
• [2]  Document 5118/07 DROIPEN 1.
• [3]  JO C 271 E du 12.11.2003, p 379.

OPINION MINORITAIRE (12.11.2007)

présentée conformément à l'article 48, paragraphe 3 du règlement
par Koenraad Dillen

La protection juridique contre les actes racistes peut parfaitement être assurée par les États membres, et une intervention de l'UE est par conséquent contraire au principe de subsidiarité.

La présente directive-cadre constitue un affront à la liberté d'expression. Alors que la lutte contre le racisme est acceptable lorsqu'elle consiste à agir concrètement contre l'incitation ou le recours à la violence, il est inadmissible que le terme "racisme" soit confondu avec un discours public légitime, tel que le refus de l'immigration de masse, le refus de l'islamisation ou la défense de l'identité nationale.

Cette confusion est réelle, comme le prouve la déclaration de l'Observatoire européen des phénomènes racistes, qui a prétendu que l'"islamophobie" constitue une nouvelle forme de discrimination et que le débat entourant les caricatures danoises devrait être sanctionné par une loi contre le blasphème.

La présente directive-cadre interdit "l'incitation à la haine" en combinaison avec la "religion", de sorte que tout discours politique, public et critique concernant l'islam et l'islamisation pourra être interprété comme étant une "incitation à la haine" à l'encontre des Musulmans. La présente directive-cadre rend impossible le débat concernant l'immigration et l'islam et aboutira à des plaintes arbitraires et à la persécution contre des personnalités politiques se distinguant au cours de ce débat.

PROCÉDURE

Titre	Lutte contre certaines formes et expressions de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal
Références	11522/2007 - C6-0246/2007 - COM(2001)0664 - C5-0689/2001 - 2001/0270(CNS)
Date de la consultation du PE	21.12.2001
Commission compétente au fond        Date de l’annonce en séance	LIBE 3.9.2007
Commission(s) saisie(s) pour avis        Date de l’annonce en séance	JURI 3.9.2007
Avis non émis        Date de la décision	JURI 3.10.2007
Rapporteur(s)        Date de la nomination	Martine Roure 21.2.2005
Examen en commission	2.10.2007		12.11.2007
Date de l’adoption	12.11.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:	34 4 0
Membres présents au moment du vote final	Carlos Coelho, Esther De Lange, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Lilli Gruber, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Luciana Sbarbati, Inger Segelström, Károly Ferenc Szabó, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Adamos Adamou, Simon Busuttil, Marco Cappato, Koenraad Dillen, Maria da Assunção Esteves, Ignasi Guardans Cambó, Luis Herrero-Tejedor, Sophia in ‘t Veld, Carlos José Iturgaiz Angulo, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Eva-Britt Svensson
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Carmen Fraga Estévez, Fernando Fernández Martín
Date du dépôt	14.11.2007