RELATÓRIO sobre a proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à luta contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia por via do direito penal

14.11.2007 - (11522/2007 – C6-0246/2007 – 2001/0270(CNS)) - *

(Nova consulta)
Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos
Relatora: Martine Roure

PROJECTO DE RESOLUÇÃO LEGISLATIVA DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a proposta de decisão-quado do Conselho relativa à luta contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia por via do direito penal

(11522/2007 – C6‑0246/2007 – 2001/0270 (CNS))

(Processo de consulta – Nova consulta)

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta a proposta do Conselho (11522/2007),

–   Tendo em conta a proposta da Comissão ao Conselho (COM(2001)0664)[1],

–   Tendo em conta a sua posição de 4 de Julho de 2002[2],

–   Tendo em conta o nº 2, alínea b), do artigo 34º do Tratado UE,

–   Tendo em conta o nº 1 do artigo 39º do Tratado UE, nos termos do qual foi de novo consultado pelo Conselho (C6‑0246/2007),

–   Tendo em conta os artigos 93º e 51º, bem como o nº 3 do artigo 55º do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (A6‑0444/2007),

1.  Aprova a proposta do Conselho com as alterações nela introduzidas;

2.  Convida o Conselho a alterar a sua proposta no mesmo sentido;

3.  Solicita ao Conselho que o informe, se entender afastar-se do texto aprovado pelo Parlamento;

4.  Solicita nova consulta, caso o Conselho tencione alterar substancialmente a proposta ou substituí-la por um outro texto;

5.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a posição do Parlamento ao Conselho e à Comissão.

Texto do Conselho	Alterações do Parlamento
Alteração 1 Considerando 6
(6) Os Estados­Membros reconhecem que a luta contra o racismo e a xenofobia requer vários tipos de medidas num quadro circunstanciado e não pode limitar-se ao âmbito penal. A presente decisão-quadro limita-se a lutar contra formas particularmente graves de racismo e xenofobia por via do direito penal. Uma vez que as tradições culturais e jurídicas são até certo ponto diferentes, sobretudo neste domínio, não é actualmente possível a plena harmonização do direito penal.	(6) Os Estados­Membros reconhecem que a luta contra o racismo e a xenofobia requer vários tipos de medidas num quadro circunstanciado e não pode limitar-se ao âmbito penal. Uma cultura de tolerância, transversal ao Estado e à sociedade, impõe‑se. A presente decisão-quadro limita‑se a lutar contra formas particularmente graves de racismo e xenofobia por via do direito penal. Uma vez que as tradições culturais e jurídicas são até certo ponto diferentes, sobretudo neste domínio, não é actualmente possível a plena harmonização do direito penal.
Alteração 2 Considerando 6-A (novo)
	(6-A) A presente decisão‑quadro estabelece um nível mínimo de harmonização e a sua eficácia é limitada pelas derrogações que prevê, incluindo as constantes do nº 2 do artigo 1º.
Alteração 3 Considerando 6-B (novo)
	(6-B) A política legislativa deve reflectir o facto de que, numa sociedade democrática, o direito penal é sempre o último recurso. E deve convocar todos os valores que aqui estão em causa, incluindo o direito à livre expressão e o direito de cada indivíduo a uma igual consideração e respeito.
Justificação
A definição dos crimes de racismo e xenofobia exige uma ponderação séria sobre os limites da liberdade de expressão. Além disso, o direito penal deve sempre ser subsidiário.
Alteração 4 Considerando 9-A (novo)
	(9-A) A prática de um crime de racismo ou xenofobia pelo titular de um cargo deve ser considerada circunstância agravante.
Justificação
É frequentemente difícil às vítimas de racismo e xenofobia fazerem valer os seus direitos, sobretudo em meio profissional. Importa explicitar como circunstância agravante a exploração da situação profissional. Cumpre realçar o facto de se ser titular de um cargo.
Alteração 5 Artigo 1, nº 1, alínea b)
b) A prática de algum dos actos a que se refere a alínea a) pela divulgação ou distribuição pública de panfletos, imagens ou outro material.	b) A divulgação ou distribuição pública de panfletos, imagens ou outro material com conteúdos que configurem algum dos actos no sentido a que se referem as alíneas a), c) ou d).
Alteração 6 Artigo 1, nº 1, alínea e)
e) Para efeitos do nº 1, os Estados‑Membros podem optar por punir apenas os actos que forem de natureza a perturbar a ordem pública ou forem ameaçadores, abusivos ou insultuosos.	e) Para efeitos do nº 1, os Estados‑Membros podem optar por punir apenas os actos que forem de natureza ameaçadora, abusiva ou insultuosa.
Justificação
Dado que a noção de “perturbar a ordem pública” é demasiado vaga, convém suprimi-la.
Alteração 7 Artigo 1, nº 1, alínea f)
f) Para efeitos do nº 1, a referência à religião visa abranger, pelo menos, o comportamento que constitui um pretexto para cometer actos contra um grupo de pessoas ou contra um membro de um grupo, definido em função da raça, da cor da pele, da ascendência ou origem nacional ou étnica.	f) Para efeitos do nº 1, a referência à religião visa abranger, pelo menos, o comportamento que constitui um pretexto para cometer actos contra um grupo de pessoas ou contra um membro de um grupo, definido em função da raça, da cor da pele, da ascendência ou origem nacional ou étnica. Um Estado-Membro não pode, contudo, isentar da responsabilidade penal nenhuma palavra nem nenhum comportamento de uma pessoa que vise incitar ao ódio racial. O respeito da liberdade religiosa não afasta a eficácia da presente decisão‑quadro.
Alteração 8 Artigo 1, nº 2
2. Ao ser aprovada a presente decisão‑quadro pelo Conselho, qualquer Estado-Membro poderá fazer uma declaração no sentido de só tornar puníveis a negação ou a banalização grosseira dos crimes referidos nas alíneas c) e/ou d) do nº 1 se esses crimes tiverem sido estabelecidos por uma decisão definitiva de um tribunal nacional desse Estado-Membro e/ou de um tribunal internacional ou apenas por uma decisão definitiva de um tribunal internacional.	2. Ao ser aprovada a presente decisão‑quadro pelo Conselho, qualquer Estado-Membro poderá fazer uma declaração no sentido de só tornar puníveis a negação ou a banalização grosseira dos crimes referidos nas alíneas c) e/ou d) do nº 1 se esses crimes tiverem sido estabelecidos por uma decisão definitiva de um tribunal nacional desse Estado-Membro e/ou de um tribunal internacional.
Alteração 9 Artigo 2, nº 2
2. Os Estados­Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que seja punível a instigação à prática dos actos a que se referem as alíneas c) e d) do artigo 1º.	2. Os Estados­Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que seja punível a instigação à prática dos actos a que se refere o artigo 1º.
Alteração 10 Artigo 5, nº 1
1. Os Estados­Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis pelos comportamentos referidos nos artigos 1º e 2º, praticados em seu benefício por qualquer pessoa, agindo individualmente ou enquanto membro de um órgão da pessoa colectiva, que nela ocupe uma posição dominante baseada:	1. Os Estados­Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis pelos comportamentos referidos nos artigos 1º e 2º, praticados por qualquer pessoa que nela ocupe uma posição dominante baseada:
a) nos seus poderes de representação da pessoa colectiva;	a) nos seus poderes de representação da pessoa colectiva;
b) no seu poder para tomar decisões em nome da pessoa colectiva; ou	b) no seu poder para tomar decisões em nome da pessoa colectiva; ou
c) na sua autoridade para exercer controlo no âmbito da pessoa colectiva.	c) na sua autoridade para exercer controlo no âmbito da pessoa colectiva
	e agindo nessa qualidade.
Alteração 11 Artigo 5, nº 2
2. Para além dos casos previstos no nº 1, os Estados­Membros assegurarão que uma pessoa colectiva possa ser considerada responsável sempre que a falta de vigilância ou de controlo por parte de uma pessoa referida no nº 1 tenha tornado possível a prática, por uma pessoa que lhe esteja subordinada, dos actos referidos nos artigos 1º e 2º, em benefício dessa pessoa colectiva.	2. Para além dos casos previstos no nº 1, os Estados­Membros assegurarão que uma pessoa colectiva possa ser considerada responsável sempre que a falta de vigilância ou de controlo por parte de uma pessoa referida no nº 1 tenha tornado possível a prática, por uma pessoa que lhe esteja subordinada, dos actos referidos nos artigos 1º e 2º e cuja acção seja imputável à pessoa colectiva, em conformidade com o direito nacional.
Alteração 12 Artigo 5, nº 3
3. A responsabilidade de uma pessoa colectiva, nos termos dos nºs 1 e 2, não exclui a instauração de procedimento penal contra as pessoas singulares que sejam autoras, instigadoras ou cúmplices dos actos referidos nos artigos 1º e 2º.	(Não se aplica à versão portuguesa.)
Alteração 13 Artigo 7-A (novo)
	Artigo 7.º bis
	Prescrições mínimas
	1. Os Estados-Membros podem adoptar ou manter um nível de protecção mais elevado na luta contra o racismo e a xenofobia do que aquele que decorre das disposições da presente decisão-quadro.
	2. A aplicação da presente decisão-quadro não pode em caso algum constituir um motivo para reduzir o nível de protecção já concedido pelos Estados-Membros nos domínios abrangidos pela presente decisão-quadro.
	3. Nenhuma disposição da presente decisão pode ser interpretada como afectando quaisquer obrigações aplicáveis aos Estados-Membros por força da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial de 7 de Março de 1966. Os Estados-Membros aplicam a presente decisão-quadro em conformidade com essas obrigações.
Justificação
A decisão-quadro deve incluir uma cláusula de não regressão, de forma a assegurar que da sua aplicação não resulte um enfraquecimento da protecção existente prevista pelo artigo 6º da Directiva 2000/43/CE (nºs 1 e 2). Deve incluir também uma disposição que estipule que a sua aplicação não deve prejudicar nenhuma obrigação imposta por via da Convenção Internacional para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (nº 3)
Alteração 14 Artigo 7-B (novo)
	Artigo 7º-B
	Nenhuma disposição da presente decisão‑quadro pode ser interpretada como afectando quaisquer obrigações aplicáveis aos Estados­Membros por força da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, de 7 de Março de 1966. Os Estados­Membros aplicam a presente decisão-quadro em conformidade com essas obrigações.
Justificação
Proposta de eliminação dos nºs 1 e 2 da proposta da relatora: uma censura penal mais grave sobre um comportamento deve sempre ser substituída quando surge uma censura penal menos grave sobre o mesmo comportamento. É uma regra sagrada do direito penal.
Alteração 15 Artigo 7, nº 2
2. A presente decisão-quadro não poderá ter por efeito impor aos Estados­Membros a obrigação de tomarem medidas contrárias aos princípios fundamentais em matéria de liberdade de associação e liberdade de expressão, em especial a liberdade de imprensa e a liberdade de expressão noutros meios de comunicação social consignados na tradição constitucional, ou às normas que regem os direitos e responsabilidades da imprensa e de outros meios de comunicação social, e as respectivas garantias processuais, nomeadamente quando essas normas se prendam com a determinação ou a limitação da responsabilidade.	2. A presente decisão-quadro não poderá ter por efeito impor aos Estados­Membros a obrigação de tomarem medidas contrárias aos princípios fundamentais comuns dos Estados­Membros em matéria de liberdade de associação e liberdade de expressão, em especial a liberdade de imprensa e a liberdade de expressão noutros meios de comunicação social consignados na tradição constitucional, ou às normas que regem os direitos e responsabilidades da imprensa e de outros meios de comunicação social, e as respectivas garantias processuais, nomeadamente quando essas normas se prendam com a determinação ou a limitação da responsabilidade.
Alteração 16 Artigo 9, nº 1, alínea c)
c) em benefício de uma pessoa colectiva cuja sede se situe no território desse Estado‑Membro.	c) quando a sede da pessoa colectiva a quem a responsabilidade possa ser imputável se situe no território desse Estado‑Membro.
Alteração 17 Artigo 10, nº 3
3. Antes de expirarem três anos após o prazo referido no nº 1 do artigo 10º, o Conselho procederá à revisão da presente decisão-quadro. Para preparar esta revisão, o Conselho solicitará aos Estados‑Membros que comuniquem eventuais dificuldades havidas e nível da cooperação judiciária no que respeita às infracções referidas no artigo 1º. Além disso, o Conselho solicitará à Eurojust que lhe apresente um relatório sobre quaisquer problemas de cooperação judiciária entre os Estados-Membros neste domínio resultantes de diferenças entre as legislações nacionais.	3. Antes de expirarem três anos após o prazo referido no nº 1 do artigo 10º, o Conselho procederá à revisão da presente decisão-quadro. Para preparar esta revisão, o Conselho solicitará aos Estados‑Membros que comuniquem eventuais dificuldades havidas ao nível da cooperação judiciária no que respeita às infracções referidas no nº 1 do artigo 1º e consultará o Parlamento Europeu. Quando proceder à referida revisão, o Conselho levará em linha de conta os pareceres da Agência Europeia dos Direitos Fundamentais e das organizações não governamentais que operam neste domínio. Além disso, o Conselho solicitará à Eurojust que lhe apresente um relatório sobre quaisquer problemas de cooperação judiciária entre os Estados-Membros neste domínio resultantes de diferenças entre as legislações nacionais.
Justificação
Convém que o Parlamento Europeu seja consultado aquando da revisão da decisão-quadro e que os pareceres das ONG e da Agência Europeia dos Direitos Fundamentais sejam igualmente analisados.
Alteração 18 Artigo 12
A presente decisão-quadro é aplicável a Gibraltar.	A presente decisão-quadro é igualmente aplicável a Gibraltar.

• [1]  JO C 75 E, de 26.3.2002
• [2]  JO C 271 E, de 12.11.2003, p. 558.

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Introdução

O primeiro relatório da Agência Europeia dos Direitos Fundamentais de Agosto de 2007 mostra que os crimes racistas estão a aumentar em pelo menos 8 países europeus. De acordo com este relatório, a violência e os crimes racistas continuam a ser uma doença social grave por toda a Europa. Isto mostra uma vez mais a necessidade urgente de combater activamente a nível europeu esses flagelos que são o racismo, a intolerância e a xenofobia.

Todos os Estados-Membros da UE possuem em certa medida uma legislação para combater o racismo e a xenofobia, mais existem divergências. Essa diversidade põe em evidência a necessidade de uma harmonização europeia de forma a garantir uma luta eficaz contra o racismo e a xenofobia além-fronteiras e na Europa em geral.

Antecedentes

O Conselho adoptou em 1996 a acção comum 96/443/JAI relativa à luta contra o racismo e a xenofobia. Este instrumento contém disposições que visam harmonizar o direito penal dos Estados-Membros e melhorar a assistência mútua no domínio da luta contra o racismo e a xenofobia.

Em Novembro de 2001[1], a Comissão apresentou uma proposta de decisão-quadro relativa à luta contra o racismo e a xenofobia. Esta proposta visava um duplo objectivo: submeter os mesmos actos racistas e xenófobos às mesmas sanções penais em todos os Estados-Membros, e melhorar a cooperação judiciária neste domínio. Além disso, a novidade em relação à acção comum residia no facto de que, em vez de poderem escolher entre a incriminação desses comportamentos e a derrogação do princípio da dupla incriminação, os Estados-Membros ficam obrigados a adoptar medidas para punir esses comportamentos enquanto infracções penais.

Apesar das numerosas discussões realizadas no Conselho, nunca se tinha chegado a um acordo sobre este texto. A delegação italiana, que até então sempre se manifestara contra esta proposta e que propusera um texto alternativo em Março de 2003, levantou as suas reservas em 2006, permitindo assim que se relançasse o debate a partir de um compromisso formulado pela Presidência luxemburguesa em 2005. Em 19 de Abril de 2007[2], graças à Presidência alemã, o Conselho chegou a um acordo político.

O Parlamento Europeu aprovou um primeiro parecer em 4 de Julho de 2002 (relatório Ceyhun - T5-363/2002[3]), o qual no entanto tinha por base a proposta inicial da Comissão de 2001. Ora, sendo fruto de vários anos de negociações, o texto do Conselho foi substancialmente alterado. Convinha, por isso, que o Parlamento Europeu fosse consultado de novo.

Posição da relatora

A relatora está satisfeita porque o Conselho conseguiu finalmente chegar a acordo sobre uma proposta de decisão-quadro relativa à luta contra o racismo e a xenofobia. Efectivamente, a protecção e a promoção dos direitos fundamentais dos cidadãos europeus, e em particular a luta contra o racismo e a xenofobia, constituem uma prioridade importante da União Europeia. Logo, era muito preocupante o facto de o Conselho não conseguir chegar a um acordo sobre esta proposta de decisão-quadro. É necessário que a União Europeia envie uma mensagem política forte a favor dos directos fundamentais, através da adopção deste texto.

A relatora lamenta, contudo, que o texto redigido pelo Conselho seja desprovido de ambição e não esteja à altura do desafio político que a luta contra o racismo e a xenofobia impõe. Infelizmente, são poucos os elementos que restam da proposta da Comissão de 2001 que o Parlamento Europeu procurou reforçar no seu primeiro relatório. Consciente da necessidade e da dificuldade de se encontrar uma solução de compromisso, a relatora lamenta que esta tenha sido obtida em prejuízo da qualidade jurídica da proposta de decisão-quadro. Preocupa-a de modo especial o facto de o seu campo de aplicação ter sido consideravelmente reduzido. Assim, é de lamentar que os insultos ou a direcção de um grupo racista não constituam infracções como propunha a Comissão.

Por outro lado, a relatora entende que o limite suplementar imposto ao campo de aplicação pelo aditamento da alínea f) no nº 1 do artigo 1º, que exclui uma parte do racismo baseada nas crenças religiosas, é excessivo e deve ser modificado de modo a garantir que esta forma de racismo seja perseguida do mesmo modo que as outras. O mesmo se aplica ao aditamento que exige que o comportamento incriminado nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 1º seja "de natureza a incitar à violência ou ao ódio". A banalização do crime de genocídio constitui uma forma de racismo e os Estados-Membros devem ter condições para a punir de igual modo, mesmo que não constitua um risco de incitamento ao ódio ou à violência.

A relatora considera, no entanto, que a presente decisão-quadro representa um primeiro passo importante para tornar mais eficaz a luta contra o racismo e a xenofobia à escala europeia e assegurar uma harmonização mínima neste domínio. A sua adopção continua a ser essencial. Insiste, contudo, em que a União Europeia deverá ir mais longe quando se proceder à revisão da decisão-quadro prevista após um período de três anos. Propõe, além disso, que seja aditada uma disposição (artigo 7º bis (novo)) que prevê simultaneamente uma cláusula de não regressão, de modo a que a decisão-quadro não diminua a protecção existente por força do artigo 6º da Directiva "Raça" 2000/43/CE, e a garantia de que a decisão-quadro não permite um nível de protecção inferior ao que é assegurado pela Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial.

A relatora recorda que, para garantir a eficácia da luta contra o racismo, a presente decisão‑quadro deve inscrever-se num quadro global de instrumentos europeus de luta contra todas as formas de discriminação. Com efeito, o último relatório da Agência dos Direitos Fundamentais revela que a discriminação racial persiste em particular nos domínios do emprego, da educação e da habitação. Por esse motivo, a presente decisão-quadro relativa ao racismo deveria ser completada pela adopção de uma directiva geral relativa à luta contra o conjunto das discriminações enumeradas no artigo 13º do Tratado.

A relatora lamenta, por último, que o âmbito de aplicação da decisão-quadro relativa à luta contra o racismo e a xenofobia tenha sido limitado pela regra da unanimidade no Conselho e pela consulta simples do Parlamento Europeu neste domínio, e chama a atenção para a necessidade urgente de permitir a aplicação da votação por maioria qualificada e da co-decisão a todas a matérias do terceiro pilar.

• [1]  COM(2001)664, JO C 75 E, de 26.3.2002, p 269.
• [2]  Documento 5118/07 DROIPEN 1.
• [3]  JO C 271 E, de 12.11.2003, p 379.

PARECER MINORITÁRIO (12.11.2007)

expressa, nos termos do nº 3 do artigo 48º do Regimento,

por Koenraad Dillen

A protecção jurídica contra actos racistas pode perfeitamente ser proporcionada pelos Estados-Membros e, por isso, a intervenção da UE é contrária ao princípio da subsidiariedade.

A presente decisão-quadro constitui um atentado à liberdade de expressão. Embora o combate ao racismo seja aceitável, com base em incitações à violência ou actos de violência concretos, não se pode aceitar que o conceito de "racismo" seja confundido com um discurso público legítimo, como a oposição à imigração maciça, a oposição à islamização ou a defesa da identidade nacional.

Esta confusão é a realidade, como se deduz da declaração do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia, que afirmou que a "islamofobia" é uma nova forma de discriminação e que a polémica das caricaturas na Dinamarca deveria ser abordada através duma lei contra a blasfémia.

A presente decisão-quadro proíbe a "incitação ao ódio" em combinação com a "religião", o que faz com que qualquer discurso político público que seja crítico relativamente ao Islão e à islamização possa ser interpretado como "incitação ao ódio" contra os muçulmanos. Esta decisão-quadro torna impossível o debate acerca da imigração e do Islão e dará origem a queixas arbitrárias e processos contra políticos influentes neste debate.

PROCESSO

Título	Luta contra certas formas e expressões do racismo e da xenofobia por meio do direito penal
Referências	11522/2007 - C6-0246/2007 - COM(2001)0664 - C5-0689/2001 - 2001/0270(CNS)
Data de consulta do PE	21.12.2001
Comissão competente quanto ao fundo        Data de comunicação em sessão	LIBE 3.9.2007
Comissões encarregadas de emitir parecer        Data de comunicação em sessão	JURI 3.9.2007
Comissões que não emitiram parecer        Data da decisão	JURI 3.10.2007
Relator(es)        Data de designação	Martine Roure 21.2.2005
Exame em comissão	2.10.2007		12.11.2007
Data de aprovação	12.11.2007
Resultado da votação final	+: –: 0:	34 4 0
Deputados presentes no momento da votação final	Carlos Coelho, Esther De Lange, Panayiotis Demetriou, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Lilli Gruber, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Luciana Sbarbati, Inger Segelström, Károly Ferenc Szabó, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber e Tatjana Ždanoka.
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Adamos Adamou, Simon Busuttil, Marco Cappato, Koenraad Dillen, Maria da Assunção Esteves, Ignasi Guardans Cambó, Luis Herrero-Tejedor, Sophia in ‘t Veld, Carlos José Iturgaiz Angulo, Sylvia-Yvonne Kaufmann e Eva-Britt Svensson.
Suplente(s) (nº 2 do art. 178º) presente(s) no momento da votação final	Carmen Fraga Estévez e Fernando Fernández Martín.
Data de entrega	14.11.2007