RAPPORT sur le traité de Lisbonne

29.1.2008 - (2007/2286(INI))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteurs: Richard Corbett et Iñigo Méndez de Vigo

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le traité de Lisbonne

(2007/2286(INI))

Le Parlement européen,

–   vu le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007,

–   vu le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, tel qu'amendé par l'Acte unique européen et les traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice,

–   vu la Charte des droits fondamentaux du 12 décembre 2007[1],

–   vu la Déclaration de Laeken du 15 décembre 2001 sur l'avenir de l'Union[2],

–   vu le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004,

–   vu ses résolutions du 7 juin 2007 sur la feuille de route pour la poursuite du processus constitutionnel de l'Union[3] et du 11 juillet 2007 sur la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG)[4],

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles et les avis de la commission du développement régional, de la commission des affaires étrangères, de la commission du développement, de la commission du commerce international, de la commission des budgets, de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie et de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6-0013/2008),

     considérant ce qui suit:

A. au cours des 50 dernières années, le développement de l'Union européenne a été un élément fondamental dans l'établissement d'une zone de paix et de stabilité dans un continent auparavant ravagé par la guerre, dans la consolidation de la démocratie, des libertés et des droits des citoyens, dans l'accroissement de la prospérité, de la solidarité et du bien-être par la création du marché unique le plus grand du monde, doté de règles communes en matière de normes sociales, de protection de l'environnement et des consommateurs et de concurrence équitable, et d'une Union économique et monétaire, en permettant aux États membres de travailler ensemble pour traiter de questions qui transcendent les frontières nationales et pour renforcer la voix de l'Europe dans les affaires mondiales,

B.  il existe une nécessité reconnue de réformer et de renforcer les structures de l'Union afin de consolider ces réalisations et d'améliorer la capacité d'une Union à vingt-sept États membres, et potentiellement davantage, de fonctionner efficacement afin qu'elle puisse faire face aux nouveaux défis communs et accroître sa responsabilisation démocratique,

C. cette nécessité a été à l'origine de réformes successives qui, depuis le traité de Maastricht – qui a marqué un tournant dans l'intégration européenne avec la création d'une union économique et monétaire et le passage d'une communauté essentiellement économique à une union politique – ont tenté d'établir la structure institutionnelle de l'Union et ont conduit à la Déclaration de Laeken, laquelle a également ouvert la voie à un processus de réformes différent, fondé sur la méthode de la Convention et non plus exclusivement sur celle des conférences intergouvernementales,

D. le traité établissant une Constitution pour l'Europe avait été élaboré par une Convention composée de deux représentants de chaque Parlement national, seize membres du Parlement européen, deux représentants de la Commission européenne et un représentant de chaque gouvernement national, laquelle avait préparé un projet en séance publique et avait atteint un consensus qui est resté pratiquement inchangé lors de la Conférence intergouvernementale de 2004, alors que le traité de Lisbonne, élaboré par la suite et qui ne reprend pas certaines parties de la Constitution, est le résultat de méthodes de travail intergouvernementales plus traditionnelles avec toutefois la participation pleine et entière de trois représentants du Parlement européen,

E.  les efforts précédents en vue de réformer l'Union en remplaçant les traités par une Constitution ont été approuvés par une très large majorité des représentants élus des citoyennes et des citoyens européens au sein du Parlement européen[5] et que la Constitution a été ratifiée par deux tiers des États membres mais rejetée par deux d'entre eux (la France et les Pays‑Bas) et, après une période de réflexion au cours de laquelle il est apparu clairement que l'approbation nécessaire de tous les États membres ne pouvait être recueillie, cette approche a été abandonnée en faveur de la modification des traités préexistants,

F.  ce changement de méthode et de procédé, tout en retenant sous une nouvelle forme de nombreux ajustements pratiques de la structure institutionnelle de l'Union envisagée dans la Constitution, a impliqué une réduction des ambitions et l'abandon de plusieurs caractéristiques de la Constitution, le report de l'entrée en vigueur de certains des nouveaux mécanismes qu'elle introduisait et l'incorporation dans les traités de dispositions particulières spécifiques à différents États membres,

G. néanmoins, l'accord donné par chaque gouvernement national de l'Union sur le traité démontre que les gouvernements élus des États membres considèrent tous que ce compromis est la base sur laquelle ils souhaitent travailler ensemble à l'avenir, et il sera nécessaire que chacun d'entre eux fasse preuve de l'engagement politique maximum pour assurer une ratification avant le 1^er janvier 2009,

H. il est souhaitable que le traité de Lisbonne soit ratifié par l'ensemble des États membres avant la fin de l'année 2008, afin de permettre aux citoyenne et aux citoyens de poser leurs choix, lors des élections de 2009, en pleine connaissance du nouveau cadre institutionnel de l'Union,

Un pas positif pour l'avenir de l'Union

1.  conclut que, pris dans son ensemble, le traité de Lisbonne constitue une amélioration substantielle par rapport aux traités existants, qu'il apportera à l'Union une responsabilisation démocratique plus forte et une aptitude accrue à décider (en renforçant les rôles du Parlement européen et des parlements nationaux), qu'il accroîtra les droits des citoyennes et des citoyens européens à l'égard de l'Union et qu'il améliorera le fonctionnement effectif des institutions de l'Union;

Une plus forte responsabilisation démocratique

2.  se félicite de l'accroissement de la responsabilisation démocratique et de l'aptitude à décider, ce qui permettra aux citoyennes et aux citoyens d'avoir un plus fort contrôle de l'action de l'Union, essentiellement en raison des améliorations suivantes:

a)  l'adoption de la législation européenne sera l'objet d'un contrôle parlementaire d'un niveau jamais atteint dans aucune autre structure supranationale ou internationale:

–    toute législation européenne sera, à quelques exceptions près, soumise à une double approbation, à égalité, du Conseil (composé des ministres nationaux qui doivent rendre compte devant leurs parlements) et du Parlement européen (composé de députés européens directement élus);

–    le contrôle préalable des parlements nationaux de toute la législation de l'Union sera renforcé puisqu'ils recevront toutes les propositions législatives européennes suffisamment à temps pour en débattre avec leurs ministres avant que le Conseil n'adopte une position, ce qui leur donnera également le droit de demander le réexamen d'une proposition s'ils estiment qu'elle ne respecte pas le principe de subsidiarité;

b)  le Président de la Commission sera élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil européen, en tenant compte des élections au Parlement européen;

c)  le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité sera nommé à la fois par le Conseil européen et par le Président de la Commission et, en tant que membre de la Commission, il devra se soumettre à la même procédure d'investiture par le Parlement que tout autre membre de la Commission;

d)  une procédure budgétaire plus simple et plus démocratique prévoyant une seule lecture sera mise en place: la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires sera abolie, ce qui assurera l'égalité totale entre le Parlement et le Conseil pour ce qui est de l'approbation du budget annuel dans son ensemble, cependant que le Parlement se verra reconnaître par ailleurs le droit d'approuver le cadre financier pluriannuel contraignant;

e)  le contrôle démocratique de la législation déléguée à la Commission sera renforcé par un nouveau système de supervision en vertu duquel le Parlement européen ou le Conseil pourra reprendre des décisions de la Commission ou révoquer la délégation de pouvoirs;

f)   l'approbation du Parlement européen sera nécessaire pour adopter un vaste éventail d'accords internationaux signés par l'Union, y compris dans des domaines relevant de la procédure législative ordinaire en matière de politiques internes de l'Union;

g)  le Conseil se réunira en séance publique lorsqu'il examinera et mettra aux voix des propositions d'actes législatifs de l'Union, ce qui permettra aux citoyennes et aux citoyens de voir comment agissent leurs gouvernements au Conseil;

h)  les agences, Europol et Eurojust particulièrement, feront l'objet d'un contrôle parlementaire plus étroit;

i)   le Comité des régions se voit conférer le droit de saisir la Cour de justice de l'Union européenne, le mandat de ses membres est porté à cinq ans et ses relations avec le Parlement européen sont définies de manière plus précise;

j)   la procédure de révision des traités sera à l'avenir plus ouverte et plus démocratique puisque le Parlement européen aura le pouvoir de présenter des propositions à cet effet, et que le contrôle de toute révision proposée devra être le fait d'une Convention qui comprendra des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen, sauf si le Parlement convient que cela n'est pas nécessaire, cependant que des procédures de révision simplifiée seront mises en place pour modifier, à l'unanimité, certaines dispositions du traité, moyennant approbation des parlements nationaux;

Des valeurs affirmées, des droits des citoyennes et des citoyens renforcés et une clarté améliorée

3.  se félicite du fait que les droits des citoyennes et des citoyens seront renforcés à la suite des améliorations suivantes:

a)  la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, inventoriant de manière simultanée l'ensemble des droits civils, politiques, économiques et sociaux, devient juridiquement contraignante; elle offre la sécurité juridique aux citoyennes et aux citoyens de l'Union, en garantissant que toutes les dispositions de la législation de l'Union et toute action prise par les institutions de l'UE ou fondée sur la législation de l'UE devra respecter ces normes, de même que le principe de subsidiarité;

b)  l'Union doit demander à adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme, de sorte que l'Union fera l'objet du même contrôle extérieur de l'obligation du respect des droits des citoyennes et des citoyens que ses États membres;

c)  de nouvelles dispositions faciliteront la participation des citoyennes et des citoyens et des associations représentatives de la société civile aux délibérations de l'Union; le dialogue avec les partenaires sociaux et le dialogue avec les Églises, les communautés religieuses et les organisations non confessionnelles sera encouragé;

d)  l'introduction d'une initiative citoyenne européenne permettra aux citoyennes et aux citoyens de présenter des propositions sur des questions pour lesquelles ils considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités;

e)  la protection judiciaire des citoyens est renforcée, la Cour de justice de l'Union européenne se voyant étendre ses compétences aux thèmes de la liberté, de la sécurité et de la justice, ainsi qu'aux actes posés par le Conseil européen, la Banque centrale européenne et les organes de l'Union, et, parallèlement, il est prévu d'accroître les possibilités d'accès des personnes physiques et morales à ses procédures;

4.  se félicite du fait que le traité établit, d'une façon plus claire et plus visible, les valeurs communes à tous les États membres sur lesquelles se fonde l'Union, ainsi que les objectifs de l'Union et les principes qui gouvernent son action et ses relations avec les États membres:

a)  une délimitation claire des compétences de l'Union par rapport aux États membres est établie en partant du principe que toutes les compétences qui ne sont pas conférées à l'Union par les traités demeurent du ressort des États membres;

b)  l'accent est mieux placé sur les politiques qui, visiblement sont à l'avantage des citoyennes et des citoyens: de nouvelles dispositions d'application générale sont introduites en ce qui concerne la promotion d'un niveau d'emploi élevé, la garantie d'une protection sociale adéquate, la lutte contre l'exclusion sociale, un niveau élevé d'éducation, de formation et de santé, l'élimination de toutes les formes de discrimination et l'encouragement de l'égalité entre les femmes et les hommes; de nouvelles dispositions encouragent la promotion du développement durable et la protection de l'environnement, y compris la lutte contre le changement climatique et le respect des services d'intérêt général; la cohésion économique, sociale et territoriale est réaffirmée en tant qu'objectif de l'Union;

c)  la confusion entre "Communauté européenne" et "Union européenne" prendra fin lorsque l'Union européenne deviendra une entité juridique unique et une structure unique;

d)  une clause de solidarité entre les États membres permet aux citoyennes et aux citoyens d'espérer recevoir un appui de toutes les composantes de l'Union en cas d'attaque terroriste ou en cas de catastrophe naturelle ou d'origine humaine;

e)  la spécificité de l'organisation institutionnelle de l'Union est confirmée, par laquelle les États membres délèguent certaines de leurs compétences qu'ils considèrent être mieux exercées au moyen de mécanismes communs, tout en prévoyant, afin d'éviter tout doute, des garanties suffisantes que l'Union ne deviendra pas un "super‑État" centralisé et tout-puissant;

     –    l'obligation de respecter l'identité nationale (des États membres), inhérente à leurs structures fondamentales, politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale, ainsi que les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale;

     –    le principe d'attribution (par lequel les seules compétences de l'Union sont celles qui lui sont conférées par les États membres), et les principes de subsidiarité et de proportionnalité;

     –    la participation des États membres en tant que tels au processus de prise de décision de l'Union et à l'acceptation de toute modification de celui-ci;

     –    la reconnaissance du droit de tout État membre qui le souhaite de quitter l'Union;

Une plus grande efficacité

5.  se félicite du fait que le nouveau traité renforcera la capacité des institutions de l'Union à effectuer leurs tâches d'une façon plus efficace, essentiellement parce que:

      a) le nombre des domaines dans lesquels les gouvernements réunis au sein du Conseil prennent des décisions par un vote à la majorité qualifiée plutôt qu'à l'unanimité sera fortement accru, ce qui permettra à l'Union de vingt-sept États membres de fonctionner dans un plus grand nombre de domaines sans être bloquée par des vetos;

      b) un nouveau système de vote à double majorité facilitera l'obtention de décisions au sein du Conseil;

      c) le Conseil européen deviendra une institution à part entière de l'Union européenne et sa présidence tournante de six mois sera remplacée par un Président élu par ses membres pour un mandat de deux ans et demi, ce qui permettra davantage de cohérence dans la préparation et la continuité de ses travaux;

      d) le nombre de membres de la Commission sera réduit, à partir de 2014, à deux tiers du nombre des États membres, ce qui accroîtra la capacité d'agir de la Commission et montrera plus clairement que les commissaires représentent les intérêts de l'Union européenne et non ceux de leur pays d'origine, alors qu'un système de rotation continuera de garantir une participation égale de tous les États membres;

      e) la visibilité de l'Union et sa capacité en tant qu'acteur global seront fortement accrues:

     –    le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et le commissaire aux relations extérieures – deux postes qui font double emploi et qui créent la confusion – seront fusionnés grâce à la création d'un vice-président de la Commission/Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui présidera le Conseil des affaires étrangères et qui pourra parler au nom de l'Union sur les sujets pour lesquels cette dernière a une position commune, ce qui donnera davantage de cohérence à l'action extérieure de l'Union;

     –    un service pour l'action extérieure unique composé de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des services diplomatiques nationaux, qui ne pourra être mis sur pied par le Conseil qu'avec l'approbation de la Commission après consultation du Parlement, sera dirigé par le vice–président de la Commission/Haut Représentant et permettra d'apporter davantage de cohérence à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique extérieure de l'Union;

     –    la capacité de l'Union à développer des structures communes dans le domaine de la politique de sécurité et de défense sera renforcée, notamment par l'insertion d'une clause prévoyant aide et assistance mutuelles en cas d'agression armée, ce qui renforcera le sentiment de sécurité des citoyennes et des citoyens, tout en assurant la souplesse nécessaire pour faire face aux approches différentes des États membres à cet égard;

f)   la distinction entre les instruments législatifs et exécutifs sera clarifiée et une nouvelle définition des actes délégués permettra de simplifier et de rationaliser la législation de l'Union;

g)  la structure en piliers est abandonnée, ce qui permet une unité d'action dans différents domaines d'activité de l'Union avec des mécanismes et des instruments simplifiés, bien que la nature spécifique de la politique extérieure et de sécurité implique des procédures spécifiques dans ces domaines;

h)  l'action dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice aura des objectifs plus ambitieux et des procédures plus efficaces en ne recourant plus à des instruments et des procédures intergouvernementales séparées, et fera l'objet d'un contrôle juridictionnel, ce qui promet des progrès tangibles en matière de justice, de sécurité et d'immigration;

i)   les objectifs et les compétences de l'Union dans le domaine du changement climatique, des droits de l'enfant, de la politique européenne de voisinage, de l'aide humanitaire, de l'énergie (y compris une référence dans le traité à la solidarité entre les États membres à cet égard), de l'espace, de la recherche, du tourisme, des sports, de la santé publique et de la protection civile sont définis d'une façon plus claire; la politique commerciale commune est reconnue en tant que compétence exclusive de l'Union;

j)   pour un certain nombre d'autres questions, il sera possible d'appliquer des méthodes plus efficaces de prise de décision dès que la volonté politique pour ce faire existera;

k)  il existe des possibilités plus vastes d'arriver à des arrangements souples lorsque tous les États membres ne souhaitent pas ou ne sont pas en mesure de progresser en même temps dans le cadre de certaines politiques;

Des sujets de préoccupation

6.  est conscient de la déception très répandue devant le fait qu'à la suite des résultats des référendums en France et aux Pays-Bas, afin d'arriver à un nouvel accord entre les vingt-sept États membres, il a été nécessaire:

      –  d'abandonner l'approche constitutionnelle ainsi que certaines de ses caractéristiques, comme l'idée d'une Union fondée sur la volonté de ses citoyens et des États membres, un texte nouveau unique et structuré, la terminologie plus claire pour désigner les instruments législatifs, l'ancrage du drapeau et de l'hymne européens dans le traité et l'utilisation du titre de ministre des affaires étrangères au lieu de Haut Représentant;

      –  de reporter à plus tard la mise en œuvre d'éléments importants du nouveau traité comme l'entrée en vigueur du nouveau système de vote au sein du Conseil (accompagné de dispositions spéciales pour reporter le vote, connues sous le nom de "compromis de Ioannina"), et ajouter des mécanismes restrictifs comme des "freins de secours" à la procédure législative ordinaire dans certains domaines de compétence;

      –  d'incorporer dans le traité des mesures spécifiques à certains États membres individuels, comme la généralisation des arrangements "opt-in" en matière de coopération policière et en matière pénale pour deux États membres, le protocole limitant les effets de la Charte sur la législation intérieure de deux États membres et un siège parlementaire supplémentaire attribué à un État membre en dérogation au principe de la proportionnalité dégressive;

      –  de modifier le libellé de plusieurs passages du traité, ou des protocoles et déclarations y annexés, ce qui revient à adopter sans raison un ton négatif qui crée un sentiment de méfiance à l'égard de l'Union et de ses institutions et, partant, envoie un mauvais signal au public;

Conclusions

7.  appuie le traité et souligne la nécessité pour tous les États membres de l'Union d'en achever la procédure de ratification suffisamment à temps pour qu'il puisse entrer en vigueur le 1er janvier 2009;

8.  estime que le traité de Lisbonne constituera un cadre stable permettant le développement futur de l'Union;

9.  est conscient qu'un traité modificatif est inévitablement moins clair et moins lisible qu'un traité codifié; demande par conséquent que les traités consolidés, révisés à la lumière du traité de Lisbonne, soient publiés rapidement, ce qui donnera aux citoyennes et aux citoyens un texte fondamental de l'Union plus clair;

10. renouvelle sa demande que tous les efforts possibles soient faits, tant au sein des institutions de l'UE que des autorités nationales, conformément au principe de la coopération sincère, afin d'informer les citoyennes et les citoyens européens d'une façon claire et objective au sujet du contenu du traité;

11. charge sa commission compétente de préparer les modifications nécessaires à son règlement et d'évaluer les besoins pour les mesures d'application ultérieures;

12. charge son Président de transmettre la présente résolution ainsi que le rapport de sa commission des affaires constitutionnelles aux parlements nationaux des États membres, au Conseil, à la Commission, aux anciens membres de la Convention sur l'avenir de l'Europe, et de veiller à ce que les services du Parlement, y compris ses bureaux extérieurs, fournissent l'information la plus vaste au sujet de la position du Parlement sur le traité.

• [1]  Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000, telle que proclamée à Strasbourg le 12 décembre 2007.
• [2]  Conseil européen de Laeken, Déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union, SN 273/01, 15.12.2001.
• [3]  Textes adoptés de cette date, P6_TA(2007)0234.
• [4]  Textes adoptés de cette date, P6_TA(2007)0328.
• [5]  Par 500 voix contre 137 et 40 abstentions [Résolution du Parlement européen du 12 janvier 2005 sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe (rapport Corbett/Méndez de Vigo), JO C 247 E du 6.10.2005, p. 88].

EXPOSÉ DES MOTIFS

Il y a dans les affaires humaines une marée montante;

Qu'on la saisisse au passage, elle mène à la fortune;

Qu'on la manque, tout le voyage de la vie

s'épuise dans les bas-fonds et dans les détresses.

Telle est la pleine mer sur laquelle nous flottons en ce moment;

Et il nous faut suivre le courant tandis qu'il nous sert,

Ou ruiner notre expédition!

William Shakespeare, Jules César

I.    Historique

1.        Le processus de la construction européenne est tout sauf un "long fleuve tranquille": en tant que corapporteurs, nous eûmes l'honneur, en 2004, d'élaborer le rapport du Parlement européen sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe; trois ans plus tard, nous sommes confrontés à une tâche semblable avec le traité de Lisbonne qui remplace le précédent.

Nous nous trouvons donc dans une situation singulière qui va nous conduire à résoudre la controverse classique sur la possibilité de se baigner deux fois dans les eaux du même fleuve. Notre réponse est affirmative. Ce n'est qu'ainsi que nous pourrons guider le Parlement afin qu'il suive le courant tandis qu'il le sert au lieu de se résigner à voir son expédition ruinée, pour paraphraser les vers de Shakespeare inscrits en exergue.

Le travail qui a été confié aux corapporteurs comporte une dimension inévitablement pédagogique: ainsi que nous le fîmes en 2004, nous avons l'intention aujourd'hui de comparer les traités en vigueur et le traité qui a été signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, et dont le processus de ratification a été engagé dans les vingt-sept États membres.

Pour savoir où nous allons, il faut savoir d'où nous venons. Il y a plus d'un demi-siècle, la Déclaration de Robert Schuman fut le point de départ d'un projet ambitieux: unir autour d'un projet commun les Européens déchirés pendant des siècles par des luttes fratricides.

Depuis la fondation de la première Communauté européenne (du charbon et de l'acier: traité de Paris du 18.4.1951[1]), qui réunissait six pays d'Europe occidentale[2], la construction communautaire s'est étendue à vingt-sept États européens[3] et a vu son champ d'action s'accroître à de nouveaux domaines au travers de la Communauté économique et de celle de l'énergie atomique/Euratom (traités de Rome du 25.3.1957[4]), puis de l'Union européenne (traité de Maastricht du 7.2.1992).

2.   Le Parlement européen, depuis son élection au suffrage universel à partir de 1979, a toujours cherché à démocratiser et à rendre plus efficace et transparent le fonctionnement de ce qui allait devenir l'Union européenne. En adoptant, le 14 février 1984, le premier projet de traité instituant l'Union européenne (projet dit "Spinelli", du nom de son rapporteur), le Parlement initia un mouvement de réformes qui allaient se succéder au cours des vingt années qui suivirent et qui se traduisirent par l'Acte unique européen[5], le traité de Maastricht[6], le traité d'Amsterdam[7], le traité de Nice[8], le traité établissant une Constitution pour l'Europe[9] et, aujourd'hui, le traité de Lisbonne[10].

À chacune de ces étapes, sous l'impulsion de sa commission institutionnelle – devenue ensuite en 1999 des affaires constitutionnelles –, le Parlement européen participa activement à la réflexion préparatoire et procéda à l'évaluation du résultat des différentes Conférences intergouvernementales (CIG)[11].

Dès le début de ce processus, il défendit l'idée de clarifier et d'améliorer la base constitutionnelle de l'Union européenne, exigence qui s'imposa de plus en plus sous la pression des élargissements successifs, susceptibles de mettre en péril la dimension politique de l'intégration.

À cet effet, le Parlement européen a poursuivi trois objectifs distincts et cependant liés:

En premier lieu, il s'est efforcé de clarifier et, là où c'était nécessaire, de renforcer les compétences et les responsabilités de l'Union européenne. Le Parlement a constamment affirmé que les compétences devaient être attribuées et exercées par l'Union sur la base du "principe de subsidiarité", à savoir que l'Union ne devait exercer que les seules responsabilités qui pouvaient l'être de manière plus efficace par des politiques communes que par les États membres agissant séparément.

En deuxième lieu, il a affirmé que l'efficacité des responsabilités exercées au niveau européen devait être accrue. Le Parlement s'est montré particulièrement critique à l'égard de la pratique de l'unanimité au Conseil, soutenant que, lorsqu'il avait été décidé de mener une politique conjointement, il n'y avait aucun sens à conférer un pouvoir de blocage à chaque État membre de l'Union. Il a également plaidé en faveur d'un renforcement du rôle de la Commission dans l'exécution des politiques dès lors qu'elles ont été décidées, sous réserve d'un examen et d'un contrôle appropriés.

En troisième lieu, il a réclamé un meilleur contrôle démocratique et une plus grande responsabilité au niveau européen. Les compétences que les parlements nationaux, en ratifiant les traités, transfèrent à l'Union, ne doivent pas être exercées exclusivement par le Conseil (à savoir les ministres des États membres). La réduction des pouvoirs parlementaires au niveau national doit être compensée par un accroissement du pouvoir parlementaire au niveau européen.

Face aux résultats mitigés et manifestement insuffisants des traités d'Amsterdam et de Nice au regard du défi du doublement du nombre des États membres, mais aussi de la poursuite de l'approfondissement de l'Union, il apparut de plus en plus clairement que la méthode de révision des traités telle qu'elle était pratiquée n'était plus en mesure d'apporter de vraies réponses à l'évolution de l'Europe.

Ce constat, le Parlement européen l'avait déjà énoncé clairement dès 1997 dans sa résolution du 19 novembre (sur rapport d'Iñigo Méndez de Vigo et Dimitris Tsatsos, cf. supra note de bas de page n°8), qui lança véritablement la réflexion politique qui allait conduire en 1999 à l'élaboration, à l'initiative de la Présidence allemande du Conseil, du modèle de la Convention, d'abord appliqué à la rédaction de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Les signataires du traité de Nice, conscients de ses imperfections, y annexèrent d'ailleurs une Déclaration n°23 "relative à l'avenir de l'Union"[12] qui ouvrit la voie à une nouvelle réforme des traités, programmée originellement pour 2004. Cette réforme devait être préparée "par un large débat associant toutes les parties intéressées: les représentants des parlements nationaux et de l'ensemble de l'opinion publique (...), les représentants de la société civile, etc.", lequel devait se dérouler en 2001 en vue de l'adoption d'une déclaration "contenant des initiatives appropriées pour poursuivre ce processus" lors du Conseil européen de Laeken.

3.   De son côté, le Parlement européen, après avoir cherché à travailler en partenariat avec les parlements nationaux, dans la phase préparatoire des CIG[13], fut le premier à proposer[14], en se fondant sur le précédent créé lors de l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne[15], la convocation d'une Convention composée de représentants des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, des parlements nationaux et du Parlement européen et de la Commission et à laquelle furent également associés, comme membres à part entière, les représentants des gouvernements et des parlements des États candidats à l'adhésion.

La Convention sur la Charte des droits fondamentaux avait en effet démontré qu'un tel organe était en mesure d'élaborer un projet apte à recueillir l'approbation des chefs d'État ou de gouvernement. Son caractère ouvert et transparent et la qualité de ses échanges avaient aussi facilité le dégagement d'un consensus trouvant sa source d'abord dans la possibilité pour chacun d'exprimer ses opinions et ensuite de comprendre celles des autres.

Le Conseil européen de Laeken, les 14 et 15 décembre 2001, en adoptant la "déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne"[16] donna suite à cette initiative en définissant les modalités d'organisation et de travail de la Convention et surtout en lui assignant les termes de son mandat et les questions qu'elle serait amenée à débattre. C'est ainsi que la Convention sur l'avenir de l'Europe fut chargée, sous la Présidence de Valéry Giscard d'Estaing et la vice-présidence de Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene, de rédiger un avant-projet de Constitution devant servir de base aux travaux de la CIG qui allaient suivre.

Le résultat auquel est parvenue la Convention a confirmé le bien-fondé du choix de cette méthode, puisque celle-ci a été en mesure de présenter au bout de seize mois un texte consensuel issu de débats intenses, également alimentés par un dialogue étroit avec la société civile.

Pour sa part, le Parlement européen, grâce aux travaux de sa commission des affaires constitutionnelles, aura largement influé sur le contenu du projet de traité constitutionnel[17], que la CIG ne modifiera que sur un nombre très limité de points. Lors de cette CIG, il aura été également et pour la première fois pleinement associé aux travaux en la personne de son Président Pat Cox et de ses deux représentants Íñigo Méndez de Vigo, remplacé ensuite par Elmar Brok, et Klaus Hänsch.

4.   Hélas, la procédure de ratification ne s'est pas déroulée comme on pouvait s'y attendre: les résultats négatifs des référendums en France et aux Pays Bas ont imposé une remise en cause. Le Conseil européen de juin 2005 a décrété une période de réflexion (qui devrait durer au moins un an), laquelle devrait être mise à profit pour permettre un large débat dans tous les États membres en "associant tant les citoyens, la société civile, les partenaires sociaux, les parlements nationaux, que les partis politiques". Les institutions européennes étaient aussi invitées à y apporter leur contribution. Entre-temps, les ratifications ont continué, y compris par voie référendaire.

5.   Le Parlement, pour sa part, a pleinement accompli ses responsabilités dans ce domaine. Dès le début, il a appuyé le lancement d'un dialogue public approfondi au niveau européen sur les principaux enjeux de l'intégration européenne et rejeté toute tentative de mise en œuvre sélective du traité constitutionnel ("picorage"). Le Parlement offrit une contribution particulière au débat public en lançant l'idée de "forums interparlementaires" pour discuter des sujets clés pour l'avenir de l'Europe. Au total, 3 forums ont été organisés jusqu'au Conseil européen de juin 2007 qui décida de convoquer à nouveau la CIG[18]. Ces forums ont contribué à renforcer entre les représentants élus des citoyens de toute l'Union la conviction que les problèmes auxquels le traité constitutionnel visait à donner une réponse n'avaient pas disparu avec l'échec de sa ratification et que, encore que sous une forme différente, les innovations institutionnelles qu'il apportait étaient dans leur ensemble vitales pour permettre à l'Union de faire face aux défis qui la guettaient dans un monde de plus en plus globalisé.

La Présidence allemande marqua le retour du dossier institutionnel au centre de l'agenda de l'Union. La procédure suivie ne pouvait naturellement pas satisfaire ceux qui avaient vécu l'atmosphère de dialogue et de transparence de la Convention, laquelle avait d'ailleurs eu un effet "contagieux" sur la CIG 2004. Ainsi, afin de garantir des chances sérieuses de succès, les discussions concernant la remise de la réforme des traités sur les rails se sont dans un premier temps déroulées au niveau bilatéral, entre la Présidence et chacun des États membres. Notons que le PE a participé dès le premier instant aux consultations au niveau des "sherpas" [19] et a pu ainsi apporter sa contribution à l'élaboration du mandat que la Présidence allemande a soumis au Conseil européen de juin 2007. Cette représentation étant assurée au niveau du secrétariat sur nomination directe du Président du Parlement, une procédure ad hoc d'information/consultation a été mise en place entre le Président, le Président de la commission des affaires constitutionnelles et les coordinateurs des groupes politiques dans cette commission.

6.   Ces travaux préparatoires ont permis au Conseil européen de juin 2007 de convoquer une nouvelle CIG pour reprendre la réforme des traités et aussi définir un mandat très clair, précis et détaillé, lequel a permis à la Présidence portugaise de conduire les travaux de la CIG de façon efficace et rapide.

Ouverte le 23 juillet, lors de la réunion du Conseil "Affaires générales", la CIG a fonctionné fondamentalement à deux niveaux: le niveau ministériel, auquel le Parlement était représenté par trois membres – Elmar Brok, Enrique Barón Crespo et Andrew Duff; le niveau groupe d'experts-juristes, dont le travail était préparé par le service juridique du Conseil et auquel le PE et la Commission étaient aussi représentés.

Le travail de ce groupe d'experts‑juristes s'est révélé déterminant pour que la CIG parvienne à un accord en si peu de temps. Au niveau politique, la CIG ne s'est en fait réunie que trois fois avant le Conseil européen de Lisbonne. Elle a quand même pu résoudre ou écarter un bon nombre de questions sensibles – la Présidence portugaise ayant en effet imposé avec succès le principe de ne pas rouvrir le mandat sauf s'il s'agissait des questions qui faisaient l'unanimité entre les Etats membres – de façon qu'à Lisbonne les chefs d'État ou de gouvernement n'avaient plus sur la table des négociations que deux questions fondamentales, dont une seulement découlait du traité lui-même: la définition du nouveau système de vote à la majorité qualifiée au Conseil, vu la persistante insatisfaction de la Pologne vis-à-vis non seulement de l'accord obtenu en 2004, mais aussi du compromis qui avait été laborieusement dégagé au Conseil européen de juin 2007 à Bruxelles. L'autre question clé encore ouverte était celle de la composition du PE à partir de la législature de 2009, laquelle, bien que ne découlant pas directement du traité, était devenue une des principales menaces à la conclusion d'un accord, car l'Italie s'opposait farouchement à la proposition de décision élaborée par le PE à la demande du Conseil européen.

Les autres questions encore en discussion – les "opt-out"/"op-in" britanniques et irlandais en matière d'ex-3^e pilier, la sauvegarde du rôle du PE en ce qui concerne la nomination du Vice-président / Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, etc. – avaient toutes été pratiquement réglées dans les derniers jours ayant précédé le Conseil européen, en particulier lors de la réunion de la CIG au niveau ministériel pendant le Conseil "Affaire générales" du 15 octobre à Luxembourg.

Cela étant, à Lisbonne, les chefs d'État et de gouvernement ont pu arriver à un accord rapide: vers une heure du matin, le vendredi 19 octobre 2007, la CIG était conclue.

Ce sont les implications et les mérites (ou les inconvénients) du traité de Lisbonne, dont la cérémonie de signature a eu lieu le 13 décembre 2007 à Lisbonne, que nous nous proposons d'analyser dans la deuxième partie de cet exposé des motifs.

II.  Ce qu'apporte le nouveau traité par rapport aux traités en vigueur

Le traité de Lisbonne comporte un grand nombre de réformes et d'améliorations significatives par rapport aux traités actuels. Il s'agit naturellement d'un compromis, qui aux yeux du Parlement contient des abandons regrettables de certains éléments consacrés dans la Constitution, ainsi que des reports de l'entrée en vigueur d'autres éléments et des mesures spécifiques introduites pour satisfaire les demandes de quelques États membres. C'était le prix politique à payer pour sortir de la crise dans laquelle les "non" exprimés lors des référendums français et hollandais avaient plongé l'Union.

1.   Le retour à la révision traditionnelle des traités et l'abandon de l'idée de Constitution

1.1. Le retour à la méthode traditionnelle de révision des traités, à travers l'adoption d'un nouveau traité qui introduit des amendements aux traités actuels, lesquels demeurent en vigueur, implique l'abandon de la Constitution comme seul traité consolidé qui remplacerait l'intégralité des traités actuels. Ainsi, la question qui a tellement soulevé de polémiques quant à savoir s'il s'agissait vraiment d'une Constitution ou d'un traité n'a plus de sens. On évite ainsi un débat stérile sur une fausse question: il n'y a jamais eu de doute que, formellement, il s'agissait d'un traité, qui devrait être adopté et ratifié selon les règles en vigueur pour la modification des traités. Il ne pouvait pas en être autrement. Mais il est vrai aussi que, de par sa nature et son contenu, le traité constitutionnel établissait une "Constitution" plus visible. Avec le retour à la méthode traditionnelle, on abandonne la désignation même de Constitution, tranchant politiquement la polémique.

Cette approche implique aussi que l'on casse l'unité du texte et que l'on refuse la conception même d'un texte unique de nature constitutionnelle, que certains ont considéré comme étant trop proche de la réalité étatique pour pouvoir être appliquée à l'Union.

1.2. Cependant, le nouveau traité clarifie substantiellement la définition des valeurs, des principes et des objectifs qui guident l'action de l'Union européenne (UE); il décrit les compétences de l'Union; il établit ses institutions, présente les procédures de décision, précise les actes; il définit les droits des citoyens par rapport à l'UE; il prévoit les règles de sa révision, entre autres. Dans cette mesure, on pourra dire que les traités sur lesquels se fonde l'Union établissent en quelque sorte sa "Constitution", en prenant le mot "constitution" dans son sens matériel. Après tout, le rôle d'une Constitution est justement celui de définir les conditions et les limites de l'exercice du pouvoir dans le cadre d'une entité politique et de garantir les droits des citoyens, ce que fait le nouveau traité. Mais, le fait même qu'on a rejeté la tentative de formaliser cette notion matérielle signifie qu'on n'a pas voulu doter l'Union d'une "Constitution" au sens formel ou solennel, c'est‑à‑dire au sens politique le plus courant. Cela marque une différence par rapport au traité constitutionnel.

1.3. En réalité, en termes substantiels, avec les traités actuels, l'Union a déjà sa "Constitution", qu'on peut dégager des traités qui lui ont donné vie, comme tout autre entité politique a la sienne. En les simplifiant, en leur donnant une structure plus compréhensible, on fait donc un pas important pour clarifier le système, pour le rendre plus transparent et compréhensible aux yeux du citoyen. Mais la méthode choisie – un traité contenant des amendements aux deux traités en vigueur – rend le texte illisible pour les citoyens. L'établissement d'une version consolidée est nécessaire.

1.4. Il est ainsi clair que les États membres ont voulu écarter toute crainte, aussi infondée fût‑elle, selon laquelle doter l'Union d'une Constitution signifierait se lancer dans la voie de la création d'un "super-État" centralisé, qui marquerait la fin inéluctable des États nationaux et changerait la nature de l'Union européenne. Le Parlement, qui s'est battu depuis le début du processus pour la "constitutionnalisation" de l'Union, est conscient que cette crainte ne tient pas vraiment en compte la signification d'une Constitution en tant que norme fondamentale disciplinant l'exercice du pouvoir dans toute entité politique (sauf à vouloir nier la nature "politique" de l'Union). D'ailleurs, les exemples ne manquent pas d'organisations internationales dont le pacte fondateur est justement appelé constitution, comme c'est le cas de l'Organisation internationale du travail (OIT), de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), ou de l'Union postale universelle (UPU). Ainsi conçue, la notion de "constitution" représenterait même une garantie formelle pour les États membres et les citoyennes et les citoyens contre d'éventuels dérapages de l'action de l'Union. Ainsi, malgré la reconnaissance qu'au vu de la situation politique des États membres, la sortie de l'impasse institutionnelle passait par là, le PE ne peut que regretter l'abandon de l'approche constitutionnelle.

1.5. De la même façon, les co-rapporteurs ne peuvent que regretter que les symboles de l'Union – le drapeau, l'hymne, la devise, l'euro et la fête de l'Europe – n'aient pas été repris dans le nouveau traité, comme c'était le cas dans le traité constitutionnel. Bien que cela ne signifie pas que ces symboles n'existent plus – ils existaient déjà depuis bien longtemps sans jamais avoir été mentionnés comme tel dans les traités et continueront d'exister de la même façon –, il serait tout à fait logique que les textes qui définissent le statut juridico-politique de l'Union les mentionnent. Cet abandon était imposé par certains États membres sous prétexte que la reconnaissance des symboles dans les traités permettrait des amalgames concernant la prétendue nature "étatique" de l'Union. Que ce point de vue était loin de faire l'unanimité semble prouvé par la déclaration sur les symboles de l'Union que seize États membres ont annexée au traité (Déclaration n° 52 relative aux symboles de l'Union), réaffirmant que pour eux les symboles mentionnés "continueront d'être ... les symboles de l'appartenance commune des citoyens à l'Union européenne et de leur lien avec celle-ci". Ainsi, les co-rapporteurs ne peuvent qu'accueillir avec enthousiasme l'initiative de la commission des affaires constitutionnelles, qui est justement en train de préparer un rapport sur l'utilisation des symboles de l'Union qui devrait proposer des modifications au règlement du PE afin de renforcer l'utilisation de ces symboles par le Parlement[20].

2.   Une seule entité: l'Union européenne

2.1. Malgré le maintien de deux traités séparés, une avancée importante en termes de transparence et de compréhension par les citoyens de la réalité européenne est la fusion des différentes entités qui se recoupaient (l'Union européenne et la Communauté européenne) en une seule entité, l'Union européenne[21], dotée de personnalité juridique. Cela augmentera aussi l'efficacité et la visibilité de l'action de l'Union dans le domaine international, en mettant fin à une situation confuse dans laquelle l'Union européenne est reconnue comme l'entité commune par tous, alors que c'est la Communauté européenne, qui ne couvre qu'une partie des fonctions de l'Union, qui est dotée de personnalité juridique explicite[22].

2.2. Cela signifie aussi que le traité sur la Communauté européenne devient maintenant le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Donc, les deux traités portent maintenant sur la même entité politique: l'Union européenne. Le premier se concentre sur les principes, les valeurs et les aspects organisationnels fondamentaux de l'Union. Le second traite en détail de l'organisation et du fonctionnement de l'Union, ainsi que de la définition des principes et des objectifs qui guident l'action de l'Union dans chacune de ses politiques sectorielles, en définissant en détail l'étendue et les limites des compétences de l'Union dans chacun de ses domaines d'action. L'exception, qui constitue en effet une entorse substantielle à la logique de la séparation entre les deux traités, réside dans le fait que le TUE contient tout un titre sur l'action extérieure de l'Union, lequel traite en détail de tout ce qui concerne la politique extérieure et de sécurité commune.

2.3. Cette fusion en une seule entité est accompagnée de la suppression de la structure en trois piliers [Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Justice et affaires intérieures (JAI) et Communauté européenne], lesquels sont fusionnés dans le corpus unique de l'Union, avec un seul cadre institutionnel et la généralisation de la méthode communautaire, à ceci près que, dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (y compris la défense), des procédures particulières de décision demeurent prévues, comme la nature spécifique de cette matière l'exige.

3.   Une définition claire des valeurs, des principes et des objectifs de l'Union

Le nouveau traité prévoit que le TUE s'ouvrira par des articles définissant la nature, les valeurs et les principes sur lesquels se fonde l'Union, ainsi que les objectifs qu'elle est censée poursuivre à travers son action.

3.1. Le tout premier article du TUE modifié établit les bases sur lesquelles se fonde la construction européenne: il définit l'Union comme une Union instituée par les États membres, à laquelle ils "attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs". Cette définition s'écarte ainsi de celle de la Constitution, qui consacrait la double légitimité de l'Union fondée sur la volonté des citoyens et des États. Cependant, même si cette reconnaissance formelle de la double légitimité de l'Union disparaît, ses expressions matérielles affleurent ici et là dans le texte des traités, en tant qu'expression d'un mouvement initié au moins depuis l'élection au suffrage universel du Parlement européen.

3.2. Cette Union européenne doit être solidement ancrée aux valeurs qui la fondent et qui doivent guider toute action de ses institutions.

Selon l'article 2 du TUE révisé, ces valeurs, sur lesquelles s'articule toute la construction européenne, sont la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit, les droits de l'homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs constituent par ailleurs le critère de référence pour de futures adhésions à l'Union et peuvent servir de fondement à l'application de sanctions envers les États membres qui les violeraient de façon grave et persistante.

Ce même article définit aussi les principes qui guident l'action de l'Union: le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.

Il faut souligner que, en cette matière, le traité de Lisbonne a suivi de près le traité constitutionnel, le socle commun des valeurs sur laquelle l'Union repose étant assez consensuel entre les États membres et n'ayant vraiment pas été contesté pendant toute la procédure de discussion sur l'avenir de l'Union.

3.3. En ce qui concerne les objectifs de l'Union, qui sont à présent distribués entre l'article 2 du TUE et l'article 3 du TCE, le nouveau traité les concentre dans le TUE, juste après l'énumération des valeurs. La définition des objectifs de l'Union a été un peu modifiée par rapport à la Constitution. Ainsi, selon le nouvel article 3 du TUE, l'Union poursuit des objectifs politiques, lesquels justifient son existence. Ces objectifs sont, en résumé, la paix, la promotion de ses valeurs et le bien être des peuples. Ils se concrétisent dans le troisième article du TUE à travers des objectifs politiques, économiques et sociaux, tant au niveau interne de l'Union, qu'au plan des relations extérieures.

Ainsi, au plan interne, l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice dans lequel la libre circulation des personnes est assurée, accompagnée de mesures adéquates en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration et de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. Elle établit un marché intérieur[23]. Elle œuvre pour un développement durable de l'Europe, fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix; pour une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social; pour un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l'exclusion sociale et les discriminations, elle promeut la justice et la protection sociale, l'égalité entre hommes et femmes, la solidarité entre générations et la protection des droits de l'enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à sauvegarder et développer le patrimoine culturel européen. Enfin, elle établit une union économique et monétaire (dont la monnaie est l'euro).

Au plan international, dans lequel elle promeut ses valeurs et ses intérêts, l'Union contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples. Elle contribue au commerce libre et équitable, à l'élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l'homme, en particulier ceux de l'enfant, ainsi qu'au respect et du développement du droit international, notamment la Charte des Nations unies.

Ces objectifs constituent donc un programme politique de base qui est à l'origine de la création de l'Union. Il lui incombe de les poursuivre par des moyens adéquats, en utilisant les compétences qui lui sont attribuées dans les traités.

3.4. Les principes régissant les relations entre l'Union et les États membres sont aussi énoncés dans les premiers articles du TUE modifié: l'Union s'engage à respecter l'identité nationale des États membres, à savoir, les éléments fondamentaux de leur structure politique et constitutionnelle: elle respecte les décisions que chaque État membre peut prendre en liaison avec la répartition territoriale du pouvoir – depuis la fixation de ses frontières jusqu'à l'autonomie régionale ou locale –, le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité nationale. D'ailleurs, l'accord obtenu à Lisbonne souligne que "la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre"[24]. Enfin, le TUE modifié consacre aussi dans ce même article le principe de coopération loyale entre l'Union et les États membres dans l'accomplissement de leurs objectifs communs.

Le TUE modifié établit aussi dans ses dispositions introductives le principe de l'attribution des compétences (l'Union ne dispose que des compétences qui lui sont attribuées par les États membres dans les traités) ainsi que les principes de subsidiarité et de proportionnalité, principes qui régissent l'exercice des compétences de l'Union, bien que le chapitre relatif à la définition des compétences de l'Union soit en fait placé dans le TFUE.

Afin de satisfaire la position de certains États membres préoccupés surtout par la démonstration que le traité modificatif n'est pas une "Constitution bis", le principe de la primauté du droit de l'Union sur le droit national n'a regrettablement pas été retenu de façon visible dans les traités, mais fait l'objet d'une déclaration (Déclaration n° 17), laquelle rappelle la jurisprudence constante de la Cour de justice concernant la primauté du droit de l'Union et fait sienne un avis du service juridique du Conseil selon lequel ce principe est un principe fondamental du droit de l'Union et le fait qu'il n'est pas inscrit dans le futur traité "ne modifiera en rien l'existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour".

3.5. Les valeurs et les principes constituent donc le fondement éthique de l'Union, qui se concrétise notamment dans la Charte des droits fondamentaux, laquelle n'est pas intégrée aux traités, comme c'était le cas dans la Constitution, mais fait l'objet d'une norme de réception, qui lui confère force juridique contraignante en lui reconnaissant la même valeur que les traités eux-mêmes.

Les objectifs qui lui sont assignés justifient l'existence de l'Union et sont la raison pour laquelle les États membres ont décidé de la constituer. Les uns et les autres gouvernent toute son action. Même si les valeurs, les principes et les objectifs définis dans ces articles ne sont pas tout à fait nouveaux, quelques-uns d'entre eux n'avaient jamais été exprimés de façon claire et ils n'avaient jamais fait l'objet d'une systématisation. Il s'agit là d'un pas important pour donner aux citoyens un aperçu clair et hautement symbolique de ce que signifie l'Union.

4.   Les citoyens au cœur de la construction européenne: la citoyenneté européenne et le nouveau statut de la Charte des droits fondamentaux

Le TUE reconnait aussi dans ses premières dispositions la citoyenneté européenne, qui s'ajoute et ne remplace pas la citoyenneté de chaque État membre (en fait, la citoyenneté nationale constitue la base de la reconnaissance de la citoyenneté européenne). Cependant, les articles concernant le contenu concret des droits des citoyens européens figurent dans le TFUE[25]. Mais cette regrettable séparation rédactionnelle ne met pas en cause le fait que les traités placent toujours plus au cœur de la construction européenne les personnes, c'est-à-dire des hommes et des femmes qui ont des droits et des obligations, qui sont citoyens de l'Union parce qu'ils le sont d'un État membre et qui, de ce fait, disposent de l'ensemble complémentaire de droits que leur octroie la citoyenneté européenne.

4.1. La Constitution avait intégré la Charte des droits fondamentaux dans sa partie II. Cette intégration, vivement souhaitée par le Parlement européen, signifiait la pleine reconnaissance que les personnes sont au centre de la construction européenne. Lors de la CIG 2007, en raison de l'opposition de certains États membres, il a fallu abandonner cette intégration. Cependant, la grande majorité des États membres ont rejoint le Parlement dans son rejet de cette concession si elle n'était pas accompagnée de la reconnaissance par les traités de la force juridique contraignante de la Charte. C'est ce qui fait l'article 6 du nouveau TUE, lequel indique que: "L'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu'adaptée le 12 décembre 2007, à Strasbourg laquelle a la même valeur juridique que les traités." À travers cette réception formelle, la Charte acquiert une force juridique contraignante et la même valeur que les traités (la seule façon, d'ailleurs, de lui permettre de servir de paramètre pour juger de la validité des actes de l'Union), et s'impose ainsi d'une part aux institutions européennes agissant dans le cadre de leurs compétences respectives et d'autre part aux États membres, mais dans la seule mesure où ils agissent en tant qu'exécutants du droit communautaire. Il s'agit donc d'une garantie supplémentaire de protection des droits fondamentaux offerte aux citoyens par rapport à l'Union.

4.2. Cela ne signifie nullement une mise en cause de la protection des droits fondamentaux garantis dans le droit national à ses citoyens par leur État, ni l'attribution déguisée de nouvelles compétences à l'Union, laquelle pourrait selon certains imposer par ce biais des orientations en matière de politique économique et sociale aux États membres. L'affirmation dans la Charte, elle-même, qu'elle n'étend pas le champ d'application du droit communautaire au delà des compétences de l'Union ne crée aucune nouvelle compétence ni aucune tâche nouvelle pour l'Union et ne modifie pas les compétences et les tâches qui lui sont attribuées dans les traités (article 52, paragraphe 2, de la Charte) est particulièrement claire à ce sujet.

4.3. Le fait que la Charte ne fasse plus partie intégrante des traités a amené la CIG 2007, pour satisfaire les demandes des États membres les plus récalcitrants, à répéter ces garanties dans l'article même du TUE qui reconnaît la Charte.

Cependant, cela n'a pas encore été suffisant pour convaincre certains États membres. Ainsi, sur l'insistance du Royaume‑Uni, auquel s'est joint en fin de parcours la Pologne, la CIG a ajouté un Protocole (nº 9) sur l'application de la Charte des droits fondamentaux à la Pologne et au Royaume‑Uni, dans lequel on précise que la Charte n'étend pas la faculté de la Cour de justice ou des juridictions de ces deux pays "d'estimer que les lois, règlements ou dispositions, pratiques ou actions administratives de la Pologne ou du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les libertés et les principes fondamentaux qu'elle réaffirme". En particulier en ce qui concerne les droits sociaux (Titre IV de la Charte), le protocole spécifie que la Charte ne crée pas des droits justiciables applicables à la Pologne ou au Royaume-Uni, sauf dans la mesure où leur législation nationale respective le prévoit (ce qui est, d'ailleurs, la règle générale en ce qui concerne ce titre de la Charte).

Ces dispositions ne font dans une large mesure que répéter des principes déjà établis dans la Charte. Cependant, le PE ne peut que regretter, si cela s'avère être le cas, que les citoyens de deux États membres se voient éventuellement privés par leur État de la possibilité de jouir pleinement de la protection des droits fondamentaux reconnus par la Charte, laquelle, soulignons-le, s'adresse en premier lieu aux propres institutions de l'Union et ne lie les États membres que dans la mesure où ils agissent pour mettre en œuvre le droit de l'Union.

4.4. Il faut retenir que les droits énoncés dans la Charte correspondent en général au socle commun des droits fondamentaux que l'Union reconnaissait déjà et qui puisaient leur source dans les traditions constitutionnelles des États membres ou la Convention européenne des droits de l'homme. Le TUE modifié prévoit un progrès supplémentaire dans la voie de la protection des droits fondamentaux au niveau de l'Union en prescrivant que l'Union devra adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme (à laquelle tous les États membres sont parties), comme le Parlement européen le proposait depuis longtemps. Cela sera fait par la voie d'un accord avec le Conseil de l'Europe. La décision de conclusion de cet accord devra être adoptée par le Conseil à l'unanimité (alors que la Constitution prévoyait la majorité qualifiée), après approbation du Parlement européen.

4.5. Par ailleurs, on pourrait encore citer d'autres aspects du nouveau traité qui renforcent les droits de participation des citoyennes et des citoyens au processus politique européen (comme l'initiative législative populaire ou initiative citoyenne: art. 11, §4, du TUE modifié) ou contribuent à améliorer la protection juridictionnelle de leurs droits en facilitant l'accès à la Cour de justice. Le Parlement ne peut que se réjouir de ces améliorations.

5.   Une délimitation claire et compréhensible des compétences de l'Union

5.1. Une des questions les plus importantes qui était posée depuis le début du processus de réforme qui a abouti au traité de Lisbonne était celle de savoir "qui fait quoi" en Europe. Cette clarification est indispensable pour permettre aux citoyens de bien cerner les responsabilités politiques au niveau européen. Elle contribuera à une efficacité accrue de l'action de l'Union. Elle fournira aussi une garantie supplémentaire à tous ceux qui craignent les excès d'intervention de l'Union.

5.2. Le traité modificatif maintient, dans ses grandes lignes, les dispositions de la Constitution concernant la délimitation des compétences de l'Union, elle‑même fondée sur celle des traités existants. Cependant, en raison du maintien des deux traités actuels modifiés, l'unité conceptuelle que présidait au chapitre sur les compétences de l'Union dans la Partie I de la Constitution est rompue. En effet, alors que les principes qui régissent l'exercice des compétences de l'Union sont prévus dans les dispositions générales du TUE, l´énonciation des différents types de compétences est contenue dans le TFUE, dans son Titre I relatif aux "Catégories et domaines de compétences de l'Union". Bien que les deux traités aient la même valeur juridique, cette approche nuit nécessairement à l'objectif de clarté pour le citoyen.

Le nouveau traité procède à une définition des compétences de l'Union, lesquelles sont distribuées en trois catégories différentes, dont le statut juridique et le degré d'intervention de l'Union sont différenciés: les compétences exclusives de l'Union; les compétences partagées avec les États membres; et les actions d'appui ou complémentaires de l'action des États membres. En raison de leur nature spécifique, la politique extérieure et de sécurité commune et la coordination des politiques économiques et de l'emploi méritent des dispositions particulières, qui échappent à cette classification tripartite (cf. annexe 1).

Cette définition des compétences de l'Union obéit au principe de base de l'attribution des compétences, c'est-à-dire que l'Union ne dispose que des compétences qui lui sont attribuées par les États membres dans les traités, en vue d'atteindre les objectifs établis par ceux-ci. Ce principe empêche, de par lui-même, l'émergence d'un quelconque super-État centralisé, car il implique que toutes les compétences appartiennent aux États, sauf s'ils les transfèrent à l'Union.

5.3. Le traité de Lisbonne n'augmente pas les compétences de l'Union: les quelques "nouvelles" compétences qui ont été précisées correspondent surtout à des domaines dans lesquels l'Union intervenait déjà à travers des articles existants, voire même l'article 308 du traité CE, mais dont le nouveau texte offre une base juridique précise. En effet, les modifications qui ont été introduites dans le TFUE correspondent en général au besoin d'adapter ses dispositions aux nouvelles procédures de décision et aux nouveaux instruments juridiques (voir infra, point 7).

5.4. En outre, le traité de Lisbonne renforce l'obligation de l'Union de respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité dans l'exercice de ses compétences, dont la garantie, par ailleurs, incombe déjà aux gouvernements au niveau du Conseil et au Parlement. Si la définition de ces principes retenue par le nouveau traité correspond à celle déjà existante dans les traités en vigueur, le protocole sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité prévoit de nouveaux mécanismes pour garantir le respect de ces principes, notamment en renforçant de façon sensible le rôle des parlements nationaux.

5.5. Ceux-ci acquièrent surtout le droit d'être informés en temps utile de toutes les propositions législatives de la Commission, lesquelles doivent être motivées du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité. Cela les met en mesure de mieux exercer les droits qui sont les leurs au niveau national, et renforce notamment leur capacité d'influencer l'action de leur gouvernement au niveau du Conseil des ministres. En outre, selon un protocole annexé au traité[26], en ce qui concerne en particulier la subsidiarité, les parlements nationaux peuvent, dans un délai de huit semaines à compter de la transmission de la proposition, envoyer directement aux institutions de l'Union, qui doivent en tenir compte, des avis motivés contenant les raisons pour lesquelles ils estiment qu'une proposition ne serait pas conforme au principe de subsidiarité. Un mécanisme dit "d'alerte précoce" oblige même la Commission à réexaminer sa proposition au cas où un tiers des parlements nationaux considèrent que la proposition ne respecte pas le principe de subsidiarité.

À ce mécanisme provenant déjà de la Constitution, la CIG 2007 a ajouté une disposition selon laquelle, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, si le nombre d'avis motivés représente aux moins la moitié des parlements nationaux, et la Commission, suite à son réexamen, décide de maintenir sa proposition, elle doit aussi le justifier dans un avis motivé. Tous ces avis seront alors transmis aux deux branches de l'autorité législative, le PE et le Conseil, lesquelles doivent apprécier, avant la première lecture, la question de la subsidiarité. Si le PE, à la majorité des membres qui le composent, ou le Conseil, à la majorité de 55% des États membres, décident de soutenir l'objection des parlements nationaux, la procédure législative ne va pas de l'avant.

Enfin, ce même protocole prévoit aussi la possibilité pour les États membres d'introduire, au nom de leur parlement national ou d'une de ses chambres (si l'ordre juridique national le permet), un recours devant la Cour de justice contre un acte législatif pour violation du principe de subsidiarité. Le Comité des régions acquiert lui aussi le droit de présenter de tels recours contre des actes législatifs pour l'adoption desquels sa consultation est prévue par les traités.

Ces mécanismes constituent d'importantes garanties supplémentaires contre un potentiel exercice inconsidéré des compétences de l'Union et contribuent largement à approfondir le contrôle démocratique de la législation communautaire. En particulier, ils représentent aussi un renforcement substantiel du rôle des parlements nationaux.

5.6. S'il est vrai que, pour avoir une vue complète des modes spécifiques de mise en œuvre de ces compétences, il faut conjuguer cette définition avec les dispositions spécifiques des parties III et IV du TFUE, il l'est autant qu'à travers la simple lecture de ces dispositions le citoyen européen peut avoir déjà une notion assez claire de qui fait quoi en Europe. Cela représente une certaine amélioration en termes de transparence, mais cette amélioration aurait pu être plus poussée, si l'ensemble des dispositions concernant les compétences de l'Union était réunies dans un seul titre du TUE, comme elles l'étaient dans la Partie I de la Constitution.

5.7. On peut encore souligner, parmi les éléments positifs que le nouveau traité garantit, la nécessaire flexibilité du système à travers une clause similaire à celle de l'actuel article 308 TCE (nouvel article 352 TFUE), laquelle permet au Conseil, en cas de besoin, d'adopter des mesures dans des domaines où l'Union n'a pas de compétences explicites. Cette clause de flexibilité donne toutes les garanties aux États membres: décision à l'unanimité, et seulement dans le cadre des politiques définies dans les traités et pour la poursuite des objectifs établis dans les traités; la procédure de sa mise en œuvre devient plus démocratique dans la mesure où elle est soumise à l'approbation du Parlement européen et doit être communiquée en temps utile aux parlements nationaux avant que la décision ne soit prise. En outre, la CIG 2007 a précisé encore que les mesures fondées sur cette clause ne peuvent pas comporter d'harmonisation législative dans les domaines où les traités excluent une telle harmonisation. Cet article ne peut pas non plus être utilisé pour atteindre des objectifs relevant de la politique étrangère et de sécurité commune.

6.   Un cadre institutionnel renouvelé pour une Union plus forte, démocratique et transparente

Une des questions essentielles que le nouveau traité devait régler était celle de l'adaptation des institutions de l'Union pour leur permettre de faire face à la nouvelle situation issue de l'élargissement. En effet, l'organisation institutionnelle de l'Union continue pour l'essentiel à se baser sur les mêmes structures depuis presque cinquante ans, alors que ses tâches se sont beaucoup élargies et qu'elle est passée de 6 à 27 États membres. En dépit des conférences intergouvernementales successives, les principales questions institutionnelles étaient restées ouvertes, et les solutions trouvées à Nice n'étaient pas satisfaisantes pour certains de ceux qui les avaient négociées. Le Parlement, de son côté, n'a pas cessé d'alerter l'opinion publique et les dirigeants des États membres sur le besoin d'une réforme institutionnelle profonde, qui dote l'Union d'institutions efficaces, démocratiques et transparentes, tout en préservant l'équilibre institutionnel et la méthode communautaire: la Commission qui propose, le Parlement et le Conseil qui décident, la Cour de justice qui garantit l'application des textes adoptés.

La Constitution contenait déjà d'importantes modifications institutionnelles qui répondaient à ce desideratum et qui n'avaient pas été fondamentalement mises en question lors de la procédure de ratification.

En dehors de certaines modifications qui découlaient directement de l'abandon de la notion de Constitution et du maintien des deux traités actuels en les modifiant, ainsi que de l'abandon des éléments symboliques ou de vocabulaire susceptibles d'invoquer des notions étatiques, les questions institutionnelles ne devaient donc pas se trouver au cœur des négociations de 2007. En effet, non seulement ces questions n'avaient pas été au centre des débats publics, notamment dans les États membres où le "non" avait triomphé, comme la grande majorité des États membres ne voulait pas rouvrir les discussions sur le paquet institutionnel, conscients qu'ils étaient que cela signifierait remettre tout l'édifice en question. Cependant, quelques‑unes de ces questions ont été au centre des négociations de la CIG 2007, encore qu'on puisse dire que, pour l'essentiel, l'accord déjà établi en 2004 a tenu bon.

6.1. Parlement européen

(1)  Le traité de Lisbonne renforce sensiblement le rôle du Parlement européen, l'unique institution européenne directement élue par les citoyens:

- son rôle de co-législateur est pleinement reconnu, à travers la généralisation de l'actuelle codécision, qui est élevée au rang de procédure législative ordinaire, mais aussi à travers le renforcement de sa participation aux procédures législatives spéciales. Désormais, les citoyens pourront voir clairement que les actes législatifs européens sont adoptés par la chambre qui les représente ainsi que par la chambre qui représente les États; parallèlement, dans le domaine des accords internationaux, son approbation devient aussi la règle générale;

- il acquiert un droit concurrent d'initiative de révision des traités, et participe à la procédure à travers sa participation à la Convention qui doit préparer la révision (le Conseil ne pouvant décider de ne pas convoquer cette Convention qu'avec l'approbation du Parlement);

- ses pouvoirs en matière budgétaire, qu'il partage à parité avec le Conseil, s'étendent maintenant à la totalité des dépenses de l'Union;

- ses fonctions de contrôle politique sont approfondies, notamment à travers l'élection du Président de la Commission;

- plusieurs décisions de grande importance dans la vie de l'Union, jusqu'à présent du ressort exclusif du Conseil, sont désormais aussi soumises à l'approbation du Parlement: la décision de lancer une coopération renforcée; l'utilisation de la clause de flexibilité permettant à l'Union de prendre des mesures non prévues dans les traités pour atteindre les fins que ceux-ci prescrivent; la décision concernant l'utilisation des "passerelles" générales de passage de l'unanimité à la majorité qualifiée ou des procédures législatives spéciales à la procédure législative ordinaire; certaines décisions permettant d'élargir le champ d'application de bases juridiques prévues dans les traités, comme celles qui concernent le Parquet européen, ou la coopération judiciaire pénale;

- même dans le secteur de la politique étrangère et de sécurité commune, dans lequel il n'a pas de pouvoirs de décision, le Parlement européen acquiert un droit général à être informé et consulté.

(2)  On peut dire, en conclusion, que, malgré quelques domaines dans lesquels on aurait pu aller plus loin, le Parlement européen devient un "codécideur" dans presque tous les domaines de la politique de l'Union. Il s'agit en fait de concrétiser la double légitimité de l'Union, en tant qu'Union d'États et de citoyens, qui est à la base de la construction européenne malgré l'absence de reconnaissance explicite dans les nouveaux traités. Le traité de Lisbonne marque ainsi, indéniablement, un important approfondissement de la dimension démocratique de l'Union.

(3)  Le nombre de membres du Parlement européen est limité à 751[27]. Le TUE modifié ne prévoit pas la répartition des sièges par État membre, mais charge le Conseil européen, sur l'initiative du Parlement et après son approbation, de décider, avant les élections de 2009, de cette répartition sur la base du principe de représentation "dégressivement proportionnelle", avec un seuil minimal de 6 sièges et un seuil maximal de 96 sièges par État membre (la Convention proposait 4 comme minimum et pas de seuil maximal). Il s'agit d'une solution qui permet de faire face avec plus de flexibilité à l'évolution future de l'Union tout en préservant les intérêts de chaque État membre, quoique, à terme, le seuil minimal élevé à 6 posera problème.

6.2. Conseil européen

Le Conseil européen est reconnu comme institution autonome avec un rôle d'impulsion politique, le TUE mentionnant expressis verbis qu'il n'exerce pas de fonctions législatives[28]. L'innovation la plus importante du traité de Lisbonne, suivant d'ailleurs la Constitution, est la suppression de sa Présidence tournante de 6 mois et son remplacement par un Président élu par les membres du Conseil européen pour une période de 30 mois, renouvelable une fois. Ce Président aura des fonctions de préparation et de direction des travaux du Conseil européen, mais aussi de représentation externe de l'Union, pour améliorer la visibilité, la continuité et la cohérence de la représentation de l'Union tant au plan interne qu'externe. Des dispositions visent à assurer qu'il n'exerce pas de fonctions exécutives et à éviter d'éventuels conflits avec le Président de la Commission ou le Vice-président / Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Seule la pratique montrera si ces dispositions sont suffisantes.

6.3. Conseil

(1)  Une question clé du processus de réforme était celle de la procédure de vote au Conseil, lorsqu'il décide à la majorité qualifiée. L'échec du Sommet de Bruxelles de décembre 2003 était en partie causé par les divergences entre les États membres sur cette question. De l'avis de l'un des rapporteurs, l'introduction du critère relatif à la population à la fois pour la répartition des sièges au Parlement européen et pour les votes au Conseil des ministres risque de ne pas garantir un système équilibré et il se montre partisan pour le Conseil du système de pondération des voix. Le Parlement européen, à la suite du rapport Dimitrakopoulos/Leinen[29], a cependant opté, à une large majorité, pour le système de la double majorité. C'est pourquoi, depuis le début de la Conférence intergouvernementale 2004, le Parlement a insisté sur le fait qu'une solution acceptable à ses yeux impliquait qu'on retienne le principe de la double majorité des États membres et de la population, afin de rendre évidente la double légitimité qui sous-tend la construction de l'Union – celle qui provient des États membres et celle qui provient des citoyens –, et que la nouvelle procédure rende la prise de décision plus facile que le système défini dans le traité de Nice.

(2)  Et c'est bien le mécanisme de la double majorité proposé par la Convention qui a finalement été retenu, au lieu de celui d'une pondération des voix. On peut aussi considérer que, malgré le relèvement des seuils qui avaient été proposés par la Convention (55% des États, au lieu de 50%, et 65% de la population, au lieu de 60%), le nouveau système rend la prise de décision plus facile. En effet, le système de pondération impliquait dans beaucoup de combinaisons des seuils de population bien plus élevés pour qu'une décision soit adoptée. Par ailleurs, l'exigence qu'une minorité de blocage doive inclure au moins quatre États membres a pour effet, dans beaucoup de cas, d'abaisser sensiblement le seuil des 65% de la population[30].

(3)  Malheureusement, l'addition de mécanismes tendant à retarder l'entrée en vigueur du nouveau système et à concéder de présumés garde-fous à certains États membres qui craignent que le nouveau système affaiblisse leur position a eu comme conséquence que les progrès en termes de transparence et de lisibilité du système laissent en revanche beaucoup à désirer... Certes, la logique de la double majorité est beaucoup plus facile à comprendre que toute pondération des voix; mais on risque que les citoyens considèrent les seuils fixés comme assez arbitraires et, surtout, que l'addition des critères complémentaires atténue très fortement les gains en termes de simplification et de compréhension du système.

(4)  La CIG 2007 a ajouté des mécanismes supplémentaires pour vaincre les résistances de la Pologne à l'introduction du système décidé en 2004. D'un côté, l'accord dégagé prévoit l'ajournement de l'entrée en vigueur pour novembre 2014. Donc, le système de Nice sera applicable jusqu'à cette date. En outre, un protocole annexé au nouveau traité prévoit que, jusqu'au 31 mars 2017, lorsqu'une décision doit être adoptée à la majorité qualifiée, si un État membre le demande, le système de vote du traité de Nice actuellement en vigueur sera tout de même applicable. En outre, la CIG 2007 s'est encore mise d'accord pour renforcer la sorte de compromis de Ioannina révisé pour une période transitoire qui avait été déjà adopté en 2004 (Déclaration n° 7 à l'Acte final de la CIG): au termes de la déclaration de 2004, si des membres du Conseil représentant au moins trois quarts du nombre des États membres ou du niveau de la population nécessaire pour bloquer une décision indiquent leur opposition à l’adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, le Conseil continuera de débattre du sujet afin de parvenir, dans un délai raisonnable, à un plus large accord. Cet accord, qui en 2004 était prévu pour durer jusqu'à 2014, devrait maintenant s'appliquer pour la période du 1^er novembre 2014 au 31 mars 2017. À partir de cette date, les seuils nécessaires pour déclencher le mécanisme seront abaissés à 55% des États membres ou de la population nécessaire pour bloquer une décision. Cet accord est formalisé dans un projet de décision que le Conseil européen a entériné et qui devra produire ses effets le jour même de l'entrée en vigueur du nouveau traité. Dans sa version de 2004, la décision devait rester en vigueur au moins jusqu'en 2014, pouvant alors être révoquée par le Conseil (à la majorité qualifiée, qui devient la règle générale de décision au Conseil); dans la version de 2007, selon un nouveau protocole, elle est maintenue par une période indéterminée et ne pourra être abrogée ou modifiée qu'après une discussion au Conseil européen, lequel doit se prononcer favorablement par consensus.

(5)  Tout en regrettant l'abandon du compromis rédigé par la Convention et l'ajournement des décisions prises en 2004, il faut rappeler que la solution enfin dégagée a été obtenue après une discussion acharnée entre les États membres, dont l'objet n'était pas toujours sans susciter quelques perplexités: la comptabilité des points de pourcentage en plus ou en moins dans le poids relatif de chaque État membre dans le système de vote a occulté le fait qu'en réalité des divisions entre tous les "grands" États d'un côté et tous les "petits" États de l'autre sont pratiquement inexistantes. Souvent, la même démarche visait en même temps des objectifs contradictoires, comme sauvegarder ses propres possibilités de blocage tout en voulant réduire les possibilités de blocage des autres... Et, surtout, toute cette discussion a été conduite en oubliant qu'en fin de compte la dynamique de la négociation communautaire a toujours démontré que l'on n'arrive que très rarement à un vote. La réalité politique étant ce qu'elle est, le Parlement peut toutefois accepter l'accord obtenu par les chefs d'État ou de gouvernement, tout en n'oubliant pas ses regrets.

(6)  Quelle que soit la méthode de décision, encore faut-il qu'elle soit applicable. D'où l'importance de la question du champ d'application du vote à la majorité qualifiée. Le traité de Lisbonne réalise des progrès sensibles en cette matière: on recense quelques 44 nouveaux cas de vote à la majorité qualifiée dans différents domaines (cf. annexe 2). Par contre, l'unanimité est encore exigée dans 72[31] cas. Si la tendance globale ne peut être considérée que comme positive, on ne peut cependant que regretter que, dans certains cas, on ne soit pas allé plus loin.

(7)  Une autre amélioration importante introduite par le traité de Lisbonne en termes de transparence est la prescription selon laquelle les réunions des différentes formations du Conseil doivent être divisées en deux parties, selon qu'il s'agit d'exercer la fonction législative ou d'autres fonctions, avec le corollaire que lorsqu'il délibère ou vote sur des actes législatifs, le Conseil siège en public. Même si on doit noter que les États membres n'ont pas suivi la proposition de la Convention de création d'un vrai Conseil législatif autonome, on peut cependant considérer que l'aspect essentiel de cette proposition, l'assurance de la publicité et de la transparence de l'activité législative du Conseil, a été préservé.

(8)  Au niveau des formations et du fonctionnement du Conseil, la principale nouveauté est la création d'un Conseil des affaires étrangères autonome qui sera présidé par le Haut Représentant / Vice-président de la Commission. Avec le Conseil "Affaires générales", il s'agit des deux seules formations du Conseil dont l'existence est prévue par le nouveau traité, lequel renvoie à une décision du Conseil européen, adoptée à la majorité qualifiée, l'établissement des autres formations.

(9)  Les efforts pour modifier le système actuel des présidences tournantes du Conseil, de façon à assurer une plus grande visibilité et aussi la cohérence et la continuité de ses travaux, ont eu des résultats quelque peu mitigés: les États membres se sont en effet éloignés de la proposition de la Convention, en retenant finalement le principe d'une rotation égale à l'intérieur d'un système de présidence par équipes fixé par une décision du Conseil européen, qui décide à la majorité qualifiée, dont on ne peut pas prévoir à l'avance exactement les bénéfices réels[32]. Seul le Conseil des affaires étrangères (et le Conseil européen) ont une présidence stable.

6.4. Commission

(1)  Une autre des questions institutionnelles qui était au centre des débats était la composition de la Commission. La solution finalement retenue, différée dans le temps, s'éloigne de la proposition de la Convention, mais elle correspond mieux à la réalité politique et peut être considérée comme positive: elle permet de respecter l'aspiration des nouveaux États membres d'être représentés dans la Commission dans les premières années après leur adhésion, tout en prévoyant, dans un avenir raisonnable (2014), l'indispensable réduction du nombre des commissaires (à 2/3 du nombre des États membres, ce qui, dans une Union à 27, signifie déjà une réduction du nombre actuel des commissaires). Basée sur un système de rotation qui préserve l'égalité entre les États membres (et qui doit refléter l'éventail démographique et géographique de l'Union), cette solution permettra donc de contenir dans des limites acceptables la taille de la Commission. La fréquence de la période pendant laquelle chaque État membre ne désignera pas de commissaire sera d'une fois sur trois mandats.

(2)  Le traité de Lisbonne apporte aussi des progrès importants en ce qui concerne la nomination du Président de la Commission, lequel est désormais élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil européen, qui statue à la majorité qualifiée. Cela constitue une avancée supplémentaire dans la légitimation politique de la Commission, surtout dans la mesure où le Conseil européen est tenu de tenir compte des résultats des élections au Parlement européen et de procéder "aux consultations appropriées" avant de désigner son candidat. Postérieurement, toute la Commission, Président, Haut Représentant nommé selon une procédure particulière (cf. infra) et commissaires, choisis par le Conseil en accord avec le Président désigné, est soumise en tant que collège à un vote d'approbation par le Parlement européen[33]. L'ensemble de cette procédure démontre visiblement à l'opinion publique que la Commission est un exécutif politique qui a besoin de la confiance du Parlement, et non pas de "bureaucrates anonymes et incontrôlés" comme le prétendent certains.

(3)  On notera aussi le renforcement du rôle du Président de la Commission, notamment en ce qui concerne l'organisation interne de la Commission et le droit de demander la démission d'un commissaire, ce qui va dans le sens d'une efficacité accrue de la Commission.

6.5. Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité / Vice-président de la Commission

(1)  Une des principales innovations institutionnelles du traité de Lisbonne est la création du poste du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, en fusionnant dans un seul poste ceux déjà existants de Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de commissaire responsable pour les relations extérieures. Cette innovation correspond à l'objectif d'assurer la cohérence et la visibilité de l'ensemble de l'action extérieure de l'Union. Le Haut Représentant a une "double casquette" institutionnelle, en étant chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union: à ce titre, il préside le Conseil des affaires étrangères, présente des propositions et assure l'exécution des décisions du Conseil; en même temps, il est Vice-président de la Commission, assumant les responsabilités de cette institution dans le domaine des relations extérieures et coordonnant tous les aspects de l'action extérieure de l'Union. Il sera assisté par un service européen pour l'action extérieure réunissant du personnel de la Commission, du Secrétariat général du Conseil et des services diplomatiques nationaux, lequel sera créé par décision du Conseil, après avis du Parlement européen et approbation de la Commission.

(2)  Le Haut Représentant est donc Vice-président de la Commission, mais il a un statut spécial qui se traduit au niveau des procédures de sa nomination et de sa possible démission: il est nommé par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du Président de la Commission; il peut être démis par le Conseil européen selon la même procédure et présente sa démission si le Président de la Commission le lui demande. En tant que membre de la Commission, il doit aussi être soumis au vote d'investiture du collège par le Parlement européen et est soumis à la démission collective si ce dernier adopte une motion de censure[34].

(3)  Ces dispositions correspondent pour l'essentiel à ce que le Parlement européen défendait depuis longtemps: le Haut Représentant pourra en effet renforcer la cohérence et l'efficacité de l'action internationale de l'Union, favoriser l'émergence d'une vraie politique étrangère commune, améliorer la visibilité de l'Union au plan international, en lui donnant un "visage". La triple responsabilité politique du Haut Représentant envers le Parlement européen, le Conseil et le Président de la Commission est positive. Mais de potentiels conflits entre le Haut Représentant et le Président de la Commission ou le Président du Conseil européen restent possibles et son statut hybride peut le mettre en situation de conflit de loyauté entre le Conseil et la Commission.

6.6. La Cour de justice de l'Union européenne

Le traité de Lisbonne renforce aussi le rôle de la juridiction de l'Union, qu'il nomme "Cour de justice de l'Union européenne", laquelle est composée de la "Cour de justice", du "Tribunal" et des éventuels "tribunaux spécialisés", lesquels peuvent être créés par voie de règlement[35]. S'il n'y a pas de grandes modifications en ce qui concerne la composition et l'organisation de la Cour de justice et du Tribunal, pour ce qui est de la procédure de nomination des juges et des avocats généraux, on notera l'introduction d'une phase préliminaire: avant d'être nommés par les États membres, les candidats désignés par les gouvernements seront auditionnés par un comité chargé d'évaluer l'adéquation des candidats avec l'exercice de leurs fonctions. Ce comité sera composé de 7 membres (ex-membres de la Cour de justice ou des juridictions suprêmes nationales et juristes possédant des compétences notoires), dont un proposé par le PE.

Les actes du Conseil européen et des agences seront désormais soumis à un contrôle juridictionnel de légalité. Les conditions de recevabilité des recours des personnes physiques et morales contre des actes réglementaires sont facilitées. Les actes pris dans le domaine de la coopération judiciaire pénale et de la coopération policière pourront faire pleinement l'objet d'un recours juridictionnel, sauf en ce qui concerne le contrôle de la validité et de la proportionnalité d'opérations policières, ainsi que l'exercice par les États de leurs responsabilités en matière de maintien de l'ordre public et de sauvegarde de la sécurité intérieure. Finalement, si les actes adoptés dans le domaine de la politique extérieure et de sécurité commune ne peuvent eux faire l'objet d'un tel recours, la Cour est quand même compétente pour se prononcer sur la légalité des décisions européennes prévoyant des mesures restrictives à l'encontre des personnes physiques et morales. Elle peut également se prononcer sur le fait de savoir si une mesure tombe dans le champ d'application de la PESC ou relève des autres compétences de l'Union.

6.7. Autres institutions et organismes consultatifs

(1)  Les dispositions relatives à la Banque centrale européenne (élevée au rang d'institution de l'Union) et de la Cour des comptes restent pratiquement inchangées, mais une innovation par rapport à la Constitution réside dans le fait que ces deux institutions figurent maintenant dans la liste des institutions incluses dans le nouveau article 13 du TUE modifié. On notera par ailleurs que les membres du directoire de la Banque seront désormais nommés par le Conseil décidant à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité.

(2)  Concernant le Comité des régions et le Comité économique et social, on notera que le Comité des régions acquiert un droit de recours juridictionnel pour violation du principe de subsidiarité contre des actes législatifs pour l'adoption desquels le traité de Lisbonne prévoit sa consultation.

* * *

On peut ainsi conclure que, en dépit de certains aspects pour lesquels on ne peut pas à l'avance juger de l'efficacité des modifications proposées, le traité de Lisbonne parvient à une clarification et à un renforcement de la capacité des institutions, tout en préservant la "méthode communautaire" et l'équilibre institutionnel, ce qui doit permettre à l'Union de répondre à la nouvelle situation résultant de l'élargissement et de s'affirmer dans le contexte international.

7.   Actes et procédures: un système plus cohérent, précis et compréhensible, mais pas parfait

7.1. Le nouveau traité réalise d'importants progrès en termes de simplification et de rationalisation des procédures de décision et des instruments d'action. Les gains en ce qui concerne l'efficacité des procédures et leur légitimation démocratique sont évidents. Hélas, les États membres ont décidé par là‑même de laisser tomber les modifications de terminologie introduites par la Constitution, lesquelles étaient importantes pour permettre au citoyen de mieux saisir qui décide quoi dans l'Union et comment. Le PE ne peut que regretter ce recul qui implique une perte significative en termes de transparence.

7.2. La typologie des instruments juridiques est à peu près maintenue en l'état, malgré une légère simplification: cinq types d'instruments juridiques sont consacrés: le règlement, la directive, la décision, la recommandation et l'avis.

On garde la distinction faite dans la Constitution entre actes législatifs et actes d'exécution, ce qui est très positif, mais la terminologie du traité constitutionnel pour les actes législatifs, loi et loi-cadre, a donc été abandonnée, ce qui ne va pas dans le sens de la transparence. Désormais, on aura des actes législatifs qui s'appellent règlements ou directives ou décisions... et des actes d'exécution qui s'appellent aussi règlements et directives (ou décisions)..., l'idée d'une hiérarchie claire des normes s'en trouvant ainsi bousculée.

Les termes prévus dans la Constitution étaient, en effet, des termes simples, clairs, dont le qualificatif européen/européenne ajouté à chacune des catégories permettait au citoyen de comprendre de quoi il s'agissait, car ils avaient une correspondance dans la terminologie utilisée dans la plupart des États membres (une loi est un acte normatif émanant du Parlement, un règlement est un acte normatif de l'exécutif ou de l'administration locale), mettant fin à la confusion et à l'imprécision terminologique qui régnaient jusqu'à présent. Au lieu de cela, on maintiendra pour nommer les actes législatifs les termes "règlement" et "directive", lesquels seront aussi utilisés pour les actes non législatifs, en y ajoutant le qualificatif "d'exécution" (ou "délégués") pour les distinguer des actes législatifs. On maintient donc un langage obscur, susceptible de véhiculer pour le citoyen la notion d'une émanation d'un pouvoir bureaucratique et non transparent, et trompeur, dont le paradoxe le plus évident (en tout cas pour les pays qui utilisent cette terminologie) est celui d'appeler un acte législatif un "règlement"!

7.3. Le nouveau traité établit aussi, malgré les difficultés terminologiques mentionnées, une hiérarchie des normes. La suprématie des actes législatifs sur les actes exécutifs est clairement énoncée. Et si la règle générale est que la mise en œuvre des décisions européennes appartient aux États membres, la Commission est clairement reconnue comme l'exécutif européen, auquel il incombe de prendre les mesures nécessaires pour l'exécution des actes législatifs au niveau européen, le Conseil n'assumant qu'exceptionnellement des fonctions exécutives, dans les cas où le traité le détermine expressément, ou quand les actes législatifs le spécifient en le motivant dûment.

7.4. La création d'une catégorie de règlements délégués, confiés par l'autorité législative (Parlement européen et Conseil) à la Commission, pourra contribuer à l'efficacité de l'action de l'Union, car elle permet de libérer le législateur des détails techniques que l'exécutif est davantage en mesure de traiter de façon rapide et adéquate; elle est accompagnée des indispensables garanties de contrôle de la part de l'autorité législative (à travers notamment deux mécanismes qui lui permettent soit de bloquer l'adoption d'une mesure par la Commission, soit de révoquer la délégation des pouvoirs), la pleine parité entre le Parlement européen et le Conseil étant assurée[36].

On se trouve ainsi devant une hiérarchie normative dans laquelle les règlements, les directives et les décisions (tout court) sont les actes législatifs, les règlements et directives d'exécution sont des actes normatifs de l'exécutif, qui mettent en application les actes législatifs, tandis que les décisions peuvent aussi être soit des actes de nature éminemment politique (la décision du Conseil d'avoir recours à une passerelle, par exemple) ou des actes individuels d'exécution.

7.5. Les nouvelles procédures législatives: le traité de Lisbonne met clairement en exergue la procédure législative ordinaire (qui correspond à l'actuelle codécision); c'est la procédure législative par excellence, les autres types de procédures législatives sont conçus comme des exceptions ("procédures législatives spéciales") qui doivent être expressément prévues dans les traités. Cette procédure se définit par l'initiative de la Commission (sauf dans certaines matières du domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, où elle la partage avec au moins 1/4 des États membres), et la codécision du Parlement européen et du Conseil (quelques petites modifications apportées à l'ancienne procédure de codécision visent justement à souligner la parité totale entre ces deux institutions), le Conseil décidant à la majorité qualifiée.

7.6. Le champ d'application de la procédure législative ordinaire a été sensiblement augmenté: quelques cinquante nouvelles bases juridiques (portant ainsi le total à 86), dont certaines d'énorme importance, comme celles qui concernent l'espace de liberté, de sécurité et de justice, les politiques agricole et de la pêche, l'espace de recherche européen, la définition des compétences d'exécution (jusqu'ici réglée par la décision‑cadre sur la "comitologie") ou l'actuel "règlement financier" (cf. annexe 3). Dans tous ces domaines, le Conseil ne peut plus décider tout seul, mais seulement en accord avec le Parlement.

7.7. Les cas de procédures législatives spéciales, dans lesquels une des institutions adopte l'acte avec la participation de l'autre institution – qui peut aller de l'approbation au simple avis – sont, hélas, encore trop nombreux, et dans certains cas on ne peut comprendre le choix de ce type de procédure que comme étant le résultat de concessions faites dans le courant des négociations des Conférences intergouvernementales. On recense trois cas d'actes législatifs (des règlements) du Parlement européen qui sont adoptées avec l'approbation du Conseil[37]. Les cas d'actes législatifs du Conseil s'élèvent pour leur part à 28[38]. L'acte législatif contenant le budget annuel fait l'objet d'une procédure spéciale de décision conjointe du Parlement européen et du Conseil (cf. infra, point 8).

7.8. Malgré ces exceptions, il est indéniable que le traité de Lisbonne apporte un progrès net en termes d'efficacité et de légitimation démocratique de la législation européenne. Ces progrès sont accompagnés d'ailleurs par des progrès semblables en ce qui concerne l'adoption des accords internationaux conclus par l'Union, grâce à l'élargissement de l'application de la procédure de vote à la majorité qualifiée au Conseil et l'exigence de l'approbation du Parlement européen (par exemple, en ce qui concerne les accords qui mettent en œuvre la politique commerciale commune).

8.   Les finances de l'Union

8.1. Une des questions qui a provoqué le plus de discussions, tant à la Convention qu'à la Conférence intergouvernementale de 2004, était la réforme du système des finances de l'Union, en particulier la procédure budgétaire. Il s'agissait d'institutionnaliser un système qui permette de financer l'Union à l'avenir de façon adéquate, transparente et démocratique, et, en particulier pour le Parlement européen, de consolider son pouvoir en tant que branche de l'autorité budgétaire, en lui donnant un rôle décisif sur l'ensemble du budget de l'Union, y compris les dépenses jusqu'à présent qualifiées d'"obligatoires", comme par exemple les dépenses relatives aux politiques communes de l'agriculture et de la pêche. Le résultat définitif, encore que globalement positif, a été quelque peu infléchi par la Conférence intergouvernementale de 2004, qui n'a pas suivi complètement les propositions de la Convention. Par contre, ce sujet n'a jamais été mis en discussion lors des négociations de 2007.

8.2. La Convention avait proposé un modèle à trois "étages", simple et équilibré:

-   le Conseil continuerait à décider, à l'unanimité (avec l'approbation subséquente par les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives), des éléments essentiels et du plafond des ressources propres[39], le PE n'ayant que le pouvoir d'émettre un avis;

-   le Parlement européen et le Conseil décideraient conjointement des perspectives financières, qui seraient constitutionnalisées sous la désignation de "cadre financier pluriannuel" (le Conseil déciderait à la majorité qualifiée à partir du premier cadre financier postérieur à l'entrée en vigueur de la Constitution);

-   ces deux institutions décideraient conjointement du budget annuel: après une première lecture dans chaque institution qui pourrait conduire à la convocation d'un comité de conciliation, le Parlement aurait le dernier mot en cas de désaccord, à la condition de réunir une très forte majorité, à défaut de laquelle la position du Conseil prévaudrait.

8.3. Cela signifiait que les États membres continueraient à détenir la clé essentielle de la définition du montant et de la nature des recettes de l'Union, que les deux branches de l'autorité budgétaire devaient se mettre d'accord sur la programmation de la dépense et que, en cas de désaccord sur le budget annuel, le Parlement européen pourrait avoir le dernier mot sur l'ensemble des dépenses (la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires étant supprimée), toujours dans les limites des plafonds du cadre financier. Dans la pratique, les deux institutions étaient ainsi fortement incitées à la conciliation.

8.4. Une bonne partie des États membres a remis en cause ce système équilibré, et on a assisté tout au long de la Conférence intergouvernementale de 2004 à la présentation de propositions qui mettaient gravement en cause jusqu'aux pouvoirs actuels du Parlement européen en la matière et risquaient de détruire l'idée de démocratie financière dans l'Union. Grâce notamment aux efforts des représentants du Parlement européen et des Présidences italienne et irlandaise, il a été possible de trouver un compromis qui préserve l'essentiel des droits du Parlement en la matière. Ce compromis n'a pas été remis en cause en 2007. Les seules modifications apportées à ce chapitre dérivent du regrettable abandon de la terminologie des actes législatifs prévue dans la Constitution[40]:

-   les propositions de la Convention ont été maintenues en ce qui concerne les ressources propres;

-   le cadre financier doit toujours être adopté par les deux institutions, mais le Conseil décidera à l'unanimité, jusqu'à ce que le Conseil européen, également à l'unanimité, décide que le Conseil pourra statuer à la majorité qualifiée;

-   le budget annuel est lui aussi adopté conjointement par le Parlement européen et le Conseil, mais en cas de désaccord entre les deux institutions la procédure devra recommencer avec la présentation par la Commission d'un nouveau projet de budget[41].

8.5. Cette solution préserve, comme nous l'avons déjà indiqué, l'essentiel des pouvoirs budgétaires du Parlement européen, lequel se voit reconnaître un rôle décisif sur l'ensemble du budget vu l'abandon de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires. Mais le maintien de l'unanimité pour l'adoption du cadre financier pluriannuel complique sérieusement les futures négociations en la matière et affaiblit l'incitation à la concertation budgétaire entre les institutions qui sous-tendait la proposition de la Convention.

9.   Progrès dans les politiques sectorielles

Les dispositions concernant les modifications apportées aux politiques de l'Union sont contenues dans le TFUE (à l'exception des règles générales sur l'action extérieure et les dispositions sur la PESC qui se trouvent dans le TUE). La partie III contient les dispositions concernant les "Politiques et actions internes de l'Union", la Partie IV "L'association des pays et territoires d'outremer" et la Partie V "L'action extérieure de l'Union". Le nouveau traité se limite pratiquement à introduire les modifications procédurales dans les dispositions des traités actuels concernant la définition et la mise en œuvre des politiques sectorielles, et en particulier les bases juridiques pour l'action de l'Union dans chaque domaine. On peut éventuellement considérer que beaucoup de ces dispositions auraient pu être simplifiées ou adaptées aux changements vérifiés depuis l'époque de leur rédaction. Mais la vérité est que le mandat que le Conseil européen avait à l'époque conféré à la Convention ne l'habilitait pas à procéder à une révision en profondeur de ces dispositions; la CIG 2004 ne l'a pas fait et dans le processus de la reprise des négociations de 2007, il n'y avait en réalité pas de conditions politiques pour rouvrir ce lourd dossier.

Donc, les modifications introduites dans les politiques de l'Union sont essentiellement la conséquence découlant des modifications structurelles, institutionnelles et procédurales introduites par le nouveau traité, comme la suppression des "piliers", la définition des compétences de l'Union, les institutions, les procédures de décision et les instruments juridiques. Au niveau du contenu des politiques proprement dit, il n'y a pas trop de nouveautés, le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (grosso modo, l'ex-"3^e pilier") et les relations extérieures, en particulier la politique étrangère et de sécurité commune, étant les secteurs dans lesquels les modifications sont les plus sensibles. Dans les autres politiques sectorielles, celles-ci concernent surtout les procédures applicables et la ventilation des bases juridiques entre les actes législatifs et non législatifs, ce qui en soi peut déjà constituer un gage de plus d'efficacité, de légitimation démocratique et de transparence de l'action de l'Union, compte tenu du caractère positif des modifications que nous avons analysées antérieurement. Il est vrai que quelques nouvelles bases juridiques semblaient reconnaître, dans la Constitution, des compétences apparemment nouvelles, mais il s'agissait surtout de domaines dans lesquels l'Union agissait déjà à travers l'utilisation d'autres articles, y compris l'article 308. Il s'agissait donc surtout de clarifier le mode selon lequel l'Union utilise ces compétences (ainsi dans le domaine de l'énergie, de la santé, de l'espace, du sport, du tourisme...). Ces nouvelles dispositions ont été maintenues avec quelques modifications. En outre, deux innovations importantes ont été introduites concernant la lutte contre les changements climatiques et la solidarité énergétique, deux problèmes qui concernent de très près les citoyens européens et dans lesquels l'action de l'Union pourra avoir une valeur ajoutée évidente. Il s'agit ici de nouveaux objectifs plutôt que de nouvelles compétences. Par ailleurs, on notera l'introduction d'un chapitre initial qui regroupe les "clauses horizontales" qui s'appliquent transversalement à toutes les politiques. Nous passerons en revue les aspects principaux de ces modifications, toujours dans le but de comprendre si elles permettent à l'Union d'agir plus efficacement et plus démocratiquement dans les domaines en question.

9.1. Espace de liberté, de sécurité et de justice

(1)  En termes de politiques internes, c'est dans le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice que le traité de Lisbonne innove le plus, notamment grâce à la suppression de la structure par piliers et à l'intégration de la coopération judiciaire pénale et de la coopération policière (ce qui relevait encore jusqu'à présent du "troisième pilier") dans la logique "communautaire", à travers la généralisation de la procédure législative ordinaire et du vote à la majorité qualifiée. C'était déjà le cas dans le traité constitutionnel, mais le traité de Lisbonne a encore modifié sensiblement ce domaine désormais essentiel de la construction européenne.

La "communautarisation" de l'ex-3^e pilier n'empêche pas qu'un certain particularisme institutionnel demeure: définition par le Conseil européen (par consensus) des orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle, sans que le Parlement européen ne soit associé; partage de l'initiative législative entre la Commission et un quart des États membres (et non plus un seul État membre comme actuellement) dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière; rôle renforcé pour les parlements nationaux, notamment quant au contrôle du respect du principe de subsidiarité (un quart des parlements nationaux pour déclencher l'alerte précoce, au lieu d'un tiers), à l'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans ce domaine et au contrôle de l'activité d'Eurojust et d'Europol.

(2)  Les objectifs des politiques dans ce domaine sont clarifiés, leur définition est approfondie. L'action de l'Union en la matière est explicitement subordonnée aux droits fondamentaux. L'accès à la justice est consacré comme un objectif général. La reconnaissance mutuelle des différents systèmes et le rapprochement des législations sont reconnus comme deux moyens juxtaposés de réalisation des politiques.

Les politiques d'asile et d'immigration, de contrôles aux frontières et de visas sont reconnues comme des politiques communes de l'Union, régies par les principes de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre les États membres.

Le nouveau traité consacre aussi des avancées remarquables en matière de coopération judiciaire civile et de coopération judiciaire en matière pénale, ainsi qu'en matière de coopération policière, grâce surtout à l'application de la procédure législative ordinaire.

(3)  Ainsi, la coopération judiciaire civile est étendue à toutes les matières ayant une incidence transfrontière et se base sur la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires, la procédure législative ordinaire étant d'application pour les éventuelles mesures de rapprochement des législations, sauf en matière de droit de la famille, où l'unanimité est la règle (règlement du Conseil avec simple avis du Parlement européen). Mais le Conseil, avec l'avis du PE, peut lui-même décider, à l'unanimité, d'étendre la procédure législative ordinaire à certains aspects du droit de la famille qui ont une incidence transfrontière, si aucun parlement national ne s'y oppose.

(4)  En matière de coopération judiciaire pénale, la grande innovation est que la procédure législative ordinaire (majorité qualifiée) est prévue pour le rapprochement des législations tant dans le domaine procédural (règles minimales pour permettre la reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires, etc.) que du droit pénal matériel: règles minimales pour la définition de certains crimes graves et de dimension transfrontière énumérés dans le TFUE, ainsi que des sanctions. Le nouveau traité prévoit même que le Conseil, statuant à l'unanimité, avec l'approbation du PE, peut identifier d'autres domaines de la procédure pénale ainsi que d'autres domaines de criminalité dans lesquels la procédure législative ordinaire peut être d'application.

Cette évolution a provoqué de fortes résistances de la part de certains États membres, malgré la garantie que la législation européenne dans ce domaine doive respecter les aspects fondamentaux des systèmes juridiques des États membres. Ainsi, pour permettre d'arriver à un accord, la Conférence intergouvernementale de 2004 avait prévu un mécanisme de "frein de secours", lequel a encore été remanié pendant les négociations de 2007, qui permet de donner toutes les garanties requises aux États membres éprouvant des difficultés en la matière, sans toutefois bloquer complètement les possibilités d'évolution: ainsi, si un État membre considère qu'une proposition législative porte atteinte à des "aspects fondamentaux de son système de justice pénale", il peut demander que le Conseil européen soit saisi. Le Conseil européen dispose d'un délai de quatre mois pour, par consensus, renvoyer la question au Conseil, afin que la procédure continue. Si le désaccord persiste à l'issue de cette période de quatre mois, une coopération renforcée dans cette matière sera automatiquement engagée, sur la base de la proposition législative en cause, dès lors que neuf États membres le souhaitent.

(5)  Le Parlement européen peut aussi se féliciter du fait que le nouveau traité ait retenu la proposition de la Convention de créer un Parquet européen compétent pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, lequel pourra poursuivre les responsables de celles-ci, malgré la vive opposition de plusieurs délégations pendant la CIG de 2004. L'unanimité pour l'approbation du règlement européen du Conseil l'instituant, après approbation du Parlement européen, continue d'être requise telle que dans la Constitution, mais dans les négociations de 2007, on a introduit une clause symétrique à celle mentionnée dans le paragraphe antérieur, qu'on pourra nommer d'"accélérateur d'urgence": en l'absence d'unanimité au Conseil, un groupe de neuf États membres au moins peut demander que le projet soit soumis au Conseil européen; si un consensus se dégage au sein du Conseil européen, il renvoie le projet au Conseil pour que la procédure se poursuive; si au bout de quatre mois, un consensus ne s'est pas dégagé au Conseil européen, neuf États membres au moins peuvent demander de passer automatiquement à une coopération renforcée.

Par ailleurs, une clause "passerelle" prévoit la possibilité d'extension des attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière, moyennant une décision européenne prise par le Conseil à l'unanimité, après approbation du Parlement européen.

(6)  Enfin, en matière de coopération policière, on constate aussi l'introduction de la procédure législative ordinaire, même si l'unanimité continue à être la règle pour la coopération opérationnelle et l'intervention des autorités compétentes d'un État membre sur le territoire d'un autre. Comme dans le cas du Parquet, la CIG de 2007 y a ajouté un "accélérateur d'urgence" qui, en cas de blocage de la procédure, ouvre la voie à une coopération renforcée si neuf États membres au moins le souhaitent.

(7)  Pour conclure, il faut encore rappeler que, à l'initiative surtout du Royaume Uni, dont la position spéciale en matière de justice et d'affaires intérieures était déjà auparavant reconnue (à l'instar de celle de l'Irlande et, dans une mesure différente, du Danemark[42]), des dispositions spéciales confortant ce statut particulier on été incluses à travers des protocoles. En effet, comme contrepartie de son accord, le Royaume‑Uni a exigé des modifications aux deux protocoles reconnaissant la spécificité de la situation du Royaume‑Uni et de l'Irlande (qui, d'une certaine façon, est obligée de suivre le Royaume‑Uni vu le contenu des accords particuliers qui lient les deux États membres en cette matière), en ce qui concerne le développement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et en ce qui concerne en particulier les mesures de développement de l'acquis de Schengen.

La position de ces deux États membres découle de facteurs particuliers: ce sont des îles, ils n'ont pas de carte d'identité pour leurs résidents et ils ont un système de "common law".

Ainsi, le régime dérogatoire déjà existant pour le Royaume‑Uni et l'Irlande en matière de politique d'immigration, d'asile et de visas, ainsi que de coopération judiciaire civile, a été étendu à la coopération judiciaire en matière pénale et à la coopération policière[43]. En ce qui concerne l'acquis de Schengen, système auquel le Conseil avait accepté que le Royaume‑Uni et l'Irlande participent au cas par cas, pour autant qu'ils participent aussi au développement de ces mesures partielles, les deux États ne seront pas obligés de participer à ces mesures de développement s'ils ne le souhaitent pas. Mais ils peuvent se voir écartés de tout ou partie du domaine de Schengen en question si le Conseil, le Conseil européen ou, en dernière analyse, la Commission, le décident[44].

Par ailleurs, en ce qui concerne la transition vers le nouveau régime juridique des actes de l'ex-troisième pilier, notamment sa soumission au contrôle juridictionnel de la Cour de justice et au contrôle de la Commission, le Royaume‑Uni a obtenu un ajout au protocole sur les dispositions transitoires, spécifiant que les mesures dans les domaines de la coopération en matière pénale et policière déjà existantes à la date de l'entrée en vigueur du nouveau traité seront exemptées de cette soumission pendant une période pouvant aller jusqu'à cinq ans (ou jusqu'à ce que ces actes soient modifiés selon les nouvelles procédures). Le Royaume‑Uni peut même, avant l'expiration de cette période de cinq ans, opter pour ne pas accepter le nouveau régime de ces actes. Mais alors, tous les actes existants dans ce domaine cesseront d'être applicables au Royaume‑Uni, qui pourra même être obligé de supporter les conséquences financières "découlant nécessairement et inévitablement de la cessation de sa participation à ces actes", si le Conseil le décide ainsi[45].

9.2. Autres politiques internes

(1)  Au-delà de l'introduction de quelques bases juridiques nouvelles correspondant aux quelques compétences "nouvelles" – ou mieux définies –, les modifications introduites par le nouveau traité au niveau des autres politiques sectorielles sont surtout la conséquence de la consécration de la codécision (et donc du vote à la majorité qualifiée) comme procédure législative ordinaire et de la "ventilation" entre actes législatifs et exécutifs, tels que nouvellement définis.

(2)  Parmi les changements les plus remarquables, on notera ceux qui concernent la politique agricole et la politique de la pêche: la procédure législative ordinaire sera d'application pour l'adoption des actes législatifs établissant les règles des organisations communes des marchés agricoles, ainsi que les autres dispositions nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique commune de l'agriculture et de la pêche (actuellement, le Parlement européen n'a que le droit d'être consulté). Cela signifie que l'élaboration des grandes lignes des politiques communes en ce qui concerne l'agriculture et la pêche deviendra une question relevant également de la décision du Parlement européen et qu'elle ne sera plus laissée aux seuls ministres de l'agriculture. En revanche, la définition des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives, ainsi que la répartition des quotas de pêche, relève des actes exécutifs et incombe au Conseil, à travers des règlements ou des décisions d'exécution.

(3)  À la politique de recherche et développement technologique s'ajoute un nouveau volet, la politique spatiale. Le programme-cadre de recherche, désormais un acte législatif, sera adopté à la majorité qualifiée. Parallèlement, un espace de recherche européen, où les chercheurs, les connaissances scientifiques et les technologies circulent librement, sera mis en œuvre à travers des règlements adoptés selon la procédure législative ordinaire. Un programme spatial européen pourra être également adopté selon la procédure législative ordinaire.

(4)  Le nouveau titre de l'énergie vise, entre autres objectifs, à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie et la sécurité de l'approvisionnement en énergie, ainsi qu'à promouvoir l'efficacité énergétique et le développement d'énergies renouvelables. Cependant, le nouveau traité introduit une limite à l'action de l'Union, qui ne pourra pas affecter le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique. Par ailleurs, si la procédure législative ordinaire et le vote à la majorité qualifiée sont la règle dans ce domaine, la CIG a prévu que toute mesure ayant principalement une nature fiscale doit être prise par loi du Conseil adoptée à l'unanimité, après consultation du Parlement. Cependant, le Conseil peut, à l'unanimité, prendre une décision rendant la procédure législative ordinaire applicable à ces domaines‑là. Enfin, suite au débat public qui s'est déroulé pendant les deux dernières années, la CIG de 2007 a introduit une référence spécifique à la solidarité entre les États membres dans le domaine de l'énergie, comme souhaité par le PE.

(5)  Lors de la CIG de 2007, les États membres sont aussi tombés d'accord pour ajouter une référence spécifique à la lutte contre le changement climatique, donnant ainsi à l'Union une base juridique plus spécifique lui permettant d'entreprendre des actions contraignantes dans cette matière.

(6)  En matière de santé publique, le nouveau traité ajoute parmi les actions d'appui conduites par l'Union la lutte contre les "grands fléaux transfrontières": la surveillance, l'alerte et la lutte contre des menaces transfrontières graves sur la santé. L'Union doit aussi, entre autres, établir des mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des produits médicaux, ainsi que des mesures de protection de la santé publique en ce qui concerne le tabac et l'alcool. Soulignons que le nouveau traité précise que l'action de l'Union dans ce domaine est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, lesquelles incluent la gestion des services de santé et des soins médicaux, ainsi que l'allocation des ressources qui leur sont affectées.

(7)  On peut regretter que le texte finalement arrêté ne consacre pas de modifications plus substantielles en termes de politique sociale, notamment en ce qui concerne l'extension de la majorité qualifiée (pas de modification par rapport à la situation actuelle). Cependant, il ne serait pas exact d'affirmer que le traité de Lisbonne comporte un quelconque recul en matière sociale. Au contraire, on relève quelques progrès. Ainsi, outre qu'il classe la politique sociale parmi les compétences partagées et qu'il indique expressément que l'Union peut prendre des initiatives de coordination des politiques sociales des États membres, le nouveau traité réalise des progrès en matière de:

- la reconnaissance du "plein emploi" et du "progrès social" parmi les objectifs de l'Union;

- l'introduction parmi les "dispositions d'application générale" (dans la Partie I du TFUE) d'une "clause sociale" de caractère horizontal, selon laquelle l'Union doit prendre en compte, dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques, les exigences liées à la "promotion d'un niveau d'emploi élevé" et à la "garantie d'une protection sociale adéquate", à la "lutte contre l'exclusion sociale" ainsi qu'à un "niveau élevé d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine";

- la création d'une base juridique permettant la reconnaissance et la préservation des services d'intérêt économique général; en outre, la CIG de 2007 y a ajouté un protocole sur les services d'intérêt économique général qui précise la spécificité du régime de ces services et indique clairement que rien dans les traités ne porte atteinte à la compétence des États membres en ce qui concerne la prestation des "services non économiques d'intérêt général", c'est‑à‑dire les services publics au sens strict;

- la reconnaissance explicite dans le TFUE du rôle des "partenaires sociaux", et notamment du sommet social tripartite pour la croissance et l'emploi, qui contribue au dialogue social.

(8)  Enfin, on notera que la procédure législative ordinaire sera d'application en matière de mesures de sécurité sociale visant le droit aux prestations pour les travailleurs migrants salariés et non salariés. Cela sera combiné avec un autre "frein de secours": dans le cas où un État membre considère que ces mesures pourraient affecter des "aspects importants de son système de sécurité sociale, notamment pour ce qui est du champ d'application, du coût ou de la structure financière, ou en affecterait l'équilibre financier"; il pourra demander, dans ce cas, que le Conseil européen soit saisi de la question (ce qui entraîne la suspension de la procédure législative). Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, soit renvoyer la question au Conseil pour que la procédure continue, soit demander à la Commission la présentation d'une nouvelle proposition. Dans ce cas, comme en cas d'inaction, l'acte initialement proposé est réputé non adopté.

(9)  Parallèlement, on constate aussi que le traité modificatif n'apporte pas de changements en matière de fiscalité, l'unanimité restant la règle générale en la matière: même les passages (assez limités) à la procédure législative ordinaire (et donc à la majorité qualifiée) proposés par la Convention en matière de mesures de coopération administrative et de lutte contre la fraude et l'évasion fiscale illégale (moyennant constatation par le Conseil, à l'unanimité, que les mesures proposées relevaient de ces questions) n'ont pas été retenus par la CIG.

(10) Un autre domaine qui a été au centre des discussions, mais dans lequel les modifications sont plutôt modestes, est celui de la gouvernance économique. Cependant, on doit souligner la confirmation, au niveau des compétences de l'Union, de la coordination des politiques économiques et de l'emploi (bien que la CIG de 2004 ait modifié le texte de la Convention pour mettre l'accent sur le fait que ce sont les États membres qui coordonnent leurs politiques selon des modalités définies au sein de l'Union), laquelle est accompagnée d'un léger renforcement de la position de la Commission, et le renforcement des dispositions propres aux États membres dont la monnaie est l'euro: ainsi, la décision du Conseil sur l'adoption de l'euro par de nouveaux États membres (proposée par la Commission) doit être précédée d'une recommandation émanant de la majorité qualifiée des États membres dont la monnaie est déjà l'euro.

Par ailleurs, les modalités de fonctionnement de l'Eurogroupe sont précisées dans un protocole annexé. Le nouveau traité contient aussi une Déclaration sur le Pacte de stabilité et de croissance. Le Pacte a d'ailleurs été à l'origine d'âpres discussions entre certaines délégations pendant la CIG de 2004, qui ont conduit à l'adoption de quelques modifications au texte de la Convention, lesquelles se traduisent notamment par l'atténuation du rôle proposé pour la Commission concernant la procédure pour déficits excessifs (les recommandations adressées par le Conseil à l'État membre visé devant être prises sur la base d'une simple recommandation de la Commission, comme actuellement, et non pas d'une proposition, comme le proposait la Convention).

9.3. La politique étrangère et de sécurité commune

(1)  Le domaine de l'action extérieure de l'Union a aussi subi de profondes modifications, notamment sur le plan institutionnel. Cependant, il s'agit aussi d'un domaine dans lequel le traité de Lisbonne s'éloigne beaucoup du texte du traité constitutionnel en ce qui concerne la structure.

En effet, la CIG de 2004 avait suivi la Convention en ce qui concernait l'unité structurelle de toutes les dispositions relatives à l'action extérieure de l'UE, lesquelles, mis à part les deux articles définissant des principes généraux, contenus dans la Partie I, avaient toutes été réunies dans le titre V de la Partie III de la Constitution, sous le libellé, "L'action extérieure de l'Union". Le traité de Lisbonne, par contre, a réuni dans le titre V du TUE les dispositions générales sur l'action extérieure de l'Union et la totalité des dispositions concernant la PESC, y incluant celles relatives à la défense, tandis que le reste des dispositions relatives aux autres secteurs de l'action extérieure (politique commerciale commune, coopération avec les pays tiers, aide humanitaire...) sont intégrées à la Partie V du TFUE. Le fait que les deux traités ont la même valeur juridique – comme ils le rappellent chacun dans leurs premiers articles[46] – semble sauvegarder les progrès résultant de la suppression de la structure en piliers et limiter l'éventuelle perte de cohérence de leurs dispositions ainsi que le danger que le domaine intergouvernemental de la PESC "contamine" celui plus "communautarisé" du reste des relations extérieures, mais il faudra un effort constant d'interprétation d'ensemble des deux traités pour assurer ces progrès et éviter ces dangers. Vive la clarté!

Par contre, le traité de Lisbonne a gardé, sinon dans la forme au moins dans la substance, la principale innovation de caractère institutionnel que le traité constitutionnel avait apportée: il crée un Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, lequel remplace le ministre des affaires étrangères de la Constitution, tout en gardant pratiquement intactes ses fonctions et ses compétences (cf. supra, point 6.5.). Ce Haut Représentant, doté d'une "double casquette" institutionnelle et à qui il revient de diriger la politique étrangère et de sécurité commune et de coordonner toutes les relations extérieures de l'Union, constitue la principale innovation au niveau des relations extérieures de l'Union apportée par le nouveau traité. Le Parlement espère que ce nouveau poste pourra en effet contribuer à assurer une plus grande cohérence et efficacité de l'action extérieure de l'Union, mais beaucoup dépendra des relations qui s'établiront entre le Haut Représentant, le Président de la Commission et le nouveau Président élu du Conseil.

En ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune, qui reste fondamentalement un domaine d'action intergouvernementale dans lequel le rôle du Conseil européen est prépondérant, l'unanimité continue d'être la règle, la majorité qualifiée n'étant d'application que pour l'exécution des décisions prises par le Conseil européen (ou les propositions présentés par le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à la demande du Conseil européen) ou le Conseil. Même là, un "frein de secours" est prévu dans les cas où un État s'oppose à l'adoption d'une décision à la majorité qualifiée pour des "raisons politiques vitales". Lors de la CIG de 2004, plusieurs propositions visaient à aller plus loin en matière de majorité qualifiée, mais aucune, émanant soit de la Convention (majorité qualifiée pour les propositions présentées par le Haut Représentant avec le soutien de la Commission), soit de la Présidence italienne (majorité qualifiée pour toutes les propositions du Haut Représentant), n'a pu vaincre l'opposition d'un certain nombre d'États membres. Le nouveau traité préserve cependant une "passerelle" spécifique PESC prévue déjà dans la Constitution, selon laquelle le Conseil européen a la possibilité de décider, à l'unanimité, que la majorité qualifiée sera d'application à d'autres cas (sauf en ce qui concerne des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense).

Il est facile de comprendre que l'application de cette passerelle se heurtera à de grandes difficultés.

Le Parlement européen, de son côté, acquiert de façon générale le droit d'être informé, voire consulté, de contrôle (questions, débats) et de vote du budget PESC. La compétence de la Cour de justice en matière de politique étrangère et de sécurité commune est limitée à la délimitation entre la PESC et les autres secteurs d'action de l'UE ainsi qu'au contrôle de la légalité des décisions européennes entraînant des mesures restrictives à l'encontre des particuliers.

Bref, on peut regretter qu'on n'ait pas fait de progrès supplémentaires, notamment en matière de décision à la majorité qualifiée, mais il faut comprendre, de façon réaliste, que dans l'état actuel de l'intégration européenne, la politique étrangère est tellement liée au noyau dur des compétences nationales qu'on ne peut pas espérer qu'une vraie politique extérieure commune existe sans que les États membres en aient tous la volonté politique. Le grand apport du nouveau traité est surtout la création des conditions institutionnelles pour inciter les États membres à se concerter entre eux et à essayer de définir une approche commune des problèmes internationaux qui l'exigent, et à se consulter réciproquement avant d'entreprendre des actions unilatérales qui puissent nuire aux intérêts communs.

(2)  C'est dans le domaine spécifique de la politique de sécurité commune que le nouveau traité permet le plus de progrès, la Conférence intergouvernementale de 2004 ayant consacré des avancées importantes allant même au-delà de ce qui était proposé par la Convention qui ont été presque entièrement reprises dans les négociations de 2007.

Ainsi, la perspective d'une défense commune, ou en tout cas la définition d'une politique de défense commune, dont les principes avaient déjà été agréés dans le traité de Maastricht, devient plus réaliste[47]. Cette politique commune de défense donne à l'Union une capacité opérationnelle basée sur des moyens civils et militaires. Les principales innovations à ce propos concernent:

- la mise à jour des objectifs des "missions de type Petersberg"[48];

- la création d'une Agence européenne de la défense ("Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, de l'acquisition et de l'armement")[49];

- la possibilité de création, par décision du Conseil à la majorité qualifiée, d'une coopération structurée permanente en matière de défense entre les États membres qui ont les capacités militaires et la volonté politique d'y adhérer (un protocole annexe définit les conditions de la mise en œuvre de cette coopération structurée);

- la définition d'une obligation d'aide et d'assistance mutuelles entre les États membres, par tous les moyens, au cas où un État membre ferait l'objet d'une agression armée sur son territoire, en conformité avec la Charte de l'Organisation des Nations unies, et dans le respect des engagements de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord pour les États membres en faisant partie. Le nouveau traité souligne que cette obligation ne met pas en cause le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, ce qui constitue une garantie importante pour ceux de ces États traditionnellement "neutres";

- la possibilité pour le Conseil de confier à un groupe d'États la réalisation d'une mission pour la préservation des valeurs de l'Union;

- la création d'un fonds de lancement constitué par les contributions des États membres pour les dépenses militaires qui ne sont pas à la charge du budget de l'Union;

- la définition d'une procédure d'accès rapide aux crédits de l'Union.

(3)  Le traité de l'UE modifié prévoit encore une clause de solidarité entre les États membres, selon laquelle les autres États portent assistance, à sa demande, à un État membre qui fait l'objet d'une attaque terroriste ou d'une catastrophe naturelle. Les conditions de mise en œuvre de cette clause de solidarité seront adoptées par décision du Conseil, sur proposition conjointe de la Commission et du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil décide à l'unanimité si cette décision a des implications en termes de défense. Le Parlement en est informé.

(4)  Ces avancées sont donc significatives et ne mettent en cause ni les spécificités de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, ni les engagements des États membres qui appartiennent à l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord. Elles ne risquent pas non plus de transformer l'Union en un bloc militaire agressif, comme certains semblent le craindre. Certains auraient certainement souhaité aller plus loin, surtout en termes de majorité qualifiée. Néanmoins, vu la nature éminemment intergouvernementale de ce domaine et la réalité politique dans laquelle l'Union s'inscrit actuellement, on peut considérer que le résultat final est plutôt positif. Pourtant, pendant les négociations de 2007, sous la pression de certains États membres, la rédaction de certaines dispositions a souffert des modifications qui relèvent d'une volonté d'assurer – même là où cela se révèle tout à fait superflu – que l'Union se limitera, dans le domaine de la PESC, à faire seulement ce que les traités lui attribuent comme compétences... En outre, le nouveau traité a été "complété" par une série de déclarations[50] également superflues, lesquelles réaffirment, de façon parfois gratuite, cette idée. Si elle n'est pas vraiment nuisible, puisqu'elle se limite à réaffirmer sur le mode plus ou moins d'une lapalissade le contenu des dispositions du traité, elle n'en est pas moins significative d'une perspective assez négative de la construction européenne et ne peut pas faire autrement qu'envoyer un message erroné à l'opinion publique.

9.4. Autres domaines des relations extérieures

(1)  Par ailleurs, en matière de relations extérieures, on doit souligner les modifications positives introduites en matière de politique commerciale commune. Son champ d'application est étendu en ce qui concerne le commerce des services et la propriété intellectuelle. Le rôle du Parlement européen est renforcé: c'est la procédure législative ordinaire qui prévaudra pour établir les mesures de mise en œuvre de la politique commerciale commune; il lui sera régulièrement fait rapport sur la négociation d'accords internationaux; ceux-ci ne pourront être conclus que sous réserve de son approbation. À noter la confirmation, par le traité de Lisbonne, de ce qu'on appelle "l'exception culturelle"[51], élargie à d'autres domaines.

(2)  Enfin, en matière d'aide humanitaire, le Parlement européen peut se féliciter de la création d'une base juridique spécifique, soumise à la procédure législative ordinaire, prévoyant la création d'un corps volontaire d'aide humanitaire.

(3)  Retenons aussi que le traité de Lisbonne conserve les dispositions spécifiques pour le développement de la politique de voisinage de l'Union, notamment la base légale qui lui permet de conclure des accords dans cette matière avec les pays concernés. Mais, de façon peu cohérente, il intègre ces dispositions dans le titre I du TUE ("Dispositions communes" du TUE...).

10. Des éléments de flexibilité importants

Une autre question fondamentale est celle de savoir si le nouveau cadre institutionnel est suffisamment flexible pour permettre à l'Union de s'adapter à l'évolution des circonstances et de répondre aux nouveaux défis qui pourront surgir à l'avenir.

La réponse à cette question peut être recherchée à deux niveaux différents: celui de la révision des traités, d'un côté; celui des possibilités d'évolution du système à l'intérieur du cadre institutionnel actuel, sans besoin de révision des traités, de l'autre.

(1)  Au niveau de la procédure de révision, le nouveau traité propose des améliorations évidentes: tout d'abord l'attribution au Parlement européen d'un droit d'initiative de la révision, au même titre que les États membres ou la Commission. Mais aussi l'institutionnalisation de la Convention comme instance de préparation de la révision. Il s'agit là de la reconnaissance du rôle absolument décisif de la Convention dans l'élaboration de la Constitution et des limites inhérentes à la méthode intergouvernementale. Le Parlement européen, qui a été le premier à proposer le recours à la méthode de la Convention, ne peut que se réjouir de cette modification, laquelle contribuera à la transparence et à la démocratisation de la procédure de révision, ainsi qu'à lui assurer une efficacité accrue.

Particulièrement positif est aussi le fait que l'approbation du Parlement européen soit exigée pour que le Conseil puisse décider de ne pas convoquer une Convention, dans les cas où l'ampleur des modifications proposées ne le justifie pas.

(2)  Malheureusement, le nouveau traité ne vas pas aussi loin que le Parlement européen le souhaitait en ce qui concerne la simplification de la procédure de révision. En effet, le texte de l'article 48 du TUE modifié prévoit une procédure simplifiée de révision du contenu des dispositions de la partie III du TFUE relative aux actions et aux politiques internes de l'Union – à condition que cette révision n'accroisse pas les compétences attribuées à l'Union – mais cette simplification consiste simplement à permettre au Conseil européen de se passer de la Convention (sans avoir besoin pour ce faire de l'approbation du Parlement européen) et conserve de toute façon l'exigence d'unanimité et d'approbation par tous les États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Le PE et la Commission sont consultés.

(3)  Ainsi, la révision des traités continuera d'exiger, dans tous les cas, l'unanimité et la ratification par tous les États membres. Pourtant, lors de la Convention, des propositions ayant recueilli un large appui de la part du Parlement européen et des parlements nationaux avaient été formulées, qui auraient permis de rendre un peu plus souple cette exigence s'agissant de la révision des dispositions relatives aux politiques internes de l'Union, tout en respectant le principe essentiel que tout accroissement supplémentaire des compétences de l'Union exigerait l'unanimité des États membres.

(4)  Par contre, le Parlement européen ne peut que se féliciter du maintien des "passerelles" proposées par la Convention pour le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée du Conseil ou de la procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire. Le fait qu'une telle décision ne puisse être prise par le Conseil européen qu'à l'unanimité, avec l'approbation du Parlement européen et seulement si aucun parlement national ne s'y oppose dans un délai de six mois, constitue une garantie suffisante du point de vue du respect des droits de chaque État membre et de la transparence et de la légitimation démocratique de la décision. Notons, cependant, qu'au delà de ces passerelles générales, d'autres spécifiques existent, lesquelles en général soit demandent l'approbation du PE (l'élargissement des compétences du Parquet européen), soit donnent à tout parlement national la possibilité de bloquer la décision du Conseil.

(5)  Un autre aspect positif du nouveau texte concerne les améliorations introduites en matière de coopérations renforcées, dont l'importance pourra s'accroître à l'avenir compte tenu de l'augmentation substantielle du nombre d'États membres. Tout en préservant les conditions nécessaires pour garantir la cohésion de l'ensemble de l'Union et son unité institutionnelle, le nouveau traité élargit le champ des coopérations renforcées (elles peuvent s'appliquer à tous les domaines non couverts par les compétences exclusives de l'Union, alors qu'actuellement le domaine de la défense en est exclu) et facilite leur lancement: elles doivent réunir au moins neuf États membres, le Conseil prenant une décision à la majorité qualifiée, sauf en matière de politique étrangère et de sécurité commune, où l'unanimité reste requise (alors qu'à présent elles sont interdites dans ce domaine). L'exigence de l'approbation du Parlement européen (sauf dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune) renforce aussi la légitimation démocratique de la décision de lancement d'une telle coopération.

(6)  Enfin, le fait que le nouveau traité ait maintenu une disposition "passerelle" vers la majorité qualifiée ou la procédure législative ordinaire à l'intérieur des coopérations renforcées, comme la Convention l'avait proposée, est également positif.

(7)  Remarquons aussi que le traité de Lisbonne modifie les dispositions relatives à la procédure d'élargissement de l'Union, en spécifiant que le PE et les parlements nationaux sont informés de toute nouvelle demande d'adhésion et en faisant expressément référence "aux critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen" (à présent les critères dits de Copenhague), lesquels doivent être pris en compte dans la décision du Conseil, à l'unanimité, comme à présent, après approbation du PE à la majorité des membres qui le composent.

(8)  Le retrait volontaire de l'Union: pour la première fois dans les traités constitutifs des Communautés européennes, puis de l'Union, qui – à l'exception du premier, instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier – étaient expressément conclus pour une durée illimitée, mais sans qu'une procédure de dénonciation collective ou de la part d'un seul État membre ne soit prévue, le TUE contiendra, à son article 50, un mécanisme de "retrait volontaire de l'Union". Certes, en l'absence d'une disposition particulière, le droit international des traités autorisait déjà en toute hypothèse une telle possibilité. Mais son insertion désormais explicite dans le texte même du TUE, outre qu'il arrête des modalités précises pour gérer une telle éventualité, est également un signal clair et fort qu'aucun État membre n'est contraint de continuer à participer à l'aventure commune, s'il ne le désire plus. Cela démontre, avec les dispositions relatives aux coopérations renforcées et structurées, que l'adhésion à l'Union et au développement de ses politiques est un acte librement choisi et assis sur un réel engagement politique.

11. L'entrée en vigueur du nouveau traité

Le nouveau traité s'insérant dans la tradition des traités modificatifs des traités en vigueur, qui continueront d'exister tels que modifiés, en n'ayant pas la prétention d'abroger et de remplacer dans leur intégralité les traités actuels, les règles concernant son entrée en vigueur sont les règles habituelles pour l'entrée en vigueur des nouveaux traités. Ainsi, le traité de Lisbonne lui-même prévoit (article 6, paragraphe 2) son entrée en vigueur le 1^er janvier 2009, si tous les instruments de ratification ont été déposés, ou, à défaut, le premier jour du mois suivant le dépôt du dernier instrument de ratification. Le Protocole (nº 10) concernant les dispositions transitoires prévoit les éventuels ajustements nécessaires pendant la période de transition.

III. Évaluation d'ensemble

1.   Au vu de l'analyse qui précède, le jugement d'ensemble de la commission des affaires constitutionnelles sur les résultats de la CIG conclue en octobre 2007 et le traité de Lisbonne ne peut être que résolument positif. Le traité a permis, en premier lieu, le déblocage d'une situation extrêmement inquiétante pour l'Europe. Son adoption permettra la relance du processus de ratification en France et en Hollande et elle facilitera le recours à la voie parlementaire pour permettre l'entrée en vigueur du nouveau texte.

2.   Bien sûr, il s'agit d'un compromis qui, aux yeux du Parlement, comporte des concessions douloureuses: l'abandon de l'idée même de Constitution et de certains éléments consacrés dans le traité constitutionnel; la prévision de regrettables ajournements dans l'entrée en vigueur de certains éléments et des mesures spécifiques pour satisfaire les demandes de quelques États membres. C'était le prix politique à payer pour sortir de la crise dans laquelle les "non" aux référendums français et hollandais avaient plongé l'Union. Cependant, il comporte un grand nombre de réformes et d'améliorations significatives par rapport aux traités actuels. Et l'essentiel des innovations apportées par la Constitution a été sauvegardé. Il faut surtout souligner que le nouveau traité introduit plus de démocratie dans l'Union européenne, favorise une plus grande efficacité dans la prise de décision, garantit une certaine clarification, gage d'une meilleure compréhension de "qui fait quoi" dans l'Union, ainsi que du niveau de responsabilité qui incombe, d'une part, à l'Union et, de l'autre, aux États membres.

Considérations additionnelles du corapporteur Íñigo Méndez de Vigo

3.   La méthode intergouvernementale appliquée à la révision des traités a révélé, une fois de plus, ses lacunes. Il n'y a même pas une seule avancée substantielle par rapport au contenu du traité constitutionnel, mais des reculs sont assurément à déplorer. En somme, beaucoup de coups de ciseaux ont été donnés, mais peu de nouvelle substance a été intégrée. Il y a même eu des gouvernements qui, au mépris le plus criant des engagements déjà pris, ont obtenu la modification d'accords déjà conclus, des dérogations particulières ou des interprétations qui s'accordaient à leurs intérêts. Le cas de la Grande‑Bretagne, qui a vu la prise en compte de toutes les "lignes rouges" définies par le gouvernement Blair, en est le meilleur exemple.

4.   Jamais comme aujourd'hui on n'a assisté au manque de vision et d'ambition notoires des dirigeants nationaux en matiière de politique européenne. On ne peut pas nier que le traité de Lisbonne dénote une approche timorée, voire une méfiance envers l'Union et ses institutions. Ainsi, on ne devrait pas être surpris par le goût d'amertume que laisse nettement chez beaucoup d'Européens le sort qu'a subi le traité constitutionnel, à l'instar de l'amertume d'Altiero Spinelli lorsqu'il comparait le traité d'Union européenne adopté par le Parlement européen et l'Acte unique approuvé par le Conseil. Mais ce qui est sûr, c'est que beaucoup des progrès contenus dans ce projet‑là sont aujourd'hui en vigueur. Une évolution semblable se produira lorsque le traité de Lisbonne entrera en vigueur: les progrès du traité constitutionnel feront partie du droit primaire communautaire.

5.   À ce moment‑là, nous devrons recourir à ses institutions, donner corps à ses instruments et activer ses potentialités pour renforcer notre présence dans la vie quotidienne des Européens. L'Europe devra faire face à la multiplication des risques stratégiques liés au terrorisme et à la prolifération nucléaire; elle devra aborder la nouvelle situation créée dans le monde par la mondialisation et la révolution technologique. L'Europe se trouve confrontée à une situation en face de laquelle on ne peut pratiquer la politique de l'autruche: soit elle parie sur la croissance économique, la réforme de ses marchés et la conquête de gains de compétitivité, soit elle sera incapable de faire front avec succès devant la poussée de l'économie nord-américaine et les nouveaux vents qui soufflent en provenance de Chine ou d'Inde. Adossée aux principes et aux valeurs qui unissent les Européens, l'Union devra être la garante d'un modèle social qui, malgré ses imperfections, présente des avantages innombrables. Pour paraphraser Saint Augustin, "si je pense à moi, je m'estime peu, si je me compare, je m'estime beaucoup".

6.   L'Europe devra également relever la question des relations de voisinage. Le traité de Lisbonne comporte la base juridique nécessaire à l'accomplissement de cette tâche, qui est intimement liée à la question des frontières de l'Union. Bien qu'elle ait disparu du traité de Lisbonne, la devise proclamée dans le traité constitutionnel "Unie dans la diversité" doit être le guide de l'action européenne en matière d'éducation et de défense de notre patrimoine historique. L'Europe doit éprouver de nouvelles formes de gouvernance pour associer directement les citoyennes et les citoyens aux questions européennes: plus de démocratie délibérative au niveau local, la démocratie électronique, les budgets participatifs et les arbitrages pour régler les différends. La gouvernance économique, et notamment les relations entre l'Eurogroupe et la Banque centrale européenne, devra faire l'objet d'un débat approfondi qui règlera les accrochages dialectiques de plus en plus fréquents.

7.   Nous devons être conscients que des progrès communs à vingt-sept ne seront pas aisés. Si elle veut réaliser ses objectifs, l'Europe ne saurait avancer au rythme du pays le plus lent: à cet effet, l'instrument des coopérations renforcées devrait être plus utilisé à l'avenir.

8.   L'Europe ne doit et ne peut se replier sur elle‑même, se repaître de ses crises, attendre un monde qui ne va pas s'arrêter de tourner pour lui permettre de surmonter ses doutes et ses hésitations. Aussi doit-elle s'appuyer sur les avancées contenues dans le traité de Lisbonne. C'est celui-là, et non pas un autre, qui doit être le chemin de l'espérance. En effet, il arrive à l'Union européenne ce que Paul Valéry disait d'un poème: "Il n'est jamais terminé, il n'est qu'abandonné". Le Parlement européen répondra présent pour reprendre le chemin.

• [1]     Entré en vigueur le 23.7.1952.
• [2]     Belgique, Allemagne, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas.
• [3]     Se sont ajoutés aux six premiers: Danemark, Irlande et Royaume-Uni en 1973; Grèce en 1981; Espagne et Portugal en 1986; Autriche, Finlande et Suède en 1995; République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovénie et Slovaquie en 2004; Bulgarie et Roumanie en 2007.
• [4]     Entrés en vigueur le 1.1.1958.
• [5]    Traité de Luxembourg du 17.2.1986, entré en vigueur le 1.7.1987.
• [6]    Signé le 7.2.1992, entré en vigueur le 1.11.1993.
• [7]    Signé le 2.10.1997, entré en vigueur le 1.5.1999.
• [8]    Signé le 26.2.2001, entré en vigueur le 1.2.2003.
• [9]    Signé à Rome le 29.10.2004, et prévu pour entrer en vigueur le 1.11.2006 (cf. article IV‑447), sous réserve du dépôt avant cette date de tous les instruments de ratification.
• [10]    Signé à Lisbonne le 13.12.2007.
• [11]    Sont indiquées, d'une part, les résolutions préparatoires à la CIG et, d'autre part, les résolutions en évaluant le résultat:
       -   Acte unique européen:
  ● résolution du 14.2.1984: rapport et projet de traité Spinelli (JO C 77 du 19.3.1984, p. 33),
  ● résolutions du 16.1.1986: rapport Planas (JO C 36 du 17.2.1986, p. 144)
              et du 17.4.1986 (JO C 120 du 20.5.1986, p. 96);
       -   traité de Maastricht
  ● résolutions sur rapport de D. Martin des
              14.3.1990 (JO C 96 du 17.4.1990, p. 114),
              11.7.1990 (JO C 231 du 17.9.1990, p. 97)
              et du 22.11.1990 (JO C 324 du 24.12.1990, p. 219),
  ● résolution du 7.4.1992: rapport D. Martin (JO C 125 du 18.5.1992, p. 81);
       -   traité d'Amsterdam
  ● résolutions du 17.5.1995: rapport D. Martin/Bourlanges (JO C 151 du 19.6.1995, p. 56)
              et du 13.3.1996: rapport Dury/Maij-Weggen (JO C 96 du 1.4.1996, p. 77),
  ● résolution du 19.11.1997: rapport Méndez de Vigo/Tsatsos (JO C 371 du 8.12.1997, p. 99);
       -   traité de Nice
  ● résolutions sur rapport Dimitrakopoulos/Leinen des 18.11.1999 (JO C 189 du 7.7.2000, p. 222),
              3.2.2000 (JO C 309 du 27.10.2000, p. 85)
              et du 13.4.2000 (JO C 40 du 7.2.2001, p. 409),
  ● résolution du 31.5.2001: rapport Méndez de Vigo/Seguro (JO C 47 E du 21.2.2002, p. 108);
       -   traité établissant une Constitution pour l'Europe
  ● résolution du 24.9.2003: rapport Gil Robles/Tsatsos (JO C 77 E du 26.3.2004, p. 255),
  ● résolution du 12.1.2005: rapport Corbett/Méndez de Vigo (JO C 247 E du 6.10.2005, p. 88).
• [12]    JO C 80 du 10.3.2001, p. 85.
• [13]    Qu'il suffise de rappeler ici les "Assises" de Rome avec les Parlements nationaux (Conférence des Parlements de la Communauté européenne du 27 au 30.11.1990), les conférences interinstitutionnelles qui furent organisées en parallèle aux CIG sur l'Union économique et monétaire et l'Union politique, qui conduisirent au traité de Maastricht, la participation de représentants du Parlement européen au Groupe de réflexion ayant précédé la CIG d'Amsterdam, puis leur association aux travaux proprement dits de cette CIG, et enfin leur intégration comme observateurs dans le Groupe préparatoire à la CIG de Nice.
• [14]    Résolution du 25.10.2000 (rapport d'Olivier Duhamel sur la constitutionnalisation des traités), confirmée par la résolution du 31.5.2001 (rapport Méndez de Vigo/Seguro sur l'évaluation du traité de Nice et l'avenir de l'Union européenne).
• [15]    L'idée d'adopter une telle Charte, qui est devenue ensuite la partie II du traité constitutionnel, revient à la Présidence allemande du Conseil, qui la fit accepter par le Conseil européen de Cologne des 3 et 4.6.1999. Son mode d'élaboration fut également arrêté à l'occasion de ce Conseil, puis précisé lors de la réunion suivante à Tampere les 15 et 16.10.1999. Il fut alors décidé de constituer une "enceinte" – que l'on appela ensuite "Convention" – associant les quatre composantes que l'on retrouvera dans la Convention sur l'avenir de l'Europe, mais sans participation des États candidats.
• [16]    Doc. SN 300/1/01 REV 1, annexe 1, p. 19.
• [17]    .   Résolution du 16.3.2000: rapport Duff/Voggenhuber sur l'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 377 du 29.12.2000, p. 329)
  ● Décision du 14.11.2000: rapport Duff/Voggenhuber sur l'approbation du projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (JO C 223 du 8.8.2001, p. 74)
  ● Résolution du 23.10.2002: rapport Duff sur l'impact de la Charte des droits fondamentaux de l'Union et son statut futur (JO C 300 E du 11.12.2003, p. 432)
  ● Résolution du 29.11.2001: rapport Leinen/Méndez de Vigo sur le Conseil européen de Laeken et l'avenir de l'Union (JO C 153 E du 27.6.2002, p. 310)
  ● Résolution du 25.10.2001: rapport Poos sur la réforme du Conseil (JO C 112 E du 9.5.2002, p. 317)
  ● Résolution du 14.3.2002: rapport Carnero González sur la personnalité juridique de l'Union européenne (JO C 47 E du 27.2.2003, p. 594)
  ● Résolution du 7.2.2002: rapport Napolitano sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux dans le cadre de la construction européenne (JO C 284 E du 21.11.2002, p. 322)
  ● Résolution du 16.5.2002: rapport Lamassoure sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres (JO C 180 E du 31.7.2003, p. 493)
  ● Résolution du 17.12.2002: rapport Bourlanges sur la typologie des actes et la hiérarchie des normes dans l'Union européenne (JO C 31 du 5.2.2004, p. 126)
  ● Résolution du 14.1.2003: rapport Napolitano sur le rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne (JO C 38 E du 12.2.2004, p. 167)
  ● Résolution du 24.9.2003: sur le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe et l'avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG) (JO C 77 E du 26.3.2004, p. 255).
• [18]  Un autre a eu lieu les 3 et 4 décembre 2007, déjà après l'accord politique sur le traité de Lisbonne.
• [19]  Nom donné aux deux représentants de chaque État membre, ainsi qu'à ceux du PE et de la Commission, qui ont participé à cette phase préalable de consultations. Les "sherpas" du PE étaient Klaus Welle, chef de cabinet du Président Hans-Gert Pöttering, et José Luís Pacheco, membre du secrétariat de la commission des affaires constitutionnelles.
• [20]  Projet de rapport de Carlos Carnero González sur l'insertion, dans le règlement du Parlement européen, d'un article 202 bis concernant l'utilisation par le Parlement des symboles de l'Union européenne, doc. PE 398.505 v03-00.
• [21]  Le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA/Euratom) n'est cependant pas affecté par le nouveau traité – et restera donc parallèlement en vigueur, même si certaines de ses dispositions sont modifiées par le protocole portant modification au traité Euratom, afin de les rendre compatibles avec le nouveau texte. Cependant, l'Allemagne, l'Irlande et l'Autriche ont formulé le souhait, dans la Déclaration n° 54 annexée à l'Acte final de la CIG, qu'une Conférence intergouvernementale soit convoquée le plus rapidement possible pour réviser le traité Euratom.
  En outre, on ne peut pas laisser de constater que le nouveau traité comporte un nombre excessif de protocoles, annexes et déclarations: 12 protocoles (tandis que beaucoup de ceux annexés aux traités en vigueur sont simplement adaptés au texte du traité), parmi lesquels on peut citer ceux sur l'acquis de Schengen, le rôle des parlements nationaux, les principes de subsidiarité et de proportionnalité, les dispositions transitoires relatives aux institutions, la coopération permanente structurée en matière de défense, etc., 2 annexes (déjà existantes, concernant la liste des produits agricoles et la liste des pays et des territoires d'outre-mer) et 65 déclarations. Les protocoles, ayant la même force juridique que le traité, doivent également être ratifiés par tous les États membres. Ce qui n'est pas le cas des déclarations, qui ne sont pas juridiquement contraignantes, mais peuvent être utilisées comme éléments d'interprétation des traités.
• [22]  Encore qu'il soit assez discutable que l'Union européenne en tant que telle n'ait pas la personnalité juridique internationale, malgré le fait que les traités ne la lui attribuent pas.
• [23]  On notera l'abandon, suite à une proposition française, de la référence dans cet article à la concurrence loyale sur laquelle, selon le texte de la Constitution, se baserait le marché intérieur. Cet abandon était justifié dans la mesure où la "concurrence loyale" ne serait qu'un des moyens de la construction de ce marché intérieur, qui lui constitue vraiment l'objectif de l'Union. D'ailleurs, cet abandon n'a pas d'implications juridiques sur le rôle de la concurrence, comme le prouve le Protocole (nº 6) sur le marché intérieur et la concurrence.
• [24]  Chose qui, de toute façon, découlait déjà de la première partie du paragraphe 2 de l'article 5 TUE.
• [25]  En fait, le projet de traité présenté en juillet 2007 renvoyait aussi la définition de la citoyenneté dans le TFUE et seulement l'action des représentants du PE à la CIG a permis de la réinscrire dans les dispositions initiales du TUE (ce qui est d'autant plus nécessaire que les dispositions de ce traité font souvent référence aux "citoyens"...).
• [26]  Protocole nº 2 sur l'application des principes de subsidiarité et proportionnalité.
• [27]  Plus exactement 750 "plus son Président" selon la formule consacrée dans l'article 14 TUE. À part cet ajout de dernière minute pour satisfaire les prétentions de l'Italie, les règles concernant la composition du PE et la procédure pour la déterminer sont identiques à celles de la Constitution. Le Conseil européen de juin 2007 avait invité le PE à présenter en temps utile pour le Conseil européen d'octobre une proposition de redistribution des sièges au PE selon les nouvelles règles, chose qui a été faite à travers l'adoption de la résolution contenue dans le rapport Lamassoure/Severin (résolution du Parlement européen du 11.10.2007 sur la composition du Parlement européen, P6_TA-PROV(2007)0429). Le PE essayait dans ce rapport de proposer une redistribution en conformité avec la notion de proportionnalité dégressive telle que prévue dans le nouveau traité et qui n'impliquait aucune perte supplémentaire de sièges pour aucun État membre au delà de ce qui avait déjà été convenu dans le traité d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. L'Italie n'était pas satisfaite de cette proposition et a obtenu à la fin qu'un siège supplémentaire soit ajouté dans le traité, en dérogation au principe de proportionnalité dégressive, afin de maintenir sa parité avec le Royaume-Uni. Une déclaration (nº 4) annexée au traité de Lisbonne préconise que "le siège supplémentaire au Parlement européen sera attribué à l'Italie". Naturellement, la nouvelle distribution des sièges n'entrera en vigueur qu'une fois que le traité sera entré en vigueur et que la décision prévue à l'article 9 C sera formellement adoptée.
• [28]  Encore que le rôle octroyé au Conseil européen en matière de "frein de secours" à propos de certaines décisions concernant la sécurité sociale et la coopération judiciaire pénale puisse l'amener, sinon à exercer directement des fonctions législatives (il ne participe pas à l'adoption des normes), du moins à interférer de manière virtuellement décisive dans le déroulement d'une procédure législative) - cf. infra, points 9.1. et 9.2.
• [29]  Résolution du Parlement européen du 18.11.1999 sur la préparation de la réforme des traités et la prochaine Conférence intergouvernementale (JO C 189 du 7.7.2000, p. 222).
• [30]  En effet, le fait que la CIG ait introduit l'exigence du vote négatif d'au moins 4 États membres pour former une minorité de blocage revient à dire que dans certaines circonstances une décision pourra être adoptée avec beaucoup moins de 62% de la population, qui est le seuil fixé dans le critère "population" de Nice: ainsi, une décision à laquelle s'opposeraient par exemple l'Allemagne, la France et le Royaume Uni serait néanmoins adoptée tout en ne représentant qu'un peu plus de 58% de la population, car ces 3 seuls États ne peuvent pas constituer une minorité de blocage même s'ils représentent à eux trois plus de 41% de la population de l'Union (sur la base des 27 États membres actuels). Par ailleurs, il faut garder présent à l'esprit qu'actuellement le jeu des différentes combinaisons possibles pour obtenir le seuil des voix pondérées nécessaires pour atteindre la majorité qualifiée fait qu'en beaucoup de cas le pourcentage requis de la population est sensiblement supérieur à ces valeurs.
  D'un autre côté, le relèvement du seuil des États membres n'aura pas dans la pratique d'effets, car il n'avait un sens que dans l'Union à 25 États membres, comme c'était le cas en 2004: en effet, 55% des États membres au lieu de la moitié (50%) signifiait, dans l'Union à 25, le vote positif d'au moins 14 d'entre eux (au lieu de 13), si n'existait pas l'exigence additionnelle retenue par la CIG que la majorité comprenne au moins 15 États membres; le nombre d'États nécessaire pour empêcher l'adoption d'une décision passait quant à lui de 13 à désormais 12. Mais dans une Union à 27, 55% des États membres équivaut de toute façon à 15 États membres. Par ailleurs, en pratique, les éventuels risques accrus de blocage dus à cette augmentation ne sont certainement pas très élevés. En effet, l'hypothèse d'une décision prise avec des États membres divisés en deux blocs antagonistes presqu'identiques ne se vérifie jamais dans la réalité.
• [31]  En cette matière, le nouveau traité a pratiquement suivi toutes les modifications prévues dans la Constitution. Les seules exceptions concernent le traité d'adhésion à la Convention européenne des droits de l'homme, qui devra être adopté à l'unanimité (VMQ selon la Constitution) et la création d'une nouvelle base juridique relative à l'établissement de règles relatives au traitement des données personnelles dans le cadre de la PESC (article 39 TUE). Bien que, selon la meilleure interprétation, il s'agisse seulement d'établir des règles communes pour l'exercice d'une compétence qui appartient totalement aux États membres (tout ce qui concerne la compétence de l'Union en matière de protection des données personnelles est soumise à l'article 16 TFUE), il est regrettable que le Parlement ne soit pas associé à cette procédure et qu'une référence explicite au contrôle de la Cour de justice n'y ait pas été faite.
• [32]  Une déclaration (n° 9) annexée au traité exprime l'accord politique entre les États membres sur une décision prévoyant des équipes de présidence de trois États membres pour des périodes de 18 mois, lesquels pourront éventuellement se partager l'ensemble des présidences des différentes formations sectorielles du Conseil par périodes de 6 mois (tel que maintenant) ou les diviser entre eux pour la totalité des 18 mois, par exemple.
• [33]  Notons que la CIG 2004 n'a pas suivi la proposition de la Convention qui visait la présentation par le gouvernement de chaque État membre d'une liste de trois noms parmi lesquels le Président choisirait le commissaire proposé par cet État membre. On peut par ailleurs regretter que la CIG 2004 n'ait pas retenu la proposition de la Commission selon laquelle l'investiture de la Commission se terminait par le vote politiquement très symbolique du Parlement européen, et ait ajouté encore une phase à la procédure, qui se conclut alors par la nomination de la Commission par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée.
• [34]  La transition vers la nouvelle réalité institutionnelle découlant de la création du Haut Représentant a créé quelques difficultés dans les derniers jours des négociations, le PE voulant assurer l'intégralité de ses droits par rapport à une nomination à titre provisoire juste après l'entrée en vigueur du traité (prévue pour le 1^er janvier 2009) et à la nomination du nouveau Haut Représentant lors de la constitution de la prochaine Commission, en novembre 2009, suite aux élections européennes. Une déclaration (n° 12) adoptée lors du Conseil européen de Lisbonne donne satisfaction au PE.
• [35]  Adoptés par le Parlement et le Conseil selon la procédure législative ordinaire, soit sur proposition de la Commission et après consultation de la Cour de justice, soit à la demande de la Cour de justice et après consultation de la Commission.
• [36]  Mécanismes entre-temps déjà largement mis en œuvre à travers l'accord interinstitutionnel sur la révision du système de comitologie négocié en 2006 par Richard Corbett et Joseph Daul pour le PE [Conclusion d'un accord interinstitutionnel sous forme de déclaration commune sur la proposition de décision du Conseil modifiant la décision 1999/468/CE fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (nouvelle procédure de réglementation avec contrôle)].
• [37]  Les règlements fixant le statut des députés européens, le statut du Médiateur européen et définissant les modalités d'exercice du droit d'enquête (lequel doit aussi recevoir l'approbation de la Commission) – cf. annexe 4.
• [38]  Dans 22 de ces cas, le Conseil décide à l'unanimité (5 cas avec l'approbation du Parlement européen, 17 avec avis simple); dans 6 cas, il décide à la majorité qualifiée (1 avec l'approbation du Parlement européen, 5 avec avis simple) – cf. annexe 4.
• [39]  Par contre, la Convention proposait que les mesures d'exécution du système de ressources propres soient adoptées par une loi du Conseil statuant à la majorité qualifiée, avec l'approbation du Parlement.
• [40]  En fait, la loi définissant le système et les plafonds des ressources propres devient un règlement, tel que la loi fixant des mesures d'application de ce système; la loi établissant le cadre financier pluriannuel devient aussi un règlement, tandis que le budget, prévu pour être adopté à travers une loi, devient maintenant purement et simplement "le budget", sans qu'on définisse la forme de l'acte législatif qui l'adopte; cependant, l'article 314 du TFUE prévoit qu'il est adopté à travers une procédure législative spéciale, ce qui en fait un acte législatif, selon l'article 289, paragraphe 3, du TFUE.
• [41]  Cela est la règle générale. Dans un cas spécifique, le PE continue de pouvoir imposer sa position, à travers une majorité très élevée. Mais il s'agit d'une possibilité assez théorique.
• [42]  La position particulière du Royaume‑Uni et de l'Irlande dérive des deux protocoles mentionnés aux deux notes suivantes. Celle du Danemark, qui n'a pas subi de modifications importantes, résulte du protocole sur la position du Danemark.
• [43]  Protocole sur la position du Royaume‑Uni et de l'Irlande à l'égard de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
• [44]  Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.
• [45]  Article 10 du Protocole (nº 11) sur les dispositions transitoires.
• [46]  Article 1, troisième alinéa, du TUE et article 1 bis, paragraphe 2, du TFUE.
• [47]  La décision de création, le moment venu, d'une défense commune est prise par le Conseil européen statuant à l'unanimité et exige en outre l'approbation de tous les États membres, selon leurs procédures constitutionnelles.
• [48]  À travers l'inclusion de missions de désarmement, de conseil en matière militaire, de stabilisation à la fin des conflits, de lutte contre le terrorisme, y compris dans des territoires de pays tiers, qui viennent s'ajouter aux missions déjà prévues, à savoir humanitaires et d'évacuation, de prévention des conflits et de maintien de la paix, et les missions des forces de combat, de gestion des crises et de rétablissement de la paix.
• [49]  Ayant notamment pour tâches de promouvoir la rationalisation des capacités militaires des États membres, la coordination des activités de recherche en matière de technologie de défense et l'amélioration de l'efficacité des dépenses militaires.
• [50]  C'est le cas de la Déclaration n° 13, laquelle souligne que les dispositions relatives à la PESC "ne portent pas attente" aux responsabilités actuelles des États membres dans "l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère" et que les dispositions en matière de politique commune de sécurité et de défense ne mettent pas en cause leurs politiques de sécurité et de défense nationales. Il en va de même de la Déclaration n° 14, selon laquelle rien dans le nouveau traité ne met en cause la représentation des États membres dans les organisations internationales, y compris l'appartenance d'un État membre au Conseil de sécurité des Nations unies... Particulièrement injustifié, outre qu'il est partiellement inexact, est le deuxième paragraphe de cette déclaration, qui affirme que les dispositions couvrant la PESC ne donnent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission pour prendre l'initiative de décisions ni n'accroissent les pouvoirs du Parlement européen.
• [51]  La Convention avait proposé que le Conseil doive statuer à l'unanimité en ce qui concerne les accords dans le domaine des services culturels et audiovisuels, lorsque ceux-ci risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Union. Cette "exception" a été "étendue" par la CIG de 2004 au commerce des services sociaux, d'éducation et de santé, lorsque de tels accords risquent de perturber gravement l'organisation de ces services au niveau national et de porter atteinte à la compétence des États membres pour la fourniture de ces services. Par ailleurs, le Conseil doit aussi statuer à l'unanimité en ce qui concerne les accords dans le domaine des services en général et des aspects de la propriété intellectuelle, lorsqu'ils comprennent des dispositions pour lesquelles l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes.

ANNEXE I: Les compétences de l'Union   Le TFUE mentionne aussi la politique extérieure et de sécurité commune et la coordination des politiques économiques et de l'emploi, lesquelles ne rentrent pas dans les trois catégories de ce tableau, vu leur nature spécifique. Les domaines de compétences soulignés dans chacune des colonnes correspondent à des domaines pour lesquels aucune disposition particulière n'est actuellement prévue dans les traités, mais dans lesquels l'Union a déjà agi, notamment en ayant recours aux dispositions relatives au marché intérieur ou à l'article 308 du TCE.

Type de compétences	Exclusives (Liste exhaustive)[2]	Partagées (Liste non exhaustive)[3]	Complémentaires (Liste exhaustive)
Définition	Seule l’Union peut adopter des actes juridiquement contraignants; les États membres ne peuvent intervenir que s’ils sont autorisés à le faire par l’Union ou pour mettre en œuvre les actes de celle-ci.	L'Union et les États membres ont la possibilité d'adopter des actes juridiquement contraignants, ces derniers pouvant agir dans la mesure où l'Union ne l'a pas fait.	L’Union ne peut intervenir que pour appuyer l'action des États membres (surtout à travers des interventions financières); elle peut légiférer mais pas harmoniser les dispositions législatives et réglementaires nationales.
Matières	Union douanière   Établissement des règles de concurrence nécessaires pour le fonctionnement du marché intérieur   Politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro   Conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique de la pêche   Politique commerciale commune	Marché intérieur Politique sociale Cohésion économique, sociale et territoriale Agriculture et pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer) Environnement Protection des consommateurs Transports Réseaux transeuropéens Énergie Espace de liberté, de sécurité et de justice Enjeux communs de sécurité en matière de santé publique Recherche et développement technologique Politique de l'espace Coopération au développement	Protection et amélioration de la santé humaine   Industrie   Culture   Tourisme   Éducation   Jeunesse   Sport   Formation professionnelle   Protection civile   Coopération administrative

• [1]    Le TFUE mentionne aussi la politique extérieure et de sécurité commune et la coordination des politiques économiques et de l'emploi, lesquelles ne rentrent pas dans les trois catégories de ce tableau, vu leur nature spécifique. Les domaines de compétences soulignés dans chacune des colonnes correspondent à des domaines pour lesquels aucune disposition particulière n'est actuellement prévue dans les traités, mais dans lesquels l'Union a déjà agi, notamment en ayant recours aux dispositions relatives au marché intérieur ou à l'article 308 du TCE.
• [2]    Au-delà de ces compétences, l'Union dispose aussi d'une compétence exclusive pour la conclusion d'accords internationaux lorsque celle-ci est prévue dans un acte législatif de l'Union, qu'elle est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne ou lorsqu'elle est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée.
• [3]    En dépit du fait que le TFUE traite des politiques qui sont indiquées en italique dans cette colonne dans l'article 4, relatif aux compétences partagées, il s'agit de secteurs dans lesquels l'action de l'Union n'a pas pour effet d'empêcher l'exercice des compétences nationales.

ANNEXE 2: Liste des nouveaux cas de vote à la majorité qualifiée

I -  Bases juridiques existantes qui passent à la majorité qualifiée

[les numéros des articles du TUE et du TFUE indiqués en premier lieu se réfèrent à ceux qui sont retenus dans le traité de Lisbonne; entre [...] figurent les numéros que les articles auront dans une future version consolidée des traités (selon le tableau annexé au traité de Lisbonne); entre parenthèses et en italique la procédure actuelle]

1.   Art. 9 C [16] TUE, paragraphe 3 et art. 201 ter [236], b) TFUE: Ordre des Présidences du Conseil – décision du Conseil européen, sans proposition de la Commission (art. 203 TCE – Conseil décide à l'unanimité)

2.   Art. 42 [48] TFUE: libre circulation des travailleurs, prestations sociales – procédure législative ordinaire[1] (art. 42 TCE : codécision – le Conseil statuant à l'unanimité) 

3.   Art. 47 [53] paragraphe 1 TFUE: liberté d’établissement, accès aux activités non salariées – procédure législative ordinaire lorsque l'exécution des directives qu'il arrête comporte une modification des principes législatifs dans un État membre (art. 47, paragraphe 2 TCE – codécision – le Conseil statuant à l'unanimité)

4.   Art. 61 G [74] TFUE: coopération administrative dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice – règlement du Conseil, consultation du PE (art. 66 TCE et 34, paragraphe 1 TUE: procédure définie à l'art. 67, paragraphes 1 et 2 TCE: unanimité au Conseil après consultation du PE – le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la majorité qualifiée)

5.   Art. 62 [77], paragraphe 2 TFUE: contrôle aux frontières – procédure législative ordinaire (art. 62 TCE : procédure définie à l'art. 67 TCE : unanimité au Conseil après consultation du PE; le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la majorité qualifiée)

6.   Art. 63 [78] TFUE: asile et protection des réfugiés et personnes déplacées – procédure législative ordinaire (art. 63, paragraphes 1 et 2 TCE : procédure définie à l'art. 67, paragraphe 5 TCE: unanimité et consultation du PE pour certains aspects; le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la majorité qualifiée)

7.   Art. 63 bis [79] TFUE: immigration – procédure législative ordinaire (art. 63, paragraphes 3 et 4 TCE : procédure définie à l'art. 67 TCE: unanimité au Conseil et consultation du PE; le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la majorité qualifiée)

8.   Art. 65 [81], paragraphe 2 TFUE: coopération judiciaire en matière civile (sauf droit de la famille)[2] (Article 65 TCE: procédure définie à l'article 67 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE avec possibilité de passage à la codécision suite à une décision du Conseil prise à l'unanimité après consultation du Parlement européen)

9.   Art. 69 A [82], paragraphes 1 et 2 TFUE: coopération judiciaire en matière pénale – procédure législative ordinaire[3] (art. 31, paragraphe 1, points a), b), c), d) TUE – unanimité au Conseil et avis simple du PE)

10. Art. 69 B [83], paragraphes 1 et 2 TFUE: rapprochement des normes pénales, infractions et sanctions[4] (art. 31, paragraphe 1, point e) TUE – unanimité au Conseil et avis simple du PE)

11. Art. 69 D [85] TFUE: Eurojust – procédure législative ordinaire (art. 31, paragraphe 2 TUE – unanimité au Conseil et avis simple du PE)

12. Art. 69 F [87], paragraphe 2 TFUE: coopération policière non opérationnelle – procédure législative ordinaire (art. 30, paragraphe 1 TUE – unanimité au Conseil et avis simple du PE)

13. Art. 69 G [88], paragraphe 2 TFUE: Europol – procédure législative ordinaire (art. 30, paragraphe 2 TUE – unanimité au Conseil et avis simple du PE)

14. Art. 71 [91], paragraphe 1 TFUE: politique commune des transports (y compris dans les cas évoqués au paragraphe 3) – procédure législative ordinaire (art. 71, paragraphe 2 TCE – le Conseil statue à l'unanimité après consultation du PE dans le seul cas des dérogations énoncées à ce paragraphe 2)

15. Art. 107 [129], paragraphe 3 TFUE: modification de certaines dispositions du Statut du SEBC – procédure législative ordinaire (proposition de la Commission avec consultation de la BCE ou recommandation de la BCE avec consultation de la Commission) (art. 107.5 TCE – dans le cas d'une proposition de la Commission, le Conseil statue à l'unanimité, après consultation de la BCE; dans tous les cas le PE doit donner un avis conforme; dans celui d'une recommandation de la BCE le Conseil statue à la majorité qualifiée après consultation de la Commission)

16. Art. 151 [167], paragraphe 5: mesures d'encouragement dans le domaine de la culture – procédure législative ordinaire (recommandations du Conseil aussi à la majorité qualifiée) (art. 151, paragraphe 5 TCE – codécision avec unanimité au Conseil; recommandations: Conseil à l'unanimité sur proposition de la Commission)

17. Art. 161 [177] TFUE: Fonds structurels et de cohésion (Article 161 TCE: actuellement: unanimité au Conseil et avis conforme du PE)

18. Art. 225 A [257] TFUE): création de tribunaux spécialisés (Article 225A TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

19. Art. 245 [281] TFUE: modification du statut de la Cour de justice, sauf titre I et article 64 (Article 245 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

20. Art. 245 ter [283], paragraphe 2 TFUE: nomination des membres du directoire de la BCE – décision du Conseil européen, sur recommandation du Conseil, consultation du PE et du conseil des gouverneurs de la BCE (art. 112 TCE – Chefs d'État ou de gouvernement par commun accord, le reste identique)

21. Art. 249 B [290], paragraphe 2 et art. 249 C [291], paragraphe 3 TFUE: modalités de contrôle de l’exercice des compétences exécutives de la Commission (actuelle décision comitologie) – procédure législative ordinaire (art. 202 TCE – décision du Conseil à l'unanimité, après avis du PE)

II - Bases juridiques nouvelles à la majorité qualifiée

1.   Article 9 B [15], paragraphe 5 TUE, élection du Président du Conseil européen par le Conseil européen

2.   Article 9 E [18], paragraphe 1 TUE, nomination du Haut Représentant par le Conseil européen, avec l’accord du Président de la Commission

3.   Art. 15 ter [31], paragraphe 2, b) TUE: initiatives du Haut Représentant de l'Union dans le domaine de la PESC à la demande du Conseil européen – décision du Conseil

4.   Art. 16 [14] TFUE: principes et conditions pour le fonctionnement des services d’intérêt économique général – procédure législative ordinaire

5.   Art. 20 [23] TFUE: mesures pour faciliter la protection diplomatique et consulaire – directive du Conseil, consultation du PE

6.   Art. 21 [24] TFUE: initiative citoyenne en vue de la proposition d’une loi européenne – procédure législative ordinaire

7.   Art. 28 D [45], paragraphe 2 TUE: statut et siège de l’agence d’armements – décision du Conseil sans proposition de la Commission

8.   Art. 28 E [46], paragraphe 2 TUE: établissement d’une coopération structurée permanente dans le domaine de la défense – décision du Conseil sans proposition de la Commission, consultation du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité

9.   Art. 28 E [46], paragraphe 3 TUE: admission d’un État membre dans la coopération structurée permanente dans le domaine de la défense – décision du Conseil (les seuls États membres participants prenant part au vote) sans proposition de la Commission, consultation du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité

10. Art. 28 E [46], paragraphe 4 TUE: suspension d’un État membre de la coopération structurée permanente dans le domaine de la défense – décision du Conseil (les seuls États membres participants prenant part au vote) sans proposition de la Commission

11. Art. 49 A [50], paragraphe 2 TUE: accord de retrait d’un État membre – décision du Conseil sur proposition du négociateur de l’accord (en principe la Commission), après approbation du PE

12. Article 61 C [70] TFUE, mesures d’évaluation de la mise en œuvre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice après simple information du Parlement européen et des parlements nationaux

13. Art. 69 C [84] TFUE: mesures d’encouragement dans le domaine de la prévention du crime – procédure législative ordinaire

14. Art. 97 bis [118] TFUE, premier alinéa: propriété intellectuelle – procédure législative ordinaire

15. Art. 115 C [138] TFUE, paragraphes 1 et 2: États membres dont la monnaie est l’euro, position commune et représentation unifiée sur la scène internationale – décision du Conseil, consultation de la BCE

16. Art. 149 [165], paragraphe 4 TFUE: sport – procédure législative ordinaire

17. Article 152 [168], paragraphe 4, alinéas c) TFUE: mesures pour faire face aux enjeux communs de sécurité dans le domaine de la santé[5]

18. Article 152 [168], paragraphe 5 TFUE: mesures d'encouragement visant la protection de la santé humaine, notamment lutte contre les grands fléaux transfrontières, et la lutte contre le tabac et l'abus d'alcool[6]

19. Art. 172 bis [189], paragraphe 2 TFUE: politique spatiale – procédure législative ordinaire

20. Art. 176 A [194], paragraphe 2 TFUE: énergie – procédure législative ordinaire[7]

21. Art. 176 B [195], paragraphe 2 TFUE: tourisme – procédure législative ordinaire

22. Art. 176 C [196], paragraphe 2 TFUE: protection civile[8]

23. Art. 176 D [197], paragraphe 2 TFUE: coopération administrative – procédure législative ordinaire

24. Art. 188 J [214], paragraphes 3 et 5 TFUE: aide humanitaire[9] et création du Corps volontaire européen

25. Art. 201 ter [236], a) : liste des formations du Conseil – décision du Conseil européen (sans proposition de la Commission)

26. Art. 254 bis [298], paragraphe 2 TFUE : administration de l’Union européenne

27. Art. 256 bis [300], paragraphe 5 TFUE: révision des règles relatives à la nature et composition du CdR et du CES – décision du Conseil

28. Art. 269 [311], alinéa 4 TFUE: mesures d’exécution du système des ressources propres – règlement du Conseil, approbation du PE (procédure législative spéciale, mais pas de mention de l'unanimité)

• [1]    Cette procédure est accompagnée d'un mécanisme de "frein de secours": dans le cas où un État membre considère que les mesures en question pourraient affecter des "aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale, notamment le champ d'application, le coût ou la structure financière" de celui-ci, ou en affecteraient "l'équilibre financier", il peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question (ce qui entraîne la suspension de la procédure législative). Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, soit renvoyer la question au Conseil pour que la procédure continue, soit demander à la Commission la présentation d'une nouvelle proposition.
• [2]    Les points e), g) et h) du paragraphe 2 de cet article contiennent des bases juridiques nouvelles; les autres points étaient déjà couverts par l'article 65 du TCE. Le paragraphe 3 de ce même article 65 [81] TFUE prévoit encore la possibilité pour le Conseil d'adopter une décision déterminant les aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière susceptibles de faire l'objet d'actes adoptés selon la procédure législative ordinaire.
• [3]    Cette procédure est accompagnée d'un mécanisme de "frein de secours": si un État membre considère qu'une proposition législative en cette matière peut mettre en cause des aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que la question soit renvoyée au Conseil européen et que la procédure soit suspendue. Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, renvoyer la question au Conseil, pour que la procédure continue, ou demander la présentation par la Commission, ou le groupe d'États auteurs de l'initiative, d'une nouvelle proposition législative. Si le Conseil européen ne prend pas la décision mentionnée dans les quatre mois, ou si la nouvelle procédure législative engagée à sa demande n'aboutit pas dans un délai de douze mois, alors une coopération renforcée dans la matière sera automatiquement engagée, dès lors qu'au moins neuf États membres le souhaitent.
• [4]    Ibidem.
• [5]    Les mesures prévues aux points c) et d) sont en fait nouvelles. Les mesures prévues aux points a) et b) étaient déjà prévues dans l'article 152 du TCE et faisaient l'objet de la procédure de codécision.
• [6]    Les bases juridiques prévues dans ce paragraphe sont toutes nouvelles, à l'exception de celle concernant les mesures d'encouragement pour la protection de la santé humaine, qui était déjà prévue dans l'article 152 du TCE.
• [7]    Notons qu'à présent l'Union prend déjà des mesures dans le domaine de l'énergie, soit sur la base de dispositions qui prévoient déjà le vote à la majorité qualifiée, soit sur la base de l'article 308 du TCE.
• [8]    Des mesures sont déjà prises dans ce domaine sur la base de l'article 308 du TCE.
• [9]    Des mesures sont déjà prises dans ce domaine soit sur la base de l'article 179 (à la majorité qualifiée), soit sur la base de l'article 308 du TCE (à l'unanimité).

ANNEXE 3: Actes législatifs - procédure législative ordinaire

Cette annexe contient la liste des bases juridiques auxquelles s'appliquera la procédure législative ordinaire prévue parle traité de Lisbonne (qui correspond grosso modo à la procédure actuelle définie à l'article 251 TCE, dite procédure de codécision).

Les matières soulignées sont celles dont la base juridique est soit complètement nouvelle, soit connaît un changement de procédure en étant désormais soumise à la "codécision/procédure législative ordinaire".

Les numéros des articles du TUE et du TFUE se réfèrent à ceux qui sont retenus dans le traité de Lisbonne; entre [...] figurent les numéros que les articles auront dans une future version consolidée des traités (selon le tableau annexé au traité de Lisbonne).

Sont indiqués en italique les articles correspondants du traité actuellement en vigueur et (dans les cas où le traité de Lisbonne en modifie la procédure) celle actuellement d'application.

1.   Services d'intérêt économique général (Article 16 [14] TFUE) (Article 16 TCE)

2.   Modalités du droit d'accès aux documents (Article 16 A [15], paragraphe 3 TFUE) (Article 255, paragraphe 2)

3.   Protection des données (Article 16 B [16], paragraphe 2 TFUE) (Article 286, paragraphe 2)

4.   Mesures pour combattre toute discrimination en raison de la nationalité (Article 16 D [18] TFUE) (Article 12 TCE)

5.   Principes de base des mesures d'encouragement en matière de non-discrimination (Article 16 E [19], paragraphe 2 TFUE) (Article 13.2 TCE)

6.   Dispositions visant à faciliter l'exercice du droit des citoyens de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (Article 18 [21], paragraphe 2 TFUE) (Article 18, paragraphe 2 TCE)

7.   Initiative des citoyens (Article 21 [24] TFUE)

8.   Coopération douanière (Article 27 bis [33] TFUE) (Article 135 TCE)

9.   Application des règles de concurrence à la politique agricole commune (Art. 36 [42] qui renvoie à l'article 43 paragraphe 2 TFUE) (Article 36 TCE: majorité qualifiée au Conseil et avis simple du PE)

10. Législation en matière de politique agricole commune (Article 37 [43] paragraphe 2 TFUE) (Article 37, paragraphe 2: majorité qualifiée au Conseil et avis simple du PE)

11. Libre circulation des travailleurs (Article 40 [46] TFUE) (Article 40 TCE)

12. Marché intérieur - mesures de sécurité sociale pour les travailleurs migrants communautaires[1] (Article 42 [48] TFUE) (Article 42 TCE: codécision - le Conseil statuant à l'unanimité)

13. Droit d'établissement (Article 44 [50], paragraphe 1 TFUE) (Article 44 TCE)

14. Exclusion dans un État membre de certaines activités du champ d'application des dispositions relatives au droit d'établissement (Article 45 [51], deuxième alinéa TFUE) (Article 45, deuxième alinéa TCE: majorité qualifiée au Conseil sans participation du PE)

15. Coordination des dispositions législatives, réglementaires ou administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants des autres États membres dans l'exercice du droit d'établissement (Article 46 [52], paragraphe 2 TFUE) (Article 46, paragraphe 2 TCE)

16. Coordination des dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres concernant l'accès aux activités non salariées et à l'exercice de celles-ci et la reconnaissance mutuelle des diplômes (Article 47 [53] paragraphe 1 TFUE) (Article 47 TCE: codécision - le Conseil statuant à l'unanimité lorsque cela implique une modification des dispositions législatives des États membres)

17. Extension du bénéfice des dispositions relatives aux prestations de services aux ressortissants d'un pays tiers établis dans la Communauté (Article 49 [56], deuxième alinéa TFUE) (Article 49, deuxième alinéa TCE: majorité qualifiée au Conseil sans participation du PE)

18. Libéralisation des services dans des secteurs déterminés (Article 52 [59], paragraphe 1 TFUE) (Article 52, paragraphe 1 TCE: majorité qualifiée au Conseil et avis simple du PE)

19. Services (Article 55 [62] TFUE) (Article 55 TCE)

20. Adoption d'autres mesures relatives aux mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers (Article 57 [64], paragraphe 2 TFUE) (Article 57, paragraphe 2, première phrase TCE: majorité qualifiée au Conseil sans participation du PE)

21. Mesures administratives relatives aux mouvements de capitaux en matière de prévention et de lutte contre la criminalité et le terrorisme (Article 61 H [75] TFUE) (Article 60 TCE)

22. Visas, contrôles aux frontières extérieures, conditions de libre circulation des ressortissants de pays tiers, gestion des frontières extérieures, absence de contrôle aux frontières intérieures (Article 62 [77], paragraphe 2 TFUE) (Article 62 TCE: procédure définie à l'article 67 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE avec possibilité de passage à la codécision suite à une décision du Conseil prise à l'unanimité après consultation du Parlement européen)

23. Asile, protection temporaire ou subsidiaire des personnes (Article 63 [78], paragraphe 2 TFUE) (Article 63, paragraphes 1 et 2 et Article 64, paragraphe 2 TCE: procédure définie à l'article 67 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE avec possibilité de passage à la codécision suite à une décision du Conseil prise à l'unanimité après consultation du Parlement européen)

24. Immigration et lutte contre la traite d'êtres humains (Article 63 bis [79] paragraphe 2 TFUE) (Article 63, paragraphes 3 et 4 TCE: procédure définie à l'article 67 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE avec possibilité de passage à la codécision suite à une décision du Conseil prise à l'unanimité après consultation du Parlement européen)

25. Mesures d'encouragement en vue de favoriser l'intégration des ressortissants des pays tiers (Article 63 bis [79], paragraphe 4 TFUE)

26. Coopération judiciaire en matière civile (sauf droit de la famille)[2] (Article 65 [81], paragraphe 2 TFUE) (Article 65 TCE: procédure définie à l'article 67 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE avec possibilité de passage à la codécision suite à une décision du Conseil prise à l'unanimité après consultation du Parlement européen)

27. Coopération judiciaire en matière pénale - procédures, coopération, formation, conflits de compétences, règles minimales pour la reconnaissance des jugements (Article 69 A [82], paragraphes 1 et 2 TFUE)[3] (Article 31 TUE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

28. Règles minimales pour la définition d'infractions et sanctions en matière de criminalité grave de dimension transfrontière (Article 69 B [83] paragraphes 1 et éventuellement 2 TFUE)⁷ (Article 31 TUE: procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

29. Mesures d'appui dans la prévention du crime (Article 69 C [84] TFUE)

30. Eurojust (Article 69 D [85] paragraphe 1, deuxième alinéa TFUE) (Article 31 TUE: procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

31. Modalités d'association du Parlement européen et des parlements nationaux dans l'évaluation d'Eurojust (Article 69 D [85] paragraphe 1, troisième alinéa TFUE)

32. Coopération policière (certains aspects) (Article 69 F [87], paragraphe 2 TFUE) (Article 30 TUE: procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

33. Europol (Article 69 G [88], paragraphe 2, premier alinéa TFUE) (Article 30 TUE: procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

34. Modalités de contrôle d'Europol par le Parlement européen et les parlements nationaux (Article 69 G [88] paragraphe 2, deuxième alinéa TFUE)

35. Mise en œuvre de la politique commune des transports (Article 71 [91], paragraphe 1 TFUE) (Article 71 TCE)

36. Navigation maritime et aérienne (Article 80 [100], paragraphe 2 TFUE) (Article 80, paragraphe 2 TCE)

37. Mesures pour le rapprochement des dispositions nationales qui ont pour objet l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur pour la promotion des objectifs de l'article 22 bis [26] (Article 94 [114], paragraphe 1 TFUE) (Article 95, paragraphe 1 TCE)

38. Mesures nécessaires pour éliminer des distorsions du marché intérieur (Article 96 [116] TFUE) (Article 96 TCE: majorité qualifiée au Conseil sans participation du PE)

39. Propriété intellectuelle sauf régimes linguistiques des titres européens (Article 97 bis [118]^, premier alinéa TFUE)[4]

40. Surveillance multilatérale (Article 99 [121], paragraphe 6 TFUE) (Article 99, paragraphe 5 TCE: procédure de coopération)

41. Modification du protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE (Article 107 [129] paragraphe 3 TFUE) (Article 107, paragraphe 5 TCE: unanimité au Conseil ou, selon les cas, majorité qualifiée, et après avis conforme du Parlement européen)

42. Mesures nécessaires à l'usage de l'euro (Article 111 bis [133] TFUE) (Article 123, paragraphe 4 TCE)

43. Mesures d'encouragement de l'emploi (Article 129 [149] TFUE) (Article 129 TCE)

44. Politique sociale (article 137 [153], paragraphes 1, excepté les points c) d) f) et g), et 2[5], premier, deuxième et dernier alinéas TFUE) (Article 137, paragraphes 1 et 2 TCE)

45. Politique sociale (égalité des chances, de traitement et de rétribution) (Article 141 [157], paragraphe 3 TFUE) (Article 141, paragraphe 3 TCE)

46. Fonds social européen (Article 148 [164] TFUE) (Article 148 TCE)

47. Éducation (sauf les recommandations) (Article 149 [165], paragraphes 4, point a) TFUE) (Article 149, paragraphe 4 TCE)

48. Sport (Article 149 [165], paragraphes 2, point g) et paragraphe 4 TFUE)

49. Formation professionnelle (Article 150 [166], paragraphe 4 TFUE) (Article 150, paragraphe 4 TCE)

50. Culture (sauf les recommandations) (Article 151 [167], paragraphe 5, premier tiret TFUE) (Article 151 TCE: codécision - le Conseil statuant à l'unanimité)

51. Santé publique - mesures pour faire face aux enjeux communs de sécurité dans le domaine de la santé[6] (Article 152 [168], paragraphe 4 TFUE) (Article 152, paragraphe 4 TCE)

52. Santé publique - mesures d'encouragement visant la protection de la santé humaine, notamment la lutte contre les grands fléaux transfrontières, et la lutte contre le tabac et l'abus d'alcool (Article 152 [168], paragraphe 5 TFUE[7])

53. Protection des consommateurs (Article 153 [169], paragraphe 3 TFUE) (Article 153, paragraphe 4 TCE)

54. Réseaux transeuropéens (Article 156 [172] TFUE) (Article 156 TCE)

55. Industrie (Article 157 [173], paragraphe 3 TFUE) (Article 157, paragraphe 3 TCE)

56. Mesures dans le domaine de la cohésion économique et sociale (Article 159 [175], troisième alinéa TFUE) (Article 159 TCE)

57. Fonds structurels (Article 161 [177], premier alinéa TFUE) (Article 161 TCE: Actuellement: unanimité au Conseil et avis conforme du PE)

58. Fonds de cohésion (Article 161 [177], deuxième alinéa TFUE) (Article 161 TCE: actuellement: unanimité et avis conforme du PE; à partir de 2007: majorité qualifiée au Conseil et avis conforme PE)

59. Fonds européen de développement régional (Article 162 [178] TFUE) (Article 162 TCE)

60. Programme-cadre de recherche (Article 166 [182], paragraphe 1 TFUE) (Article 166, paragraphe 1 TCE).

61. Mise en œuvre de l'espace européen de recherche (Article 166 [182], paragraphe 5 TFUE)

62. Mise en œuvre du programme-cadre de recherche: règles sur la participation des entreprises et sur la diffusion des résultats (Articles 167 [183] et 172 [188], alinéa 2 TFUE) (Article 167 TCE)

63. Programmes complémentaires de recherche pour certains États membres (Articles 168 [184] et 172 [188], alinéa 2 TFUE) (Article 168 TCE)

64. Participation à des programmes de recherche entrepris par plusieurs États membres (Articles 169 [185] et 172 [188], alinéa 2 TFUE) (Article 169 TCE)

65. Politique spatiale (Article 172 bis [189] TFUE)

66. Environnement (actions communautaires en vue de réaliser les objectifs en la matière, sauf ceux de nature fiscale) (Article 175 [192] paragraphe 1 TFUE) (Article 175, paragraphe 1 TCE)

67. Programme d'action dans le domaine de l'environnement (Article 175 [192] paragraphe 3 TFUE) (Article 175, paragraphe 3 TCE)

68. Énergie, à l'exception des mesures de nature fiscale (Article 176 A [194], paragraphe 2 TFUE)[8].

69. Tourisme - mesures pour compléter les actions menées dans les États membres (Article 176 B [195], paragraphe 2 TFUE)

70. Protection civile contre les catastrophes naturelles ou d'origine humaine (Article 176 C [196], paragraphe 2 TFUE)[9]

71. Coopération administrative pour la mise en œuvre du droit de l'Union par les États membres (Article 176 D [197], paragraphe 2 TFUE)

72. Politique commerciale - mesures de mise en œuvre (Article 188 C [207], paragraphe 2 TFUE) (Article 133 TCE: majorité qualifiée au Conseil sans consultation du PE)

73. Coopération au développement (Article 188 E [209], paragraphe 1 TFUE) (Article 179 TCE).

74. Coopération économique, financière et technique avec les pays tiers (Article 188 H [212], paragraphe 2 TFUE) (Article 181 A TCE: majorité qualifiée au Conseil et avis simple du PE)

75. Cadre général pour les actions d'aide humanitaire (Article 188 J [214], paragraphe 3 TFUE)

76. Corps volontaire européen d'aide humanitaire (Article 188 J [214], paragraphe 5 TFUE)

77. Statut et règles de financement des partis politiques au niveau européen (Article 191 [224] TFUE) (Article 191 TCE)

78. Création de tribunaux spécialisés (Article 225 A [257] TFUE) (Article 225A TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

79. Modification du statut de la Cour de justice, sauf titre I et article 64 (Article 245 [281] TFUE) (Article 245 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE)

80. Modalités de contrôle des compétences d'exécution (Article 249 C [291], paragraphe 3 TFUE) (Article 202 TCE: unanimité au Conseil et avis simple du Parlement)

81. Administration européenne (Article 254 bis [298], paragraphe 2 TFUE)

82. Adoption des règles financières (Article 279 [322], paragraphe 1 TFUE) (Article 279, paragraphe 1 TCE: unanimité au Conseil après consultation du Parlement européen, puis, à partir de 2007, majorité qualifiée au Conseil)

83. Lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté (Article 280 [325], paragraphe 4 TFUE) (Article 280, paragraphe 4 TCE)

84. Statut des fonctionnaires et régime applicable aux autres agents de l'Union (Article 283 [336] TFUE) (Article 283 TCE: majorité qualifiée au Conseil et avis simple du PE)

85. Statistiques (Article 285 [338], paragraphe 1 TFUE) (Article 285, paragraphe 1 TCE)

• [1]    Avec un mécanisme de "frein de secours": dans le cas où un État membre considère que ces mesures pourraient affecter des "aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale, notamment le champ d'application, le coût ou la structure financière de celui-ci, ou en affecterait l'équilibre financier", il peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question (ce qui entraîne la suspension de la procédure législative). Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, soit renvoyer la question au Conseil pour que la procédure continue, soit demander à la Commission la présentation d'une nouvelle proposition.
• [2]    Les points e), g) et h) du paragraphe 2 de cet article contiennent des bases juridiques nouvelles; les autres points étaient déjà couverts par l'article 65 du TCE. Le paragraphe 3 de ce même article 81 TFUE prévoit encore la possibilité pour le Conseil d'adopter une décision déterminant les aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière susceptibles de faire l'objet d'actes adoptés selon la procédure législative ordinaire.
• [3]    Un mécanisme de "frein de secours" est prévu aux paragraphes 3 et 4 de ces articles: si un État membre considère qu'une proposition législative en cette matière peut mettre en cause des aspects fondamentaux de son système de justice pénale, il peut demander que la question soit renvoyée au Conseil européen et que la procédure soit suspendue. Le Conseil européen doit, dans un délai de quatre mois, renvoyer la question au Conseil, pour que la procédure continue, ou demander la présentation par la Commission, ou le groupe d'États auteurs de l'initiative, d'une nouvelle proposition législative. Si le Conseil européen ne prend pas la décision mentionnée dans les quatre mois, ou si la nouvelle procédure législative engagée à sa demande n'aboutit pas dans un délai de douze mois, une coopération renforcée dans ce domaine est alors automatiquement engagée si au moins neuf États membres le souhaitent.
• [4]    En l'absence d'une base juridique spécifique, l'Union a jusqu'à présent agi dans cette matière sur la base de l'Article 308 du TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE.
• [5]    Dans les domaines prévus dans ces points, la législation est adoptée par le Conseil à l'unanimité, après consultation du PE. Cependant, le dernier alinéa du paragraphe 2 contient une clause "passerelle" selon laquelle le Conseil peut décider, à l'unanimité, que la procédure législative ordinaire sera applicable aux points d), f) et g) du paragraphe 1.
• [6]    Les mesures prévues aux points a) et b) du paragraphe 4 de cet article étaient déjà prévues à l'article 152 du TCE. Les mesures prévues aux points c) et d) sont nouvelles.
• [7]    Toutes les bases juridiques prévues dans ce paragraphe sont nouvelles, à l'exception de celle concernant les mesures d'encouragement pour la protection de la santé humaine, qui était déjà prévue à l'article 152 du TCE.
• [8]    En l'absence d'une base juridique spécifique, l'Union a jusqu'à présent agi dans cette matière sur la base de l'Article 308 du TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE.
• [9]    En l'absence d'une base juridique spécifique, l'Union a jusqu'à présent agi dans cette matière sur la base de l'article 308 du TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE.

ANNEXE 4: Actes législatifs - procédures législatives spéciales

Cette note contient la liste des bases juridiques relatives aux procédures législatives spéciales.

Les numéros des articles du TUE et du TFUE se réfèrent à ceux qui sont retenus dans le traité de Lisbonne; entre [...] figurent les numéros que les articles auront dans une future version consolidée des traités (selon le tableau annexé au traité de Lisbonne).

Sont repris en italique, lorsqu'ils existent, les articles correspondants des traités actuels et, dans le cas d'un changement de la procédure, celle actuellement d'application.

I -  Procédures ad hoc

1.   Budget annuel - décision conjointe PE-Conseil (article 272 [314] TFUE) (Article 272 TCE: procédure ad hoc)

II - Actes du Parlement européen

2.   Statut des membres du Parlement européen (Article 190 [223], paragraphe 2 TFUE) : adoption par le PE, sur sa propre initiative, après approbation du Conseil (à l'unanimité en ce qui concerne le régime fiscal) et avis de la Commission (Article 190, paragraphe 5 TCE)

3.   Modalités de l'exercice du droit d'enquête (Article 193 [226], troisième alinéa TFUE) : adoption par le PE, sur sa propre initiative, après approbation du Conseil et de la Commission (Article 193 TCE: commun accord)

4.   Statut du Médiateur européen (Article 195 [228], paragraphe 4 TFUE) : adoption par le PE, sur sa propre initiative, après approbation du Conseil et avis de la Commission (Article 195, paragraphe 4 TCE)

III -     Actes du Conseil

A.  Unanimité et approbation du Parlement européen

5.   Mesures en vue de combattre les discriminations (Article 16 E [19], paragraphe 1 TFUE) (Article 13, paragraphe 1 TCE: Avis simple du PE)

6.   Extension des droits liés à la citoyenneté (Article 22 [25] TFUE) - ratification nationale exigée (Article 22 TCE)

7.   Parquet européen (Article 69 E [86], paragraphe 1 TFUE)

8.   Procédure électorale uniforme (Article 190 [223], paragraphe 1 TFUE): sur initiative et avec l'approbation du PE - ratification nationale exigée (Article 190, paragraphe 4 TCE)

9.   Cadre financier pluriannuel (Article 270 bis [312], paragraphe 2 TFUE) Pas mentionné dans les traités. Relève actuellement d'un Accord interinstitutionnel

B.  Unanimité et consultation du Parlement européen

10. Art. 6 TUE (avec art. 188 N [218], paragraphes 6 et 8): adhésion à la CEDH – décision du Conseil sur proposition du négociateur de l’accord (en principe la Commission), après approbation du PE

11. Mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale (Article 18 [21], paragraphe 3 TFUE) (Article 18, paragraphe 3 TCE)

12. Citoyenneté: droit de vote et éligibilité dans l'État membre de résidence aux élections municipales et européennes (Article 19 [22] TFUE) (Article 19 TCE)

13. Adoption de mesures relatives aux mouvements des capitaux à destination ou en provenance des pays tiers, qui constituent un pas en arrière dans le processus de libéralisation prévu par le droit communautaire (Article 57 [64], paragraphe 3 TFUE) (Article 57, paragraphe 2 in fine TCE: Unanimité au Conseil sans avis du PE)

14. Mesures concernant les passeports, les cartes d'identité et les titres de séjour (Article 62 [77], paragraphe 3 TFUE)

15. Coopération judiciaire en matière civile concernant les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière[1] (Article 65 [81], paragraphe 3 TFUE) (Article 67, paragraphe 5, deuxième tiret TCE)

16. Coopération policière opérationnelle (Article 69 F [87], paragraphe 3 TFUE) (Article 30, paragraphe 1, point a): procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE)

17. Interventions des autorités d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre (Article 69 H [89] TFUE) (Article 32 TUE: procédure définie aux articles 34, paragraphe 2 et 39, paragraphe 1 TUE)

18. Harmonisation des taxes sur le chiffre d'affaire et de la fiscalité indirecte (Article 93 [113] TFUE) (Article 93 TCE)

19. Rapprochement des dispositions ayant une incidence directe sur le marché intérieur (Article 95 [115] TFUE) (Article 94 TCE)

20. Régime linguistique des titres de propriété intellectuelle (Article 97 bis [118] TFUE)

21. Remplacement du protocole sur les déficits excessifs (Article 104 [126], paragraphe 14 TFUE) (Article 104, paragraphe 14 TCE)

22. Missions spécifiques de la Banque centrale européenne en matière de contrôle prudentiel (Article 105 [127], paragraphe 6 TFUE) (Article 105, paragraphe 6 TCE: Unanimité au Conseil après consultation de la BCE et avis conforme du PE)

23. Politique sociale: sécurité sociale et protection sociale des travailleurs, protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, représentation et défense collective, et conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers[2] (Article 137 [153], paragraphe 1, points c), d), f) et g) et 2, point b TFEU) (Article 137, paragraphes 1, points c), d), f) et g) et 2 point b), deuxième alinéa TCE)

24. Environnement: dispositions à caractère fiscal, mesures concernant l'aménagement du territoire, la gestion des ressources hydriques et l'affectation des sols, et mesures qui affectent l'approvisionnement et la diversification des ressources énergétiques (Article 175 [192], paragraphe 2 TFUE) (Article 175, paragraphe 2 TCE)

25. Énergie: mesures de nature fiscale (Article 176 A [194], paragraphe 3 TFUE)

26. Association entre les pays et territoires d'outre-mer et l'Union - procédure et modalités (Article 187 [203] TFUE - avec consultation du PE) (Article 187 TCE - sans consultation du PE)

27. Juridiction de la Cour en matière de propriété intellectuelle (Article 229 A [262] TFUE) (Article 229A TCE: unanimité au Conseil et avis simple du PE, plus ratification nationale)

28. Modification du Protocole sur les statuts de la Banque européenne d'investissement (Article 266 [308], troisième alinéa) (Article 266, troisième alinéa TCE)

29. Ressources propres de l'Union - plafond et création de nouvelles ressources (Article 269 [311], troisième alinéa TFUE) - ratification nationale exigée (Article 269 TCE)

C.  Majorité qualifiée et approbation du PE

30. Mesures d'exécution du système des ressources propres de l'Union (Article 269 [311], alinéa 4 TFUE)

D.  Majorité qualifiée et consultation du PE

31. Mesures pour faciliter la protection diplomatique (Article 20 [23] TFUE, - adoption de directives avec procédure législative spéciale) (Article 20 TCE - accord entre les États membres: coopération intergouvernementale)

32. Recherche: programmes spécifiques de mise en œuvre du programme cadre (Article 166 [182], paragraphe 4 TFUE) (Article 166, paragraphe 4 TCE)

33. Régions ultra-périphériques (Article 299 [349], deuxième alinéa TFUE) (Article 299, paragraphe 2, deuxième alinéa TCE)

• [1]    Le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la procédure législative ordinaire (deuxième alinéa de ce paragraphe 3 de l'article 65 [81] TFUE).
• [2]    Le Conseil peut décider à l'unanimité, après consultation du PE, de passer à la procédure législative ordinaire pour les points d), f) et g) (deuxième alinéa du paragraphe 2 de l'article 137 [153] TFUE).

LETTRE DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

Lettre adressée le 23 janvier 2008 par M. Gerardo Galeote, président de la commission du développement régional, à M. Jo Leinen, président de la commission des affaires constitutionnelles

M. Jo Leinen

Président

Commission des affaires constitutionnelles

Objet:     Traité de Lisbonne

Monsieur le Président,

Compte tenu des contraintes de temps, la commission du développement régional ne sera pas en mesure d'adopter un avis sur le document en objet qu'elle juge, cependant, tout à fait pertinent pour le développement régional. En conséquence, et au nom de la commission, j'aimerais vous informer de la position de celle-ci.

Le traité de Lisbonne inaugure plusieurs modifications importantes qui, s'il est ratifié, auront une incidence directe sur les activités de la commission du développement régional. Il permettra à l'Union de progresser, à partir d'un socle commun renouvelé, vers un avenir plus démocratique, plus efficace et plus visible. À cet égard, le renforcement de la dimension régionale en matière de processus d'élaboration et de prise de décisions de l'Union européenne est particulièrement appréciable.

Notre commission aimerait, par conséquent, inviter la commission des affaires constitutionnelles à tenir compte des aspects ci-après dans son rapport (2007/2286(INI) ‑ Rapporteurs: Richard Corbett et Íñigo Méndez de Vigo):

La commission du développement régional:

1. apprécie et approuve l'inclusion, dans le traité de Lisbonne, d'aspects régionaux capitaux, tels que la reconnaissance de la diversité culturelle et linguistique comme l'un des objectifs de l'Union européenne, la définition renouvelée du principe de subsidiarité, la prise en compte des incidences de la législation communautaire sur les collectivités locales et régionales, ainsi que la reconnaissance du principe de consultation des collectivités locales et régionales;

2. accueille favorablement les adaptations à ménager pour introduire la notion de "cohésion territoriale" et sa reconnaissance en tant qu'objectif de l'Union européenne; constate que la cohésion territoriale est citée en tant que domaine de compétence partagée entre l'Union et les États membres; souscrit, en outre, au fait que l'article 158 du traité CE, qui définit la politique de cohésion, sera modifié pour intégrer un nouvel alinéa reconnaissant le statut particulier des régions ultrapériphériques;

3. se félicite de l'extension du vote à la majorité qualifiée de la procédure de codécision en ce qui concerne notamment le règlement général sur les Fonds structurels; estime que ces éléments seront susceptibles d'accroître la capacité des commissions parlementaires ayant des compétences en matière de politique structurelle et de cohésion d'exercer une influence sur les mesures;

4. accueille favorablement l'attention particulière qui est consacrée aux zones rurales, aux zones touchées par des mutations industrielles et aux régions qui pâtissent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents, telles que les régions septentrionales ayant une très faible densité démographique, ainsi que les régions insulaires, transfrontalières et montagneuses;

5. invite les autorités compétentes à mettre en œuvre pleinement les dispositions relatives à la participation des parlements nationaux et régionaux détenant des compétences législatives à la procédure d'alerte précoce visant à garantir que le principe de subsidiarité est respecté; relève que la disposition visant à permettre aux parlements nationaux et au Comité des régions de saisir la Cour de justice en cas d'infraction au principe de subsidiarité peut déboucher sur une modification des relations existant notamment entre la Commission et les États membres;

6. estime qu'une mise en œuvre probante du traité de Lisbonne et des nouvelles dispositions instituées dans le domaine du développement régional et de la politique de cohésion vont de pair avec l'amélioration du dialogue mené entre les institutions de l'Union européenne et les associations régionales.

(Formule de politesse et signature.)

AVIS de la commission des affaires ÉtrangÈres (22.1.2008)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Andrew Duff

SUGGESTIONS

La commission des affaires étrangères invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

Structure

1.  note qu'en ce qui concerne l'action extérieure de l'Union, le traité de Lisbonne apporte des modifications structurelles majeures par rapport au traité établissant une Constitution pour l'Europe (2004) en séparant le titre V du traité sur l'Union européenne, qui contient des dispositions générales relatives à l'action extérieure de l'Union, des dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et des dispositions concernant la politique de sécurité et de défense commune (PESD), de la cinquième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui englobe les dispositions générales relatives à l'action extérieure de l'Union, la politique commerciale commune, la coopération avec les pays tiers et l'aide humanitaire, les mesures restrictives, les accords internationaux, les relations de l'Union avec les organisations internationales et les pays tiers et les délégations de l'UE ainsi que la clause de solidarité;

2.  souligne par conséquent que les deux traités modifiés ont même valeur juridique et recommande que, dans un souci de cohérence et de compréhension, ils soient toujours interprétés ensemble;

Fond

3.  note qu'en dépit des différences structurelles sur le plan de la politique étrangère, de sécurité et de défense, le traité de Lisbonne est semblable quant au fond au traité constitutionnel de 2004 et qu'en ce qui concerne en particulier les relations internationales de l'Union, ce nouveau traité améliore très nettement le dispositif existant;

4.  se félicite donc vivement du nouveau traité, dans la mesure où il renforce la visibilité de l'Union sur la scène internationale ainsi que sa capacité à agir efficacement dans les affaires du monde; souligne que le traité de Lisbonne:

–   précise et élargit les valeurs et les objectifs de l'Union dans ses relations avec le reste du monde, notamment en ce qui concerne sa responsabilité pour le développement durable de la planète, la solidarité et le respect mutuel entre les peuples, un commerce libre et équitable, la lutte contre la pauvreté, la protection des droits des enfants et le respect strict ainsi que le développement du droit international;

–   donne force contraignante à la Charte des droits fondamentaux et permet à l'Union de devenir partie à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH)[1];

–   assure que les critères de Copenhague seront pris en compte lors des élargissements futurs;

–   fournit une base juridique explicite à la politique de voisinage;

–   donne à l'Union en tant que telle une personnalité juridique unique;

–   oblige les États membres à se consulter et à faire preuve de solidarité mutuelle;

–   introduit une petite part de vote à la majorité qualifiée (VQM) dans la procédure décisionnelle du Conseil en matière de PESC, ainsi que la possibilité d'une abstention constructive[2];

–   permet d'étendre encore le vote à la majorité qualifiée à l'avenir (pour les décisions ne concernant pas la défense) lorsque le Conseil européen, statuant à l'unanimité, en décidera ainsi;

–   facilite la coopération renforcée (entre au moins neuf États membres) dans le domaine de la PESC;

–   crée un président du Conseil européen, qui assurera la représentation extérieure de l'Union dans le domaine de la PESC à son niveau et à ce titre;

–   crée un poste puissant de haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui sera vice-président de la Commission européenne ainsi que président du Conseil des ministres des affaires étrangères et qui conduira la PESC et la PESD, contribuera à l'élaboration des politiques et assurera la cohérence de l'action extérieure de l'Union;

–   établit un Service européen de l'action extérieure chargé de seconder le haut représentant et institué avec l'accord de la Commission, après consultation du Parlement européen et composé de personnels issus de la Commission, du secrétariat du Conseil et des services diplomatiques nationaux;

–   renforce les pouvoirs budgétaires du Parlement européen sur l'ensemble des dépenses de l'UE, y compris le Service européen pour l'action extérieure, plaçant ainsi le Parlement sur le même pied que le Conseil;

–   donne au Parlement le pouvoir de codécision dans le domaine de la politique commerciale commune;

–   élargit l'utilisation du VQM au sein du Conseil et le droit d'approbation du Parlement pour tous les accords internationaux conclus par l'UE dans des domaines où la procédure législative ordinaire s'applique ou bien où la procédure législative spéciale requiert l'approbation du Parlement pour ce qui concerne les affaires intérieures;

–   offre de nouvelles bases juridiques pour des instruments ou politiques concernant l'octroi d'une aide financière d'urgence aux pays tiers, l'aide humanitaire, les sanctions à l'encontre d'entités non étatiques, la politique spatiale, la sécurité de l'approvisionnement énergétique, la lutte contre le changement climatique, la prévention du terrorisme international et la protection des données à caractère personnel;

5.  se félicite en outre de la réforme profonde apportée à la politique de sécurité et de défense commune, qui prévoit entre autres:

–   la mise à disposition par tous les États membres[3] de capacités civiles et militaires, y compris des forces multinationales, au service de la PESD, avec la possibilité de confier la réalisation des missions à un groupe d'États membres;

–   la mise en place d'une coopération structurée permanente dans le domaine de la défense entre les États membres disposant des capacités militaires et de la volonté politique nécessaire pour réaliser les missions les plus exigeantes;

–   l'engagement pris d'améliorer progressivement les capacités militaires;

–   l'élargissement du rôle de l'Agence européenne de défense;

–   l'obligation pour les États membres d'aider un État membre qui serait l'objet d'une agression (sans préjudice de la neutralité de certains États membres ou de l'appartenance d'autres États membres à l'OTAN) ;

–   le renforcement des objectifs (les "opérations de Petersberg") afin d'y inclure la lutte contre le terrorisme;

–   une solidarité mutuelle en cas de menace ou d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle;

6.  regrette néanmoins que, dans le cadre de la CIG, certains États membres se soient clairement employés à: a) tracer une démarcation rigide entre, d'une part, la PESC et la PESD et, d'autre part, les autres aspects de l'action extérieure de l'Union; b) diluer les incidences pratiques de la décision théorique tendant à élaborer des politiques communes et à mettre les ressources en commun dans ce domaine; et c) limiter strictement le rôle politique de la Commission et du Parlement ainsi que le rôle judiciaire de la Cour de justice (CJCE)[4];

7.  déplore que le Royaume-Uni et la Pologne aient choisi de ne pas adhérer à la Charte des droits fondamentaux;

8.  déplore en particulier l'article 25 bis du traité UE qui prévoit que le traitement des données à caractère personnel dans le domaine de la politique de sécurité est régi par des règles fixées par le seul Conseil sans la participation du Parlement ni la supervision des juridictions de l'UE;

9.  prend acte à cet égard de la déclaration n° 13 de la CIG dans laquelle la Conférence souligne que les dispositions relatives à la PESC ne portent pas atteinte aux responsabilités existantes des États membres pour l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales, notamment à la responsabilité principale des membres du Conseil de sécurité de l'ONU;

10. prend acte en outre de la déclaration n° 14 qui souligne que les dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune n'affecteront pas la base juridique existante, les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l'élaboration et la conduite de sa politique étrangère; regrette vivement la déclaration, à la fois gratuite et trompeuse, selon laquelle les nouvelles dispositions concernant la politique étrangère et de sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni n'accroissent le rôle du Parlement;

11. prend acte aussi de la déclaration n° 24, qui tend à minimiser les incidences de la décision concernant l'affirmation du statut juridique de l'Union en droit international;

Mise en œuvre

12. relève qu'en vertu de la déclaration n° 12, des "contacts appropriés" seront pris avec le Parlement pendant les travaux préparatoires précédant la nomination par le Conseil européen, avec l'accord du président de la Commission, du premier haut représentant, qui interviendra à la date de l'entrée en vigueur du traité prévue pour le 1er janvier 2009; insiste pour que l'esprit de l'article 9 E du traité UE soit pleinement respecté dans le cas de cette nomination intérimaire (c'est-à-dire pour que, conformément à l'article 9 D, paragraphe 7, du traité UE, la nomination de l'ensemble de la Commission, y compris le haut représentant soit normalement soumise à un vote d'approbation du Parlement); avertit donc qu'il compte bien être pleinement consulté lors de cette première nomination;

13. demande que les rôles soient clairement répartis, dans le domaine de la politique étrangère, entre le futur président du Conseil, le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et le Président de la Commission;

14. se félicite de l'article 21 du traité UE, qui prévoit que le haut représentant doit "consulter le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux" de la PESC et de la PESD, l'"informer de l'évolution de ces politiques" et veiller à ce que les vues du Parlement soient dûment prises en considération; en outre, entend faire pleinement usage de ses pouvoirs consultatifs et opérer un contrôle renforcé et systématique sur l'élaboration et la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union dans les domaines des affaires étrangères, de la sécurité et de la défense, en exerçant pleinement son autorité budgétaire; souligne les moyens renforcés du Parlement pour exercer un contrôle démocratique sur les activités du Haut Représentant, vu sa position de vice-président de la Commission;

15. demande instamment à cet égard que l'accord interinstitutionnel du 20 novembre 2002 concernant l'accès du Parlement européen aux informations sensibles du Conseil dans le domaine de la politique de sécurité et de défense soit révisé à la lumière du nouveau traité;

16. souligne qu'il importe de garantir la responsabilité démocratique et la transparence des activités de l'Agence européenne de défense;

17. souhaite, compte tenu du nouveau potentiel donné par le traité de Lisbonne à la PESC et à la PESD, encourager une collaboration resserrée entre les commissions compétentes du Parlement européen et des parlements nationaux, y compris les observateurs parlementaires des pays membres de l'OTAN n'appartenant pas à l'UE ainsi que des membres de l'assemblée parlementaire de l'OTAN; propose en outre que l'assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe occidentale soit dissoute au moment de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne,

18. regrette la complexité inutile du dispositif prévu dans l'article 28 du traité UE concernant le financement d'urgence d'activités au titre de la PESD qui ne sont pas à la charge du budget de l'UE; insiste pour que l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et sur la bonne gestion financière et le dialogue structuré entre le Conseil et le Parlement envisagé dans ledit accord soient pleinement mis en œuvre;

19. s'agissant de la création du Service européen pour l'action extérieure:

–   note qu'en vertu de l'article 13 bis, paragraphe 3, du traité UE, le Parlement a le droit d'être consulté sur la création du Service européen pour l'action extérieure et rappelle qu'il élabore actuellement un rapport à ce sujet;

–   note qu'en vertu de la déclaration n° 15 les travaux préparatoires relatifs à ce service devraient être entamés dès la signature du traité; demande au Conseil de l'associer auxdits travaux et invite le Conseil, la Commission et les États membres à présenter leurs propositions avant juillet 2008 au plus tard;

–   souligne que ce Service doit devenir un service diplomatique professionnel et permanent, à même de contribuer efficacement à la réalisation des objectifs de l'action extérieure de l'UE et de soutenir efficacement le travail du haut représentant;

–   insiste pour que le Service européen pour l'action extérieure soit lié organiquement aux délégations extérieures de la Commission existantes et soit financé par le budget de l'UE;

–   rappelle à la Commission que le Service européen de l'action extérieure ne peut être institué qu'avec son accord;

PROCÉDURE

Titre	Traité de Lisbonne
Références	2007/2286(INI)
Commission compétente au fond	AFCO
Avis déposé par        Date de l'annonce en séance	AFET 13.12.2007
Rapporteur pour avis        Date de la nomination	Andrew Duff 27.11.2007
Examen en commission	18.12.2007		22.1.2008
Date de l'adoption	22.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	41 5 2
Membres présents au moment du vote final	Christopher Beazley, Bastiaan Belder, André Brie, Elmar Brok, Colm Burke, Michael Gahler, Jas Gawronski, Bronisław Geremek, Ana Maria Gomes, Alfred Gomolka, Klaus Hänsch, Richard Howitt, Jana Hybášková, Anna Ibrisagic, Jelko Kacin, Metin Kazak, Helmut Kuhne, Vytautas Landsbergis, Johannes Lebech, Emilio Menéndez del Valle, Francisco José Millán Mon, Pasqualina Napoletano, Raimon Obiols i Germà, Vural Öger, Cem Özdemir, Ioan Mircea Paşcu, Alojz Peterle, João de Deus Pinheiro, Mirosław Mariusz Piotrowski, Samuli Pohjamo, Michel Rocard, Raül Romeva i Rueda, Libor Rouček, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Marek Siwiec, István Szent-Iványi, Konrad Szymański, Charles Tannock, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Zbigniew Zaleski, Josef Zieleniec
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Irena Belohorská, Giulietto Chiesa, Andrew Duff, Árpád Duka-Zólyomi, Evgeni Kirilov, Jo Leinen, Peter Liese, Sarah Ludford, Nickolay Mladenov, Antolín Sánchez Presedo

• [1]  À la différence du traité constitutionnel de 2004, la décision d'adhérer à la CEDH devra désormais être prise à l'unanimité.
• [2]  S'agissant de la PESC, le VQM s'applique dans le cas de l'article 15 bis, paragraphe 2, de l'article 28, paragraphe 3, de l'article 28 D, paragraphe 2, et de l'article 28 E, paragraphes 2et 3, du traité UE.
• [3]  À l'exception du Danemark.
• [4]  La CJCE a en effet son mot à dire lorsqu'il s'agit de tracer la frontière entre les questions relevant de la PESC et celles n'en relevant pas (article 25 ter du traité UE), de juger de la légalité des sanctions (article 240 bis du traité UE) et de donner son avis sur la compatibilité d'accords internationaux avec les traités (article 188 N du traité sur le fonctionnement de l'UE).

AVIS de la commission du dÉveloppement (15.1.2008)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Thijs Berman

SUGGESTIONS

La commission du développement invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  note que l'article 9 C, paragraphe 6, du traité de Lisbonne (le nouveau traité) prévoit que "le Conseil des affaires étrangères élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil européen et assure la cohérence de l'action de l'Union", et que l'article 9 E, paragraphe 4, dispose que le vice-président de la Commission/haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité "veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union";

2.  relève avec satisfaction que le nouveau traité, dans son chapitre V, titre I, article 10 A, paragraphe 2, fait explicitement figurer au nombre des objectifs de l'action extérieure de l'Union "le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d'éradiquer la pauvreté", ainsi que l'assistance aux "populations, (...) pays et (...) régions confrontés à des catastrophes naturelles ou d'origine humaine";

3.  accueille favorablement le fait que, dans le traité sur le fonctionnement de l'UE (cinquième partie "L'action extérieure de l'Union" - titre III "La coopération avec les pays tiers et l'aide humanitaire"), la coopération au développement est traitée comme un domaine d'action indépendant, sur un pied d'égalité avec les autres domaines;

4.  se félicite également du fait que le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (article 188 J) reconnaisse l'aide humanitaire comme une politique à part entière de l'Union, cette dernière étant le premier donateur mondial d'aide humanitaire; relève que cette reconnaissance a amené à l'adoption par les trois institutions, le 18 décembre 2007, d'un consensus européen sur l'aide humanitaire après une très féconde réflexion commune;

5.  note avec satisfaction que le traité sur le fonctionnement de l'UE (article 188 D) reconnaît comme objectif premier de la politique de développement de l'Union "la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté"; souligne que cet objectif essentiel doit s'inscrire dans le contexte de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement, conformément aux engagements pris par la communauté internationale au cours du Sommet du millénaire des Nations unies de 2000;

6.  se félicite de l'inclusion par le nouveau traité de dispositions contraignantes, dans les objectifs intérieurs et extérieurs de l'Union européenne, en faveur de la protection des droits de l'enfant;

7.  se félicite du fait que, dans les termes du traité sur le fonctionnement de l'UE (article 188 D), "la politique de coopération au développement de l'Union et celles des États membres se complètent et se renforcent mutuellement", les États membres et l'Union étant tenus d'encourager une coordination renforcée des donneurs et une meilleure répartition des tâches, ce qui contribuera à augmenter l'efficacité de l'aide;

8.  souhaite que cette exigence de complémentarité mutuelle entre l'Union et les États membres conduise à une clarification des rôles de la Commission et des États membres, comme le recommande l'évaluation par des pairs de la CAD de l'OCDE (juin 2007), ce qui ouvrira la voie à une politique commune de développement consolidée, permettant de mieux coordonner les politiques des différents États membres, et d'éviter un chevauchement des activités des États membres et de la Commission, contribuant ainsi à améliorer le rapport coût-efficacité de l'aide;

9.  remarque également que, dans les termes de l'article 188 D du traité sur le fonctionnement de l'UE, "l'Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d'affecter les pays en développement"; souligne que l'Union ne pourra mettre en œuvre les objectifs de développement et les valeurs définis par le nouveau traité que si la priorité est donnée à la cohérence des politiques de développement; fait remarquer que l'évaluation à mi-parcours de la politique agricole commune pour 2008 devrait conduire à prendre des mesures concrètes et décisives en vue d'une pleine cohérence avec les objectifs de la politique de développement de l'UE, telles que la suppression graduelle et rapide de toutes les subventions qui contribuent à la distorsion du marché;

10. insiste, dans un souci de cohérence des politiques de développement, sur la nécessité de la présence, au niveau administratif, d'une direction générale spécifique pour le développement chargée de la définition des orientations, de la formulation de conseils en matière de stratégies et de la gestion de la politique européenne de coopération au développement et, au niveau politique, d'un commissaire chargé en particulier de la politique de développement de l'UE dans tous les pays en développement, qui soit en mesure de promouvoir les intérêts de cette politique au sein du collège des commissaires et dans les relations avec le Conseil;

11. invite la Commission à remédier aux incohérences actuelles dans la structure et les compétences de ses directions générales, tant au niveau politique que budgétaire; demande que l'ensemble de la coopération au développement de l'UE, y compris avec les pays en développement qui n'appartiennent pas au groupe ACP, soit confié à la direction générale du développement et qu'EuropeAid soit intégré dans la direction générale du développement;

12. invite la Commission et le Conseil, étant donné qu'une large part des relations extérieures de l'UE, actuelles et futures, porte sur la coopération au développement, à garantir une représentation adéquate des experts en développement de la direction générale du développement et des ministères des États membres dans le processus de mise en place du service pour l'action extérieure et au sein du service en tant que tel;

13. se félicite de l'extension de la procédure législative ordinaire (codécision), et souligne que ceci doit se traduire pour le Parlement par l'exercice d'un droit réel et effectif de contrôle démocratique sur tous les aspects de la politique européenne de coopération au développement;

14. souligne que le Parlement doit se structurer et s'organiser de la façon la plus efficace possible afin de pouvoir contrôler efficacement la mise en œuvre des législations qui transposent les dispositions du nouveau traité;

15. regrette que le Conseil et la Commission, dans le passé, aient été peu enclins à reconnaître intégralement le droit de contrôle du Parlement; se félicite des récentes améliorations réalisées en ce sens par l'accord interinstitutionnel sur la comitologie, dans une première étape;

16. demande, à cet égard, l'extension du champ d'application de la procédure de réglementation avec contrôle;

17. accueille favorablement la suppression par le nouveau traité de l'article 179, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, qui exclut le Fonds européen de développement (FED) du champ d'application de ce traité, et fait remarquer que cette mesure rend possible l'inclusion du FED dans le budget de l'Union sans qu'il soit nécessaire de réviser le traité susmentionné; invite le Conseil et la Commission à inclure le FED dans le budget de l'Union dans le cadre de la révision à mi-parcours pour 2008/2009, ce qui renforcera la légitimité démocratique d'une composante essentielle de la politique de développement de l'Union et de son budget.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	14.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	25 0 0
Membres présents au moment du vote final	Margrete Auken, Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Marie-Arlette Carlotti, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Beniamino Donnici, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Madeleine Jouye de Grandmaison, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, José Javier Pomés Ruiz, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Johan Van Hecke, Anna Záborská
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Fiona Hall, Manolis Mavrommatis
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Colm Burke, Michael Gahler

AVIS de la commission du commerce international (14.1.2008)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Carlos Carnero González

SUGGESTIONS

La commission du commerce international invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  considère que par rapport aux traités existants, le traité de Lisbonne est un progrès significatif pour la politique commerciale commune (PCC);

2.  souligne que les deux traités modifiés ont la même valeur juridique et souligne, dans un souci de cohérence, d’efficacité, de transparence et de démocratie, qu’ils devraient toujours être interprétés de la même manière;

3.  se félicite que le traité de Lisbonne maintienne les améliorations apportées dans le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe dans les dispositions relatives à la PCC et, en particulier, les points suivants:

     a)  la reconnaissance de la PCC comme une compétence exclusive de l’Union, ce qui implique une participation entière et comparable de toutes les institutions de l’Union à la prise de décision en matière de PCC,

     b)  l’extension de la portée de la PCC au commerce des services et à tous les domaines commerciaux liés au commerce, notamment les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle et les investissements étrangers directs,

     c)  la reconnaissance de la réduction des barrières (autres que les barrières douanières) parmi les objectifs de la PCC (article 188 B du traité de Lisbonne/article 131 du traité CE),

     d)  l’application de la procédure législative ordinaire (c’est-à-dire le vote à la majorité qualifiée et la codécision avec le Parlement) aux actes législatifs liés à la PCC,

     e)  la réunion publique du Conseil lorsqu’il débat et adopte la législation communautaire et en particulier la législation en matière de PCC,

     f)   le fait que, dès lors que la procédure législative ordinaire s’applique, l'avis conforme du Parlement est obligatoire en règle générale pour tous les accords conclus conformément à la PCC, que des mesures d'exécution soient ou non requises,

     g)  l’application de la procédure de l’avis conforme avant la ratification des accords portant essentiellement sur le commerce extérieur;

4.  se réjouit que, s’agissant de la négociation et de la conclusion d’accords au titre de la PCC, le traité de Lisbonne prévoie que la Commission sera soumise à l'obligation légale d'informer le Parlement sur l'état d'avancement des négociations au même titre que le comité spécial du Conseil prévu à l’article 188 N du traité de Lisbonne (article 133 du traité CE);

5.  réprouve explicitement que le traité de Lisbonne ne confère pas au Parlement le droit d’approuver le mandat de la Commission de négocier un accord commercial et souligne le déséquilibre – s’agissant du rôle et des pouvoirs du Parlement – entre les compétences intérieures et extérieures dans les domaines de la PCC;

6.  demande donc à la Commission d’inclure des clauses et des normes sociales et environnementales ayant une grande portée dans les accords commerciaux bilatéraux ou régionaux; et souligne qu’aucun accord de libre-échange ne devrait être signé sans un accord de partenariat et de coopération;

7.  se félicite de l’exigence explicite que la PCC doive servir les principes et les objectifs de l’action extérieure de l’Union, notamment la sauvegarde de ses intérêts fondamentaux, le soutien de la démocratie et l’État de droit et la promotion du développement durable;

8.  salue l’établissement d’un Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité portant une "double casquette", qui veillera à ce que toutes les actions extérieures de l'Union soient conséquentes et cohérentes; considère que la poursuite des objectifs de politique commerciale contribue à l’interdépendance, à la stabilité internationale et à la sécurité au niveau mondial;

9.  fait remarquer, à cet égard, que l’action extérieure de l’Union couvre aussi la PCC et que le Haut Représentant ne devrait pas seulement assurer l’équilibre voulu entre la logique intergouvernementale de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et la logique supranationale de la PCC, mais aussi s’assurer que la logique intergouvernementale de la PESC ne contamine pas la PCC;

10. fait remarquer que la négociation et la conclusion d’accords dans le domaine des investissements étrangers directs, des services et des aspects commerciaux de propriété intellectuelle sont soumises aux mêmes exigences de vote que la législation intérieure; note également l'exigence d'unanimité, dans des conditions spécifiques, dans le domaine des services culturels, audiovisuels, sociaux, éducatifs et de santé, qui ne relèvera plus de la compétence mixte;

11. demande au Conseil européen, au Conseil et à la Commission de considérer la négociation d’un nouvel accord interinstitutionnel qui donne au Parlement une définition substantielle de ses rôles et la participation à chaque stade menant à la conclusion d’un accord international;

12. demande à la Commission de donner au Parlement toutes les informations nécessaires relatives à la PCC et à la négociation d’accords commerciaux ou la négociation de composantes commerciales de tout accord, notamment toutes les propositions et projets de proposition pour la négociation de mandats et/ou directives, suffisamment tôt pour permettre au Parlement européen et aux parlements nationaux d'exprimer leur point de vue et à la Commission d'en tenir dûment compte;

13. demande à la Commission, en ce qui concerne la transparence des opérations relevant du futur comité visé à l’article 188 N du traité de Lisbonne (article 133 du traité CE), de mettre tous les documents à la disposition de la commission du commerce international du Parlement européen;

14. demande à la Commission de renoncer à modifier substantiellement les actes législatifs de base ou d’ajouter des spécifications qui auraient des conséquences sur la volonté politique articulée dans les actes législatifs de base, lorsqu’elle élaborera les dispositions d’exécution dans le domaine de la politique commerciale; souligne par conséquent que le rôle du Parlement dans le domaine de la PCC est très important pour assurer la légitimité et la responsabilité démocratiques;

15. demande au Conseil de communiquer au Parlement les ordres du jour du Conseil "Affaires étrangères"; et demande que des représentants du Parlement participent pleinement à toutes les réunions du COREPER II qui traitent de questions relevant du domaine de la procédure législative ordinaire;

16. demande au futur Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi qu'au vice-président de la Commission d'examiner avec le Parlement les méthodes adéquates pour qu’il soit pleinement informé et consulté sur l’action extérieure de l’Union.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	14.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	13 1 0
Membres présents au moment du vote final	Francisco Assis; Carlos Carnero González; Françoise Castex; Christofer Fjellner; Ignasi Guardans Cambó, Helmuth Markov; David Martin; Georgios Papastamkos; Tokia Saïfi; Iuliu Winkler; Corien Wortmann-Kool
Suppléants présents au moment du vote final	Harlem Désir, Pia Elda Locatelli, Carl Schlyter

AVIS de la commission des budgets (23.1.2008)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Costas Botopoulos

SUGGESTIONS

La commission des budgets invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  souligne que des modifications importantes ont été introduites par le traité de Lisbonne en ce qui concerne les questions budgétaires et financières:

     a)  le cadre financier pluriannuel (CFP), qui est à présent mentionné dans le traité, est rendu juridiquement contraignant et voit sa durée fixée à cinq ans minimum; il est crucial que le Parlement se voie accorder légalement le droit d'approuver le cadre financier pluriannuel, même s'il ne sera pas officiellement habilité à établir les dispositions du CFP qui sont utiles au bon fonctionnement de la procédure budgétaire comme il le fait actuellement en vertu de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière,

     b)  la distinction, établie dans la procédure budgétaire actuelle, entre dépenses "obligatoires" et "non obligatoires" est abolie, ce qui permet de garantir une pleine parité entre le Parlement et le Conseil,

     c)  une nouvelle procédure budgétaire simplifiée est mise en place, avec une seule lecture, suivie d'un renvoi à un comité de conciliation spécifique qui sera chargé de favoriser la mise en place d'un accord entre le Parlement et le Conseil dans un délai de 21 jours, lequel devrait être approuvé par les deux branches de l'autorité budgétaire, tandis que le Parlement aura, en définitive, le droit d'approuver le budget en cas de rejet par le Conseil,

     d)  les institutions de l'Union européenne se sont officiellement engagées à garantir le respect de la discipline budgétaire lorsqu'il s'agit d'adopter des actes ayant des implications importantes pour le budget,

     e)  la procédure de codécision sera appliquée pour l'adoption du règlement financier et de ses modalités d'exécution;

2.  se félicite des modifications susvisées dans la mesure où elles rendent l'ensemble de la procédure budgétaire plus démocratique et rationnelle et souligne, par ailleurs, que ces modifications ont eu pour effet de transformer la relation existant entre les deux branches de l'autorité budgétaire;

3.  regrette que le rôle du Parlement concernant le système des ressources propres de l'Union européenne n'ait pas été étendu; estime néanmoins que le fait qu'il soit habilité à approuver les mesures d'exécution y afférentes, qui seront établies par le Conseil à la majorité qualifiée, constitue un progrès allant dans le sens d'une procédure plus démocratique et efficace, sachant cependant que le champ des mesures d'exécution est limité à celui défini dans la décision relative aux ressources propres;

4.  recommande que l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière soit ajusté en tenant compte de la nouvelle procédure budgétaire, tel que prévu en son point 4;

5.  entend élaborer un rapport d'initiative sur la nouvelle procédure budgétaire dans le but de l'analyser en profondeur et d'en évaluer pleinement l'impact sur l'organisation interne du Parlement tout en préservant les prérogatives budgétaires de ce dernier au niveau interinstitutionnel; estime qu'après avoir adopté ce rapport, la commission compétente sera en mesure de proposer les nécessaires modifications du règlement, notamment à l'annexe IV, en tenant compte de l'ensemble des conséquences découlant de l'adoption du traité et de l'impact que celui-ci a sur la réforme parlementaire.

6.  estime que l'évaluation des implications du traité de Lisbonne sur un plan budgétaire et financier devrait également permettre au Parlement de contribuer au débat actuel sur la révision du budget de l'UE;

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	23.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	28
Membres présents au moment du vote final	Reimer Böge, Konstantinos Botopoulos, Simon Busuttil, Daniel Daianu, Gérard Deprez, Brigitte Douay, Hynek Fajmon, Ingeborg Gräßle, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Monica Maria Iacob-Ridzi, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Jan Mulder, Catalin Nechifor, Gérard Onesta, Margaritis Schinas, Nina Škottová, Theodor Stolojan, László Surján, Gary Titley, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Thijs Berman, Esther De Lange, Hans-Peter Martin

AVIS de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'Énergie (19.12.2007)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Ján Hudacký

SUGGESTIONS

La commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

Remarques générales

1.  rappelle sa position de longue date, à savoir qu'il y a lieu d'élaborer un texte consolidé des traités après ratification, par les États membres, du présent traité modificatif;

2.  est d'avis qu'il convient d'appliquer avec prudence le protocole n°6 sur le marché intérieur et la concurrence et qu'il faut clarifier la disposition du traité selon laquelle "l'Union prend, si nécessaire, des mesures dans le cadre des dispositions des traités" en renvoyant aux autres dispositions du traité et à l'acquis communautaire;

Industrie

3.  estime que, dans le secteur de l'industrie, les modifications apportées aux dispositions existantes du traité CE n'empièteront pas sur la structure actuelle des intérêts économiques et des décisions d'investissement pour les raisons suivantes:

a)   l'industrie relève de la compétence de l'UE consistant à soutenir, à coordonner et à compléter les actions des États membres, et il incombe partant aux États membres de définir et de promouvoir leur politique industrielle,

b)   pour le développement du secteur industriel, des orientations doivent être définies au niveau de l'Union, parallèlement à des indicateurs communs ainsi qu'à des critères de vérification et d'évaluation périodiques des politiques industrielles, et l'échange de bonnes pratiques est encouragé entre États membres,

c)   la mention "à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres" ne signifie pas nécessairement la fin d'une approche industrielle commune,

d)   le Parlement européen accueille favorablement l'engagement de l'UE visant à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale par l'intermédiaire de l'intérêt porté particulièrement aux zones rurales et aux régions touchées par les mutations industrielles,

e)   le Parlement européen ne participera plus au processus décisionnel lorsqu'une action coordonnée est jugée nécessaire; il sera uniquement tenu informé;

R&D

4.  fait remarquer qu'il convient de considérer les articles 163, 165 et 166 du traité CE comme des améliorations car ils renforcent les bases scientifiques et technologiques, par la réalisation d'un espace européen de la recherche dans lequel les chercheurs, les connaissances scientifiques et les technologies circulent sans restriction, permettant ainsi aux chercheurs de coopérer librement au-delà des frontières, et ils renforcent la compétitivité de l'Union, y compris dans l'industrie;  

5.  signale l'existence de deux questions sujettes à controverse entre le Parlement européen et le Conseil, ce dernier bénéficiant par ailleurs du soutien de la Commission:

a)  les accords internationaux ne seront plus soumis à la procédure traditionnelle de l'article 300,

b)  le maintien des articles 171 et 172 supposera la poursuite de la procédure de consultation pour la création des agences, ce qui compromettra la prérogative autorisant le Parlement à participer pleinement à l´établissement des agences;

Espace

6.  se réjouit de l'insertion d'une disposition sur la politique spatiale européenne dans la section consacrée à la recherche et au développement technologique et, par là même, de la reconnaissance, dans le traité, du fait que l'espace revêt la même importance que la R&D;

7.  accueille favorablement la possibilité qui est donnée tant au Parlement européen qu'au Conseil d'établir, au titre de la procédure de codécision, les mesures nécessaires, qui peuvent prendre la forme d'un programme spatial européen; estime cependant que la mention "à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres" dans ce domaine risque d'entraver quelque peu l'exécution d'une politique spatiale européenne commune;

8.  se félicite par ailleurs de la disposition relative à l´établissement de toute liaison utile avec l'Agence spatiale européenne;

Énergie

9.  se réjouit que l'énergie fasse l'objet d'un titre séparé dans le traité et dispose donc d'une base juridique dans le cadre du marché intérieur, l'accent étant mis sur le fonctionnement du marché de l'énergie, la sécurité de l'approvisionnement énergétique, l'efficacité énergétique et les économies d´énergie, le développement des énergies nouvelles et renouvelables et l´interconnexion des réseaux énergétiques;

10. se déclare satisfait de voir la clause de solidarité s'appliquer "si de graves difficultés surviennent dans l'approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l'énergie" et appuie cette disposition;

11. souligne que si, à l'avenir, la procédure législative ordinaire (à l'heure actuelle, la codécision) sera généralement appliquée, les décisions sur le bouquet énergétique continueront de relever de la compétence des États membres et les mesures de nature fiscale dans ce domaine nécessiteront encore la consultation du Parlement européen et l'unanimité au Conseil;

Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique

12. estime qu'en dépit de ses imperfections, le traité Euratom demeure pour l'instant un cadre juridique indispensable et que le présent traité modificateur n'y apporte pas de changements particuliers; est néanmoins d'avis que le protocole n° 12 du traité modificateur portant sur le traité Euratom rend le texte illisible et très compliqué en raison des nombreuses références croisées et de l'abrogation de certains articles du traité Euratom;

13. observe que le traité Euratom continuera de produire pleinement ses effets juridiques; attire l'attention sur le protocole n° 12 qui entend adapter le traité Euratom da façon à tenir compte des dispositions communes ancrées dans d´autres traités, comme les dispositions institutionnelles et financières; rappelle donc la nécessité de disposer d'un texte consolidé du traité Euratom;

Fonds de recherche du charbon et de l'acier

14. attire l´attention de la Commission sur le fait que le protocole n° 11 relatif au Fonds de recherche du charbon et de l'acier instaure des dispositions procédurales qui ne renforceront pas la participation du Parlement européen au processus décisionnel, du fait du maintien de la procédure de consultation dans un secteur, celui de la recherche et développement technologique, où il est colégislateur, indépendamment des incidences budgétaires dudit Fonds.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	19.12.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:	42 5 0
Membres présents au moment du vote final	Šarūnas Birutis, Jan Březina, Renato Brunetta, Jerzy Buzek, Pilar del Castillo Vera, Jorgo Chatzimarkakis, Giles Chichester, Dragoş Florin David, Den Dover, Lena Ek, Nicole Fontaine, Adam Gierek, Norbert Glante, Umberto Guidoni, Fiona Hall, David Hammerstein, Rebecca Harms, Mary Honeyball, Ján Hudacký, Romana Jordan Cizelj, Anne Laperrouze, Romano Maria La Russa, Pia Elda Locatelli, Angelika Niebler, Reino Paasilinna, Atanas Paparizov, Anni Podimata, Miloslav Ransdorf, Vladimír Remek, Herbert Reul, Mechtild Rothe, Paul Rübig, Andres Tarand, Britta Thomsen, Catherine Trautmann, Claude Turmes, Nikolaos Vakalis, Alejo Vidal-Quadras, Dominique Vlasto
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Danutė Budreikaitė, Joan Calabuig Rull, Edit Herczog, Lambert van Nistelrooij, Pierre Pribetich, Dirk Sterckx, Silvia-Adriana Ţicău, Vladimir Urutchev

AVIS de la commission des libertÉs civiles, de la justice et des affaires intÉrieures (18.12.2007)

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur le traité de Lisbonne
(2007/2286(INI))

Rapporteur pour avis: Jean-Marie Cavada

SUGGESTIONS

La commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

Nouveau traité: déblocage tant attendu d'une situation juridique et institutionnelle schizophrénique dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice

1.  se félicite des progrès d'ensemble suivants permis par le nouveau traité dans les domaines visés par l'espace de liberté, de sécurité et de justice:

     (a)  définition juridiquement cohérente, contraignante et transparente, au niveau du traité, du lien existant entre les droits fondamentaux ancrés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et les politiques que l'Union doit mener dans ce contexte pour garantir la sauvegarde et la promotion de ces droits. Disposant d'une charte contraignante, le législateur communautaire a désormais les moyens de mettre en œuvre avec plus de cohérence l'ensemble des politiques susceptibles de produire des effets sur les droits fondamentaux des personnes physiques. Tel est le cas non seulement pour les domaines clairement visés par l'espace de liberté, de sécurité et de justice, que sont notamment le droit d'asile ou le droit à un procès équitable, mais aussi pour les actions plus générales touchant à la protection de la dignité humaine contre toute forme de discrimination, à la protection des minorités, au droit à la transparence et à une bonne administration au niveau européen, aux droits sociaux et au droit à la protection des données. En outre, l'adhésion à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales donne une nouvelle dimension à ce lien dans la mesure où les institutions européennes devront désormais répondre de leurs faits et gestes devant la Cour européenne des droits de l'homme;

     (b) déblocage de la situation juridique et institutionnelle schizophrénique créée il y a quinze ans par le traité de Maastricht qui prévoyait, à titre temporaire, une approche juridique parallèle dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ("troisième pilier"). En rétablissant l'ensemble des prérogatives de la Cour de justice, l'État de droit se réapproprie les domaines qui lui échappaient encore, et la légitimité démocratique des politiques concernées se trouve sensiblement améliorée par l'association du Parlement européen au titre de la procédure de codécision;

     (c) renforcement de la responsabilité démocratique de l'Union européenne, dès lors que la procédure de codécision (la "procédure législative ordinaire") est étendue aux mesures concernant la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales. Il y a également lieu de saluer le fait que le Conseil doit obtenir l'approbation du Parlement s'il souhaite établir des règles minimales dans d'"autres" domaines spécifiques de la procédure pénale, instituer un Parquet européen à partir d'Eurojust et étendre les attributions du Parquet européen;

     (d) association du Parlement européen à la conclusion de traités internationaux par l'Union européenne. Jusqu'à présent et nonobstant les dispositions de l'article 21 du traité UE, qui prévoient une consultation du Parlement européen, le Conseil n'a jamais retenu cette démarche, même si le traité en cours de négociation constitue manifestement un "aspect principal de la politique étrangère et de sécurité commune" (comme dans le cas de l'accord UE-États-Unis en matière d'extradition et d'entraide judiciaire);

     (e) rupture, dans un certain nombre de cas, avec le principe de l'unanimité au Conseil. Le régime de la majorité qualifiée facilitera les négociations au sein des institutions européennes et permettra d'adopter des normes plus élevées en matière de protection des droits fondamentaux (contrairement au principe de l'unanimité, lequel favorise une entente sur le plus petit dénominateur commun et soulève souvent des interrogations sur la valeur ajoutée de la législation communautaire).En généralisant le vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision, le nouveau traité facilite l'adoption, dans un cadre politique cohérent, de mesures qui, en l'état actuel des choses, relèvent, pour certaines, de l'unanimité et, pour d'autres, de la majorité qualifiée (ce qui est actuellement le cas en matière d'immigration, qu'elle soit légale ou clandestine);

     (f)  harmonisation des instruments législatifs. L'Union européenne utilise les instruments traditionnels du droit communautaire que sont les règlements, les directives et les décisions au lieu des "positions communes", des "décisions‑cadres", des "décisions" et des "conventions" prévues par l'actuel article 34 du traité sur l'Union. Un autre changement majeur intervient: la possibilité, pour ces actes législatifs, d'entraîner un effet direct;

     (g) développement de la transparence et de la responsabilisation dans les relations entre les institutions de l'Union européenne, d'une part, et chacun des citoyens, la société civile, les partis politiques et les parlements nationaux, d'autre part. À ce titre, il est extrêmement positif d'avoir mis en place un modèle spécifique qui, dédié aux politiques afférentes à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, permet à la Commission, aux gouvernements des États membres et aux parlements européen et nationaux d'être associés à l'évaluation des incidences des actions engagées dans ce domaine au sein de l'Union; demande à la Commission et au Conseil d'accélérer, dans un souci de bonne gouvernance au niveau de l'Union européenne, le rythme des délibérations destinées à traduire dans les faits le projet de création du "Parquet européen", qui constitue un préalable essentiel à la réalisation de l'objectif énoncé à la première phrase du présent point;

2.  regrette que le prix à payer pour ces progrès ait été:

     (a) le maintien, conformément à l'article 10 du protocole du traité sur les dispositions transitoires, des mesures adoptées au titre du troisième pilier hors du contrôle de la Commission et, qui plus est, de la Cour de justice, pour une période de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du nouveau traité. Il est difficile de comprendre les raisons qui ont amené les États membres à faire perdurer une situation qu'ils s'accordent eux-mêmes à qualifier d'imparfaite sur le plan juridique. Il s'agit maintenant de voir comment réduire à un minimum les retombées négatives pour les citoyens de l'Union:– un premier élément de réponse est fourni par le protocole précité qui prévoit que, si un acte est modifié, la période transitoire ne saurait s'appliquer à l'acte ainsi modifié. Les institutions devraient donc se demander s'il n'est pas préférable de modifier, dès l'entrée en vigueur du nouveau traité, certaines mesures existantes et peu satisfaisantes relevant du troisième pilier;

– un autre élément de réponse pourrait consister à différer l'adoption officielle des mesures actuellement basées sur le troisième pilier et de nature à affecter les droits fondamentaux des citoyens, et à attendre, pour ce faire, la période comprise entre le 1

^er janvier et mai 2009. Les citoyens européens comprendront aisément ce report de quelques mois s'il est ensuite possible de se prévaloir des nouvelles règles devant le juge européen;

     (b)                 l'introduction de nouvelles dispositions quelque peu complexes pour faire face au cas où un État membre estimerait qu'un projet de directive porte atteinte à des aspects fondamentaux de son système de justice pénale, ou à l'impossibilité de statuer à l'unanimité (coopération policière). L'État membre concerné peut alors demander la saisine du Conseil européen. La première hypothèse se comprend parfaitement et se justifie même, comme dans les cas de figure où un État membre risque d'être confronté à une diminution substantielle de la protection des droits fondamentaux; la seconde hypothèse relève davantage de l'équilibre des forces en présence.La procédure législative "ordinaire" est alors suspendue pour quatre mois. En cas de désaccord, et si au moins neuf États membres souhaitent instaurer une coopération renforcée sur la base du projet de directive concerné, l'autorisation de procéder selon les modalités de la coopération renforcée est réputée accordée (et ne nécessite pas l'approbation du Parlement comme le prévoit l'article 280 du traité CE). Il est toutefois important de souligner que, quand la procédure ordinaire s'applique, l'adoption de la mesure en tant que telle continue d'exiger l'accord du Parlement (codécision);

     (c) une complexité accrue du régime de participation à la carte ("opt-ins" et "opt-outs"). Même si les nouvelles dispositions réglementant la coopération renforcée ne visent pas les mesures reposant sur l'acquis de Schengen, ce régime sera modifié (voir ci‑dessous). En outre, les possibilités de non‑participation à des mesures qui ne se fondent pas sur l'acquis de Schengen, notamment dans le domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles, sont étendues à la coopération policière et judiciaire (voir les modifications apportées aux protocoles Schengen et les positions du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark);

     (d) en ce qui concerne la situation particulière du Royaume-Uni et de l'Irlande, il y a lieu de rappeler que le Parlement n'a pas été formellement consulté quand ces États se sont vu accorder un régime spécial au sein du mécanisme Schengen en 2000 et 2001. À l'heure actuelle, le Royaume-Uni doit se conformer à l'acquis de Schengen quand il a décidé d'y participer et peut y déroger quand il a opté pour une non‑participation[1]. Les modifications apportées au protocole Schengen ne changeront pas ces règles mais donneront au Royaume-Uni et à l'Irlande la possibilité de ne pas appliquer une mesure reposant sur l'acquis de Schengen et à laquelle ils avaient préalablement décidé de participer.Cette situation est de nature à favoriser une disparité des règles. Le Parlement n'est pas consulté sur la participation ou non à une mesure et sur les conséquences sur l'acquis de Schengen. Quoi qu'il en soit, l'adoption de la mesure en question continue de s'inscrire dans le cadre de la codécision, quand cette procédure s'applique;

     (e) en outre, le Royaume‑Uni et l'Irlande pourront ne pas participer à des propositions visant à modifier des mesures relevant du titre IV, même si ces États avaient préalablement fait le choix contraire. Les nouvelles règles en matière de protection des données, adoptées sur la base des dispositions du nouveau traité, ne s'imposeront pas à au Royaume‑Uni et à l'Irlande, dès lors que ces États peuvent déroger aux règles matérielles applicables à la coopération policière et judiciaire en matière pénale;

3.  estime que les avancées permises par le nouveau traité l'emportent sur les faiblesses du texte. Les institutions de l'Union devraient maintenant faire le maximum pour garantir la ratification pleine et entière du nouveau traité par les États membres. Elles devraient donc:

     (a) expliquer aux citoyens européens leurs nouveaux droits et le nouveau cadre juridique de l'Union et en profiter pour inviter les États membres à lancer des campagnes d'information à grande échelle et à proposer des mesures spécifiques de formation aux acteurs nationaux du pouvoir judiciaire et aux personnels de sécurité pour prévenir tout acte illégal de discrimination entre citoyens européens;

     (b) associer les parlements nationaux à la définition du prochain programme pluriannuel relatif à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, sachant que cette mesure pourrait idéalement s'articuler autour:

          –  de forums informels (tels que le groupe consultatif de haut niveau sur l'avenir de la politique intérieure européenne ["Future group"], qui se réunira régulièrement durant les quatre présidences du Conseil en 2008 et 2009),

          –  de la transmission officielle, régulière et en temps voulu de l'ensemble des textes législatifs préparatoires, dès les propositions législatives initiales, afin d'éviter toute discrimination entre parlementaires nationaux et entre citoyens européens;

     (c) mener, en 2008, des négociations pour que soient adoptées, début 2009, toutes les mesures nécessaires au lancement réussi, dès 2010, du chantier du nouvel espace de liberté, de sécurité et de justice par le Parlement qui sortira des urnes; inviter la Commission et le Conseil, tout en gardant à l'esprit les réserves nationales ou parlementaires que suscite le nombre de procédures législatives, à réexaminer, en s'appuyant sur les nouvelles bases juridiques prévues par le traité de Lisbonne et conformément à l'état des lieux dressé lors du débat politique, les textes législatifs suivants:

          s'agissant des droits généraux

          –  décision-cadre relative à certains droits procéduraux (2004/0113(CNS));

          –  décision-cadre relative à la protection des données à des fins de sécurité (à intégrer dans la révision de la directive 95/46/CE) (2005/0202(CNS)) (réserves parlementaires émises par le Danemark, l'Irlande, les Pays‑Bas, la Suède et le Royaume‑Uni);

          s'agissant de la coopération judiciaire

          –  décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie (2007/2067(CNS)) (réserves parlementaires émises par la Suède, les Pays‑Bas, le Danemark, l'Irlande et la Lettonie);

          –  décision-cadre concernant les décisions adoptées "in absentia" (doit encore être présentée);

          –  décision-cadre relative au mandat européen d'obtention de preuves (2003/0270(CNS)) (réserves parlementaires émises par la Suède et le Danemark);

          –  décision-cadre relative à la reconnaissance réciproque des décisions de condamnation (2005/0018(CNS)) (réserves parlementaires émises par la Suède, les Pays‑Bas et l'Irlande);

          –  décision-cadre relative à la décision de contrôle judiciaire dans le cadre des procédures présentencielles (2006/0158(CNS));

          –  décision-cadre relative aux échanges d'informations extraites du casier judiciaire (2005/0267(CNS)) (réserves parlementaires émises par la Suède, la Finlande, les Pays‑Bas, l'Irlande, la Grèce et le Danemark);

          –  décision-cadre concernant EUROJUST (doit encore être présentée);

          s'agissant de la coopération policière

          –  décision-cadre relative à la lutte contre la criminalité organisée (réserve parlementaire émise par la Suède);

          –  décision-cadre concernant l'accès au système d'information sur les visas (VIS) à des fins de sécurité (à intégrer en vue de modifier le règlement VIS) (2005/0232(CNS));

          –  décision-cadre concernant l'accès à Eurodac à des fins de sécurité (à intégrer en vue de modifier le règlement VIS) (2006/0310(CNS));

          –  décision-cadre concernant EUROPOL (en attente de la consultation du Parlement européen);

4.   se déclare disposé, dans un esprit de coopération avec la Commission et la présidence du Conseil, à participer au réexamen de ces propositions dans le courant de 2008 et se réserve le droit de formuler toute recommandation formelle nécessaire pour améliorer les accords politiques déjà finalisés, comme le prévoit l'article 39 du traité sur l'Union européenne; propose, à cette fin, de créer, dès le début de 2008, un groupe de travail de haut niveau chargé d'examiner ouvertement des améliorations à apporter aux textes précités;

5.  se félicite de la déclaration relative à l'article 10 du protocole sur les dispositions transitoires (déclaration 39a), adoptée par la Conférence, et invite la Commission à commencer, dès 2008, l'examen des actes juridiques à modifier ou à remplacer, dès lors qu'ils semblent, aujourd'hui déjà, insuffisants ou inefficaces (notamment la convention sur l'entraide judiciaire en matière pénale ou les autres textes, dont l'expérience prouve qu'elle doit être améliorée);

6.  estime que, dès 2008, le Parlement devrait être régulièrement informé et consulté sur les principaux programmes et accords concernant des pays tiers, notamment ceux touchant à l'espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'environnement actuel de la Russie, à la stratégie internationale en matière de lutte contre la traite des êtres humains et le trafic de stupéfiants, ainsi qu'à la prévention et à lutte contre le terrorisme, même si une telle consultation n'est pas obligatoire.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	18.12.2007
Résultat du vote final	+: –: 0:	41 1 0
Membres présents au moment du vote final	Alexander Alvaro, Roberta Angelilli, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giuseppe Castiglione, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Roland Gewalt, Ewa Klamt, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Martine Roure, Luciana Sbarbati, Inger Segelström, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Edit Bauer, Genowefa Grabowska, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jean Lambert, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Manuel Medina Ortega

• [1]  Dans ces conditions, le Conseil n'a pas autorisé le Royaume-Uni à participer à la création de Frontex et à l'adoption du règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres. Le Royaume-Uni a, de ce fait, engagé deux actions contre le Conseil (affaires C-77/05, Royaume-Uni contre Conseil, Rec. 2007, p. I-0000, et C-137/05, Royaume-Uni contre Conseil, Rec. 2007, p. I.000).

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	23.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	20 6 0
Membres présents au moment du vote final	Jim Allister, Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Jens-Peter Bonde, Richard Corbett, Brian Crowley, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Ingo Friedrich, Genowefa Grabowska, Anneli Jäätteenmäki, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Borut Pahor, Rihards Pīks, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Dushana Zdravkova
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Konstantinos Botopoulos, Urszula Krupa, Gérard Onesta, Alexander Stubb