RAPPORT sur le suivi de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig – vers un programme d’action européen en faveur du développement spatial et de la cohésion territoriale

31.1.2008 - (2007/2190(INI))

Commission du développement régional
Rapporteur: Gisela Kallenbach

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le suivi de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig – vers un programme d’action européen en faveur du développement spatial et de la cohésion territoriale

(2007/2190(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l’agenda territorial de l'UE ("l'agenda territorial") et la charte de Leipzig sur la ville européenne durable ("la charte de Leipzig"), qui furent tous deux adoptés lors du Conseil informel des ministres responsables de l'aménagement du territoire tenu à Leipzig les 24 et 25 mai 2007, et le premier programme d’action de mise en œuvre de l’agenda territorial de l'Union européenne adopté lors du Conseil informel des ministres responsables de l'aménagement du territoire tenu à Ponta Delgada (Açores) les 23 et 24 novembre 2007 ("le premier programme d'action"),

–   vu le quatrième rapport de cohésion économique et sociale (COM(2007)0273) ("le quatrième rapport de cohésion"'),

–   vu le schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) adopté lors du Conseil informel des ministres responsables de l'aménagement du territoire tenu à Potsdam le 11 mai 1999,

–   vu les résultats du programme de travail 2006 de l'Observatoire en réseau de l'aménagement du territoire européen (ORATE),

–   vu la proposition de programme de travail ORATE 2013,

–   vu l’article 158 et l’article 159 du traité instituant la Communauté européenne,

–   vu l’article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du développement régional (A6‑0028/2008),

A.  considérant que la diversité territoriale, le polycentrisme et les villes compactes sont des caractéristiques structurelles essentielles du territoire européen,

B.   considérant que la majorité des citoyennes et des citoyens européens vit aujourd’hui dans les villes,

C.  considérant que les défis actuels du développement territorial européen sont le changement climatique, l’étalement urbain (urban sprawl) et l’occupation des sols, la consommation d’énergie, les infrastructures de transport, le changement démographique, y compris le dépeuplement des zones rurales et autres territoires de l'Union, l’impact de l’élargissement sur la cohésion économique, sociale et territoriale et les conséquences territoriales inégales de la mondialisation, le fossé entre les régions les plus prospères et les moins favorisées, ainsi que le développement inégal des zones urbaines et des zones rurales conjugué au changement structurel,

D.  considérant les objectifs spécifiques de l'agenda territorial, à savoir le développement d'un système urbain équilibré et polycentrique et la création d’un nouveau partenariat entre la ville et la campagne, la formation de grappes régionales innovantes, la garantie d'égalité d’accès à l'infrastructure et à la connaissance, la promotion d'une gestion du risque transeuropéenne, le développement durable, une gestion tournée vers l'avenir et la protection de la nature et du patrimoine culturel,

E.   considérant les objectifs spécifiques contenus dans la charte de Leipzig, à savoir le renforcement des approches de politique de développement urbain intégrée par la création et la garantie d’espaces publics de qualité, la modernisation des réseaux d’infrastructure, et l'amélioration de l’efficacité énergétique, la promotion de l’innovation proactive et des politiques d’éducation et, en particulier pour les quartiers urbains défavorisés, la promotion de transports urbains écologiques, performants et bon marché, les stratégies de revalorisation urbaine, le renforcement de l’économie locale et de la politique locale du marché du travail, les politiques proactives de l'éducation et de la formation pour les enfants et pour les jeunes,

F.   considérant que l’aménagement de l’espace est l’instrument approprié pour définir l’utilisation des sols et la structure résidentielle des États membres, de leurs régions et de leurs villes et pour définir les conditions de qualité de vie et de développement sur place,

G.  considérant qu’à côté de la politique de cohésion comme instrument de gouvernance stratégique, d’autres mesures sont nécessaires pour réaliser les objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig, en particulier les études d'impact territorial, l’approche intégrée et l’observation de l’aménagement du territoire,

H.  considérant qu’à côté de la politique de cohésion, la politique de développement des zones rurales a des conséquences territoriales considérables; que l’intégration de ces deux politiques est toutefois insuffisante et qu'il est par conséquent nécessaire de renforcer les synergies qui permettront de mettre en valeur leur véritable potentiel de développement et de stimuler l’attractivité et la compétitivité des zones rurales, ce qui contribuera à lutter contre l’exode rural,

I.    considérant que la qualité des espaces publics, du paysage culturel, naturel et architectural joue un rôle important pour la qualité de vie de la population urbaine et rurale et constitue des facteurs d’implantation pertinents "soft",

J.    considérant que la créativité et l’innovation sont des ressources cruciales dans la transition vers une société mondialisée de la connaissance; que dès lors le succès d'un aménagement urbain et spatial durable dépend largement du développement des potentiels de créativité sur place,

K.  considérant que la culture de construction, c’est-à-dire la somme des aspects culturels, économiques, technologiques, sociaux et écologiques qui influencent la qualité et le processus de planification et de construction, constitue un élément essentiel du développement urbain intégré,

L.   considérant que l'approche intégrée implique que les projets développés doivent constituer un plan cohérent et à long terme intégrant les dimensions économiques, sociales et environnementales, et associant pleinement les partenaires-clés à la planification, à la mise en œuvre et à l'évaluation des programmes de développement urbain,

M.  soulignant qu'une approche intégrée de la dimension territoriale de la cohésion ne saurait recouvrir uniquement des actions et politiques d'aménagement du territoire et de développement de l'espace urbain, dans la mesure où l'objectif final est de garantir l'égalité entre les citoyens européens, quel que soit leur lieu de résidence, objectif qui ne pourra être atteint sur la seule base de l'aménagement du territoire,

1.   est d’avis que les objectifs de l'agenda territorial et de la charte de Leipzig ne peuvent être atteints qu’en poursuivant une stratégie de développement pleinement définie, trans-sectorielle globale, pour mettre en pratique l’approche intégrée;

2.   propose, dans le cadre de l’évaluation à mi-parcours de la politique de cohésion et eu égard aux considérations de la politique de cohésion post-2013, que soit analysée la mesure dans laquelle la mise en œuvre d’une approche intégrée constitue une condition obligatoire dans la programmation et le choix des projets au titre des fonds structurels; invite à cet égard les décideurs à s'engager de manière volontariste à mettre en œuvre de nouvelles méthodes de coopération;

3.   se félicite de la décision des ministres européens de la ville réunis de façon informelle à Leipzig les 24 et 25 mai 2007, d’établir un groupe de travail intergouvernemental, présidé par l’Allemagne, pour identifier et élucider les différentes questions relatives à la mise en œuvre de l’initiative JESSICA;

4.   salue à cet égard la création d’un groupe interservices à la Commission, chargé de présenter les propositions de mise en œuvre de l’approche intégrée, et demande à la Commission de coopérer étroitement avec tous les partenaires économiques et sociaux et de veiller à ce qu'ils soient associés à toutes les décisions ayant trait à la cohésion régionale; demande à la Commission d’informer le Parlement de l’évolution de ces travaux;

5.   exige, lors de l’élaboration de la politique de cohésion post-2013, la prise en compte en particulier des caractéristiques et des besoins spatiaux et d’un traitement différencié par région fondé sur ces aspects; recommande le recours à des instruments d'aménagement du territoire axés sur une mise en œuvre fondée, comme le prévoit la charte de Leipzig, sur la recherche et un contrôle permanent;

6.   demande à la Commission et au Conseil, dans le cadre de l’évaluation à mi-parcours de la politique de cohésion, de mieux utiliser les synergies avec le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) pour le développement du territoire; recommande, eu égard aux considérations de la politique de cohésion post-2013, de coordonner étroitement la politique de cohésion et la politique de développement rural afin de renforcer les opportunités qui permettront d'améliorer la qualité de vie dans les zones rurales;

7.   indique que ce ne sont pas seulement les régions métropolitaines qui ont un potentiel d’innovation, mais aussi quelques zones relativement éloignées et rurales qui sont concernées pour réaliser les objectifs de la stratégie de Lisbonne; prie la Commission de considérer davantage les facteurs de réussite de ces zones, pour élaborer un modèle de développement pour les petites et moyennes villes en zone rurale;

8.   souligne l'importance dévolue aux partenariats et à une répartition fonctionnelle des tâches entre zones urbaines et espaces ruraux si l'on veut instaurer un développement équilibré et durable de l'ensemble du territoire; invite les autorités urbaines et rurales, en coopération avec tous les opérateurs publics et privés, à identifier leurs atouts communs et à mettre en œuvre des stratégies de développement régional et sous-régional conjointes afin de garantir de meilleures conditions de vie et d'améliorer la qualité de la vie pour tous les citoyens de l'Union; invite les prochaines présidences à organiser des réunions informelles des ministres en charge de l'aménagement territorial et du développement urbain afin de traiter de ces questions;

9.   demande à la Commission et au Conseil, dans le cadre de la révision du budget général de l’Union européenne, de prendre en considération l’agenda territorial et la charte de Leipzig et d’entreprendre les adaptations qualitatives qui permettront de mieux prendre en compte les objectifs de la cohésion territoriale dans les politiques de l’UE; estime qu'un plan d'action législative doit être mis en œuvre dans les prochaines années pour y parvenir;

10. invite le Conseil à définir les intérêts de politique territoriale et urbaine comme objectifs lors du réexamen des stratégies de Lisbonne et de Göteborg (stratégie de développement durable) lors du sommet de printemps 2008;

11. demande aux États membres d'agir rapidement pour atteindre les objectifs de l’agenda territorial et mettre en œuvre la charte de Leipzig;

12. invite le Conseil et les États membres, dans l'esprit d'une véritable gouvernance territoriale à plusieurs niveaux qui respecte à la fois la diversité territoriale de l'Union européenne et le principe de subsidiarité, à associer pleinement les instances locales et régionales ainsi que les instances publiques transfrontalières, et, sur la base du principe de partenariat, les partenaires sociaux et économiques, les organisations non gouvernementales et les opérateurs privés intéressés, aux programmes d’action de mise en œuvre de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig; soutient activement ces efforts; souligne que cette nécessité de travailler ensemble doit être considérée de façon positive par tous les acteurs concernés tant il est prouvé que la coopération cohérente donne des résultats;

13. rappelle le rôle clé dévolu aux technologies de l'information et de la communication dans l'optimisation des perspectives de développement futur des régions, et recommande par conséquent, comme le prévoit l'agenda territorial, que soient intégrées des infrastructures telles que les câbles à haut débit dans les nouveaux programmes de transport et de communication;

14. demande à la Commission d’entreprendre une analyse systématique des conséquences territoriales des politiques clés de l’UE adoptées par les États membres sur la ligne d'action 2 du premier programme d'action, ainsi qu’une estimation spatiale des effets des nouveaux projets de loi; fait remarquer dans ce contexte le potentiel des méthodes développées par ORATE en matière d’évaluation;

15. reconnaît le rôle fondamental que jouent une éducation pré-scolaire et scolaire de qualité, l'apprentissage tout au long de la vie, les universités et autres instituts de recherche dans le développement futur des villes et des régions;

16. réclame l’incorporation d’une politique de création de secteurs économiques dans le développement territorial et urbain dans le but de créer un cadre général visant à améliorer les chances et les possibilités d’action créative et innovante à l’aide des instruments disponibles (politique de cohésion, urbanisme et aménagement du territoire) et en tenant compte de la qualité du territoire;

17. considère, vu l’évolution démographique, qu’il est nécessaire d’améliorer l’adaptabilité des villes et des régions, en accordant la priorité au développement autonome et au renforcement du travail volontaire;

18. souligne que l’évolution démographique ouvre de nouveaux défis sur le marché du travail, l'accès aux services sociaux et de santé, au logement et à l'aménagement du territoire en général et que le vieillissement de la population peut être considéré comme offrant l'opportunité de créer de nouveaux emplois dans un marché en pleine croissance, ainsi que de nouveaux produits et services améliorant la qualité de vie des personnes âgées; souligne que le développement de ce qu'il est convenu d'appeler "l'économie des seniors" joue un rôle important à l'échelle locale et régionale;

19. demande aux États membres de garantir comme principe sur tout leur territoire la disponibilité, le droit d’accès et l’accessibilité des services d’intérêt général pour permettre aux habitants de différentes régions d’exploiter les possibilités et le potentiel particuliers de leur région; demande qu'une attention particulière soit accordée aux besoins des groupes défavorisés tels que les handicapés, les immigrants, les personnes appartenant à des ethnies minoritaires, les chômeurs de longue durée et les personnes peu qualifiées, ainsi qu'aux besoins particuliers des femmes; demande à la Commission de permettre, dans ses lignes directrices relatives à l’application de la réglementation cadre sur les services d’intérêt général et la passation de marchés publics, aux collectivités locales de prendre davantage en compte les besoins et les acteurs locaux, et d'en renforcer l'adaptabilité;

20. demande à la Commission, au vu des nouvelles compétences communautaires conférées par le traité de Lisbonne en matière d'aménagement du territoire, de préparer une communication sur la création d'un cadre européen pour les études d'impact territorial au niveau de projet, en tenant compte des travaux de l'ORATE;

21. fait remarquer qu'à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la coopération et la coordination entre lui-même, le Conseil, la Commission doivent être renforcées dans le cadre de la mise en œuvre du premier programme d'action;

22. se félicite notamment du fait que le traité de Lisbonne désigne la cohésion territoriale de même que la cohésion économique et sociale, comme objectifs de ce traité et prévoie une compétence législative partagée entre l’UE et les États membres dans ce domaine; souligne que le traité de Lisbonne reconnaît qu'il doit être remédié aux handicaps territoriaux dont souffrent les régions insulaires, de montagne, transfrontalières et périphériques, ainsi que les régions à faible densité de population, dès lors que ceux-ci ont des incidences négatives sur la compétitivité globale de l'économie de l'Union; demande que la Commission complète le premier programme d’action par des propositions concrètes de mesures et d'initiatives de l’UE;

23. attire l'attention sur le fait qu'il n'existe encore aucune définition agréée d'un commun accord de la cohésion territoriale; invite par conséquent la Commission à définir clairement et à énoncer, dans le prochain Livre vert sur la cohésion territoriale, les objectifs du développement territorial de l'Union européenne; estime qu'il convient d'accorder une haute priorité à l'objectif consistant à offrir à tous les citoyens de l'Union, quel que soit leur lieu de résidence dans l'UE, des chances égales de développement et d'accès;

24. recommande de poursuivre le développement du SDEC et réclame la pleine participation des nouveaux États membres à cet instrument;

25. considère qu’il est important de réaliser des évaluations régulières de l'état d'avancement de la mise en œuvre de l'agenda territorial; demande au Conseil, à la Commission et à toutes les parties prenantes d'évaluer non seulement les progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures individuelles du premier programme d'action, mais aussi les effets de ces mesures et leur contribution au développement territorial durable en Europe;

26. invite le Conseil à adopter dès que possible des indicateurs simples et quantifiables pour l’observation du développement territorial de l’UE; demande que l’utilisation annuelle des terres soit l'un de ces indicateurs de développement territorial;

27. observe que ces indicateurs pourraient être utilisés comme objectifs pour le développement territorial; propose que le Conseil et la Commission utilisent ces indicateurs pour l’étalonnage ("benchmarking") entre les États membres et pour la constitution d'une base de données sur les meilleures pratiques;

28. soutient l’intention du Conseil de publier un rapport sur la mise en œuvre du premier programme d’action à chaque réunion informelle du Conseil; suggère que le Conseil envisage un programme d’apprentissage mutuel pour le développement territorial européen sur la base d’échange d’expériences et de meilleures pratiques entre les États membres;

29. souligne l'importance d'une meilleure articulation entre l'agenda territorial et la charte de Leipzig; regrette à cet égard que le Conseil n'ait pas encore adopté de programme d'action pour la mise en œuvre des objectifs de la charte de Leipzig et demande aux prochaines présidences de remédier à cet oubli, en assurant ainsi un suivi systématique à la charte de Leipzig;

30. salue l’initiative de la présidence slovène de préparer et de promouvoir des mesures visant à renforcer la coordination entre le développement territorial et urbain en vue d’une plus grande interconnexion des objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig;

31. se réfère aux conclusions du quatrième rapport de cohésion dans lequel les villes et zones urbaines sont considérées comme des centres de population, de puissance économique et d'innovation; se félicite des propositions de création de groupements régionaux et urbains innovants et préconise que ces groupements soient également créés de part et d'autre des frontières intérieures et extérieures de l'UE;

32. demande à la Commission et au Conseil, au vu des travaux de l’audit Urban, de fixer des indicateurs pour l'étalonnage de la durabilité urbaine, comme le prévoit la charte de Leipzig, par exemple la consommation énergétique par habitant, l'utilisation des transports publics locaux par rapport au volume total des transports, et les émissions de gaz à effet de serre par habitant;

33. souligne le rôle crucial joué par les villes dans la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne et en appelle, par conséquent, à une stratégie de développement urbain globale et bien coordonnée qui bénéficiera du soutien des pouvoirs publics, à tous les niveaux, ainsi que du secteur privé;

34. demande à la Commission d’accorder davantage d’attention à l’expansion désordonnée des villes (urban sprawl); demande aux États membres, à la lumière du problème de la fragmentation des paysages et de la perte continue de terres au profit de la croissance urbaine dans les États membres, d’imposer des restrictions d’utilisation des terres par des mesures et des stratégies efficaces;

35. recommande que les États membres donnent la priorité au développement urbain interne plutôt qu'au développement externe, en d’autres termes qu'une place prioritaire soit accordée à la réutilisation ou à la réaffectation des bâtiments existants, essentiellement dans le cadre d'une gestion territoriale durable, avant de bâtir sur de nouvelles surfaces;

36. se félicite de l'accent mis sur l'interconnexion des modes de transport aux termes de la charte de Leipzig; souligne le rôle important que peuvent jouer un système de transport intégré et durable ainsi qu'une amélioration des infrastructures pour les cyclistes et les piétons, en particulier dans les grandes agglomérations; demande à la Commission de se pencher sur des mécanismes qui permettront de soutenir plus efficacement les autorités locales dans leurs stratégies de création de réseaux de transport intégrés, notamment dans les régions les moins développées;

37. regrette que les disparités sociales et économiques augmentent, notamment dans les régions métropolitaines et les villes de l'UE, ainsi que dans les zones rurales; demande aux États membres d'accorder davantage d'attention au règlement de ce problème et d’en tenir plus grand compte dans la programmation en vue de l’attribution des crédits des fonds structurels;

38. est d’avis que les villes assument une responsabilité particulière dans la réalisation des objectifs communautaires en matière de protection climatique dans la mesure où elles sont les mieux à même de pouvoir définir des solutions potentielles afin de contribuer à la réduction des gaz à effet de serre à l'échelle mondiale; demande instamment aux États membres d'intégrer la protection du climat au développement urbain en tant qu'objectif horizontal;

39. souligne le fait que les investissements dans des technologies soucieuses de l'environnement (mesures innovantes de prévention, d'atténuation et d'adaptation) offrent à long terme des opportunités commerciales considérables;

40. fait observer que les zones urbaines sont particulièrement affectées par les incidences du changement climatique dès lors que l'absence d'apports d'air frais contribue à accentuer le réchauffement et la concentration de substances polluantes;

41. insiste pour que les efforts soient intensifiés afin d'améliorer l’intégration et la cohésion sociale et territoriale, en particulier en surmontant les défauts de l'aménagement urbain, et en améliorant les conditions environnementales tout en menant une politique de développement équilibrée de l’espace urbain, c’est-à-dire en stabilisant les zones qui posent problème et en prévoyant des zones de vie, de travail et de loisir attractives;

42. préconise une meilleure intégration des quartiers défavorisés; demande aux autorités compétentes des États membres d’identifier les signes annonciateurs du déclin de certains quartiers et d'intensifier les efforts en vue de la mise en place d'une politique d'intégration sociale qui visera à réduire les inégalités et à prévenir l'exclusion sociale; souligne la contribution importante des petites et moyennes entreprises au développement économique et à la compétitivité territoriale, non seulement dans les quartiers défavorisés mais aussi dans l’ensemble des zones urbaines;

43. demande à la Commission, dans le cadre des futurs programmes de financement, notamment le septième programme-cadre pour des actions de recherche, de développement technologique et de démonstration, de renforcer son aide pour les projets qui favorisent le développement et l’échange d’expériences sur la gestion urbaine durable, la diffusion de pratiques et technologies énergétiquement rentables, la résolution des problèmes environnementaux urbains et la contribution des villes à la lutte contre le changement climatique;

44. considère que le renforcement de l’identité urbaine et de la citoyenneté active dans les villes peut contribuer à une mise en œuvre réussie de la charte de Leipzig; demande à la Commission et aux États membres de lancer "un dialogue territorial" pour faire participer davantage le public à l'élaboration des plans de revitalisation et de développement des zones urbaines;

45. demande aux États membres, aux régions et aux villes d’accorder une plus grande attention à la création d'une culture de l’environnement bâti de haute qualité, ainsi qu'à l'accès à un logement décent et abordable, facteurs cruciaux d'intégration sociale et de qualité de la vie citadine dans le contexte du développement urbain durable, tout en accordant une attention particulière à la qualité de l'espace public, notamment en termes de qualité de la conception architecturale, afin d'améliorer le bien-être de tous les citoyens de l'Union;

46. demande au Conseil, et notamment aux présidences slovène et française, de poursuivre les efforts entrepris dans le cadre des présidences allemande et portugaise au chapitre de la cohésion territoriale, et de prendre de nouvelles initiatives en ce sens; estime, compte tenu de l'accent mis jusqu'à présent sur les villes, sur le rapport entre zones urbaines et zones rurales et sur l'aménagement du territoire, que les initiatives futures devront privilégier les régions confrontées à des handicaps territoriaux, telles que les régions insulaires, de montagne, transfrontalières, périphériques et à faible densité de population;

47. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'au Comité des régions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

Les ministres de l’UE responsables de l’aménagement du territoire et du développement urbain ont adopté l’agenda territorial et la charte de Leipzig lors d’une réunion ministérielle informelle qui a eu lieu à Leipzig les 24 et 25 mai 2007.

Sur la base d’une analyse commune des défis futurs pour l’aménagement des espaces en Europe, les ministres de l’UE se sont mis d’accord sur les priorités territoriales pour le développement de l’Union européenne et sur les recommandations pour une politique d’urbanisme intégrée en tenant particulièrement compte des quartiers défavorisés.

L’agenda territorial est le résultat d’une coopération de longue date entre les gouvernements des États membres et il se base sur les trois objectifs essentiels du schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) toujours en vigueur:

§ développement d’un système urbain équilibré et polycentrique et d’une nouvelle relation ville/campagne;

§ préservation d’une égalité d’accès aux infrastructures et à la connaissance;

§ développement durable, plus particulièrement par la gestion et la protection du patrimoine naturel et culturel.

L’adoption de l’agenda territorial renforce la dimension territoriale et se range dans la lignée des efforts en vue de mieux définir et développer le schéma de cohésion territoriale. Sur la base des articles 2, 6, 16 et 158 du traité CE, la cohésion territoriale était déjà prise en compte comme troisième dimension dans la politique de cohésion. Le traité modificatif désigne la cohésion territoriale comme objectif de ce traité et prévoit des compétences législatives concurrentes pour l’UE et les États membres dans ce domaine.

Les ministres de l’UE responsables du développement urbain se sont mis d’accord sur la charte de Leipzig bien que l’UE ne dispose pas de compétence législative dans le domaine du développement urbain. La dimension urbaine attire toutefois de plus en plus l’attention au niveau européen, plus particulièrement en ce qui concerne le développement de la politique de cohésion. Les phénomènes d’agglomération progressifs sont accompagnés de nombreux défis, par exemple la dégradation de quartiers urbains, l’encombrement des réseaux de transport locaux, l’étanchéité de la surface du sol, les atteintes à l’environnement ou les problèmes sociaux. La charte de Leipzig est avant tout basée sur les résultats suivants:

§ le programme de travail de Lille de 2000,

§ l’acquis "Urban" de 2004 et

§ l’accord de Bristol de 2005.

Sur la voie de l’adoption du premier programme d’action

Le 23 novembre 2007, les ministres de l’UE adopteront le premier programme d’action pour la mise en œuvre de l’agenda territorial lors du Conseil des ministres informel dans les Açores. Le programme d’action offre un cadre pour des mesures concrètes qui doivent être appliquées en vue d’atteindre les objectifs de l’agenda territorial d’ici à une première évaluation en 2010. Cinq domaines doivent être distingués:

§ mise en œuvre de l’agenda territorial dans le domaine de la compétence ministérielle;

§ influence des dossiers-clés de l’UE et renforcement de la dimension territoriale et urbaine des politiques sectorielles;

§ renforcement de la gouvernance à divers niveaux;

§ évaluation et comparaison du développement territorial de l’UE;

§ coordination et évaluation de la mise en application du premier programme d’action et développement d’une stratégie de communication pour la cohésion territoriale et le développement spatial durable.

Le programme d’action doit déclencher un processus dynamique qui pourra influencer positivement le développement spatial européen selon les objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig.

Le rôle du PE

Le Parlement européen a participé à l’élaboration de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig, il s’est impliqué activement dans le processus et aimerait accompagner ce processus de mise en œuvre de manière critique.

Le 27 février 2007, la commission du développement régional (REGI) a adopté un document de synthèse comportant des recommandations pour l’agenda territorial et la charte de Leipzig dans lequel elle réclame entre autres un programme d’action comprenant des critères d’évaluation précis et des objectifs mesurables.

Le rapport d’initiative, établi avec la participation active de la commission REGI à la décision relative à l’agenda territorial, à la charte de Leipzig ainsi qu’au premier programme d’action, contribue aussi de manière essentielle à la mise en application d’un développement de l’UE équilibré, durable et territorial.

Le rapport doit être adopté avant le sommet de l’UE au printemps, au cours duquel les débats concernant les stratégies de Lisbonne et de Göteborg seront à l’ordre du jour, afin que les intérêts de la dimension territoriale et urbaine dans le cadre de ces stratégies soient mieux pris en compte.

Conditions pour une mise en application réussie

Les objectifs formulés dans l’agenda territorial et dans la charte de Leipzig ne peuvent être atteints que par une stratégie de développement vaste et globale touchant tous les secteurs. C’est pour cela qu’il est absolument nécessaire de suivre une approche intégrée, aussi bien verticale qu’horizontale.

Une approche intégrée verticale signifie une meilleure coordination et coopération entre les différents niveaux (local, régional, national et européen) en impliquant tous les acteurs locaux et régionaux concernés ainsi que la société civile (partie prenante). Le programme d’action devrait non seulement inviter les ministres compétents de l’UE à agir mais aussi impliquer tous les niveaux en vue de la réalisation des objectifs. Ce sont plus particulièrement les acteurs locaux et régionaux qui doivent s’approprier les objectifs car la poursuite d’objectifs acceptables en termes de planification a une signification particulière pour eux[1].

Le développement urbain ne peut être un succès que s’il est compris comme une politique ville-périphérie. En effet, de même que la périphérie profite des offres de la ville, la ville a grandement besoin de sa périphérie pour remplir les fonctions qu’elle ne peut pas assurer suffisamment elle-même telles que les loisirs ou l’approvisionnement en eau. Au vu des rapports mutuels intenses, plus particulièrement les flux de matériaux, de capitaux et de personnes entre la ville et la périphérie, il est évident que les villes doivent conclure des partenariats avec leur périphérie. Des structures administratives convenables qui permettent d’utiliser les synergies et d’éviter une concurrence malsaine au sujet des ressources doivent être créées pour cela. Les barrières bureaucratiques et politiques doivent être surmontées. La coopération territoriale et régionale joue ici un rôle-clé afin d’empêcher une polarisation entre les zones urbaines et rurales et d’utiliser les synergies au maximum. Les compétences spécifiques des zones rurales contribuent grandement à la diversité territoriale de l’Europe.

Le développement spatial et urbain durable nécessite aussi une approche intégrée horizontale. Les politiques sectorielles ne peuvent contrecarrer ni les objectifs de l’aménagement du territoire, ni ceux du développement urbain mais elles doivent être en accord avec ceux-ci. Les politiques sectorielles, comme la politique du transport ou de l’énergie, doivent donc être analysées en fonction de leurs effets sur les grands et petits espaces. Une telle approche contribue également à éviter l’exclusion sociale et à soutenir les quartiers défavorisés. C’est pour cette raison qu’une stratégie de développement intégrée qui prend en compte les aspects les plus divers tels que l’éducation, le marché du travail, la politique du transport et la culture architecturale doit être mise en place.

En outre, la politique de cohésion joue un rôle clé dans la réalisation des objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig. La politique de cohésion est l’instrument de gestion le plus important pour le développement spatial et urbain durable en raison de l’enveloppe financière. L’attribution de fonds structurels devrait s’orienter plus qu’avant vers des objectifs territoriaux tels que l’encouragement d’une structure urbaine polycentrique ou d’une gestion du risque transeuropéenne compte tenu du changement climatique.

Les villes sont particulièrement responsables de la réalisation des objectifs communs de lutte contre les changements climatiques. Selon le modèle de la ville compatible avec le climat, la protection du climat doit être ancrée et prise en compte dans tous ses aspects. Les fonds structurels peuvent y contribuer en encourageant en priorité par exemple des solutions au problème des transports plus compatibles avec le climat et des mesures de reconstruction rentables au point de vue énergétique.

Propositions concrètes pour une meilleure mise en œuvre des objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig

Seule une coopération entre le développement économique, écologique, social et culturel permet un développement spatial et urbain équilibré. Le développement spatial s’occupe de la planification et de la gestion du développement de l’ensemble du territoire (colonisation, commerce / artisanat / industrie, transport, infrastructure, espace naturel, agriculture) et c’est ainsi que les zones urbaines ont toujours joué un rôle particulier en raison de leur fonction économique et sociale et de leur complexité.

L’un des points principaux de la présidence portugaise réside dans la mise en application des objectifs de l’agenda territorial. Les États membres ont convenu dans l’agenda territorial de procéder à une première évaluation de cet agenda en 2010, lors de la présidence hongroise du Conseil. Une évaluation de ce type n’a de sens que si les objectifs concrets de l’agenda sont confrontés au développement réel. Pour cela, il est nécessaire que des indicateurs concrets et mesurables de ces objectifs, qui permettent d’évaluer le développement territorial de l’UE, soient définis dans le cadre de l’application du premier programme d’action. Les propositions des études ORATE (par exemple le projet ORATE 1.1.1 relatif au polycentrisme, ORATE 1.1.4 concernant le développement démographique, ORATE 1.2.1 relatif au transport) devraient être consultées pour cela.

Le traité de Lisbonne désigne la cohésion territoriale comme objectif de ce traité et confère à l’UE une compétence concurrente avec les États membres dans ce domaine. La Commission devrait utiliser ce principe pour faire avancer l’application de l’agenda territorial par des initiatives et le faire progresser dans le cadre de la Open Method of Coordination.

Fait partie de cela, outre l’estimation d’impact territorial des nouvelles mesures législatives au niveau de l’UE, une analyse précise des politiques de l’UE quant à leur effet territorial. Certains projets ORATE ont déjà fournit dans ce domaine des premiers résultats qui devraient être pris en compte lors de l’élaboration des politiques[2]. Une analyse plus systématique des politiques sectorielles de l’UE quant à leurs effets territoriaux est nécessaire à l’application effective de l’approche intégrée. Pour ce domaine, ORATE a développé des méthodes d’évaluation des effets territoriaux: TEQUILA offre une méthode d’analyse multidimensionnelle[3]. Le nouveau programme ORATE 2013 d’un budget de 34 millions d’euros pourrait y contribuer.

La connaissance des effets territoriaux de la politique régionale ainsi que des politiques sectorielles de l’UE doit être aiguisée de cette manière tandis qu’un débat relatif à la mise en œuvre de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig aura lieu dans le cadre de la discussion sur les fonds structurels lors du sommet de l’UE qui se tiendra au printemps. L’importance de l’approche intégrée et la préservation de la diversité territoriale devraient être particulièrement prises en compte.

Sur proposition de la Commission et sur base du travail d’ORATE, un cadre européen cohérent pour les études d’impact territorial devrait être élaboré à l’échelle de projet. Quelques États membres tels que l’Allemagne, l’Autriche, la partie wallonne de la Belgique ou le Portugal disposent déjà d’un instrument de ce genre. Les expériences ainsi accumulées pourraient être introduites dans le débat. Un instrument de référence de la sorte devrait avant tout être utilisé dans le cadre de grands projets soutenus par des fonds structurels. Cela est particulièrement nécessaire pour mieux pondérer l’impact territorial lors du choix de projets éligibles à un financement. La diminution de l’utilisation des surfaces et l’utilisation multifonctionnelle des centres urbains en tant que lieux de vie et de travail représentent aussi des objectifs territoriaux qui devraient être bien plus qu’avant une condition lors de l’attribution de fonds structurels.

Dans le cadre de l’application de la stratégie de Lisbonne, la dimension territoriale et urbaine doit être plus prise en considération dans la référence stratégique nationale et elle doit faire partie de l’étalonnage (Benchmarking) de la Commission dans le cadre de la Open Method of Coordination. En outre, les aspects territoriaux et urbains doivent être mieux pris en compte lors de l’évaluation et l’application des politiques européennes, par exemple dans le cadre de la révision budgétaire, de la politique du développement rural ou de la politique du transport de l’UE.

Conclusion

La réalisation des objectifs de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig n’est pas un but en soi mais elle permet à une stratégie de développement durable d’améliorer la qualité de vie de tous les citoyens de l’UE. L’UE ne se distingue pas seulement par une grande diversité territoriale dans un espace réduit mais aussi par une grande qualité de vie, surtout en raison d’une sensibilité européenne pour l’aménagement du territoire et d’une ville durable, et une politique régionale. L’UE devrait continuer à cultiver cet atout. Une application réussie de l’agenda territorial et de la charte de Leipzig peut y contribuer de manière décisive.

• [1]  voir entre autres: European Commission, "Spatial impacts of Community policies and costs of non-coordination".
• [2]  voir entre autres "Territorial effects of structural funds, ESPON project 2.2.1".
• [3]  Draft ad-hoc note, Policy Department B, EP, "Follow-up of the TA and the Leipzig Charter: Towards a European Action Programme for spatial development and territorial cohesion".

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	23.1.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	51 1 3
Membres présents au moment du vote final	Alfonso Andria, Emmanouil Angelakas, Stavros Arnaoutakis, Elspeth Attwooll, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Victor Bostinaru, Antonio De Blasio, Bairbre de Brún, Petru Filip, Gerardo Galeote, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Ambroise Guellec, Pedro Guerreiro, Zita Gurmai, Marian Harkin, Jim Higgins, Filiz Hakaeva Hyusmenova, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Jamila Madeira, Mario Mantovani, Sérgio Marques, Miroslav Mikolášik, James Nicholson, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, Maria Petre, Markus Pieper, Pierre Pribetich, Wojciech Roszkowski, Grażyna Staniszewska, Margie Sudre, Oldřich Vlasák, Vladimír Železný
Suppléants présents au moment du vote final	Peter Baco, Jan Březina, Brigitte Douay, Den Dover, Jill Evans, Emanuel Jardim Fernandes, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dariusz Maciej Grabowski, Mirosław Mariusz Piotrowski, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Christa Prets, Miloslav Ransdorf, Czesław Adam Siekierski, László Surján
Suppléant (art. 178, par. 2) présent au moment du vote final	Vladimir Urutchev