RELATÓRIO sobre instrumentos de gestão baseados nos direitos de pesca

4.3.2008 - (2007/2111 (INI))

Comissão das Pescas
Relatora: Elspeth Attwooll

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre instrumentos de gestão baseados nos direitos de pesca

(2007/2111 (INI))

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas[1],

–   Tendo em conta a Comunicação da Comissão relativa à reforma da política comum da pesca (guia), (COM(2002)0181),

–   Tendo em conta a Comunicação da Comissão relativa aos instrumentos de gestão baseados nos direitos de pesca (COM(2007)0073),

–   Tendo em conta o artigo 45º do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão das Pescas (A6‑0060/2008),

A. Considerando a opinião, manifestada pela Comissão no seu Livro Verde para a reforma da Política Comum da Pesca (PCP), de que os mecanismos alternativos de gestão podem desempenhar um papel complementar significativo na gestão comunitária da pesca,

B.  Considerando que a Comissão encetou um debate sobre gestão baseada nos direitos de pesca (RBM),

C. Considerando que diversas entidades interessadas já apresentaram contribuições para o debate,

D. Considerando que já surgiram diversos estudos de RBM, mas nenhum deles cobriu a totalidade dos Estados‑Membros costeiros da UE,

E.  Considerando, contudo, que diversos estudos consideraram o funcionamento e efeitos, tanto na UE como no exterior, de sistemas que permitem a transferência de direitos de pesca pelo seu valor económico,

F.  Considerando que a Comissão emitiu agora um anúncio de concurso para a realização de um estudo,

G. Considerando que a Comissão declarou não ter planos para alterar os sistemas de gestão existentes mas manifestou a sua intenção de introduzir modificações no funcionamento da PCP e está, portanto, a procurar encontrar alternativas válidas,

H. Considerando que os actuais sistemas de gestão das pescas na União Europeia, em concreto o sistema de TAC e quotas, não dão resposta aos problemas do sector, considera-se necessário e fundamental organizar um amplo debate em torno desta questão, aferindo os pontos positivos e negativos da sua eventual adopção,

I.   Considerando que é, por conseguinte, importante estudar formas de introduzir melhorias no funcionamento da PCP, em particular através da política de gestão da pesca, cujas deficiências actuais são manifestas,

J.   Considerando que quaisquer modificações só representarão melhorias, se assegurarem uma exploração dos recursos de que resultem condições económicas, ambientais e sociais sustentáveis,

1.  Congratula‑se com o facto de a Comissão ter encetado um debate sobre gestão baseada nos direitos de pesca (RBM) enquanto passo prévio para a necessária alteração da politica de gestão em vigor;

2.  Considera que os recursos biológicos marinhos são um bem público comum;

3.  Considera que os direitos em causa não deverão ser considerados como direitos reais, mas como uma espécie de usufruto ou um direito de captura e, como tal, sujeito a limitações próprias;

4.  Reconhece também, no entanto, que existem sistemas RBM identificáveis em separado e que se baseiam em concepções diferentes:

a)  quanto a quem vai ser atribuído o direito, quanto às condições da possibilidade de cessão do mesmo e quanto às suas possibilidades de negociação por um valor económico;

b)  quanto à dimensão do direito, em especial se ela é definida em termos da localização onde o direito vai ser exercido, da quantidade que pode ser capturada ou do esforço que pode ser desenvolvido;

5.  Congratula-se com o facto de a Comissão ter aberto um concurso que permite a realização de um estudo completo sobre os diferentes sistemas de gestão;

6.  Considera que o período de debate estabelecido é demasiado curto e solicita o seu alargamento por forma a garantir que sejam devidamente exploradas e estudadas as diferentes possibilidades que se colocam, assim como as suas consequências;

7.  Reconhece, porém, mesmo antes de realizado esse estudo, que é evidente que existe uma grande variedade de sistemas e que a maior parte deles, se não todos, utilizam uma qualquer forma de RBM, se a mesma for entendida no seu sentido mais lato; reconhece ainda que as experiências no domínio da gestão baseada em direitos de pesca nos Estados‑Membros que implementaram este tipo de gestão tiveram um impacto muito positivo em muitos aspectos como, por exemplo, na redução de capacidade;

8.  Considera evidente, de forma análoga, que, a nível da Comunidade e no âmbito de alguns dos Estados‑Membros, pelo menos, as formas de RBM empregadas são híbridas, tanto em termos da repartição e da possibilidade de cessão/possibilidade de negociação dos direitos, como da maneira como é definida a dimensão dos mesmos;

9.  Regista o grau de complexidade envolvido e as dificuldades que isso coloca à passagem para um sistema único, quer se consiga lá chegar por meio da harmonização das práticas de Estados‑Membros, quer pela sua administração a nível comunitário;

10. Considera, todavia, que, tal como o comprova o facto de a gestão baseada em direitos de pesca estar implantada em muitos dos países e regiões do mundo com mais interesses no domínio da pesca, essas dificuldades não são insuperáveis e que, atendendo a que o sistema poderia vir a ser muito positivo para a gestão de determinadas frotas comunitárias, deveriam, no mínimo, ser estudadas as possibilidades da sua inclusão na PCP;

11. Considera ser necessário conhecer os efeitos que as modificações, em especial a introdução de Quotas Individuais Transferíveis a nível comunitário, poderão ter em relação:

–   à estabilidade relativa e ao seu papel na manutenção da viabilidade de comunidades dependentes da pesca,

–   ao grau de concentração da propriedade de tais direitos e às inerentes consequências socioeconómicas;

–   às vantagens de que poderiam beneficiar as grandes empresas em detrimento de pequenos operadores ou pescadores pertencentes a comunidades locais;

–   ao receio de que haja custos adicionais envolvidos, que constituem desincentivos em relação aos investimentos em embarcações, nas artes de pesca, na segurança e nas condições de trabalho;

–   à probabilidade de as quotas serem mantidas longe da intervenção directa daqueles que estão activamente empenhados na pesca;

–   aos problemas inerentes à consecução de uma atribuição inicial e à concessão de um benefício aleatório àqueles a quem é feita a atribuição;

–   ao risco de uma excessiva concentração dos direitos;

12. Considera que estas preocupações têm que ser ponderadas antes de se criar um sistema único; por exemplo, a possibilidade de, como em situações análogas, fixar um limite para a acumulação de direitos de pesca;

13. Considera que deve realçar-se também os aspectos positivos da gestão das pescas baseada em direitos subjectivos, relativamente à qual existe consenso alargado, nomeadamente os seguintes:

–  a maior racionalização da gestão, ao tornar os titulares dos direitos directamente responsáveis pela gestão e pelo cumprimento das normas gerais, o que habitualmente se traduz numa maior capacidade empresarial e numa menor dependência do sector da assistência, da intermediação e do financiamento público;

–  a simplificação da fiscalização relativamente às frotas a se aplica o sistema, dado o rigor na identificação dos navios titulares de direitos;

–  a diminuição das devoluções ao mar, em virtude da possibilidade de compra de direitos de pesca de espécies com quotas de captura reduzidas;

–  a tendencial rentabilização das frotas, que habitualmente se traduz numa redução de capacidade através da eliminação das unidades mais obsoletas e menos eficientes;

–  a forma mais simples de implantar o sistema seria a atribuição de quotas em função da estabilidade relativa de cada Estado‑Membro, para que esta também não fosse afectada;

14. Interroga‑se também sobre se um sistema único de RBM seria, em qualquer caso, adequado para os diferentes tipos de pesca;

15. Chama a atenção, neste contexto, para as diferentes exigências das pescas de uma única espécie ou de várias espécies e para a situação especial das frotas artesanais;

16. Considera, em relação a estas últimas, que elas deverão ser objecto de disposições distintas, quer usando critérios ligados à distância geográfica da costa, quer sendo-lhes reservada uma parte da quota;

17. Congratula‑se, por isso, pelo facto de a Comissão não ter, neste momento, intenção de intervir nos actuais sistemas de gestão;

18. Considera, no entanto, que se deveria continuar a apreciar as vantagens e desvantagens de diferentes sistemas RBM;

19. Considera que é necessário evitar distorções económicas no sector das pescas que prejudiquem os pequenos armadores, em particular, aqueles que representam a pesca artesanal;

20. Reconhece que esses sistemas podem promover a eficiência económica, desde que sejam elaborados de forma adequada; recorda que essa eficiência é um objectivo de qualquer política económica e que é do interesse da PCP que o sector da pesca se torne rentável e cada vez menos dependente dos fundos públicos;

21. Considera que, como a pesca faz parte de uma política comum, devem ser adoptados mecanismos de gestão dos direitos de pesca a nível comunitário que permitam uma melhoria da gestão dos recursos haliêuticos;

22. Considera que a eficiência económica tem valor na medida em que promove os objectivos da PCP;

23. Insta, por isso, a Comissão a assegurar que quaisquer estudos a que dê início em matéria de RBM tenham como objectivo:

I. Fornecer um quadro e uma análise completos dos sistemas de gestão actualmente em vigor no território dos Estados‑Membros,

II. Analisar as concepções de base envolvidas na gestão baseada nos direitos da pesca (RBM) em termos de:

a)         a quem poderão ser atribuídos os direitos, a quem poderão ser cedidos e se são ou não negociáveis, juntamente com quaisquer limitações relativas a estes aspectos, e

b)        a dimensão dos direitos. i.e., se são definidos em termos de localização, quantidade (produção), esforço (factor de produção) ou de uma mistura de todos estes factores;

III. Avaliar, utilizando as provas obtidas a partir dos sistemas de gestão já existentes, a eficácia de cada uma dessas concepções na consecução dos objectivos da PCP em termos

a)        da melhoria da subsistência das pessoas que se dedicam ao sector da pesca;

b)       da existência de uma ecologia marinha sustentável, na qual sejam conservados os recursos haliêuticos,

e

c)        da manutenção da viabilidade das comunidades dependentes da pesca;

d)       da medida em que o sistema, desde a sua criação, concentrou a propriedade do direito de pesca e contribuiu para a perda de postos de trabalho;

e)        da eficácia económica do sector da pesca;

                IV. Examinar estas questões separadamente para os diferentes tipos de pesca, praticada, tanto em águas comunitárias, como fora delas.

24. Insta a Comissão a conceder um tempo de discussão alargado no âmbito desta questão;

25.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão, bem como aos governos e Parlamentos dos Estados‑Membros, aos Conselhos Consultivos Regionais e ao Comité Consultivo da Pesca e da Aquicultura.

• [1]  JO L 358, de 31.12.2002, p.59. Regulamento com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 865/2007 do Conselho (JO L 192, de 24.7.2007, p. 1.).

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

A natureza dos direitos em questão

A primeira questão a tratar relativamente à Gestão Baseada nos Direitos de pesca (RBM) diz respeito ao tipo de direitos que estão em discussão. Há muito quem, compreensivelmente, levante objecções a que esses direitos sejam designados como direitos reais, porquanto isso implica a apropriação privada de um recurso público. Ao mesmo tempo, é óbvio que essa apropriação se verifica no que se refere ao peixe capturado.

O paralelo adequado parece ser, por isso, o do usufruto, o direito aos frutos, que é um direito contratual regido, como tal, pelo direito de obrigações e não pelo direito de propriedade. Isto é importante, na medida em que o usufruto implica uma obrigação de não danificar o recurso de onde são colhidos os frutos. De modo semelhante, é um direito que pode ser limitado no tempo e/ou sujeito a outros tipos de condicionalidade.

Por exemplo, nos termos do direito romano, embora o detentor de um usufruto pudesse alugar ou vender o benefício do mesmo, não podia transmitir esse usufruto como tal, continuando a ser responsável perante o proprietário por qualquer dano causado pelo locatário ou comprador. É, pois, importante, registar que podem ser estabelecidos limites à possibilidade de cessão do direito, bem como às condições em que se detém esse direito.

Sistemas de repartição de direitos

Há certas concepções de base subjacentes à grande variedade e à aparente complexidade dos sistemas existentes.

Em primeiro lugar, temos as que dizem respeito à repartição e à possibilidade de cessão do direito da pesca.

· O direito pode ser concedido tanto a comunidades como a particulares.

· Tem o potencial de ser transferido de comunidades para particulares (e de particulares novamente para comunidades), entre comunidades e de um particular para outro.

· Esta possibilidade de cessão pode, todavia, ser limitada de diversas maneiras. Por exemplo, um particular poderá ter apenas possibilidade de transferir o direito para a comunidade ou para outro particular pertencente à mesma comunidade.

· A possibilidade de cessão converte‑se em possibilidade de negociação quando a transferência é permitida em troca de um valor económico.

· As condições em que um direito pode ser negociado contribuem para determinar a dimensão desse valor económico.

Em segundo lugar, temos as que dizem respeito à dimensão do direito.

· Esta é habitualmente definida

- pelo local onde o direito pode ser exercido,

- pela quantidade de peixe que pode ser capturada (o produto do exercício do direito)

- pelo esforço permitido (o factor de produção autorizado a entrar no exercício do direito)

- ou por uma certa mistura do que atrás foi referido.

· A dimensão do direito pode ser mais refinada por regras específicas, como as que proíbem devoluções ou estabelecem zonas de defeso.

· A dimensão do direito em qualquer momento é outro factor na determinação do seu valor económico.

Ambos os tipos de concepção funcionam a nível da UE.

Em primeiro lugar, como comunidade, atribui o direito a outras comunidades, na forma dos Estados‑Membros. Deixa, em grande parte, aos Estados‑Membros o direito de proceder a novas transferências, e os Estados‑Membros repartem o direito entre comunidades e/ou particulares dessas comunidades, conforme consideram adequado.

Permite igualmente que se efectuem trocas entre Estados‑Membros, embora com uma insistência crescente na sua autoridade para reatribuir oportunidades de pesca nos casos em que estas tenham sido subutilizadas.

Em determinadas circunstâncias, pelo menos, considera os direitos como passíveis de negociação – por exemplo, na negociação de intercâmbios de quotas e no estabelecimento de acordos de parceria em matéria de pesca com países terceiros.

Em segundo lugar, no que diz respeito à dimensão do direito, existe nitidamente uma abordagem híbrida, com a localização a reflectir‑se no princípio da estabilidade relativa, a quantidade (produto) a ser representada pelos TAC e as quotas e o esforço (factor de produção) a ser delimitado por regras respeitantes a capacidade, artes de pesca, dias no mar, etc.

A maior parte dos Estados‑Membros, se não todos, também parecem ter sistemas híbridos em termos de repartição e possibilidade de cessão do direito de pesca ou da sua dimensão, ou de ambos. O quadro é, porém, muito variado, especificamente no que diz respeito ao grau em que, e ao modo como, é juridicamente reconhecida qualquer possibilidade de cessão do direito de pesca.

Neste momento é insuficiente a informação que pode servir de base a uma avaliação desses sistemas, pelo que o estudo da Comissão é muito bem‑vindo.

Que comparação se pode estabelecer entre os sistemas do ponto de vista da eficiência económica?

Um estudo da OCDE realizado em 2006 analisou nove sistemas RBM diferentes. A análise de cada tipo foi feita com vista a avaliar, em primeiro lugar, a sua eficiência económica, que se pode resumir como sendo a sua capacidade de impedir que um número demasiado elevado de pescadores persiga um número demasiado reduzido de peixes.

Foram avaliadas as seguintes características dos direitos de pesca: exclusividade, duração, qualidade de título, possibilidade de cessão, divisibilidade e flexibilidade. (Foi dado o mesmo peso a cada característica – uma abordagem que pode ser discutível, mesmo num caso em que apenas está em apreço a eficiência económica).

Os quatro sistemas que obtiveram maior pontuação foram o sistema de direitos de utilização territorial na pesca (TURF), o sistema de quotas de captura baseadas na comunidade (CQ), o sistema de quotas individuais transferíveis (ITQ) e o sistema de quotas individuais transferíveis de esforço de pesca (ITE).

Na sequência dos aspectos apresentados na secção anterior, a designação "negociáveis" em vez de "transferíveis" seria mais correcta para os sistemas ITQ e ITE.

Até que ponto é eficiente a eficiência económica?

A nível macroeconómico, a eficiência económica tem a ver com a consecução de uma correspondência entre o número de pessoas ligadas à pesca e a disponibilidade de peixe. Nos casos em que o primeiro excede a segunda, a possibilidade de cessão/negociação é vista como um mecanismo para se conseguir a redução adequada.

A possibilidade de negociação, em especial, pode servir como meio de fornecer um valor compensatório quando o direito de pescar muda de mãos e, dessa forma, contribuir para que haja quem abandone a actividade da pesca.

A possibilidade de cessão/negociação dos direitos da pesca a curto prazo também é, claramente, um meio eficiente de tratar do problema das ultrapassagens de quotas e dos défices de quotas.

Muito embora a possibilidade de cessão seja necessária para o ingresso nas actividades da pesca, reina alguma preocupação quanto ao facto de a possibilidade de negociação poder constituir uma barreira a esse ingresso.

Também há preocupações quanto ao facto de os custos da aquisição do direito de pesca poder prejudicar a capacidade de os pescadores investirem noutros aspectos das suas actividades, como seja a melhoria das suas embarcações e artes de pesca.

Por último, se não for devidamente controlada, a possibilidade de negociação pode conduzir a uma excessiva concentração do direito de pesca e permitir igualmente que esse direito fique na posse de indivíduos e organizações que não pertencem ao sector activo da pesca.

Há também questões de natureza económica relativas ao domínio público, tais como a recuperação de custos, impostos sobre transmissões patrimoniais, etc., uma vez que estas podem ter efeito sobre a eficiência económica.

Até que ponto é que a eficiência económica contribui para os objectivos da PCP?

A eficiência económica não tem valor em si mesma; apenas o tem na medida em que contribui para os objectivos da PCP. Esses objectivos poderão ser resumidos desta forma:

· Melhoria da subsistência das pessoas que se dedicam às actividades da pesca

· Conservação dos recursos haliêuticos no contexto de uma ecologia marinha sustentável e, ligado a esta, o abastecimento constante e contínuo de peixe de qualidade aos mercados

· Manutenção da viabilidade das comunidades dependentes da pesca

A secção anterior lançou algumas dúvidas sobre o papel da eficiência económica como meio de atingir o primeiro destes objectivos. Em especial, o facto de se incorrer em custos adicionais poderá ter efeitos adversos para a segurança e as condições de trabalho.

No que se refere à conservação dos recursos, é de registar que não existe necessariamente uma ligação entre a eficiência económica e o fim da sobrexploração das zonas pesqueiras. Há opiniões segundo as quais a eficiência económica leva os pescadores a actuar no seu próprio interesse a longo prazo em matéria de sustentabilidade dos recursos. Sob este aspecto, porém, são necessárias mais provas. É defensável que a eficiência económica esteja dependente da limitação da possibilidade de cessão dos direitos de pesca às pessoas que se dedicam activamente a essa actividade, com base no facto de que as instituições financeiras investiriam noutros domínios quando os recursos haliêuticos se esgotassem.

Também existem preocupações de que a eficiência económica possa, de facto, conduzir a práticas indesejáveis, como sejam as devoluções e a "valorização", ou sobrepesca de selecção, como forma de compensar as despesas incorridas com a aquisição de direitos negociáveis.

Relativamente à viabilidade das comunidades dependentes da pesca, a principal questão é a do efeito dos direitos negociáveis sobre a estabilidade relativa. O que se receia é que direitos com uma possibilidade de negociação demasiado vasta possam, num espaço de tempo relativamente curto, privar essas comunidades do direito de pesca e, desse modo, do seu principal meio de subsistência. Esse receio é particularmente intenso em relação à pequena pesca costeira.

Conclusão

É evidente que no RBM há vantagens e desvantagens, reais e potenciais. Estas variam tanto segundo a natureza do sistema em vigor como segundo a forma específica como o direito é repartido, tornado transferível/negociável e como é qualificada a sua dimensão.

A Comissão deixou claro que neste momento não tenciona interferir nos actuais sistemas de gestão, que continuam sob a alçada dos Estados‑Membros. Na realidade, dada a natureza híbrida dos sistemas actualmente em vigor, seria muito difícil a conversão num sistema único, quer utilizado apenas a nível interno nos Estados‑Membros, quer funcionando a nível comunitário.

Isso não é apenas consequência dos diferentes regimes jurídicos em vigor. Resulta de preocupações acerca da base em que poderia ser feita a repartição inicial, acerca de qual a compensação disponível para a perda de direitos e acerca da justiça de criar um benefício aleatório para aqueles a quem são reatribuídos direitos.

Outra questão é o facto de que, uma vez que se enverede por determinados tipos de sistemas de RBM, estes são efectivamente irreversíveis.

Tudo isto leva a que seja imperioso não tomar quaisquer medidas, mesmo ao nível do intercâmbio de melhores práticas entre Estados‑Membros, sem informações, consultas e análises mais completas. Só desta forma será possível determinar o que é efectivamente a melhor prática.

Além disso, este tipo de exercício poderá demonstrar que para diferentes tipos de pesca são adequados sistemas diferentes.

Recomendações

Quaisquer estudos de RBM iniciados pela Comissão deverão ser orientados para os seguintes objectivos:

1.  Fornecer um quadro e uma análise completos dos sistemas de gestão actualmente em vigor no território dos Estados‑Membros.

2.  Analisar as concepções de base envolvidas na gestão baseada nos direitos da pesca (RBM) em termos de:

c) a quem poderão ser atribuídos os direitos, a quem poderão ser cedidos e se são ou não            negociáveis, juntamente com quaisquer limitações relativas a estes aspectos; e

d) a dimensão dos direitos, ou seja, se os mesmos são definidos em termos de      localização,     quantidade (produto) ou esforço (factor de produção), ou uma mistura de tudo o que   foi referido.

3.  Avaliar, utilizando as provas obtidas a partir dos sistemas de gestão existentes, a eficácia de cada uma dessas concepções na consecução dos objectivos da PCP em termos:

d) da melhoria da subsistência das pessoas que se dedicam ao sector da pesca,

e) da existência de uma ecologia marinha sustentável na qual sejam conservados os        recursos haliêuticos; e

f) da manutenção da viabilidade das comunidades dependentes da pesca

4.  Examinar estas questões separadamente para os diferentes tipos de pesca, praticada, tanto em águas comunitárias, como fora delas.

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação	28.2.2008
Resultado da votação final	+: –: 0:	21 3 1
Deputados presentes no momento da votação final	Alfonso Andria, Elspeth Attwooll, Marie-Hélène Aubert, Iles Braghetto, Luis Manuel Capoulas Santos, Paulo Casaca, Zdzisław Kazimierz Chmielewski, Avril Doyle, Emanuel Jardim Fernandes, Carmen Fraga Estévez, Duarte Freitas, Ioannis Gklavakis, Hélène Goudin, Pedro Guerreiro, Ian Hudghton, Heinz Kindermann, Rosa Miguélez Ramos, Marianne Mikko, Philippe Morillon, Seán Ó Neachtain, Struan Stevenson, Catherine Stihler, Margie Sudre, Cornelis Visser
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Thomas Wise
Suplente(s) (n.º 2 do art. 178.º) presente(s) no momento da votação final	Francesco Ferrari