RAPPORT sur des règles et procédures efficaces d’importation et d’exportation au service de la politique commerciale
14.5.2008 - (2007/2256(INI))
Commission du commerce international
Rapporteur: Jean-Pierre Audy
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur des règles et procédures efficaces d’importation et d’exportation au service de la politique commerciale
Le Parlement européen,
– vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 23 à 31, 95, 133 et 135,
– vu le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007[1] en cours de ratification par les Etats membres,
– vu la convention portant création d'un Conseil de coopération douanière, signée à Bruxelles le 15 décembre 1950 et entrée en vigueur le 4 novembre 1952,
– vu l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994 et notamment ses articles V, VIII et X,
– vu la déclaration ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) adoptée à Singapour le 13 décembre 1996, et notamment son point 21,
– vu la déclaration ministérielle de l'OMC adoptée à Doha le 14 novembre 2001, et notamment son point 27,
– vu la décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 1er août 2004 et notamment son annexe D sur les modalités pour les négociations sur la facilitation des échanges,
– vu la déclaration ministérielle de l'OMC adoptée à Hong Kong le 18 décembre 2005, et notamment son point 33 et son annexe E,
– vu les rapports du Groupe spécial et de l'organe de règlement des différends de l'OMC dans l'affaire (WT/DS315) Communautés Européennes - certaines questions douanières,
– vu le règlement (CEE) n° 2913/92, du Conseil, du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire[2],
– vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes communautaire (Code des douanes modernisé) (COM(2005)0608-),
– vu la décision n° 70/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce[3],
– vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d’action pour la douane dans la Communauté (Douane 2013) (COM(2006)0201),
– vu la communication de la Commission du 16 mars 2005 sur les règles d’origine dans les régimes commerciaux préférentiels - Orientations pour l’avenir (COM(2005)0100),
– vu la communication de la Commission du 1er avril 2008, intitulée "Une stratégie pour l'avenir de l'union douanière" (COM(2008)0169),
,– vu le projet de règlement (2046/2007) de la Commission sur les règles d'origine du système de préférences généralisées en cours d'examen par le Comité du Code des douanes,
– vu la Convention internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (Convention de Kyoto) telle que révisée,
– vu la proposition de décision du Conseil concernant l’adhésion des Communautés européennes à l’Organisation mondiale des douanes (OMD) et l’exercice, à titre transitoire, de droits et obligations identiques à ceux des membres de cette organisation (COM(2007)0252),
– vu le rapport final du 15 juin 2007 de la direction générale "Fiscalité et Union douanière" de la Commission sur le rôle futur des douanes,
– vu les actes de l'audition tenue le 19 décembre 2007 au Parlement au sein de la commission du commerce international sur le thème "Des règles et procédures efficaces d'importation et d'exportation au service de la politique commerciale",
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission du commerce international (A6‑0184/2008),
A. considérant que l’union douanière est l'un des instruments historiques sur lesquels s’est construite l’intégration économique et politique du continent européen,
B. considérant que les notions d'union douanière et de politique commerciale commune sont consubstantielles l'une à l'autre,
C. considérant que les règles et procédures en matière d'importation et d'exportation de l'Union européenne continuent de jouer un rôle essentiel dans le bon fonctionnement du marché intérieur,
D. considérant que la politique commerciale commune a connu, au fil des années, des évolutions importantes qui ont requis, et continuent à requérir, l'adaptation permanente des règles et procédures en matière d'importation et d'exportation,
E. considérant que la politique commerciale commune ne peut fonctionner qu’en s’appuyant sur des règles et procédures efficaces en matières d’importation et d’exportation des marchandises,
F. considérant que la simplification et la modernisation des règles et procédures en matière d'importation et d'exportation dans l'Union européenne et au niveau international constituent des enjeux stratégiques de compétitivité commerciale,
G. considérant les problèmes spécifiques rencontrés par les les petites et moyennes entreprises (PME) pour maîtriser les règles et procédures douanières, qui sont souvent la cause d'un accès moins facile de ces entreprises au commerce international et qui les empêchent de tirer pleinement avantage des opportunités offertes par la mondialisation,
H. considérant qu'une détermination correcte du classement tarifaire, de l'origine et de la valeur des marchandises importées est indispensable à la bonne application du tarif douanier commun, des préférences tarifaires, des mesures antidumping et antisubventions et de toute une série d'autres instruments de politique commerciale,
I. considérant que des règles et procédures douanières excessivement contraignantes ou lentes entravent les échanges internationaux de marchandises et sont classées, par les opérateurs économiques, et notamment par les PME,, parmi les principales barrières non tarifaires au commerce,
J. considérant que le rôle des douanes s'éloigne aujourd'hui de la simple collecte de droits de douane, fonction importante mais qui a connu un recul considérable au cours des vingt dernières années, pour s'orienter vers l'application de mesures non tarifaires, notamment en matière de sécurité et de sûreté, de lutte contre la contrefaçon, le blanchiment de capitaux et les stupéfiants, ainsi que vers l'application de mesures ayant trait à la santé, à l'environnement et à la protection des consommateurs, sans oublier la collecte de la TVA et des accises à l'importation ou encore l'exonération de ces taxes à l'exportation et, bien évidemment, le respect des politiques commerciales de l'Union,
K. considérant les efforts accomplis depuis août 2004 dans le cadre de l'OMC et du cycle de Doha pour négocier un accord multilatéral contraignant en matière de facilitation du commerce, ainsi que les difficultés rencontrées par plusieurs pays en développement pour financer les mesures aux frontières proposées dans le cadre de ces négociations,
L. considérant les difficultés particulières rencontrées par les pays en développement dans la mise en place de systèmes douaniers efficaces, notamment en matière d'infrastructures, d'équipement ainsi que de formation et d'intégrité des personnels,
M. considérant que l'objectif essentiel de facilitation du commerce doit être concilié avec celui, non moins fondamental, d'efficacité des contrôles,
N. considérant que les préoccupations liées à la sécurité des personnes et des biens jouent un rôle de plus en plus grand dans la définition et l'application des règles et procédures douanières, particulièrement chez certains grands partenaires commerciaux de l’Union,
O. considérant que les standards européens de protection des consommateurs, notamment en matière de santé et de sécurité, devraient être applicables à tous les produits mis en libre circulation à l'intérieur du marché unique européen, quelle que soit leur origine,
P. considérant les gains considérables en termes d'efficacité et de rapidité résultant du recours accru à l'informatique et à d'autres technologies modernes dans le traitement des transactions douanières et dans le contrôle des marchandises,
Q. considérant la nécessité de tenir compte des contraintes d'interopérabilité associées à l'utilisation de tels équipements ainsi que des coûts induits par cette utilisation pour les administrations concernées et pour les opérateurs économiques,
R. considérant que le traité sur l'Union européenne prévoit, parmi les nouveaux objectifs fondamentaux énoncés dans son article 3, paragraphe 5 (correspondant à l'actuel article 2, paragraphe 5 tel qu'il serait modifié par l'article 1er, point 4, du traité de Lisbonne), que, dans ses relations avec le reste du monde, l'Union contribue à la protection de ses citoyens; que ledit traité dispose aussi, en son article 3, paragraphe 2 (correspondant à l'actuel article 2, paragraphe 2 tel qu'il serait également modifié par l'article 1er, point 4, du traité de Lisbonne), que l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière, notamment, de contrôle des frontières extérieures,
S. considérant que, si les règles et procédures douanières de l’Union sont définies et adoptées au niveau communautaire, leur mise en œuvre effective repose sur l’action des administrations nationales des États membres,
T. considérant l'importance du rôle joué par l'OMD dans la promotion du commerce par la coopération douanière internationale,
Importance des règles et procédures d'importation et d'exportation
1. souligne l’importance de l’efficacité des règles et procédures en matière d’importation et d’exportation dans la mise en œuvre de la politique commerciale;
2. rappelle que l’efficacité de toute mesure de politique commerciale dépend en grande partie de la capacité de l’Union à en assurer l’application correcte; qu’il en va ainsi, notamment, des mesures de défense commerciale et des préférences tarifaires de tous types accordées par l’Union à ses divers partenaires; qu’une mesure inapplicable ou difficilement applicable sur le plan douanier est une mesure inopérante sur le plan commercial, pouvant entraîner de graves distorsions de concurrence et d’innombrables dégâts économiques, sociaux et/ou environnementaux collatéraux;
3. déplore que la “faisabilité douanière” de certaines initiatives de politique commerciale ne soit pas toujours correctement évaluée et prise en compte; rappelle, à titre d’exemple, les problèmes rencontrés en 2005 dans la mise en œuvre du mémorandum d’accord avec la Chine sur les importations de produits textiles;
4. insiste sur la nécessité d’une meilleure coopération entre les services de la Commission chargés de la politique commerciale et ceux chargés de la politique douanière, à travers notamment une intégration plus systématique de ces derniers dans les équipes de négociation des accords commerciaux;
5. invite la Commission à prêter une attention toute particulière aux problèmes rencontrés par les PME, notamment en facilitant l'adaptation de leurs systèmes informatiques à ceux utilisés par les administrations douanières, au moindre coût possible, et en leur simplifiant les modalités d'accès au statut d'opérateur économique agréé;
6. se réjouit de l’admission de la Communauté européenne comme membre à part entière de l’OMD à compter du 1er juillet 2007, admission qui consacre sa compétence internationale en matière de politique douanière et ne peut que contribuer à renforcer sa cohésion interne ; demande à la Commission de soutenir cette organisation;
Classement tarifaire, valeur, origine et régimes économiques
7. rappelle l’importance particulière des règles concernant le classement tarifaire, la valeur et l’origine – préférentielle et non préférentielle - des marchandises;
8. encourage la Commission à œuvrer sans relâche à l’amélioration de ces règles, tant au niveau communautaire que dans les cadres multilatéraux de l'OMC et de l’OMD, dans le sens de la transparence, de la prévisibilité, de la simplification et de l’efficacité;
9. déplore le blocage persistant de l’exercice d’harmonisation des règles d’origine non préférentielle au niveau multilatéral, exercice engagé dès 1995 sur la base de l’accord sur les règles d’origine (ARO) conclu dans le cadre du cycle d’Uruguay; estime qu’une telle harmonisation permettrait notamment une application plus efficace et plus équitable des mesures de défense commerciale à travers le monde et un meilleur encadrement des pratiques en matière de marquage de l’origine; invite la Commission à prendre toutes les initiatives possibles en vue de la relance et de la conclusion de ces négociations sur la base des principes fixés dans l’ARO;
10 prend acte des efforts entrepris par la Commission en vue de moderniser et de simplifier les règles d’origine préférentielle;
11. regrette que le Parlement ne soit pas associé de manière plus étroite, pour exercer le droit de regard préalable dont il dispose dans le cadre de la procédure de comitologie au projet de règlement sur la réforme des règles d'origine du système de préférences généralisées (SPG), actuellement en cours d'examen par les États membres dans le cadre du Comité du code des douanes, malgré l'importance et le caractère politiquement très sensible de cette réforme; note toutefois qu'est prévue une présentation de la Commission sur ce sujet devant la commission compétente du Parlement;
12. relève les fortes contestations, émanant de certains secteurs de l’industrie communautaire, comme le textile et l’habillement et l’agro-alimentaire, à l’égard d’une application uniforme du critère de valeur ajoutée; demande à la Commission et aux États membres de tenir compte, dans toute la mesure du possible, de ces critiques justifiées;
13. rappelle qu'il importe, de manière générale, de veiller soigneusement à ce que les préférences accordées aux pays bénéficiaires de régimes préférentiels dans certains secteurs sensibles ne soient pas trop aisément détournées, à la faveur de règles d'origine qui seraient excessivement souples, au profit de pays tiers très compétitifs;
14. regrette que les régimes communautaires d'entrepôt sous douane, de perfectionnement passif et de perfectionnement actif restent peu utilisés par les entreprises européennes en raison de leur complexité; invite la Commission à envisager la simplification des régimes économiques, l'introduction de procédures plus souples et la suppression des documents sur support papier;
Facilitation du commerce
15. accorde la plus haute importance aux négociations en cours depuis août 2004 à l’OMC sur la facilitation du commerce; rappelle les bénéfices considérables qui sont attendus d’un accord ambitieux en la matière en termes d’allègement des coûts de transaction, d’amélioration de la compétitivité et de l’attractivité internationale des pays en développement, et de promotion des échanges;
16. est conscient du fait que le résultat des négociations sur la facilitation du commerce risque d'obliger les pays en développement à mettre en œuvre des programmes onéreux éventuellement difficiles à financer; estime donc indispensable que, dans le résultat final des négociations, les pays développés s'engagent clairement, à fournir une aide technique et financière aux pays en développement pour que ceux-ci puissent financer les coûts de mise en conformité, d'ajustement et d'application d'un futur cadre multilatéral;
17. souligne le caractère éminemment coopératif de ces négociations, qui se prêtent mal à d’éventuels marchandages transversaux avec d’autres sujets du cycle de Doha; estime que le sujet de la facilitation du commerce pourrait faire l’objet d’une conclusion et d’une mise en œuvre séparées sans risquer de déséquilibrer le cycle et demande, par conséquent, sa sortie de l’engagement unique;
18. soutient également l'inclusion, avec un niveau d'ambition élevé, d'un chapitre "facilitation du commerce et coopération douanière" dans tous les nouveaux accords de libre-échange négociés par la Commission, dans le prolongement de sa communication du 4 octobre 2006 intitulée "Une Europe compétitive dans une économie mondialisée – Une contribution à la stratégie européenne pour la croissance et l'emploi" (COM(2006)0567);
Nouvelles missions de la douane
19. rappelle la nécessité de mettre en place, au niveau de l'Union européenne, un plan de lutte contre la contrefaçon et la piraterie; insiste sur la nécessité de renforcer la coopération à ce sujet, au sein de la Commission, entre les services chargés des règles de propriété intellectuelle, de la politique commerciale et de la politique douanière, ainsi qu'avec les administrations douanières des États membres, et entre ces administrations;
20. se félicite du compromis trouvé entre les États membres et la Commission sur un mandat négocié de pacte international anti-contrefaçon (Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA)), dès lors que cet accord est un enjeu majeur de la stratégie commerciale globale de l'Union et qu'il permettra de disposer d'un cadre international de haut niveau pour renforcer la mise en œuvre des droits de propriété intellectuelle et protéger les producteurs contre le pillage industriel et les consommateurs contre les risques de santé et de sécurité liés aux nombreuses contrefaçons;
21. demande à la Commission et aux États membres de prendre les mesures nécessaires permettant d'assurer que les marchandises importées pour être commercialisées dans l'Union européenne répondent aux standards européens de protection des consommateurs, notamment en matière de santé et de sécurité, afin de prévenir l'introduction de produits ou de substances qui pourraient s'avérer dangereux pour les consommateurs;
Une dérive sécuritaire préoccupante
22. reconnaît la légitimité des préoccupations liées à la sécurité des personnes et des biens, mais insiste sur la nécessité de trouver un juste équilibre entre contrôle et facilitation, afin de ne pas entraver inutilement ou excessivement les échanges internationaux; estime toutefois que les douanes jouent un rôle primordial dans la mise en œuvre pleine et entière des mesures communautaires tant dans le domaine de la santé qu'en matière de protection de l'environnement et des consommateurs, et que ce rôle ne doit pas être compromis par des mesures de facilitation douanière;
23. soutient le cadre de normes SAFE (Facilitation et sécurisation des échanges commerciaux) adopté par le Conseil de l'OMD en 2005; souscrit pleinement à l'opinion exprimée par l'OMD qu' "il n'est ni acceptable ni utile d'inspecter tous les envois" et qu'une gestion efficace des risques au moyen de systèmes informatiques performants doit être privilégiée;
24. déplore fortement l'adoption par le Congrès américain, en juillet 2007, de la législation dite "HR1" et l'introduction unilatérale par les États-Unis d'une exigence de scanning de tous les conteneurs à destination de ce pays à partir de 2012; doute de l'efficacité d'une telle mesure et de sa compatibilité avec les règles de l'OMC; craint qu'elle ne constitue, une fois mise en pratique, un frein au développement des échanges transatlantiques;
25. fait observer que des échanges sûrs sont particulièrement importants dans une économie mondiale de plus en plus intégrée; invite instamment le Dialogue transatlantique des législateurs (TLD) et la Commission à soutenir leurs efforts pour faire en sorte que la législation américaine prévoyant le scanning de tous les containers à destination des États‑Unis évolue et intègre une approche fondée sur les risques; demande à la Commission de soulever cette question tant devant le Conseil économique transatlantique (CET) que dans le cadre d'autres instances, et d'amener les États‑Unis à reconsidérer leur décision dans cette voie; appelle à promouvoir une reconnaissance mutuelle des "opérateurs économiques autorisés" et des normes de sécurité adoptées par l'OMD (C‑TPAT, cadre de normes SAFE);
Un déficit d'harmonisation persistant
26. rappelle que la compatibilité du système douanier de l'Union avec les règles de l'OMC a été, pour l'essentiel, confirmée en appel par l'organe de règlement des différends de l'OMC dans l'affaire WT/DS315, précitée, et se félicite de ce résultat;
27. constate néanmoins que tant nos partenaires commerciaux que les opérateurs économiques européens eux-mêmes, restent demandeurs d'une plus grande harmonisation entre les administrations nationales dans la mise en œuvre de la législation douanière communautaire;
28. observe que des divergences dommageables sont parfois constatées entre les États membres en matière, par exemple, de perception de la TVA à l'importation, de conditions d'obtention de certaines procédures simplifiées, de fréquence des contrôles physiques des marchandises et de sanctions;
29. estime que tout doit être fait pour garantir l'égalité de traitement des opérateurs économiques en tous points du territoire douanier communautaire, laquelle est indispensable au maintien de l'intégrité du marché intérieur, à la protection des intérêts financiers de l'Union, à la préservation de ses compétences externes – notamment en matière de politique commerciale – et au respect de ses engagements internationaux;
30. exprime son soutien à toutes les initiatives qui visent à accroître la cohésion entre les administrations nationales, à favoriser les synergies, à mettre en place de nouveaux systèmes de communication et de partage d’information, à développer les meilleures pratiques et à échanger les personnels et les expériences en vue de permettre à ces diverses administrations de fonctionner, dans l’application de la législation communautaire, comme si elles en constituaient une seule;
31. souligne l'importance essentielle, à cet égard, d'instruments tels que le tarif intégré (Taric), les renseignements tarifaires contraignants (RTC), les renseignements contraignants en matière d'origine (RCO) et le cadre commun de gestion du risque; invite la Commission et les États membres à continuer à perfectionner ces instruments et à en assurer le bon fonctionnement;
32. insiste sur la nécessité d'unifier le droit de la preuve ou de fixer des règles minimales communes, et de veiller à l'application uniforme, par les 27 États membres, des règlements communautaires en matière de droit douanier (notamment le règlement (CE) n° 1383/2003);
33. demande à la Commission d'inclure dans ses propositions des dispositions précises concernant les sanctions administratives et pénales pour violation des dispositions douanières prévues par l' articles 27, point a) et par l'article 280 du TCE, tels qu'ils seraient modifiés par le traité de Lisbonne;
34. regrette la réticence de la Commission et des États membres à envisager, à ce stade, de nouvelles structures pour garantir l'application uniforme de la législation douanière communautaire; demande à la Commission et aux États membres d'étudier sérieusement l'idée d'unifier les services douaniers de l'Union européenne, en vue d'aller vers une administration communautaire en charge de l'union douanière, afin d'appliquer de manière plus efficace les règles et les procédures douanières dans l'ensemble du territoire douanier de l'Union européenne;
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35. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des États membres, à l’Organisation mondiale des douanes, à l’Organisation mondiale du commerce, ainsi qu'aux pays adhérents et aux pays candidats.
EXPOSÉ DES MOTIFS
L'union douanière, fête son quarantième anniversaire en 2008. Elle a constitué l'une des premières étapes de la construction européenne, et a permis, à terme, la suppression de tous les droits de douanes à l'importation et à l'exportation entre les États de l'Union, et l'adoption d'un tarif extérieur commun par ces pays dans leurs relations avec les pays tiers. Elle est la contrepartie indissociable du bon fonctionnement du marché intérieur et d’une bonne application des accords commerciaux de l’Union.
La politique douanière relève de la compétence de la Communauté mais sa mise en œuvre est assurée par les États membres : les administrations douanières nationales sont chargées d'appliquer au quotidien la législation de l'Union européenne ; c’est d’ailleurs là l'un des problèmes cruciaux de l’efficacité opérationnelle des procédures d’importations et d’exportations de marchandises.
De nombreuses évolutions législatives sont en cours ou ont eu lieu récemment : code des douanes communautaire modernisé, décision relative à un environnement sans support papier pour la douane et le commerce, programme d’action pour la douane dans la Communauté (Douane 2013), projet de règlement de la Commission sur les règles d'origine SPG, etc. Enfin, le traité de Lisbonne, en cours de ratification par les États membres, prévoit dans son article 1er, point 4 que la protection de ses citoyens sera, dans les relations de l'Union avec le reste du monde, une des priorités de l'Union.
Au plan international, les incertitudes ne manquent pas et les négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) connaissent un ralentissement préjudiciable, notamment en matière de facilitation du commerce. Par ailleurs, la Communauté européenne a dû faire face à un lourd contentieux devant l’organe de règlement des différents de l’OMC sur son organisation douanière qui présente, notamment en raison de l’intervention des multiples administrations nationales, des caractéristiques non conformes aux règles de l’OMC. Au sein même de l’Organisation mondiale des douanes (OMD), dont la Communauté européenne n’est membre que depuis 2007, l'on constate un ralentissement des progrès en matière d’efficacité et d’harmonisation mondiale des procédures douanières suite aux préoccupations sécuritaires apparues aux États-Unis depuis les attentats du 11 septembre 2001. En août dernier, le Congrès américain a voté une loi (la loi du 100% scanning) qui fait virtuellement « exploser » le système. Même si cette loi ne deviendra pleinement applicable qu'en 2012, elle ouvre, dès maintenant, une période d'incertitude concernant le mouvement des marchandises à travers le monde.
C’est dans ce contexte que les douanes européennes sont arrivées à une époque charnière, où leur avenir pour les vingt prochaines années se redessine : c'est la raison pour laquelle le rapporteur a pris l'initiative de lancer le débat politique sur les règles et procédures d’importation et d’exportation au service de la politique commerciale, afin que le Parlement européen puisse s'exprimer sur ces questions essentielles pour la compétitivité de l'Union comme pour la protection de ses citoyens, protection qui, depuis le traité de Lisbonne en cours de ratification auprès des États membres, est devenue un objectif de l’Union.
Dans une optique de large consultation des acteurs du domaine de la douane, la commission du commerce international a organisé le 19 décembre 2007, sur proposition du rapporteur, une mini-audition à laquelle ont participé des intervenants issus de la Commission, de l'OMD, de l'OMC, ainsi que de BusinessEurope. Les actes de cette audition figurent comme document de travail à ce rapport.
Il est à noter ici que les procédures d’importation et d’exportation sont une question transversale. Il s'agit bien sûr d'un élément essentiel du fonctionnement du marché intérieur qui a besoin de règles communes appliquées d'une manière harmonisée à ses frontières extérieures. C'est pourquoi les questions douanières, comme récemment le code des douanes communautaire modernisé, figurent parmi les compétences de sa commission du marché intérieur et de la protection du consommateur. Cependant, ces règles communes s'étendent bien au-delà du marché intérieur en tant que tel et ont un impact sur tous les volets de la politique commerciale et, donc, de la compétitivité économique de l’Union et de la protection de ses citoyens.
Le rôle des douanes au 21ème siècle : une perception qui diffère selon les États
Le rôle des douanes s'éloigne aujourd'hui de la simple collecte de droits de douane, qui a connu un recul considérable au cours des vingt dernières années, pour s’orienter vers l’application de mesures non tarifaires, notamment en matière de sécurité et de sûreté, de lutte contre la contrefaçon, le blanchiment de capitaux et les stupéfiants, ainsi que vers l’application de mesures ayant trait à la santé, à l’environnement et à la protection des consommateurs, sans oublier la collecte de la TVA et des accises à l’importation ou encore l’exonération de ces taxes à l’exportation et, bien évidemment, le respect des politiques commerciales de l’Union.
La douane, au 21ème siècle, est un outil multifonctionnel. Elle exerce, en premier lieu, une fonction fiscale, c'est-à-dire la perception de droits et de taxes sur les mouvements de marchandises. Sa deuxième fonction est économique : la douane est au service du commerce extérieur et de sa facilitation. Enfin, elle a une fonction sécuritaire car elle est responsable des frontières d'un Ètat et de la lutte contre les fléaux tels que la contrebande.
Les pays opèrent un classement dans l'application de ces fonctions. Par exemple, les pays en développement, pour lesquels les droits de douanes constituent une ressource budgétaire importante, privilégient principalement la fonction fiscale.
Dans d'autres pays, comme les États-Unis, c'est la fonction sécuritaire qui est privilégiée, dans le contexte de méfiance qui a fait suite aux attentats du 11 septembre 2001. Le rapporteur trouve parfaitement respectable que la sécurité des personnes joue un rôle plus grand dans la définition des règles et des procédures douanières. En revanche, il considère que certaines mesures, prises de manière unilatérale par les Etats-Unis, entravent sérieusement les échanges commerciaux et la croissance du commerce mondial.
La douane européenne essaie d'assurer un équilibre entre ces trois fonctions. La "déclaration de mission commune", présentée au groupe Politique douanière le 11 juillet 2007, mentionne les quatre engagements suivants :
- garantir la sûreté et la sécurité des citoyens;
- protéger les intérêts financiers de la Communauté et de ses États membres;
- protéger la Communauté contre le commerce illégal ou déloyal, tout en soutenant les activités commerciales légitimes;
- renforcer la compétitivité des entreprises européennes par la mise en place de méthodes de travail modernes soutenues par un environnement facilement accessible.
Un système douanier au service de la facilitation du commerce
Le rapporteur tient à rappeler que ces règles et ces procédures d'importation et d'exportation pouvaient constituer, si elles sont appliquées de manière trop stricte, un obstacle non tarifaire, qui décourage les échanges.
Dans ce cadre se pose la problématique de la facilitation du commerce. La facilitation fait actuellement l'objet d'une négociation importante à Genève dans le cadre du cycle de Doha. Il s'agit d'un sujet abordé trois ans après le début du cycle (2004), et sur lequel un réel consensus se dégage entre les pays. Cependant, il n'est possible de dégager un accord dans ce domaine que quand l'ensemble des points du cycle aura été abordé, en vertu du principe de "l'engagement unique".
Or, les négociations de Doha étant ralenties par certains sujets, notamment l'agriculture, c'est toute la réforme de la facilitation du commerce qui est bloquée. C'est pourquoi le rapporteur appelle à la sortie de la facilitation du commerce de "l'engagement unique", et demande que cette question soit traitée séparément.
Un déficit d'harmonisation : cause d'un système douanier fragile
Le rapporteur tient à souligner que la persistance d'un déficit d'harmonisation est une cause manifeste de fragilisation du système douanier européen. Ce système a fait l'objet d'un procès, initié par les États-Unis, devant l'organe de règlement des différends de l'OMC, lequel organe a confirmé en appel, en formulant quelques critiques, la compatibilité du système douanier de l'Union européenne avec les règles de l'OMC. Néanmoins, le déficit d'harmonisation a été souligné, comme le font, régulièrement, les partenaires commerciaux de l'Union et les opérateurs économiques européens eux-mêmes, qui sont demandeurs d'une plus grande harmonisation entre les administrations douanières nationales.
Ce déficit aboutit en outre à un traitement différencié des entreprises. Par exemple, il n'est pas cohérent que la perception de la TVA puisse se faire à l'importation par les administrations douanières ou que la possibilité soit offerte aux entreprises de payer la TVA en régime intérieur.
Le rapporteur admet que le processus d'harmonisation est un processus difficile car il y a des limites intrinsèques. Cependant, le rapporteur tient à encourager ce processus, et tient à souligner que l'éclatement de la mise en œuvre de notre politique commerciale et de nos règles douanières communes entre toutes les administrations nationales constitue un handicap sérieux obligeant constamment la Commission à des efforts de coordination.
La création d'une administration douanière
Le rapporteur comprend que la réforme du code des douanes constitue la priorité de la Commission européenne et qu'il s'agit d'une tâche suffisamment complexe pour ne pas y ajouter une réforme institutionnelle. Cependant, le rapporteur tient à ouvrir la piste de réflexion de la création d'une fonction publique européenne douanière en proposant que soit étudiée la possibilité de créer une coordination intégrée des administrations douanières nationales en vue d’aller vers une administration communautaire en charge de l’union douanière. En effet, la logique d'harmonisation toujours plus poussée des règles douanières implique que la fonction douanière devient de facto identique dans toute l'Union. Compte tenu des longs délais que nécessitent les évolutions communautaires, surtout celles qui touchent aux prérogatives des États membres, le rapporteur considère que le moment est venu de mettre sur la table cette question qui est tout à la fois symbolique, car elle couronne quarante ans d'intégration douanière toujours plus poussée, et pragmatique, car elle se pose dans l'optique d'une organisation des douanes plus efficace, dans une planète qui se complexifie, qui va vite, et qui ne nous attend pas.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
6.5.2008 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
24 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Graham Booth, Daniel Caspary, Christofer Fjellner, Glyn Ford, Ignasi Guardans Cambó, Jacky Hénin, Ģirts Valdis Kristovskis, Caroline Lucas, Marusya Ivanova Lyubcheva, Erika Mann, Helmuth Markov, David Martin, Vural Öger, Georgios Papastamkos, Tokia Saïfi, Gianluca Susta, Daniel Varela Suanzes-Carpegna, Iuliu Winkler, Corien Wortmann-Kool |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Jean-Pierre Audy, Vasco Graça Moura, Javier Moreno Sánchez, Salvador Domingo Sanz Palacio, Zbigniew Zaleski |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Anne Ferreira |
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