RAPPORT sur la modification du règlement du Parlement européen à la lumière des propositions du groupe de travail sur la réforme parlementaire concernant les travaux de la plénière et les rapports d'initiative

29.5.2008 - (2007/2272(REG))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteur: Richard Corbett

Procédure : 2007/2272(REG)
Cycle de vie en séance
Cycle relatif au document :  
A6-0197/2008

PROPOSITION DE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la modification du règlement du Parlement européen à la lumière des propositions du groupe de travail sur la réforme parlementaire concernant les travaux de la plénière et les rapports d'initiative

(2007/2272(REG))

Le Parlement européen,

–   vu les décisions de la Conférence des présidents du 25 octobre et du 12 décembre 2007,

–   vu les lettres de son Président du 15 novembre 2007 et du 31 janvier 2008,

–   vu le premier rapport intermédiaire du groupe de travail sur la réforme parlementaire concernant "la plénière et le calendrier des activités" soumis à la Conférence des présidents le 6 septembre 2007 (PE 392.600/CPG) ainsi que ses conclusions concernant les rapports d'initiative,

–   vu l'article 199 du traité CE,

–   vu les articles 201 et 202 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A6‑0197/2008),

1.  décide d'apporter à son règlement les modifications ci-après;

2.  rappelle que ces modifications entrent en vigueur le premier jour de la prochaine période de session, à l'exception des points 2 et 3 de la nouvelle annexe II bis, qui entrent en vigueur le premier jour de la législature commençant en juillet 2009; rappelle que l'article 45, paragraphe 1 bis s'applique également aux rapports autorisés avant l'entrée en vigueur de cette disposition;

3.  décide que l'amendement 5 de sa décision du 13 novembre 2007 sur la modification du règlement du Parlement européen à la lumière du statut des députés[1], concernant l'article 39, paragraphe 2, entre en vigueur le premier jour de la prochaine période de session;

4.  décide, conformément à l'article 204, point c), de publier la décision de la Conférence des présidents sur les règles et pratiques concernant les rapports d'initiative, telle que modifiée par ses décisions du 12 décembre 2007 et du 14 février 2008, en annexe au règlement; charge son Secrétaire général de tenir cette annexe à jour conformément aux futures décisions de la Conférence des présidents concernant cette matière;

5.  charge son Président de transmettre la présente décision, pour information, au Conseil et à la Commission.

Amendement 1

Règlement du Parlement européen

Article 38 bis (nouveau)

Texte en vigueur

Amendement

 

Article 38 bis

 

Droits d'initiative conférés au Parlement par les traités

 

Lorsque les traités confèrent un droit d'initiative au Parlement, la commission compétente peut décider de rédiger un rapport d'initiative.

 

Le rapport contient:

 

a) une proposition de résolution;

 

b) le cas échéant, un projet de décision ou de proposition;

 

c) un exposé des motifs incluant, le cas échéant, une fiche financière.

 

Lorsque l'adoption d'un acte par le Parlement requiert l'approbation ou l'accord du Conseil et l'avis ou l'accord de la Commission, le Parlement peut, dans la foulée du vote sur l'acte proposé, et sur proposition du rapporteur, décider de reporter le vote sur la proposition de résolution jusqu'à ce que le Conseil ou la Commission aient formulé leur position.

Amendement  2

Règlement du Parlement européen

Article 45 - paragraphe 1 bis (nouveau)

Texte en vigueur

Amendement

1 bis. Le Parlement examine les rapports d'initiative en application de la procédure de brève présentation exposée à l'article 131 bis. Les amendements portant sur de tels textes ne peuvent être examinés en plénière que s'ils sont déposés par le rapporteur pour tenir compte d'informations nouvelles; cependant, des contre-propositions de résolution peuvent être déposées conformément à l'article 151, paragraphe 4. Les dispositions du présent paragraphe ne s'appliquent pas lorsque l'objet du rapport justifie un débat prioritaire en plénière, lorsque le rapport est élaboré en vertu d'un droit d'initiative visé à l'article 38 bis ou à l'article 39, ou lorsque le rapport peut être considéré comme un rapport stratégique en application des critères énoncés par la Conférence des présidents1.

 

______________

 

1Voir la décision en question de la Conférence des présidents, reproduite à l'annexe ...... du règlement

Amendement 3

Règlement du Parlement européen

Article 45 – paragraphe 2 – alinéa 1

Texte en vigueur

Amendement

2. Les dispositions du présent article s'appliquent, par analogie, aux cas où les traités attribuent le droit d'initiative au Parlement.

2. Lorsque l'objet du rapport relève du droit d'initiative visé à l'article 38 bis, l'autorisation ne peut être refusée qu'au motif que les conditions énoncées dans les traités ne sont pas remplies.

Amendement 4

Règlement du Parlement européen

Article 45 – paragraphe 2 – alinéa 2

Dans de tels cas, la Conférence des présidents prend une décision dans un délai de deux mois.

2 bis. Dans les deux cas, la Conférence des présidents prend une décision dans un délai de deux mois.

Amendement 5

Règlement du Parlement européen

Article 110 – paragraphe 1

Texte en vigueur

Amendement

1. Des questions avec demande de réponse écrite peuvent être posées par tout député au Conseil ou à la Commission. Le contenu des questions relève de la seule responsabilité de leur auteur.

1. Des questions avec demande de réponse écrite peuvent être posées par tout député au Conseil ou à la Commission, conformément aux directives1. Le contenu des questions relève de la seule responsabilité de leur auteur.

 

______________

 

1Voir annexe II bis

Amendement 6

Règlement du Parlement européen

Article 110 – paragraphe 2

Texte en vigueur

Amendement

2. Les questions sont remises par écrit au Président qui les communique à l'institution intéressée.

2. Les questions sont remises par écrit au Président qui les communique à l'institution intéressée. Le Président lève les doutes concernant la recevabilité d'une question. Sa décision est communiquée à l'auteur de la question.

Amendement 7

Règlement du Parlement européen

Article 111, paragraphe 1

Texte en vigueur

Amendement

1. Des questions avec demande de réponse écrite peuvent être posées par tout député à la Banque centrale européenne.

1. Des questions avec demande de réponse écrite peuvent être posées par tout député à la Banque centrale européenne conformément aux directives1.

 

______________

 

1 Cf. Annexe II bis

Amendement 8

Règlement du Parlement européen

Article 131 bis (nouveau)

Texte en vigueur

Amendement

 

Article 131 bis

 

Brève présentation

 

À la demande du rapporteur ou sur proposition de la Conférence des présidents, le Parlement peut également décider qu'un point qui ne nécessite pas un débat à part entière sera abordé au moyen d'une brève présentation du rapporteur en plénière. Dans ce cas, la Commission a la possibilité d'intervenir et tout député a le droit de réagir en remettant une déclaration écrite complémentaire conformément à l'article 142, paragraphe 7.

Amendement 9

Règlement du Parlement européen

Article 142 – paragraphe 5

Texte en vigueur

Amendement

5. Au cours du débat sur un rapport, la Commission et le Conseil sont entendus, en général, immédiatement après la présentation du rapport par le rapporteur. Toutefois, lorsque le débat porte sur une proposition de la Commission, le Président invite cette dernière à prendre la parole en premier lieu, pour présenter brièvement sa proposition, et, lorsqu'il concerne un texte émanant du Conseil, le Président peut inviter ce dernier à prendre la parole en premier lieu; le rapporteur suit dans chaque cas. Le Conseil et la Commission peuvent prendre la parole de nouveau, notamment pour répondre aux interventions des députés.

 

5. Au cours du débat sur un rapport, la Commission et le Conseil sont entendus, en général, immédiatement après la présentation du rapport par le rapporteur. Le Conseil, la Commission et le rapporteur peuvent prendre la parole de nouveau, notamment pour répondre aux interventions des députés.

 

Amendement 10

Règlement du Parlement européen

Article 151 – paragraphe 4

Texte en vigueur

Amendement

4. Un groupe politique peut déposer une proposition de résolution tendant à remplacer une proposition de résolution non législative contenue dans un rapport de commission.

4. Un groupe politique ou quarante députés au moins peuvent déposer une proposition de résolution tendant à remplacer une proposition de résolution non législative contenue dans un rapport de commission.

Dans ce cas, le groupe ne peut présenter d'amendements à la proposition de résolution de la commission compétente. La proposition de résolution du groupe ne peut être plus longue que celle de la commission compétente. Elle est soumise sans amendement à l'approbation du Parlement par un vote unique.

Dans ce cas, le groupe ou les députés concernés ne peuvent présenter d'amendements à la proposition de résolution de la commission compétente. La contre-proposition de résolution du groupe ne peut être plus longue que celle de la commission compétente. Elle est soumise sans amendement à l'approbation du Parlement par un vote unique.

 

L'article 103, paragraphe 4, s'applique par analogie.

Amendement 11

Règlement du Parlement européen

Annexe II bis (nouveau)

Texte en vigueur

Amendement

ANNEXE II bis

 

Directives pour les questions avec demande de réponse écrite en application des articles 110 et 111

 

1. Les questions avec demande de réponse écrite doivent:

 

- relever de la compétence et du domaine de responsabilité de l'institution concernée et présenter un intérêt général;

 

- être concises et contenir une demande compréhensible;

 

- ne pas contenir de propos insultants;

 

- ne pas avoir trait à des questions strictement personnelles.

 

2. Si une question ne respecte pas ces directives, le Secrétariat conseille l'auteur quant à la façon de la formuler de manière à la rendre recevable.

 

3. Si une question identique ou similaire a été posée et a obtenu une réponse pendant les six mois qui précèdent, le Secrétariat transmet à l'auteur une copie de la question précédente et de la réponse. La nouvelle question n'est communiquée que si l'auteur invoque de nouveaux développements importants ou souhaite obtenir de plus amples informations.

 

4. Si une question vise à obtenir des informations factuelles ou statistiques déjà disponibles à la bibliothèque du Parlement, celle-ci en informe le député, qui peut retirer la question.

 

5. Les questions portant sur des sujets connexes peuvent recevoir une réponse commune.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. Contexte de la réforme

Le programme de réformes internes du Parlement a pris une nouvelle importance du fait de l'accord sur le traité modificatif, qui améliore et renforce considérablement le rôle du Parlement européen en tant qu'acteur de premier plan dans le processus législatif. Le principal objectif du processus de réforme qui commence aujourd'hui est d'améliorer les procédures de travail, de les rendre plus transparentes et de rapprocher notre institution des attentes actuelles des citoyens à l'égard du Parlement européen. Les changements proposés sont le produit d'une profonde réflexion, dont les résultats ont ensuite été concrétisés par étapes.

La Conférence des présidents du Parlement européen a décidé, lors de sa réunion du 15 février 2007, d'instituer un groupe de travail sur la réforme parlementaire présidé par Mme Dagmar Roth-Behrendt. Conformément au mandat qui lui a été conféré, Mme Roth-Behrendt a présenté le premier rapport intermédiaire, portant sur "la plénière et le calendrier des activités", le 6 septembre 2007.

Lors de sa réunion du 25 octobre 2007, la Conférence des présidents s'est félicitée du rapport et a adopté la quasi-totalité des propositions de réforme contenues dans ce document. Une grande partie des changements peuvent prendre effet sous l'autorité de la Conférence elle-même mais un certain nombre d'entre eux nécessitent des modifications du règlement du Parlement.

Dès lors, la Conférence a décidé, à cette occasion, de renvoyer à la commission des affaires constitutionnelles les points suivants:

–  l'établissement de directives pour la procédure des questions écrites à la Commission et au Conseil;

–  l'introduction d'une procédure selon laquelle les rapports relevant de l'article 131, paragraphe 2, du règlement pourraient être présentés en plénière par le rapporteur, avec réaction de la Commission et possibilité, pour les autres députés, de déposer des contributions écrites;

–  possibilité d'ouverture et de clôture par le rapporteur des débats de la plénière sur les textes législatifs.

Tenant compte des délibérations ultérieures du groupe de travail sur la réforme parlementaire, la Conférence des présidents a décidé, le 12 décembre 2007, de renvoyer à la commission des affaires constitutionnelles des points supplémentaires concernant l'introduction d'une procédure simplifiée pour les rapports non législatifs et la révision du règlement pour faciliter l'élaboration de rapports législatifs d'initiative.

Conformément à cette décision et en application de l'article 202 du règlement, la commission des affaires constitutionnelles a étudié les changements proposés.

II. Contenu et explication des mesures de réforme adoptées

Les paragraphes suivants expliquent les raisons qui justifient l'adoption des mesures de réforme proposées par le rapporteur. Ils contiennent également des références systématiques aux propositions concrètes formulées par le groupe de travail sur la réforme parlementaire. Les amendements au règlement contenus dans la décision du Parlement sont regroupés et illustrés sous quatre sections relatives aux différents points soulevés par la Conférence des présidents.

1. La réforme des procédures concernant les questions écrites au Conseil ou à la Commission en vertu de l'article 110 (amendements 5, 6 et 11)

Le groupe de travail sur la réforme parlementaire a observé dans ses conclusions que la façon actuelle de procéder concernant les questions écrites au Conseil ou à la Commission en application de l'article 110 est manifestement insatisfaisante. La Commission a également vivement critiqué le nombre de ces questions et la charge de travail administratif que les réponses imposent à ses services.

Dans le cadre des efforts visant à instaurer une structure plus claire et une nouvelle programmation stratégique pour les périodes de session, le premier rapport intermédiaire a présenté l'idée de formuler des critères de recevabilité et des directives pour ces questions, à l'instar des critères et des directives actuellement en vigueur pour les questions orales en application de l'article 109. Comme il est mentionné plus haut, la Conférence des présidents a avalisé cette proposition.

Votre rapporteur a dès lors étudié la façon de mettre en oeuvre cette proposition et est arrivé à la conclusion que la solution appropriée consisterait à modifier partiellement l'article 110 tout en insérant une nouvelle annexe II bis au règlement. Le paragraphe 1 de l'article est modifié de manière à faire référence à l'annexe, qui est incluse à l'amendement 11 et contient les directives requises pour la recevabilité des questions écrites.

L'article 110, paragraphe 2, tel que modifié dispose que le Président statuera sur la recevabilité des questions écrites. Cependant, pour répondre aux craintes d'une charge de travail excessive, qui pourrait l'empêcher de remplir sa mission, il convient d'observer qu'aux termes de l'article 20, paragraphe 3, le Président aura toujours la possibilité de déléguer l'exercice des compétences qui sont conférées en application de l'article 110, paragraphe 2, à un vice-président.

Les critères sont formulés d'une manière qui respecte totalement le droit des députés à adresser des questions écrites à la Commission et à attendre une réponse en temps utile. D'un autre côté, des dispositions claires sont prises pour éviter tout abus de ce droit, en prévoyant le rejet des questions identiques ou similaires (point 3 de la nouvelle annexe), ainsi qu'en stipulant la non-recevabilité des questions qui contiennent des propos insultants (point 1 de la nouvelle annexe). Ce dernier point, en particulier, devrait éviter les éventuels outrages aux valeurs fondamentales de l'Union européenne.

Le secrétariat de la présidence sera chargé de communiquer des suggestions appropriées aux députés dont les questions ne satisfont pas aux directives contenues dans l'annexe II bis. Pour donner au secrétariat le temps d'adapter sa structure interne à ces tâches, les points 2 et 3 de l'annexe II bis entreront en vigueur à un stade ultérieur.

2. Introduction d'un nouvel article 131 bis concernant la brève présentation d'un rapport ne nécessitant pas un débat approfondi (amendement 8)

Le groupe de travail sur la réforme parlementaire a observé que, pour améliorer sur le plan qualitatif l'établissement de l'ordre du jour des périodes de session, les rapporteurs et les rapporteurs fictifs devraient être plus encouragés à une meilleure application de l'article 131 concernant la procédure en plénière sans amendement ni débat. Le premier rapport intermédiaire sur "la plénière et le calendrier des activités" proposait l'introduction d'une incitation consistant à encourager les rapporteurs à renoncer à un véritable débat en réservant des créneaux horaires qui leur permettraient de présenter leur rapport en plénière sans débat ultérieur.

Compte tenu de cette suggestion, votre rapporteur a opté pour l'introduction d'un nouvel article 131 bis. Cet amendement améliorera la façon de procéder. Le Parlement pourrait décider, à l'avenir, à la demande du rapporteur et sur proposition de la Conférence des présidents, qu'un rapport qui n'a pas besoin d'un véritable débat sera présenté à la plénière par le rapporteur pendant un créneau horaire spécifique. La présentation du rapporteur ne serait suivie que d'une réaction de la Commission et aucune autre intervention des députés ne serait possible. Cependant, les députés auront la possibilité de déposer des interventions écrites conformément aux dispositions de l'article 142, paragraphe 7.

En outre, conformément aux recommandations du chapitre 4 du premier rapport intermédiaire sur la réforme parlementaire et aux décisions prises par la Conférence des présidents le 12 décembre 2007, ce nouvel article constituera la procédure générale pour l'examen en plénière de rapports d'initiative, à quelques exceptions près (voir section 4 ci-dessous).

3. L'accroissement de la visibilité du Parlement dans les débats par la modification de l'article 142 sur l'attribution du temps de parole (amendement 9)

Concernant les priorités du Parlement pour l'organisation des débats annuels, le groupe de travail sur la réforme parlementaire a relevé la nécessité d'augmenter la visibilité du Parlement et de rendre les débats plus vivants.

Pour atteindre cet objectif, le premier rapport intermédiaire produit par ce groupe de travail recommande la mise en oeuvre de plusieurs mesures visant à intervenir sur l'organisation des débats. Parmi ces mesures figure notamment la disposition selon laquelle, en règle générale, les débats sur des textes législatifs devraient être introduits et conclus par le rapporteur.

La simple modification du paragraphe 5 de l'article 142 que contient la présente décision sert l'objectif de cette recommandation. Le fait que le rapporteur présente en premier le rapport parlementaire contribuera grandement à mettre la position du Parlement européen sur le point à l'examen au centre du processus législatif.

D'un autre côté, si cet arrangement constitue une règle générale pour la conduite normale des débats, la disposition n'interdit pas en elle-même au Président du Parlement de décider, dans des circonstances données, que, pour des raisons particulières, le représentant de la Commission ou du Conseil devrait être autorisé à parler en premier.

Enfin, la formulation proposée par votre rapporteur garantit que, après l'intervention du Conseil et/ou de la Commission et des intervenants qui sont officiellement désignés par leurs groupes politiques, la deuxième partie du débat pourrait être réservée aux interventions et aux questions des députés qui assistent et participent à la séance. La procédure est donc conçue d'une manière qui garantit la possibilité de mener un débat complet sur des propositions de la Commission ainsi que sur des textes provenant du Conseil.

4. Modification des articles concernant les rapports d'initiative (amendements 1, 2, 3, 4 et 10)

Le 12 décembre 2007, la Conférence des présidents a approuvé d'autres mesures de réforme visant à établir une distinction entre les divers types de rapports d'initiative et fondées sur les propositions du groupe de travail sur la réforme parlementaire. Il y aura cinq catégories de rapports d'initiative, ayant chacune une procédure d'autorisation et un traitement en plénière spécifique: les rapports d'initiative législative; les rapports stratégiques (en réaction à des initiatives stratégiques et prioritaires du programme législatif et de travail de la Commission); les rapports d'initiative non législative; les rapports d'activité et rapports de suivi; les rapports d'exécution.

Dans la foulée de cette différenciation, la Conférence des présidents a également décidé de renvoyer à la commission des affaires constitutionnelles de nouveaux points nécessitant des modifications du règlement du Parlement. La commission des affaires constitutionnelles a également été invitée à procéder à la consolidation technique cohérente du règlement en ce qui concerne les rapports non législatifs en général et les rapports d'initiative en particulier. Conformément à cette demande, votre rapporteur propose une série cohérente d'amendements.

Pour clarifier et consolider le règlement en ce qui concerne les rapports qui ont trait à des droits d'initiative conférés par les traités au Parlement, il a semblé approprié d'introduire un nouvel article 38 bis (amendement 1). La commission compétente sera habilitée à prendre la décision d'élaborer un tel rapport sous réserve de l'autorisation de la Conférence des présidents conformément à l'article 45. L'article 38 bis est conçu sur le modèle de l'article 39 en vigueur, relatif aux initiatives législatives. Du fait de diverses questions de procédure, il a été préférable de proposer un nouvel article, qui fournit certaines directives pour l'élaboration de ces rapports. Ce nouvel article introduit également la possibilité de suspendre, à l'instar de la procédure de l'article 53, le vote définitif sur de tels rapports en plénière, de manière à trouver un accord avec le Conseil et la Commission, lorsque celui-ci est requis. Une telle suspension permettrait également l'adoption de l'avis de la Commission, au besoin, sans qu'il soit nécessaire de déposer un deuxième rapport pour la plénière. La nouvelle formulation proposée pour l'article 45, paragraphe 2, suggère que l'autorisation des initiatives visées à l'article 38 bis ne pourrait être refusée que dans les cas où les conditions énoncées par les traités ne sont pas remplies (amendement 3) et qu'une décision sera rendue dans les deux mois (amendements 4), comme c'est actuellement le cas pour les initiatives prises en application de l'article 192 du traité CE (article 39).

D'un autre côté, l'article 45 est également modifié par l'introduction d'une procédure simplifiée pour les autres catégories de rapports d'initiative, à l'exception des initiatives qualifiées de rapports stratégiques par la Conférence des présidents (amendement 2). La proposition de paragraphe 1 bis de l'article 45 prévoit que ces rapports seront présentés en plénière par le rapporteur avec une réaction de la Commission conformément à l'article 131 bis (voir amendements 8).

En outre, dans le cas des rapports d'initiative qui ne reposent pas sur un texte de la Commission et ne peuvent être considérés comme des rapports pré-législatifs, le groupe de travail a évoqué la possibilité pour les groupes de déposer une contre-résolution ou, éventuellement, une résolution de compromis. Dès lors, le paragraphe 1 bis de l'article 45 prévoit que les amendements à de tels rapports ne seront pas recevables à moins qu'ils ne soient déposés en application de l'article 151, paragraphe 4.

Pour ne pas retirer aux députés individuels toute possibilité de modifier un texte proposé, l'article 151, paragraphe 4, est modifié de manière à étendre le droit de présentation d'une contre-résolution à un groupe de 40 députés (amendement 10). De l'avis de votre rapporteur, une telle procédure permettrait aux différents députés de manifester d'une manière cohérente, lisible et transparente leur volonté politique. Elle éviterait également que des dispositions contradictoires soient adoptées dans le même texte et améliorerait ainsi la qualité du texte en question. Si plusieurs contre-propositions de résolution ont été déposées, il est appropriée qu'un compromis puisse être déposé sous la forme d'une proposition de résolution commune, à l'instar de l'article 103, paragraphe 4.

L'objectif des amendements proposés est également d'assurer la nécessaire flexibilité dans l'application des nouvelles règles. Dans des cas spécifiques (par exemple, rapports affectés à des débats prioritaires), l'article 45, paragraphe 1 bis, donnera à la Conférence des présidents la possibilité de décider, sur la base de raisons justifiées, qu'un rapport sera, à titre exceptionnel, examiné en application des règles de procédure générales.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

27.5.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

17

8

1

Membres présents au moment du vote final

Jim Allister, Richard Corbett, Brian Crowley, Hanne Dahl, Andrew Duff, Ingo Friedrich, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Borut Pahor, Rihards Pīks, József Szájer, Johannes Voggenhuber

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Graham Booth, Costas Botopoulos, Klaus Hänsch, György Schöpflin, Mauro Zani

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Philip Claeys, Ingeborg Gräßle, Sepp Kusstatscher, Michael Henry Nattrass, Renate Weber, Jan Marinus Wiersma