RAPPORT sur les incidences de la politique de cohésion sur l'insertion des populations et des catégories vulnérables

3.6.2008 - (2007/2191(INI))

Commission du développement régional
Rapporteur: Gábor Harangozó

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

La politique de cohésion est l'une des premières priorités de l'Union européenne. Avec une enveloppe financière équivalant à un tiers du budget de l’UE, cette politique, plus que toute autre, se base sur le principe de solidarité et vise à réduire les disparités économiques, sociales et territoriales entre les États membres et leurs 268 régions.

Ces disparités demeurent néanmoins considérables. Nous devons tenir compte du fait qu'une région sur quatre affiche un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne et que des déséquilibres importants apparaissent également au sein des régions.

Différentes analyses européennes, les résultats du programme ESPON 2006, les rapports de cohésion et les initiatives stratégiques soulignent le fait que l'exclusion sociale se concentre, en termes géographiques, dans les zones les moins développées.

Le présent rapport a pour but d'attirer l’attention sur le système d’interconnexion spatiale de la ségrégation, sur les groupes vulnérables et entend insister sur l'importance d'identifier ces processus et de les soumettre à une approche territoriale. C’est la raison pour laquelle la thématique des populations et des catégories vulnérables doit être abordée dans le cadre de la cohésion territoriale.

Ce document cherche à souligner le fait qu'il est nécessaire d’identifier et de reconnaître les principaux problèmes afin de lutter contre l'exclusion sociale enracinée dans le développement microterritorial.

Les informations au niveau européen restent toutefois très rares, tant dans les analyses territoriales réalisées jusqu’à présent que dans l'actuel système européen de statistiques.

De la pauvreté à l’exclusion

Les groupes vulnérables sont confrontés à des problèmes aux multiples facettes qui aggravent encore la pauvreté et se traduisent par l’exclusion et une marginalisation croissante. L’inactivité prolongée et le chômage de longue durée réduisent souvent l'aptitude des personnes touchées à surmonter l'exclusion sociale et les difficultés économiques auxquelles elles doivent faire face.

L’exclusion présente une dimension spatiale forte

L’exclusion du développement économique et social se manifeste généralement au niveau géographique et va de pair avec l’exclusion territoriale. Les groupes vulnérables ont dès lors un accès moindre au travail et aux services.

L'avenir des groupes sociaux est déterminé par leur situation géographique - les régions et microrégions concernées - et, plus généralement par leur cadre de vie. Le risque d’exclusion est par conséquent fortement lié à la composante spatiale.

Le phénomène apparaît au niveau microrégional

Il faut souligner que l’on retrouve généralement ces foyers de crise sociale et économique dans des zones périphériques intrarégionales ou dans des microrégions présentant un retard de développement. La plupart du temps, le niveau NUTS 2 ne suffit pas à les mettre en évidence.

Dès lors, l’émergence de sociétés géographiquement vulnérables ne peut pas être analysée au niveau NUTS 2 mais bien aux niveaux LAU1 et LAU2 conformément à la terminologie de l’UE.

La marginalisation touche également les zones rurales

Les processus de marginalisation sont nettement plus visibles dans les villes que dans les zones moins peuplées qui les entourent. En réalité, la situation est encore pire dans les zones rurales exposées à la marginalisation. Dans les zones urbaines, les processus de marginalisation sont liés à un phénomène d'amplification des banlieues ("sous-urbanisation") entraînant le déclin des centres traditionnels des villes et des périphéries en proie à la désindustrialisation. Parallèlement, hormis dans les ghettos urbains, les tensions sociales sont beaucoup plus concentrées dans les zones rurales présentant un retard de développement. La population rurale se trouve dans une situation très défavorisée dans les nouveaux États membres où la transition économique a renforcé les disparités au sein des régions.

Le problème reste dissimulé en raison du manque d'instruments

Le phénomène de l’exclusion territoriale abordé ici ne fait pas l'objet de suffisamment de statistiques européennes ni d'objectifs ou d'instruments politiques.

Les groupes de la société touchés par l’exclusion territoriale restent inaccessibles à l’analyse géographique, à la planification des actions mais aussi aux responsables politiques.

Ces processus interviennent à des niveaux territoriaux trop petits pour pouvoir être identifiés à l’échelle européenne par les moyens d'observation prévus au niveau NUTS 2, comme la collecte de données par EUROSTAT ou les analyses systématiques du programme ESPON. Il n’existe aucun indicateur territorial fiable, appliqué de manière générale.

Comme l’ont montré les résultats de notre analyse, présentés dans ce rapport, le système actuel de statistiques n’est pas en mesure d'effectuer une analyse des disparités intrarégionales au niveau des régions NUTS 2 aussi poussée qu’à l'échelle communautaire. Les indicateurs mesurant les disparités entre les unités territoriales statistiques ne peuvent en aucun cas mettre en lumière les disparités réelles au niveau intrarégional. Les caractéristiques territoriales qui entraînent des situations locales, régionales et sociales défavorisées – en particulier la marginalisation – n’ont pas encore été définies uniformément à l'échelle européenne.

Périphéries sociales et géographiques intrarégionales

En matière de disparités territoriales, la politique de cohésion européenne centrée sur les régions NUTS 2 néglige plusieurs problèmes qui se posent au sein des régions. Les disparités à l'intérieur des régions sont souvent plus importantes que celles qui apparaissent entre les régions.

Dans les grandes et moyennes villes, les indicateurs sociaux et économiques marquants sont les moteurs de l'économie régionale, ce qui détourne souvent l’attention des problèmes présents dans des quartiers urbains marginalisés. Il existe en effet de profonds contrastes entre les zones urbaines dynamiques et les zones exclues des processus de développement social et économique.

Le problème doit faire l’objet d'une approche intégrée au niveau territorial

L’analyse évoquée ci-dessus indique que les approches horizontales ne peuvent, à elles seules, régler le problème des groupes vulnérables. Pour améliorer leur situation, il faudrait envisager une approche territoriale adaptée à la complexité des problèmes rencontrés localement dans les zones concernées. Elles doivent réellement faire l'objet d'une approche microrégionale visant spécifiquement les disparités au sein des régions et les zones les plus sensibles.

Les clivages pourraient autrement encore se renforcer - surtout si les interventions sociales et économiques se concentrent autour des centres dynamiques – et les zones exclues poursuivre leur déclin. Pour lutter contre ce problème, il faut résolument mettre l’accent sur l’aménagement du territoire et le développement spatial intégré.

2. Exclusion territoriale au sein des régions

Diverses situations peuvent donner lieu à des lacunes en matière d'égalité des chances et à la concentration des conflits sociaux, plus spécialement la marginalisation qui se traduit par la concentration de groupes vulnérables. Il s’agit là d'un problème urbain bien connu mais les enseignements tirés des expériences des nouveaux États membres indiquent qu'il est généralement de nature territoriale.

Les zones les moins développées sont exposées au risque d'exclusion territoriale

Les groupes vulnérables et la majorité de la société sont séparés par un fossé tant spatial que social. L’exclusion trouve généralement ses racines dans la situation géographique des groupes qui en souffrent. Le lieu de vie peut jouer un rôle extrêmement défavorable au regard des facteurs suivants:

· Caractéristiques de la situation géographique:

o Accessibilité des lieux de travail

o Distance par rapport aux centres des villes

o Médiocrité des infrastructures de transport ou coût relativement élevé de celles‑ci

o Bas revenus

· Caractéristiques internes de la zone

o Manque ou présence d’entreprises prospères

o Faible taux d’occupation

o Faibles revenus

o Faible niveau de qualification

o Ressources humaines (en termes de santé, de qualifications ou de bien-être)

o État des constructions

o Tensions entre les différents groupes sociaux, racisme et ségrégation

o Manque et mauvaise qualité des services publics

L’exclusion territoriale n’est généralement pas un problème exclusivement réservé aux zones moins développées, elle ne touche pas non plus seulement les zones rurales mais elle est une caractéristique des périphéries, de microrégions profondément en crise. L’exclusion territoriale peut se présenter sous différents aspects, qui sont souvent liés à un ensemble de caractéristiques territoriales concomitantes:

- situation en périphérie;

- concentration de groupes sociaux exclus ("périphérie sociale");

- concentration de conflits sociaux dus à une transformation structurelle économique.

Les grandes unités territoriales masquent les problèmes des territoires exclus

L’un des problèmes du manque de visibilité des zones sous-développées et en retard de développement tient à l’agrégation territoriale. Si les statistiques montrent les données relatives aux grandes unités territoriales, les différences au sein des unités territoriales disparaissent. L'unité de base disponible pour mesurer la politique de cohésion de l’UE (NUTS 2) permet de comparer les facteurs sociaux et économiques de ces unités territoriales dans les différents pays. Cette approche doit continuer à être appliquée pour répartir les ressources de la politique de cohésion entre les régions et les pays.

Néanmoins, si l'on cherche à interpréter la cohésion territoriale, les indicateurs socioéconomiques identifiés au niveau NUTS 2 ne permettent pas de mettre en évidence différents processus spatiaux en cours qui demeurent dès lors cachés.

Concentration territoriale des groupes vulnérables à la périphérie des régions

Au-delà des besoins des villes et des grandes zones rurales avoisinantes, les graves disparités de développement au sein des régions, surtout en Europe centrale orientale, sont avant tout imputables au manque d'infrastructures.

En raison de l’organisation territoriale locale du marché du travail, du manque de transports ou de canaux d'information, les habitants des zones rurales, moins mobiles, n’ont pas accès aux avantages qu’offrent les villes plus développées. Par conséquent, le pouvoir d'attraction des villes est sans effet. De plus, le potentiel des zones rurales est de moins en moins reconnu en raison de la pauvreté et du manque de disponibilité des infrastructures.

Dans les nouveaux États membres, où les tensions générées par la concentration de migrants dans les villes sont moins marquées, la ségrégation sociale et les lacunes en termes d’égalité des chances apparaissent plutôt dans les zones rurales. Les défis y afférents sont au moins aussi importants.

L’exclusion territoriale dépasse le cadre des problèmes sociaux

En outre, si la pauvreté résulte essentiellement d'une insuffisance de revenus, l'exclusion territoriale dépasse ce cadre car les personnes vivant dans des agglomérations ou des zones marginalisées se voient privées de beaucoup plus de possibilités, notamment en matière d'enseignement ou d'accès aux infrastructures et aux services.

Les différences ethniques – la concentration de migrants dans des ghettos urbains et la ségrégation accrue des populations roms dans les nouveaux États membres – viennent renforcer les problèmes des zones en retard de développement car leur intégration représente un défi plus conséquent encore.

Enfin, les groupes les plus vulnérables, alors qu'ils ne bénéficient déjà pas de l’influence positive du développement socio-économique, risquent également d'être exclus des processus de prise de décision.

Collecte et traitement limités des données territoriales dans la recherche européenne

Les statistiques européennes ne montrent pas suffisamment clairement les problèmes sociaux. Pour obtenir des unités territoriales comparables, nous devons sélectionner les divers niveaux territoriaux pour les différents pays de manière à réduire autant que possible les variations de taille des unités territoriales.

Parallèlement aux problèmes d’agrégation territoriale, nous ne disposons que d’indicateurs sociaux limités ventilés par territoires. Dès lors, la recherche européenne en matière territoritoriale cible moins les problèmes sociaux. Il existe des exemples concrets qui mettent en lumière les phénomènes de ségrégation et d’exclusion territoriale mais aucune analyse à l’échelle européenne valable à un niveau plus élevé n'a été préparée à ce stade. Les indicateurs pouvant être appliqués au niveau territorial sont les suivants:

- taux d’activité;

- taux d’occupation;

- taux de chômage de longue durée;

- taux de l'enseignement supérieur;

- indice de développement humain (IDH);

- risque de pauvreté;

- longévité;

- proportion de personnes ayant uniquement terminé leurs études primaires.

Chaque pays a sa manière de lutter contre le risque de pauvreté et d'exclusion sociale. Les systèmes des États membres diffèrent au niveau non seulement des ressources dont ils disposent mais également des mécanismes d'allocation de celles-ci. Au-delà des différences nationales, si nous voulons réellement résoudre la problématique du retard de développement et de la marginalisation des territoires, nous devons admettre que les problèmes de la pauvreté et de l’exclusion sociale sont des questions territoriales qui doivent être abordées à l’aide d’une approche géographique et bénéficier de suffisamment de ressources spécifiquement réservées aux zones les plus défavorisées. Ces ressources doivent aider à libérer le potentiel de compétitivité des territoires accusant un retard de développement et exposés à la marginalisation compte tenu des enjeux et des possibilités qu'ils renferment et leur permettre de combler ce retard en vue de créer une Union européenne dotée d'une cohérence territoriale et sociale accrue.

AVIS de la commission de l'agriculture et du développement rural (6.5.2008)

à l'intention de la commission du développement régional

sur les incidences des politiques de cohésion sur l'insertion des populations et des catégories vulnérables
(2007/2191(INI))

Rapporteur pour avis: Ilda Figueiredo

SUGGESTIONS

La commission de l'agriculture et du développement rural invite la commission du développement régional, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  relève que les phénomènes de paupérisation et d'exclusion ne sont pas propres aux zones urbaines mais touchent également les zones rurales, même si cela peut y prendre des formes spécifiques notamment du fait que, en milieu rural, à l'exclusion sociale s'ajoute l'exclusion territoriale, et que dans ces espaces exclus du développement économique c'est l'ensemble des catégories sociales qui y vivent qui sont concernées;

2.  souligne que si les femmes jouent un rôle central dans l'économie rurale, elles sont presque totalement invisibles au niveau des instances de décision, et qu'il convient donc que des mesures soient prises à tous les niveaux pour que les femmes soient mieux représentées dans les coopératives, les syndicats ou encore les instances politiques locales, et d'adopter des mesures spécifiques de soutien aux femmes en milieu rural afin de garantir leurs droits et de lutter contre la pauvreté;

3.  souligne que si les travailleurs saisonniers ont toujours compté parmi les groupes les plus vulnérables au sein du monde rural, le travail saisonnier est aujourd'hui en grande partie effectué par des travailleurs migrants; estime qu'il convient donc de veiller à ce qu'ils puissent bénéficier de contrats et de conditions de travail similaires aux travailleurs résidents;

4.  considère que si par le passé l’exode rural a pu jouer un rôle de soupape pour les agriculteurs exclus de leur activité d’origine, ce n'est plus le cas aujourd'hui car le chômage touche de plein fouet les personnes non qualifiées; ajoute que les unités industrielles implantées en milieu rural sont parmi les premières victimes des restructurations et des délocalisations, réduisant d'autant les possibilités de pluriactivité sur lesquelles les petits agriculteurs en difficulté pouvaient autrefois compter pour compléter leur revenu agricole, accélérant ainsi leur paupérisation;

5.  appelle au maintien d'activités rémunératrices dans les zones rurales, ce qui implique d'accorder une attention particulière aux exploitations de type familial ainsi qu'aux petites et moyennes exploitations agricoles, notamment à travers une révision de la PAC afin de rendre celle-ci plus équitable, mais aussi aux activités entrepreneuriales non agricoles fournissant des biens et services indispensables au maintien et à l'accueil de nouvelles populations;

6.  relève que l'activité agricole est bien souvent la dernière activité présente sur les territoires ruraux; souligne ainsi l'importance de maintenir des services publics de qualité dans des zones rurales, y compris dans des zones de montagne et ultrapériphériques, afin de combattre l'isolement, de garantir l'accès universel à l'éducation, à la santé, aux transports et aux communications, à la culture et à une vie digne des agriculteurs et de leurs familles; estime qu'il est donc nécessaire de mettre en œuvre des mesures d'incitation à l'installation des jeunes agriculteurs mais que au-delà de la viabilité de leur exploitation, il importe de s'attacher à rendre l'environnement rural vivable en favorisant un accès égal aux services publics (postes, écoles, transports collectifs, services de santé, etc.) et un maintien de services au public (structures d'accueil pour la petite enfance et les personnes âgées, logements sociaux et locatifs, etc.) et d'espaces de vie sociale permettant de rompre l'isolement (magasins, cafés, centres culturels, etc.);

7.  estime que la production d'énergie à partir de sources renouvelables, telles que le biogaz agricole et les plaquettes forestières, dans des installations locales, possède le potentiel de revitaliser les économies des zones rurales et périphériques et de soutenir une politique de l'énergie durable, dans la mesure où le bilan carbone positif du processus est garanti et où il est possible d'éviter un impact négatif sur la sécurité de l'approvisionnement alimentaire au niveau international; demande davantage d'investissements des Fonds structurels et de cohésion dans le développement des technologies destinées à ce type de production d'énergie;

8.  souligne l'importance des activités économiques agricoles et non agricoles – telles que le traitement et la commercialisation directe des produits agricoles, le tourisme, les services, les petites et moyennes industries – dans les zones rurales, pour l'emploi et la prévention de la pauvreté et de l'exode rural; demande donc une amélioration des possibilités de formation professionnelle dans les zones rurales pour soutenir le développement des entreprises;

9.  estime qu'une attention particulière doit être apportée aux nouveaux Etats membres, car si, durant la période de transition vers une économie de marché, ces pays ont connu des flux migratoires nets vers la campagne, cette tendance pourrait s'inverser dans le futur, aggravant ainsi les problèmes de paupérisation non seulement dans les campagnes mais également dans les centres urbains;

10. souligne que la faible densité démographique des campagnes et donc leur faible poids électoral ont également des conséquences en termes de choix politiques; observe ainsi qu'en matière d'insertion professionnelle, on assiste à un encouragement à la spécialisation, ce qui est peu compatible avec la pluriactivité qu'impose en milieu rural la précarité de l'emploi; souligne, en outre, qu'il est indispensable d'accorder un soutien accru aux jeunes agriculteurs afin de lutter contre la désertification des campagnes;

11. souligne qu'il faut veiller à l'articulation et à la complémentarité des fonds mobilisés pour le développement des zones rurales, qu'ils soient issus de la politique régionale ou de la PAC;

12. souligne l'importance de protéger les formes traditionnelles d'agriculture, comme les petites exploitations, qui soutiennent la cohésion des communautés rurales dans les régions périphériques;

13. insiste sur la nécessité de renforcer l'aide aux associations d'agriculteurs, aux coopératives, aux caves coopératives et aux autres organes locaux dans les domaines de l'artisanat et d'autres activités complémentaires à l'agriculture, de façon à faciliter l'écoulement de la production et la création de marchés de proximité et à renforcer le lien entre le producteur et le consommateur.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	6.5.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	33 0 0
Membres présents au moment du vote final	Vincenzo Aita, Peter Baco, Bernadette Bourzai, Luis Manuel Capoulas Santos, Giuseppe Castiglione, Giovanna Corda, Joseph Daul, Albert Deß, Carmen Fraga Estévez, Ioannis Gklavakis, Lutz Goepel, Friedrich-Wilhelm Graefe zu Baringdorf, Lily Jacobs, Elisabeth Jeggle, Heinz Kindermann, Véronique Mathieu, Rosa Miguélez Ramos, James Nicholson, Neil Parish, María Isabel Salinas García, Agnes Schierhuber, Willem Schuth, Czesław Adam Siekierski, Donato Tommaso Veraldi, Janusz Wojciechowski, Andrzej Tomasz Zapałowski
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Liam Aylward, Esther De Lange, Ilda Figueiredo, Gábor Harangozó, Wiesław Stefan Kuc, Astrid Lulling, Kyösti Virrankoski

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	29.5.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	28 5 17
Membres présents au moment du vote final	Emmanouil Angelakas, Stavros Arnaoutakis, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Victor Boştinaru, Wolfgang Bulfon, Bairbre de Brún, Gerardo Galeote, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Zita Gurmai, Gábor Harangozó, Mieczysław Edmund Janowski, Tunne Kelam, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Florencio Luque Aguilar, Sérgio Marques, Jan Olbrycht, Markus Pieper, Pierre Pribetich, Wojciech Roszkowski, Elisabeth Schroedter, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Margie Sudre, Kyriacos Triantaphyllides, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Vladimír Železný
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Bernadette Bourzai, Jan Březina, Den Dover, Emanuel Jardim Fernandes, Fernando Fernández Martín, Francesco Ferrari, Louis Grech, Ramona Nicole Mănescu, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Zita Pleštinská, Samuli Pohjamo, Christa Prets, Jürgen Schröder, Richard Seeber, Bart Staes, László Surján, Manfred Weber
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Manuel Medina Ortega, Nicolae Vlad Popa, Csaba Sándor Tabajdi