ZPRÁVA o ochraně výsad Evropského parlamentu před vnitrostátními soudy

4. 6. 2008 - (2007/2205(INI))

Výbor pro právní záležitosti
Zpravodaj: Giuseppe Gargani
Navrhovatel(*):
Jo Leinen, Výbor pro ústavní záležitosti
(*) Postup s přidruženými výbory – článek 47 jednacího řádu

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o ochraně výsad Evropského parlamentu před vnitrostátními soudy

(2007/2205(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na článek 45 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro právní záležitosti a stanovisko Výboru pro ústavní záležitosti (A6‑0222/2008),

A. vzhledem k tomu, že Evropský parlament je zbaven právní subjektivity; vzhledem k tomu, že následkem toho často naráží při ochraně svých výsad před vnitrostátními soudy na překážky, které vyplývají z jeho zvláštní povahy,

B.   vzhledem k tomu, že Parlament respektuje právo Komise na iniciativu, avšak zdůrazňuje, že on sám má podle článku 192 Smlouvy o ES právo požádat Komisi, aby předložila legislativní návrhy,

C.  vzhledem k tomu, že Evropský parlament v tomto směru disponuje řadou opravných prostředků uvedených ve Smlouvě, které mu zaručují ochranu těchto výsad vůči ostatním orgánům Společenství, jako je například žaloba pro nečinnost (článek 232 Smlouvy o ES) nebo zrušení aktů Společenství (článek 230 Smlouvy o ES),

D.  vzhledem k tomu, že judikatura Soudního dvora Evropských společenství stanoví, že členské státy jsou odpovědné v případě nedodržení povinností vyplývajících ze Smluv, ať už byla příčinou nedodržení činnost nebo nečinnost jakéhokoli státního orgánu včetně ústavně nezávislé instituce[1],

E.  vzhledem k tomu, že Evropský parlament nicméně dosud nedisponuje podobnými přímými nástroji k ochraně svých výsad před vnitrostátními soudy, zejména v případě vnitrostátního rozsudku, který je s těmito výsadami v rozporu, a nemůže se účastnit vnitrostátních soudních řízení ani se přímo obrátit na Soudní dvůr, aby svá rozhodnutí obhájil,

F.  vzhledem k tomu, že Evropský parlament nemůže v krajním případě zahájit ani řízení pro nesplnění povinnosti (podle článku 226 Smlouvy o ES) proti členskému státu, neboť se jedná o výhradní pravomoc Komise,

G.  vzhledem k tomu, že absence vhodných nástrojů na účinnou ochranu jeho rozhodnutí může Evropskému parlamentu jako politickému a legislativnímu orgánu bránit vykonávat řádně svou činnost,

H. vzhledem k tomu, že zásada loajální spolupráce mezi institucemi Evropské unie a zásada řádné správy vyžadují, aby činnost orgánů Společenství probíhala transparentním a srozumitelným způsobem, aby důvody, které vedly k přijetí či nepřijetí určité akce, byly zřejmé,

I.   vzhledem k tomu, že k vyřešení výše uvedených problémů by bylo vhodné posílit prostředky na ochranu parlamentních výsad, a to nikoli změnou Smlouvy o ES, nýbrž vyčleněním opravných prostředků užívaných vnitrostátními parlamenty, které by odpovídaly specifickým potřebám Evropského parlamentu,

J.   vzhledem k tomu, že výsledky studie, která byla za tímto účelem provedena za použití širokého vzorku členských států, jasně ukazuje, že většina vnitrostátních právních řádů přiznává svým parlamentům opravné soudní prostředky, které zaručují nejen ochranu zájmů těchto shromáždění jako celků, ale i jejich jednotlivých členů,

K. vzhledem k tomu, že členské státy jsou povinny dodržovat zásadu „upřímné a loajální spolupráce“ zakotvenou v článku 10 Smlouvy o založení Evropského společenství a že na základě judikatury Soudního dvora mají povinnost „vytvořit systém soudních a procesních opravných prostředků umožňující zajistit dodržování práva na účinnou soudní ochranu“[2],

L.  vzhledem k tomu, že by bylo vhodné Evropskému parlamentu přidělit pokud ne stejné, alespoň podobné nástroje na ochranu jeho výsad před soudní mocí, ať už je zastupována Soudním dvorem či vnitrostátními soudy, po vzoru ochranných nástrojů, které vnitrostátní právní řády poskytují svým parlamentům,

1.  vyzývá Komisi, aby brala zřetel na žádosti Evropského parlamentu o zahájení řízení pro nesplnění povinnosti proti státu, který porušuje parlamentní výsady, a žádá, aby v případě, že se sbor členů Komise rozhodne neuskutečnit požadovanou akci, podal příslušný komisař podrobné vysvětlení;

2.  navrhuje změnit Statut soudního dvora tak, aby byl Evropský parlament oprávněn předkládat své postřehy Soudu ve všech případech, kdy jsou přímo či nepřímo zpochybněny jeho výsady, aby zapojení Evropského parlamentu v případě, že formálně není součástí tohoto procesu, nebylo ponecháno na uvážení Soudního dvora, jak to v současné době stanovuje čl. 24 odst. 2 Statutu;

3.  navrhuje, aby bylo důkladně přezkoumáno, zda se na případy vážného ohrožení výsad Evropského parlamentu může použít právní pojem uvedený v čl. 300 odst. 6 Smlouvy o ES, který by Parlamentu umožnil požádat Soudní dvůr o to, aby se vyjádřil ke slučitelnosti uvedeného vnitrostátního právního aktu s primárním právem Společenství, aniž by byla dotčena výlučná pravomoc Komise zahájit či nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti státu, který se případně dopustil porušení předpisů;

4.  žádá příslušný výbor, aby připravil změnu článku 121 jednacího řádu tak, aby se vztahoval na všechna soudní řízení probíhající před jakýmkoli soudem a aby u zrychlených či naléhavých řízení před Soudním dvorem umožňoval použití zjednodušeného postupu;

5.  domnívá se, že je vhodné podporovat politiku spolupráce mezi Evropským parlamentem a vnitrostátními soudy, která se již v některých členských státech osvědčila, a rozvíjet procesní postupy, jež Evropskému parlamentu umožní účastnit se soudních řízení probíhajících před vnitrostátními soudy a týkajících se jeho výsad;

6.   vyzývá Komisi, aby navrhla vhodná legislativní opatření, která Parlamentu zaručí plnou účinnost právní obhajoby jeho výsad;

7.  pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi a vládám a parlamentům členských států.

• [1]  ¹ Rozsudek ze dne 18. listopadu 1970 v případě 8/70 Komise v. Itálie [1970] Rec. 961.
• [2]  Věc C-50/00P, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada (Rec. [2002] I-6677).

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Evropský parlament je v situaci, ve které se opakovaně ocitl i v minulosti, kdy nemůže účinně chránit výsady, jež mu výslovně přiznávají Smlouvy i samotný Evropský soud pro lidská práva. Hrozí tedy, že práva a pravomoci zakotvené na úrovni Společenství a na evropské úrovni zůstanou pouze na papíře a nebudou účinně chráněny.

Na základě platných Smluv je proto třeba prozkoumat a zhodnotit prostředky, které se Parlamentu nabízejí k zajištění skutečné ochrany výsad, které mají zaručovat jeho nezávislost a funkčnost.

Jedním z nástrojů, který by mohl Evropský parlament v případě poškození svých výsad použít, je čistě teoreticky žaloba pro nečinnost podle článku 227 Smlouvy o ES.

V případě, že dojde k porušení práva zakotveného v právních předpisech Společenství, může Parlament požádat Komisi, aby zahájila řízení pro nesplnění povinnosti ve smyslu článku 226 Smlouvy o ES. V praxi ovšem tato možnost nemůže zaručit plnou ochranu výsad Parlamentu, neboť zahájení řízení pro nesplnění povinnosti zůstává na uvážení Komise.

Jestliže se Komise rozhodne neprovést v souladu se zásadami řádné správy, transparentnosti a spolupráce mezi institucemi žádnou akci, je třeba požadovat objasnění důvodů, které k tomuto rozhodnutí vedly. Ačkoli Komise není povinna jednat, má Parlament přinejmenším právo na objasnění důvodů, které Komisi vedly k tomu, aby neuskutečnila žádnou akci, aby tak mohl zhodnotit správnost jejího rozhodnutí a pochopit kritéria, která toto rozhodnutí opodstatňují.

Co se týče procesního zastoupení Evropského parlamentu, bylo by vhodné uzákonit, aby se předseda Výboru pro právní záležitosti mohl účastnit v roli zástupce Shromáždění řízení u soudů, které se týkají výsad Evropského parlamentu. Za tímto účelem by bylo žádoucí změnit článek 19 jednacího řádu Parlamentu tak, aby předsedovi Výboru pro právní záležitosti byla výslovně udělena pravomoc procesního zastupování parlamentního shromáždění při všech soudních řízeních týkajících se jeho výsad.

Pokud jde konkrétně o účast na řízeních u Soudního dvora Evropského společenství, článek 23 statutu Soudu stanoví, že Parlament může předkládat své postřehy v případě předběžných rozhodnutí, jejichž předmětem je platnost či interpretace aktů přijatých postupem spolurozhodování. Nicméně vzhledem k tomu, že jednací řád Evropského parlamentu mezi tyto akty nepatří, bylo by žádoucí, aby Soudní dvůr podpořil účast Evropského parlamentu v řízeních, která se týkají jeho výsad, na základě čl. 24 odst. 2, který zní: „Soudní dvůr může rovněž požádat členské státy a orgány Společenství, které nejsou účastníky řízení, o veškeré údaje, jež považuje za nezbytné pro účely řízení“.

Bylo by nicméně vhodné tento statut upravit tak, aby možnost Evropského parlamentu vyjadřovat své názory byla rozšířena i na případy, které se přímo či nepřímo týkají parlamentních výsad.

„Místy“, kde je naléhavě pociťována potřeba účasti Evropského parlamentu, jsou bezesporu vnitrostátní soudní síně. Přímá účast Evropského parlamentu při řízeních u vnitrostátních soudů, které se zabývají jeho výsadami, by přinesla řadu výhod. Umožnila by totiž omezit počet případů řízení pro nesplnění povinnosti či žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, zvýšit účinnost řízení a v neposlední řadě i zabránit diskriminaci mezi poslanci národních parlamentů a europoslanci.

Především je nezbytně nutné podporovat politiku spolupráce mezi Evropským parlamentem a vnitrostátními soudci. V některých členských státech se tato spolupráce se soudními orgány již osvědčila. Tyto postupy je třeba zavést a úspěšně uplatňovat i v zemích, které zatím tomuto tématu nepřikládají velkou důležitost.

V tomto ohledu může být užitečné připomenout čl. 8 Protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality přiloženého ke Smlouvě pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, který stanoví, že: „Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem, které podal podle článku 230 Smlouvy o fungování Evropské unie členský stát nebo které členský stát předal v souladu se svým právním řádem jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory.“

Vzhledem k tomu, že právní řád Společenství přiznává národním parlamentům právo obrátit se v případě porušení zásady subsidiarity na Soudní dvůr, bylo by nelogické nepřiznat i Evropskému parlamentu právo podat žalobu nebo se alespoň účastnit řízení týkajících se jeho výsad, která probíhají u vnitrostátních soudů.

Pokud by vnitrostátní právní řády toto právo Evropskému parlamentu nepřiznávaly, vznikly by vážné pochybnosti v souvislosti s dodržováním a účinným uplatňováním „zásady upřímné a loajální spolupráce“ zakotvené v článku 10 Smlouvy o založení Evropského společenství.

Judikatura Soudního dvora přiznává implicitní pravomoc v souvislosti s přijímáním legislativních ustanovení nutných k zaručení plné účinnosti norem stanovených v odvětví, jež spadá do pravomocí zákonodárce Společenství (např. trestní opatření v případě porušení norem na ochranu životního prostředí)[1]. Domníváme se, že normy týkající se procesních hledisek parlamentních výsad mohou spadat do této implicitní pravomoci, neboť právě ony zaručují plnou účinnost norem, které přiznávají Parlamentu určité výsady (např. norem obsaženým v Protokolu č. 36 o výsadách a imunitách Evropských společenství).

Pokud se zákonodárce Společenství nicméně domnívá, že nemusí legislativní opatření v tomto směru přijímat, nelze opomenout výrok Soudního dvora, podle něhož „je úkolem členských států vytvořit systém opravných soudních prostředků a postupů, který zaručí dodržování práva na účinnou soudní ochranu“[2].

Ve světle tohoto výroku a obecněji na základě zásady upřímné a loajální spolupráce zakotvené v článku 10 Smlouvy o ES se domníváme, že vnitrostátní právní řády obecně, ale především vnitrostátní soudci mají povinnost umožnit Evropskému parlamentu účast na všech řízeních, která se týkají výsad, jež mu byly právně přiznány.

• [1]  Soudní dvůr ES C-176/03, Komise v. Rada, 2005.
• [2]  Soudní dvůr ES C-50/00P, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, 2002.

STANOVISKO Výboru pro ústavní záležitosti (28. 5. 2008)

pro Výbor pro právní záležitosti

o ochraně výsad Evropského parlamentu před vnitrostátními soudy
(2007/2205(INI))

Navrhovatel (*): Jo Leinen

(*) Postup s přidruženými výbory – článek 47 jednacího řádu

NÁVRHY

Výbor pro ústavní záležitosti,

A. vzhledem k tomu, že byl podle článku 47 jednacího řádu přidružen ke zprávě Výboru pro právní záležitosti o ochraně výsad Evropského parlamentu před vnitrostátními soudy,

B.  vzhledem k tomu, že v rámci tohoto přidružení je Výbor pro ústavní záležitosti odpovědný za otázky týkající se interinstitucionálních vztahů a jednacího řádu Parlamentu, neboť tyto záležitosti jsou mu svěřeny na základě části XVIII přílohy VI jednacího řádu,

vyzývá Výbor pro právní záležitosti jako příslušný výbor, aby podle čtvrté odrážky článku 47 jednacího řádu zahrnul do svého návrhu usnesení bez hlasování následující pozměňovací návrhy:

1.  odstavec 1 by měl být pozměněn následovně:

„vyzývá Komisi, aby brala zřetel na případné žádosti Evropského parlamentu o zahájení řízení pro nesplnění povinnosti vůči státu obviněného z toho, že nerespektoval jednu z parlamentních výsad, a žádá, aby jej Komise v případě, že se rozhodne neuskutečnit požadovanou akci, písemně a podrobně informovala o důvodech, které ji k tomuto rozhodnutí vedly;“

2.       odstavec 3 by měl být pozměněn následovně:

„navrhuje, aby bylo důkladně přezkoumáno, zda by pro případy vážného ohrožení výsad Evropského parlamentu mohl být vytvořen právní mechanismus podobný mechanismu stanovenému v čl. 300 odst. 6 Smlouvy o ES, který by mu umožnil požádat Soudní dvůr o to, aby se vyjádřil ke slučitelnosti určitého vnitrostátního právního aktu s primárním právem Společenství, aniž by byla dotčena výlučná pravomoc Komise zahájit či nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti vůči státu, který se případně dopustil porušení předpisů;“

3.  odstavec 4 by měl být zrušen;

4.   odstavec 6 by měl být pozměněn následovně:

„vyzývá Komisi, aby navrhla vhodná legislativní opatření, která Parlamentu zaručí plnou účinnost právní obhajoby jeho výsad;“

5.  bod odůvodnění A by měl být pozměněn následovně:

„A. vzhledem k tomu, že Evropský parlament často naráží při ochraně svých výsad před vnitrostátními soudy na překážky způsobené problémy, které vyplývají z jeho zvláštní povahy;“

6.   měl by být vložen nový bod odůvodnění Aa tohoto znění:

„Aa. vzhledem k tomu, že Parlament respektuje právo Komise na iniciativu, avšak zdůrazňuje, že on sám má podle článku 192 Smlouvy o ES právo požádat Komisi, aby předložila legislativní návrhy,“

7.   bod odůvodnění B by měl být pozměněn následovně:

„B. vzhledem k tomu, že Evropský parlament v tomto směru disponuje řadou opravných prostředků uvedených ve Smlouvě, které mu zaručují ochranu těchto výsad vůči ostatním orgánům Společenství, jako je například žaloba pro nečinnost (článek 232 Smlouvy o ES) nebo zrušení aktů Společenství (článek 230 Smlouvy o ES),“

8.   měl by být vložen nový bod odůvodnění Ba tohoto znění:

„Ba. vzhledem k tomu, že podle judikatury Soudního dvora nese členský stát odpovědnost za nedodržení povinností vyplývajících ze Smluv, ať už byla příčinou nedodržení činnost nebo nečinnost jakékoli agentury tohoto státu včetně ústavně nezávislé instituce¹,

¹ Rozsudek ze dne 18. listopadu 1970 v případě 8/70 Komise v. Itálie [1970] Rec. 961.”

9.   bod odůvodnění C by měl být pozměněn následovně:

„C. vzhledem k tomu, že Evropský parlament nicméně dosud nedisponuje podobnými přímými nástroji k účinné ochraně svých výsad v případě rozsudku vnitrostátního soudu v oblasti práva Společenství, který je s těmito výsadami v rozporu, a nemůže se přímo obrátit na Soudní dvůr, aby svá rozhodnutí obhájil,“

10. bod odůvodnění D by měl být pozměněn následovně:

„D. vzhledem k tomu, že podle článku 226 Smlouvy o ES není Evropský parlament oprávněn přímo zahájit řízení pro nesplnění povinnosti vůči členskému státu, neboť tak může učinit pouze prostřednictvím Komise,“

11. bod odůvodnění E by měl být pozměněn následovně:

„E. vzhledem k tomu, že absence vhodných nástrojů na účinnou ochranu jeho rozhodnutí může Evropskému parlamentu jako politickému a zákonodárnému orgánu bránit vykonávat řádně svou činnost,“

12. bod odůvodnění G by měl být pozměněn následovně:

„G. vzhledem k tomu, že k vyřešení výše uvedených problémů je potřeba posílit prostředky na ochranu parlamentních výsad v rámci evropských právních předpisů, a to nikoli změnou Smlouvy o ES, ale spíše posílením spolupráce s Komisí anebo s cílem podpořit Komisi v tom, aby, kdykoli to bude potřeba, uskutečnila podle článku 226 Smlouvy opatření, či uplatněním mechanismů a postupů soudního přezkumu stanovených Soudním dvorem,“;

odmítá pozměňovací návrh 4 předložený ke zprávě Výboru pro právní záležitosti, neboť se týká záležitosti, jíž se zabývá již zpráva, kterou vypracuje Výbor pro ústavní záležitosti v reakci na formální žádost předloženou Výborem pro právní záležitosti.

STRUČNÉ ODŮVODNĚNÍ

1.  The principle of legal cooperation between the Commission and the Parliament requires that any decision concerning a request by Parliament is taken by the college. Once this decision is taken the college, within its power of internal organisation, can delegate the task of notifying its decision to Parliament.

2.  At present the Parliament should avoid any possible misunderstandings concerning its intention in relation to new requests to amend EU primary law.

3.  The difficulties described in the draft report do not justify calling into question the prerogative of the President of the European Parliament to represent Parliament in legal matters.

4.  The Commission cannot adopt legislative measures; it can only propose them if it considers them appropriate.

5.  Parliament can not be regarded as the "the main transnational legislative institution in Europe" as it shares this quality with the Council. The specific nature of Parliament is an obstacle only with regard to its possibility to act before national courts. At Union level the limits of these possibilities are a consequence of the present institutional balance.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	27.5.2008
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	21 2 4
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Jim Allister, Richard Corbett, Brian Crowley, Hanne Dahl, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Ingo Friedrich, Anneli Jäätteenmäki, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Rihards Pīks, Adrian Severin, József Szájer, Johannes Voggenhuber, Dushana Zdravkova
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Graham Booth, Costas Botopoulos, Klaus Hänsch, György Schöpflin, Mauro Zani
Náhradník(ci) (čl. 178 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Philip Claeys, Glyn Ford, Sepp Kusstatscher, Michael Henry Nattrass, Renate Weber

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	29.5.2008
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	22 0 0
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Jacques Toubon
Náhradník(ci) (čl. 178 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Mario Mauro