RAPPORT sur la défense des prérogatives du Parlement européen devant les tribunaux nationaux
4.6.2008 - (2007/2205(INI))
Commission des affaires juridiques
Rapporteur: Giuseppe Gargani
Rapporteur pour avis (*):
Jo Leinen, commission des affaires constitutionnelles
(*) Commissions associées – article 47 du règlement
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la défense des prérogatives du Parlement européen devant les tribunaux nationaux
Le Parlement européen,
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires juridiques et l'avis de la commission des affaires constitutionnelles (A6‑0222/2008),
A. considérant que le Parlement européen est dépourvu de la personnalité juridique et que, de ce fait, des problèmes inhérents à sa nature spécifique font souvent obstacle à la défense de ses prérogatives devant les juridictions nationales,
B. considérant que le Parlement respecte le droit d'initiative de la Commission tout en conservant le droit de demander à celle-ci de lui soumettre des propositions législatives (article 192 du traité CE),
C. considérant que le Parlement européen dispose à cet égard de plusieurs voies de recours prévues par le Traité qui garantissent la protection de ses prérogatives face aux autres institutions communautaires, comme le recours en carence (article 232 du traité CE) ou le recours en annulation des actes communautaires (article 230 du traité CE),
D. considérant que, selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, lorsqu'un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu des traités, sa responsabilité est engagée, quel que soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une institution constitutionnellement indépendante[1],
E. considérant que, néanmoins, le Parlement européen n'est pas doté des mêmes instruments directs de défense de ses prérogatives devant les tribunaux nationaux, surtout dans le cas où le jugement rendu par une juridiction nationale est contraire à ces prérogatives et que le Parlement ne peut ni être partie aux procédures judiciaires nationales, ni saisir directement la Cour de justice pour défendre ses propres décisions,
F. considérant que le Parlement européen ne peut pas non plus ouvrir, comme dernier recours, la procédure d'infraction (au titre de l'article 226 du traité CE) contre un État membre, ce pouvoir appartenant exclusivement à la Commission,
G. considérant que l'absence d'instruments adéquats pour défendre d'une manière effective ses propres décisions est susceptible de compromettre l'efficacité du Parlement européen en tant qu'organe politique et législatif,
H. considérant que les principes de coopération loyale entre les institutions de l'Union européenne et de bonne administration requièrent que l'activité des organes communautaires soit régie par des critères de transparence et d'intelligibilité, de telle sorte que les motifs d'une action déterminée ou de l'absence d'action apparaissent clairement,
I. considérant que pour remédier aux problèmes exposés ci‑dessus, il conviendrait de renforcer les moyens permettant de défendre les prérogatives parlementaires, et ce, non pas en modifiant le traité CE, mais en recherchant, à la lumière de l'expérience des parlements nationaux, des voies de recours adaptées aux besoins spécifiques du Parlement européen,
J. considérant que les résultats de l'étude qui a été réalisée à cet effet sur la base d'un large échantillon d'États membres montrent clairement que la majeure partie des ordres juridiques nationaux offrent aux parlements nationaux des voies de recours juridictionnel visant à garantir la défense des intérêts non seulement de l'Assemblée dans son ensemble, mais aussi de chacun de ses membres,
K. considérant que les États membres sont soumis au principe de la "coopération sincère et loyale" inscrit à l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne et que selon la jurisprudence de la Cour de justice, il incombe aux États membres "de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d'assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective"[2],
L. considérant qu'il serait opportun de conférer au Parlement européen des moyens identiques ou, pour le moins, analogues pour défendre ses prérogatives face au pouvoir judiciaire, qu'il soit représenté par la Cour de justice ou par les tribunaux nationaux, par analogie avec les instruments de protection prévus par les ordres juridiques des États membres en faveur de leur propre parlement,
1. invite la Commission à tenir compte des demandes du Parlement européen d'engager la procédure d'infraction contre tout État en cas de violation des prérogatives parlementaires et, dans l'hypothèse où le Collège déciderait de ne pas engager la procédure voulue, demande qu'une déclaration exhaustive lui soit communiquée par le commissaire compétent sur les raisons de cette décision;
2. suggère de modifier le statut de la Cour de justice de façon à garantir au Parlement européen le droit de déposer ses propres observations devant la Cour dans tous les cas où ses prérogatives sont, directement ou indirectement, mises en question, afin que l'intervention du Parlement européen, lorsque celui‑ci n'est pas officiellement partie au procès, ne soit pas laissée à la discrétion de la Cour de justice, comme le prévoit actuellement l'article 24, deuxième alinéa, de son statut;
3. suggère qu'une étude approfondie soit réalisée pour déterminer si le concept juridique visé à l'article 300, paragraphe 6, du traité CE peut être appliqué lorsque les prérogatives du Parlement européen sont sérieusement menacées, afin que celui-ci puisse demander à la Cour de justice de se prononcer sur la compatibilité d'un acte de droit national avec le droit communautaire primaire, sans préjudice du pouvoir exclusif de la Commission d'ouvrir ou non une procédure d'infraction contre l'État qui aurait éventuellement commis une violation;
4. demande à la commission compétente de préparer un amendement à l'article 121 du règlement en vue de couvrir tous les recours en justice, devant quelque juridiction que ce soit, et de prévoir une procédure simplifiée lorsque les recours sont portés devant la Cour de justice dans le cadre d'une procédure accélérée ou urgente;
5. estime qu'il convient d'encourager la coopération entre le Parlement européen et les juridictions nationales, à l'image de celle qui laisse déjà présager de bons résultats dans certains États membres, en développant les pratiques procédurales qui permettent à celui‑ci d'être partie aux procédures judiciaires engagées devant des juridictions nationales et concernant ses propres prérogatives;
6. invite la Commission à proposer les mesures législatives appropriées pour garantir la pleine efficacité de défense juridique des prérogatives du Parlement européen;
7. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Le Parlement européen est dans l'impossibilité, comme cela s'est vérifié souvent par le passé, de défendre efficacement les prérogatives que les traités et même la Cour européenne des droits de l'homme lui reconnaissent expressément. Par conséquent, des droits et des pouvoirs qui lui sont reconnus au niveau communautaire et, plus généralement, au niveau européen, risquent de rester lettre morte en l'absence d'une véritable protection. Il importe dès lors, en se fondant sur les traités en vigueur, de rechercher et de valoriser des moyens qui permettent au Parlement de défendre véritablement ses prérogatives, garantes de l'indépendance et du bon fonctionnement de cet organe.
Théoriquement, un des instruments auxquels le Parlement européen peut recourir lorsqu'il est porté atteinte à ses prérogatives est le recours en carence au sens de l'article 227 du traité CE.
En cas de violation d'un droit du Parlement européen garanti par le droit communautaire, celui‑ci peut demander à la Commission d'ouvrir une procédure pour infraction au sens de l'article 226 du traité CE. Toutefois, cette disposition ne peut garantir dans la pratique l'entière protection des prérogatives du Parlement, étant donné que l'ouverture de la procédure est laissée à la discrétion de la Commission.
Si la Commission décide de n'engager aucune action, il est légitime, en vertu de principes tels que la bonne administration, la transparence et la coopération entre institutions, d'exiger que les raisons qui ont motivé ce choix soient révélées. Si le Parlement européen n'est pas en droit d'exiger une action de la Commission, il est au moins en droit de connaître les raisons pour lesquelles celle‑ci a décidé de ne pas agir de manière à pouvoir apprécier si la Commission a fait un bon usage de son pouvoir discrétionnaire et à comprendre les raisons qui ont motivé son choix.
En ce qui concerne la représentation du Parlement européen dans les procédures judiciaires, il conviendrait de conférer officiellement un véritable pouvoir au président de la commission des affaires juridiques pour être partie, en qualité de représentant de l'Assemblée, à des procédures engagées devant les tribunaux lorsqu'elles touchent aux prérogatives du Parlement européen. Il est souhaitable, à cet effet, de modifier l'article 19 du règlement du Parlement afin d'habiliter expressément le président de la commission des affaires juridiques à représenter l'Assemblée dans toutes les procédures judiciaires où les prérogatives du Parlement européen sont en jeu.
En ce qui concerne plus particulièrement la participation aux procédures engagées devant la Cour de justice des Communautés européennes, l'article 23 du statut de la Cour prévoit que le Parlement a le droit de déposer devant celle‑ci des observations dans le cas de saisines à titre préjudiciel ayant pour objet la validité ou l'interprétation d'actes adoptés en codécision. Néanmoins, étant donné que le règlement du Parlement européen ne fait pas partie de ces actes, il souhaite que la Cour de justice favorise la participation du Parlement européen, lorsque ses prérogatives sont en question, sur la base des dispositions de l'article 24, alinéa 2, du statut de la Cour, aux termes duquel: "La Cour peut également demander aux États membres et aux institutions qui ne sont pas parties au procès tous renseignements qu'elle estime nécessaires aux fins du procès".
Il conviendrait néanmoins de modifier ce statut afin que la faculté qui est reconnue au Parlement européen de déposer ses propres observations soit étendue à tous les cas où des prérogatives parlementaires sont, directement ou indirectement, en jeu.
Les enceintes où la nécessité d'une présence forte du Parlement européen se fait sentir de manière pressante sont, sans aucun doute, les tribunaux nationaux. Une participation directe du Parlement européen aux procédures engagées devant les juridictions nationales lorsque ses propres prérogatives sont en jeu présenterait plusieurs avantages. Elle permettrait en effet de restreindre le recours aux procédures d'infraction ou de renvoi préjudiciel, d'obtenir une plus grande efficacité du point de vue procédural et, enfin, d'éviter des discriminations entre parlementaires nationaux et parlementaires européens.
Il est surtout indispensable d'encourager une politique de coopération entre le Parlement européen et les juridictions nationales. De bonnes pratiques ont déjà été définies en ce sens avec les autorités judiciaires de certains États membres. L'objectif est de mettre en application ces pratiques et de les étendre utilement aux pays qui, à ce jour, n'ont pas encore fait preuve de la même sensibilité à cette question.
Sur ce point, il peut être utile d'attirer l'attention sur l'article 8 du protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, aux termes duquel: "La Cour de justice de l'Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif, du principe de subsidiarité, formés, conformément aux modalités prévues à l'article 230 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, par un État membre, ou transmis par celui‑ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d'une chambre de celui‑ci."
Si l'ordre communautaire reconnaît le droit des parlements nationaux de saisir la Cour de justice en cas de violation du principe de subsidiarité, il serait illogique de ne pas admettre le droit du Parlement européen d'agir en justice ou, en tout état de cause, d'être partie à des procédures qui sont engagées devant des juridictions nationales et concernent ses propres prérogatives.
Si les ordres nationaux ne reconnaissaient pas ce droit au Parlement européen, on serait en droit de douter du respect et de l'application effective du "principe de coopération sincère et loyale" inscrit à l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne.
En outre, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice, qui reconnaît une compétence implicite en ce qui concerne l'adoption des dispositions législatives nécessaires pour garantir la pleine efficacité de règles établies dans un secteur pour lequel le législateur est compétent (par exemple, l'adoption de mesures d'ordre pénal en cas de violation de la règlementation visant à protéger l'environnement)[1], votre rapporteur estime que les dispositions relatives aux aspects procéduraux des prérogatives parlementaires peuvent entrer dans le cadre de cette compétence implicite, du fait précisément qu'elles sont nécessairement de nature à garantir la pleine efficacité des normes qui reconnaissent certaines prérogatives au Parlement (par exemple, les dispositions du protocole n° 36 sur les privilèges et immunités des Communautés européennes).
Si, toutefois, le législateur communautaire estime qu'il n'a pas à adopter de mesures législatives en ce sens, on ne pourra faire abstraction de la décision par laquelle la Cour de justice a établi qu'il "incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d'assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective"[2].
À la lumière de cette jurisprudence et, plus généralement, du principe de coopération sincère et loyale inscrit à l'article 10 du traité CE, votre rapporteur estime que les ordres nationaux, en général, et les juridictions nationales, en particulier, sont tenus d'admettre la participation du Parlement européen dans toutes les procédures où les prérogatives qui lui sont reconnues sont en jeu.
AVIS de la commission des affaires constitutionnelles (*) (28.5.2008)
à l'intention de la commission des affaires juridiques
sur la défense des prérogatives du Parlement européen devant les tribunaux nationaux
(2007/2205(INI))
Rapporteur pour avis (*): Jo Leinen(*) Procédure de commissions associées – article 47 du règlement
SUGGESTIONS
La commission des affaires constitutionnelles,
A. considérant qu'elle a été associée, conformément à l'article 47 du règlement, au rapport de la commission des affaires juridiques sur la défense des prérogatives du Parlement européen devant les tribunaux nationaux,
B. considérant que cette association couvre des questions ayant trait aux relations interinstitutionnelles et au règlement du Parlement, étant donné que ces questions relèvent de la compétence de la commission des affaires constitutionnelles conformément à la partie XVIII de l'annexe VI du règlement,
invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer, sans vote, conformément à l'article 47, quatrième tiret, du règlement, les amendements suivants dans sa proposition de résolution:
1. modifier le paragraphe 1 comme suit:
"invite la Commission à tenir compte des demandes éventuelles du Parlement européen pour l'ouverture de la procédure d'infraction contre un État accusé d'avoir violé une des prérogatives parlementaires et demande à la Commission de l'informer, par écrit et de manière circonstanciée, des raisons pour lesquelles, le cas échéant, elle décide de ne pas prendre les mesures demandées;"
2. modifier le paragraphe 3 comme suit:
suggère qu'il soit procédé à un examen approfondi de la possibilité de mettre au point un mécanisme juridique similaire à celui prévu à l'article 300, paragraphe 6, du traité CE pour les cas où les prérogatives du Parlement européen sont sérieusement menacées afin que celui ci puisse demander à la Cour de justice de se prononcer sur la compatibilité d'un acte de droit national avec le droit communautaire primaire, sans préjudice du pouvoir exclusif de la Commission d'ouvrir ou non une procédure d'infraction contre l'État qui aurait éventuellement commis une violation;"
3. supprimer le paragraphe 4;
4. modifier le paragraphe 6 comme suit:
"invite la Commission à proposer les mesures législatives appropriées pour garantir la pleine efficacité de défense juridique des prérogatives du Parlement européen;"
5. modifier le considérant A comme suit:
"A. considérant que des problèmes inhérents à la nature spécifique du Parlement européen font souvent obstacle à la défense de ses prérogatives devant les tribunaux nationaux,"
6. 5 bis. ajouter un considérant A bis (nouveau)
A bis. considérant que le Parlement respecte le droit d'initiative de la Commission tout en conservant le droit de demander à celle-ci de lui soumettre des propositions législatives (article 192 du traité CE),
7. 5 bis. modifier le considérant B comme suit:
"B. considérant que le Parlement européen dispose à cet égard de plusieurs voies de recours prévues par le Traité qui garantissent la protection de ses prérogatives face aux autres institutions communautaires, comme le recours en carence (article 232 du traité CE) ou le recours en annulation des actes communautaires (article 230 du traité CE),"
8. 5 ter. ajouter un considérant B bis (nouveau)
B bis. considérant que, selon la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, lorsqu'un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu des traités, sa responsabilité est engagée, quel que soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une institution constitutionnellement indépendante1.
1. Arrêt du 18/11/1970, Commission / Italie (Rec.1970, p.961)
9. 5 quater. modifier le considérant C comme suit:
C. considérant que, néanmoins, le Parlement européen n'est pas doté des mêmes instruments directs pour défendre d'une manière effective ses prérogatives devant les tribunaux nationaux, surtout dans le cas où le jugement rendu par une juridiction nationale dans le domaine du droit communautaire est contraire à ses prérogatives et que le Parlement ne peut ni être partie aux procédures judiciaires nationales ni saisir directement la Cour de justice pour défendre ses propres décisions,
10. 5 ter. modifier le considérant D comme suit:
"D. considérant que le Parlement européen ne dispose pas non plus du pouvoir d'engager directement la procédure d'infraction (article 226 du traité CE) contre un État membre, ce qu'il ne peut faire que par l'intermédiaire de la Commission,"
11. 5 quater. modifier le considérant E comme suit:
"E. considérant que l'absence d'instruments adéquats pour défendre d'une manière effective ses propres décisions est susceptible de compromettre l'efficacité du Parlement européen en tant qu'organe politique et législatif,"
12. 5 sexies. modifier le considérant G comme suit:
G. considérant que pour remédier aux problèmes exposés ci‑dessus, il conviendrait de renforcer les moyens permettant de défendre les prérogatives parlementaires dans le cadre juridique européen, et ce, non pas en modifiant le traité CE, mais en renforçant la collaboration avec la Commission et/ou en engageant des actions conjointes dans le cadre de la procédure visée à l'article 226 du traité ou en recourant aux mécanismes et pratiques de contrôle juridictionnel établis par la Cour de justice,
s'oppose à l'amendement 4 au rapport de la commission des affaires juridiques parce que cet amendement aborde une question qui fait déjà l'objet d'un rapport de la commission des affaires constitutionnelles, comme suite à une demande formelle de la commission des affaires juridiques.
SHORT JUSTIFICATION
1. The principle of legal cooperation between the Commission and the Parliament requires that any decision concerning a request by Parliament is taken by the college. Once this decision is taken the college, within its power of internal organisation, can delegate the task of notifying its decision to Parliament.
2. At present the Parliament should avoid any possible misunderstandings concerning its intention in relation to new requests to amend EU primary law.
3. The difficulties described in the draft report do not justify calling into question the prerogative of the President of the European Parliament to represent Parliament in legal matters.
4. The Commission cannot adopt legislative measures; it can only propose them if it considers them appropriate.
5. Parliament can not be regarded as the "the main transnational legislative institution in Europe" as it shares this quality with the Council. The specific nature of Parliament is an obstacle only with regard to its possibility to act before national courts. At Union level the limits of these possibilities are a consequence of the present institutional balance.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
27.5.2008 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
21 2 4 |
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Membres présents au moment du vote final |
Jim Allister, Richard Corbett, Brian Crowley, Hanne Dahl, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Ingo Friedrich, Anneli Jäätteenmäki, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Rihards Pīks, Adrian Severin, József Szájer, Johannes Voggenhuber, Dushana Zdravkova |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Graham Booth, Costas Botopoulos, Klaus Hänsch, György Schöpflin, Mauro Zani |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Philip Claeys, Glyn Ford, Sepp Kusstatscher, Michael Henry Nattrass, Renate Weber |
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RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
29.5.2008 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
22 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Jacques Toubon |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Mario Mauro |
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