POROČILO o zaščiti posebnih pravic Evropskega parlamenta pred nacionalnimi sodišči

4.6.2008 - (2007/2205(INI))

Odbor za pravne zadeve
Poročevalec: Giuseppe Gargani
Pripravljavec mnenja (*):
Jo Leinen, Odbor za ustavne zadeve
(*) Postopek s pridruženimi odbori – člen 47 Poslovnika

Postopek : 2007/2205(INI)
Potek postopka na zasedanju
Potek postopka za dokument :  
A6-0222/2008
Predložena besedila :
A6-0222/2008
Razprave :
Sprejeta besedila :

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o zaščiti posebnih pravic Evropskega parlamenta pred nacionalnimi sodišči

(2007/2205(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju člena 45 Poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za pravne zadeve in mnenja Odbora za ustavne zadeve (A6-0222/2008),

A. ker Evropski parlament ni pravna oseba; ker ga pri zaščiti njegovih posebnih pravic pred nacionalnimi sodišči pogosto ovirajo težave, značilne za njegovo posebno naravo,

B.   ker Parlament spoštuje pravico Komisije do pobude, vendar vztraja tudi pri svoji pravici iz člena 192 Pogodbe ES, da Komisijo pozove, naj predloži zakonodajni predlog,

B. ker ima Evropski parlament s tem v zvezi na voljo vrsto pravnih sredstev, predvidenih s Pogodbo, ki mu zagotavljajo zaščito omenjenih posebnih pravic pred drugimi institucijami Skupnosti, na primer tožbo zaradi opustitve ukrepanja (člen 232 Pogodbe ES) in tožbo za razveljavitev aktov Skupnosti (člen 230 Pogodbe ES),

D.  ker je glede na sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti država članica odgovorna zaradi neizpolnjevanja obveznosti po pogodbah, ne glede na službo, katere ukrepanje ali neukrepanje je povzročilo ta neuspeh, tudi če gre za ustanovo, ki je po ustavi neodvisna1,

E.  ker kljub vsemu temu Evropski parlament nima na voljo enakih neposrednih instrumentov obrambe teh posebnih pravic pred nacionalnimi sodišči, zlasti v primeru nacionalnih sodb, ki so v nasprotju s temi pravicami, saj Evropski parlament ne more sodelovati v nacionalnih sodnih postopkih niti začeti postopka pred Sodiščem Evropskih skupnosti, da bi zagovarjal svoje odločitve,

F.  ker Evropski parlament tudi ne more kot zadnje sredstvo začeti postopka za ugotavljanje kršitev (člen 226 Pogodbe ES) proti državi članici, saj je za to pristojna le Komisija,

G.  ker pomanjkanje ustreznih instrumentov za učinkovito obrambo lastnih odločitev lahko ovira učinkovitost Evropskega parlamenta kot političnega in zakonodajnega organa,

H. ker načela lojalnega sodelovanja med institucijami Evropske unije in dobrega upravljanja zahtevajo, da je dejavnost organov Skupnosti urejena s pravili preglednosti in razumljivosti, ki omogočajo, da se razlogi za sprejetje ali nesprejetje določenih ukrepov pojasnijo,

I.   ker bi bilo treba zaradi premagovanja omenjenih težav okrepiti ukrepe za zaščito posebnih pravic Evropskega parlamenta in sicer ne s spreminjanjem Pogodbe ES, ampak s prizadevanji, da bi na podlagi izkušenj nacionalnih parlamentov oblikovali pravna sredstva, ki bi bila primerna za posebne potrebe Evropskega parlamenta,

J.   ker rezultati v ta namen izvedene študije na obsežnem vzorcu držav članic jasno kažejo, da večina nacionalnih pravnih ureditev zagotavlja svojim nacionalnim poslancem pravna sredstva, katerih namen ni le zagotoviti zaščito interesov parlamenta kot celote, ampak tudi njegovih posameznih članov,

K. ker morajo države članice spoštovati načelo odkritega in lojalnega sodelovanja iz člena 10 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in ker so glede na sodno prakso Sodišča same države članice dolžne predvideti sistem pravnih sredstev in postopkov, ki zagotavlja spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva[1],

L.  ker bi bilo treba Evropskemu parlamentu dodeliti podobna, če ne enaka sredstva za zaščito svojih posebnih pravic pred sodno oblastjo, ne glede nato, ali jo predstavlja Sodišče Evropskih skupnosti ali nacionalna sodišča, podobno kot pri zaščitnih ukrepih, določenih v nacionalnih ureditvah, za zaščito lastnih parlamentov,

1.  poziva Komisijo, naj upošteva zahteve Evropskega parlamenta za sprožitev postopka za ugotavljanje kršitev proti državi, ki je obtožena kršitve posebnih pravic Evropskega parlamenta, ter zahteva, da ga v primeru, če kolegij komisarjev odloči, da ne bo ukrepal, kot se zahteva, pristojni komisar pisno in podrobno obvesti o razlogih;

2.  predlaga, da se spremeni statut Sodišča Evropskih skupnosti, na način, ki bi Evropskemu parlamentu zagotovil pravico do predložitve svojih pripomb Sodišču v vseh primerih, ko postanejo njegove posebne pravice neposredno ali posredno vprašljive, z namenom, da sodelovanje Evropskega parlamenta, ko ta formalno ni stranka v postopku, ne bi bilo prepuščeno diskrecijski pravici Sodišča, kot sedaj določa člen 24(2) statuta;

3.  predlaga, da se temeljito preuči, ali se pravni pojem iz odstavka 6 člena 300 Pogodbe ES lahko uporabi v primerih, ko so resno ogrožene posebne pravice Evropskega parlamenta, kar bi Evropskemu parlamentu omogočilo, da zaprosi Sodišče, naj se izreče o skladnosti določenega akta nacionalnega prava s primarnim pravom Skupnosti, brez poseganja v izključno pristojnost Komisije glede odločitve, ali bo oziroma ne bo sprožila postopka ugotavljanja kršitve zoper državo, ki naj bi zagrešila kršitev;

4.  zahteva, naj pristojni odbor pripravi predlog spremembe k členu 121 Poslovnika, da bi zajemal vse pravne postopke pred vsemi sodišči in da bi določal poenostavljen postopek za uporabo v primerih, ko se pred Sodiščem po hitrem ali nujnem postopku vložijo pravna sredstva;

5.  meni, da je priporočljivo spodbujati politiko sodelovanje med Evropskim parlamentom in nacionalnimi sodišči na način, ki je v nekaterih državah članicah že prinesel dobre rezultate, z oblikovanjem postopkovnih praks, ki bi Evropskemu parlamentu omogočile sodelovati v sodnih postopkih, ki potekajo pred nacionalnimi sodišči in katerih predmet so posebne pravice Evropskega parlamenta;

6.   poziva Komisijo, naj predlaga ustrezne zakonodajne ukrepe za zagotavljanje popolne učinkovitosti pravne zaščite posebnih pravic Evropskega parlamenta;

7.  naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji ter parlamentom in vladam držav članic.

  • [1]  Zadeva C-50/00P Unión de pequeńos agricultores, proti Svetu, [2002] ECR I-6677.

OBRAZLOŽITEV

Evropski parlament se je pogosto znašel (in se še znajde) v položaju, ko ni mogel učinkovito zaščititi posebnih pravic, ki mu jih priznavajo pogodbe in Evropsko sodišče za človekove pravice. Zato obstaja nevarnost, da bodo pravice in pristojnosti na ravni Skupnosti ostale mrtva črka na papirju, in da ne bodo učinkovito zaščitene. Na osnovi veljavnih pogodb je zato nujno poiskati in ovrednotiti sredstva, ki jih Evropski parlament lahko izkoristi, da dejansko zaščiti svoje posebne pravice, ki zagotavljajo njegovo neodvisnost in funkcionalnost.

Eden od instrumentov, ki bi jih lahko Evropski parlament uporabil v primeru kršitve svojih posebnih pravic, je (v teoriji) tožba zaradi opustitve ukrepanja v skladu s členom 227 Pogodbe ES.

Če pride do kršitve njegove pravice, ki jo varuje pravo Skupnosti, Evropski parlament lahko pozove Komisijo, naj začne postopek zaradi kršitve v skladu s členom 226 Pogodbe ES. V praksi pa ta določba ne more zagotavljati polne zaščite posebnih pravic Evropskega parlamenta, saj je začetek postopka prepuščen diskreciji Komisije.

Če se Komisija odloči, da ne bo sprejela nobenega ukrepa na podlagi načel, kot so dobro upravljanje, preglednost in sodelovanje med institucijami, mora Evropski parlament zahtevati, naj razkrije razloge, na podlagi katerih je sprejela odločitev. Evropski parlament ima pravico, če ne do ukrepanja Komisije, najmanj do tega, da je obveščen o razlogih, zakaj se je Komisija odločila za neukrepanje, da lahko preveri, ali Komisija pravilno izvaja diskrecijsko pravico, in da razume merila, ki usmerjajo njene odločitve.

Glede zastopanja Evropskega parlamenta v postopku pred sodišči bi bilo primerno uradno podeliti predsedniku Odbora za pravne zadeve pravno sposobnost, da se kot zastopnik Parlamenta kot celote udeležuje postopkov pred sodišči, ki se tičejo posebnih pravic Evropskega parlamenta. Glede tega je zaželena sprememba člena 19 Poslovnika, s čemer bi se predsednika Odbora za pravne zadeve izrecno pooblastilo za zastopanje Evropskega parlamenta v vseh sodnih postopkih, v katerih so postavljene pod vprašaj posebne pravice Evropskega parlamenta.

Člen 23 statuta Sodišča zlasti v zvezi s sodelovanjem v postopkih pred Sodiščem Evropskih skupnosti določa, da Evropski parlament lahko predloži pripombe v primeru postopkov predhodnega odločanja, ki se nanašajo na veljavnost ali razlago aktov, sprejetih s postopkom soodločanja. Ker pa Poslovnik Evropskega parlamenta ne sodi med te akte, je zaželeno, da bi Sodišče spodbujalo udeležbo Evropskega parlamenta pri postopkih, kjer so pod vprašanjem njegove posebne pravice, in sicer v skladu s členom 24(2), ki pravi: „Sodišče lahko tudi od držav članic in institucij, ki niso stranke v postopku, zahteva vse podatke, ki se Sodišču zdijo potrebni v postopku“.

Sprememba tega statuta pa bi bila potrebna, da bi se pravica Evropskega parlamenta, da predloži svoje pripombe, razširila na vse zadeve, v katerih poteka neposredna ali posredna razprava o posebnih pravicah parlamenta.

Potreba po odločni prisotnosti Evropskega parlamenta je nedvomno najbolj občutena v nacionalnih sodnih dvoranah. Neposredna udeležba Evropskega parlamenta v postopkih pred nacionalnimi sodišči, v katerih poteka razprava o njegovih posebnih pravicah, bi imela več prednosti. Takšna udeležba bi namreč omogočila zmanjšanje števila morebitnih postopkov za ugotavljanje kršitev ali postopkov predhodnega odločanja, povečala bi učinkovitost na ravni postopkov in preprečila diskriminacijo med nacionalnimi in evropskimi poslanci.

Predvsem bi bilo nujno spodbujati politiko sodelovanja med Evropskim parlamentom in nacionalnimi sodišči. V tem smislu so že bile vzpostavljene dobre prakse s sodnimi organi nekaterih držav članic. Cilj je izvajati takšne prakse in jih na koristen način uvesti tudi v okviru sodelovanja s tistimi državami, ki do sedaj niso pokazale večje dovzetnosti za to vprašanje.

Glede tega se je koristno spomniti člena 8 Protokola št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, priloženega k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki pravi: „Sodišče Evropske unije je pristojno za odločanje o tožbah zaradi kršitve načela subsidiarnosti z zakonodajnim aktom, ki jih vloži država članica v skladu s pravili iz člena 230 Pogodbe o delovanju Evropske unije ali ki jih država članica posreduje v skladu s svojim pravnim redom v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali enega od njegovih domov.“

Če pravni red Skupnosti priznava pravico nacionalnih parlamentov do vložitve tožbe pred Sodiščem Evropskih skupnosti v primeru kršitve načela subsidiarnosti, bi bilo nelogično, če se, obratno, Evropskemu parlamentu ne bi bila priznala pravica, da vlaga tožbe, oziroma sodeluje v postopkih, ki potekajo pred nacionalnimi sodišči in se tičejo njegovih posebnih pravic.

V primerih, ko državne ureditve ne bi priznavale te pravice Evropskega parlamenta, bi se pojavili resni dvomi glede spoštovanja in dejanske uporabe načela resničnega in lojalnega sodelovanja iz člena 10 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti.

Poleg tega pravna praksa Sodišča Evropskih skupnosti priznava implicitne pristojnosti glede zakonodajnih ukrepov, ki so potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti predpisov, določenih za področje, ki sodi v pristojnost zakonodajalca Skupnosti (na primer kazenske sankcije v zadevah v zvezi s kršitvijo predpisov o varstvu okolja)[1]. Poročevalec zato meni, da tudi predpisi glede postopkovnih vidikov posebnih pravic Evropskega parlamenta lahko sodijo v okvir te implicitne pristojnosti, saj so nujno potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti predpisov, ki Evropskemu parlamentu priznavajo določene posebne pravice (na primer predpisi v protokolu št. 36 o privilegijih in imunitetah Evropskih skupnosti).

Če pa zakonodajalec Skupnosti ne meni, da bi bilo treba v zvezi s tem sprejeti zakonodajne ukrepe, ne bo mogoče ne upoštevati odločitve Sodišča, da so države članice dolžne določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, s katerim se zagotovi spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva[2].

Glede na to odločitev in širše glede na načelo odkritega in lojalnega sodelovanja iz člena 10 Pogodbe ES, namreč poročevalec meni, da morajo nacionalne ureditve na splošno, zlasti pa nacionalna sodišča, dovoliti sodelovanje Evropskega parlamenta v vseh postopkih, kjer so pod vprašajem njegove zakonsko priznane posebne pravice.

  • [1]  CGCE C-176/03, Komisija proti Svetu, 2005.
  • [2]  CGCE C-50/00P, Unión de Pequenos Agricultores proti Svetu , 2002.

MNENJE Odbora za ustavne zadeve (28.5.2008)

za Odbor za pravne zadeve

o zaščiti posebnih pravic Evropskega parlamenta pred nacionalnimi sodišči
(2007/2205(INI))

Pripravljavec mnenja (*): Jo Leinen

(*) Postopek s pridruženimi odbori – člen 47 poslovnika

POBUDE

Odbor za institucionalne zadeve,

A. ker se je v skladu s členom 47 poslovnika pridružil k pripravi poročila Odbora za pravne zadeve o zaščiti posebnih pravic Parlamenta pred nacionalnimi sodišči,

B.  ker obseg te pridružitve zajema vprašanja, povezana z medinstitucionalnimi odnosi in poslovnikom Parlamenta, v kolikor je za te zadeve pristojen Odbor za ustavne zadeve v skladu z delom XVIII priloge VI poslovnika,

poziva Odbor za pravne zadeve kot pristojni odbor, da v skladu s četrto alineo člena 47 poslovnika brez glasovanja v predlog resolucije vključi naslednje predloge sprememb:

1.  odstavek 1 se spremeni na naslednji način:

„poziva Komisijo, naj upošteva morebitne zahteve Evropskega parlamenta za sprožitev postopka za ugotavljanje kršitev proti državi, ki je obtožena kršitve ene od posebnih pravic Evropskega parlamenta, ter zahteva, da ga v primeru, če Komisija odloči, da ne bo ukrepala, kot se zahteva, pisno in podrobno obvesti o razlogih;“

2.       odstavek 3 se spremeni na naslednji način:

„predlaga, da se temeljito preuči, ali bi bilo možno razviti pravni mehanizem, podoben tistemu iz odstavka 6 člena 300 Pogodbe o ES, za primere, ko so resno ogrožene posebne pravice Evropskega parlamenta, ki bi Evropskemu parlamentu omogočil, da zaprosi Sodišče Evropskih skupnosti, naj se izreče o skladnosti določenega akta nacionalnega prava s primarnim pravom Skupnosti, pri čemer bi Komisija ohranila izključno pristojnost, da sproži ali ne sproži postopek za ugotavljanje kršitev proti državi, ki naj bi zagrešila kršitev;“

3.  odstavek 4 se črta;

4.   odstavek 6 se spremeni na naslednji način:

„poziva Komisijo, naj predlaga ustrezne zakonodajne ukrepe za zagotavljanje popolne učinkovitosti pravne zaščite posebnih pravic Evropskega parlamenta;”

5.  uvodna izjava A se spremeni na naslednji način:

“A. „ker Evropski parlament v sodnih postopkih na nacionalnih sodiščih pri zaščiti njegovih posebnih pravic pogosto ovirajo težave, značilne za njegovo posebno naravo;“

6.   vstavi se nova uvodna izjava Aa:

“Aa. ker Parlament spoštuje pravico Komisije do pobude, vendar vztraja tudi pri svoji pravici iz člena 192 Pogodbe o EU, da Komisijo pozove, naj predloži zakonodajni predlog,“

7.   uvodna izjava B se spremeni na naslednji način:

„B. ker ima Evropski parlament s tem v zvezi na voljo vrsto pravnih sredstev, predvidenih s Pogodbo, ki mu zagotavljajo zaščito omenjenih posebnih pravic pred drugimi institucijami Skupnosti, na primer tožbo zaradi opustitve ukrepanja (člen 232 Pogodbe o ES) in tožbo za razveljavitev akta Skupnosti (člen 230 Pogodbe o ES),“

8.   vstavi se nova uvodna izjava Ba:

„Ba. ker sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti določa odgovornost držav članic, ko ne uspejo izpolniti svojih obveznosti po pogodbah, ne glede na državni organ, katerega ukrepanje ali neukrepanje je povzročilo ta neuspeh, tudi če gre za ustanovo, ki je po ustavi neodvisna1,

1 Sodba z dne 18. novembra 1970 , primer 8/70, Komisija proti Italiji (ZES 1970, str. 961).“

9.   uvodna izjava C se spremeni na naslednji način:

„C. ker kljub vsemu Evropski parlament nima na voljo enakih neposrednih instrumentov za učinkovito obrambo teh posebnih pravic v primeru nacionalnih sodb na področju prava Skupnosti, ki so v nasprotju s temi pravicami, saj Evropski parlament ne more začeti postopka pred Sodiščem Evropskih skupnosti, da bi zagovarjal svoje odločitve,“

10. uvodna izjava D se spremeni na naslednji način:

„D. ker Evropski parlament ni pristojen, da neposredno začne postopek za ugotavljanje kršitev v skladu s členom 226 Pogodbe o ES proti državi članici, saj to lahko stori le preko Komisije,“

11. uvodna izjava E se spremeni na naslednji način:

„E. ker pomanjkanje ustreznih instrumentov za učinkovito obrambo lastnih odločitev lahko ovira uspešnost Evropskega parlamenta kot političnega in zakonodajnega organa,“

12. uvodna izjava G se spremeni na naslednji način:

„G. ker bi bilo treba zaradi premagovanja omenjenih težav okrepiti sredstva za zaščito posebnih pravic Evropskega parlamenta v evropskem pravnem okviru in sicer ne s spreminjanjem Pogodbe o ES, ampak z okrepljenim sodelovanjem s Komisijo in/ali s spodbujanjem Komisije, da po potrebi začne postopek po členu 226 Pogodbe o ES ali z uporabo mehanizmov in praks sodnega nadzora, ki jih je vpeljalo Sodišče Evropskih skupnosti;“

nasprotuje predlogu spremembe 4 k poročilu Odbora za pravne zadeve, saj ta predlog spremembe zadeva temo, ki jo že obravnava poročilo, ki ga Odbor za ustavne zadeve pripravlja v odgovor na uradno zahtevo Odbora za pravne zadeve.

KRATKA OBRAZLOŽITEV

1.  Načelo pravnega sodelovanja med Komisijo in Parlamentom zahteva, da vse odločitve v zvezi z zahtevami Parlamenta sprejema kolegij. Ko kolegij sprejme takšno odločitev, lahko v okviru svoje pristojnosti za notranjo organizacijo nalogo sporočanja svoje odločitve prenese na Parlament.

2.  Parlament bi se moral za sedaj izogibati vseh morebitnih nesporazumov glede svojih namenov v zvezi z novimi zahtevami po spreminjanju primarne zakonodaje EU.

3.  Težave, ki so opisane v osnutku mnenja, ne opravičujejo dvomov o posebni pravici predsednika Evropskega parlamenta, da predstavlja Parlament v pravnih zadevah.

4.  Komisija ne more sprejemati zakonodajnih ukrepov, ampak jih lahko le predlaga, če meni, da so ustrezni.

5.  Parlamenta ni mogoče obravnavati kot „glavno čezmejno zakonodajno institucijo v Evropi“, saj si to lastnost deli s Svetom. Posebna narava Parlamenta je ovira le takrat, ko gre za njegovo možnost nastopanja pred nacionalnimi sodišči. Na ravni Unije so omejitve teh možnosti posledica trenutnega institucionalnega ravnovesja.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

27.5.2008

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

21

2

4

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Jim Allister, Richard Corbett, Brian Crowley, Hanne Dahl, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Ingo Friedrich, Anneli Jäätteenmäki, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Rihards Pīks, Adrian Severin, József Szájer, Johannes Voggenhuber, Dushana Zdravkova

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Graham Booth, Costas Botopoulos, Klaus Hänsch, György Schöpflin, Mauro Zani

Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju

Philip Claeys, Glyn Ford, Sepp Kusstatscher, Michael Henry Nattrass, Renate Weber

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

29.5.2008

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

22

0

0

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Jacques Toubon

Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju

Mario Mauro