BETÄNKANDE om de nationella domarnas roll i det europeiska rättssystemet

4.6.2008 - (2007/2027(INI))

Utskottet för rättsliga frågor
Föredragande: Diana Wallis

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om de nationella domarnas roll i det europeiska rättssystemet

(2007/2027(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution,

–   med beaktande av artikel 61 i EG‑fördraget, enligt vilken ett område med frihet, säkerhet och rättvisa gradvis ska upprättas, däribland åtgärder som rör civil‑ och straffrättsligt samarbete,

–   med beaktande av Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen[1], antaget av Europeiska rådet i Bryssel den 5 november 2004, och kommissionens meddelande av den 10 maj 2005 om ”Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren” (KOM(2005)0184),

–   med beaktande av den uppmaning som framfördes vid Europeiska rådets möte i Laeken den 14–15 december 2001, där rådet krävde att det snabbt införs ett europeiskt nätverk för att stimulera utbildning av tjänstemän inom rättsväsendet, vilket kommer att bidra till att utveckla förtroendet mellan aktörerna i det rättsliga samarbetet,

–   med beaktande av sina resolutioner av den 10 september 1991 om inrättandet av en europeisk rättsakademi för Europeiska gemenskapen[2] och av den 24 september 2002 om ett europeiskt nätverk för rättslig utbildning[3],

–   med beaktande av kommissionens meddelande av den 29 juni 2006 om rättslig utbildning i Europeiska unionen (KOM(2006)0356), av den 5 september 2007 om en europeisk union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten (KOM(2007)0502) och av den 4 februari 2008 om inrättande av ett forum för diskussion om EU:s politik och praxis på rättsområdet (KOM(2008)0038),

–   med beaktande av rådets beslut 2008/79/EG, Euratom av den 20 december 2007 om ändring av protokollet om domstolens stadga[4], och de påföljande ändringarna av EG‑domstolens stadga för att införa ett förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande,

–   med beaktande av artiklarna 81.2 h och 82.1 c i det framtida fördraget om Europeiska unionens funktion, som införs genom Lissabonfördraget, för att inrätta en rättslig grund för åtgärder för stöd till utbildning av domare och övrig personal inom rättsväsendet,

–   med beaktande av artikel 45 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för rättsliga frågor (A6‑0224/2008), och av följande skäl:

A. I en undersökning som genomfördes under andra halvåret 2007 som underlag för detta betänkande framkom följande uppgifter:

–   De nationella domarnas kunskaper om gemenskapsrätten[5] varierar stort inom EU, och kännedomen om den är ibland mycket begränsad.

–   Det är viktigt att snabbt öka de nationella domarnas allmänna kunskaper i främmande språk.

–   De nationella domarna har svårt att få tillgång till specifik och aktuell information om EG‑rätten.

–   Det är nödvändigt att förbättra och utöka grund- och vidareutbildning om EG‑rätten för de nationella domarna.

–   Domarna är relativt dåligt insatta i förfarandet för förhandsavgörande och dialogen mellan de nationella domarna och EG‑domstolen måste förstärkas.

–   Många domare uppfattar EG‑rätten som överdrivet komplicerad och oklar.

–   Det är nödvändigt att se till att EG‑rätten lämpar sig bättre för tillämpning av de nationella domarna.

B.  Det är medlemsstaterna som har det främsta ansvaret för den rättsliga utbildningen, inklusive EG-rätten. Det ovannämnda Haagprogrammet återger ett uttalande från Europeiska rådet i vilket det förklarar att ”en EU‑komponent systematiskt bör införas i utbildningen för rättsliga myndigheter”[6]. Utbildningen av domarkåren i varje medlemsstat är emellertid en fråga av allmänt intresse för EU‑institutionerna och alla medlemsstater.

C. Gemenskapsrätten får inte uppfattas som ett område som är reserverat för en elit av specialister, och utbildningsmöjligheterna inom detta område får inte begränsas till domare vid de högre domstolsinstanserna utan ska erbjudas på lika villkor till domare på rättssystemets alla nivåer.

D. Vissa organ som stöds finansiellt av gemenskapen blir alltmer framgångsrika och utbildar redan ett stort antal domare och statsåklagare.

E.  Kunskap i främmande språk är av central vikt för att kunna garantera ett lämpligt rättsligt samarbete, särskilt på privaträttens område, inom områden där domarna har en direkt kontakt med varandra och för att garantera tillgång till ett utbytesprogram för domare.

F.  Den nuvarande genomsnittliga varaktigheten för förfarandet för förhandsavgörande är fortfarande alltför lång, trots ständiga insatser från EG‑domstolen, vilket gör förfarandet avsevärt mindre attraktivt bland de nationella domarna.

G. EG‑domstolen har förklarat att det ankommer på medlemsstaterna att inrätta ett system för rättslig prövning som gör det möjligt att garantera rätten till ett verksamt rättsligt skydd.[7]

H. Inget av det som sägs i denna resolution ska uppfattas som att det påverkar domarnas eller de nationella rättsordningarnas oberoende, i enlighet med rekommendation nr R(94)12 från Europarådets ministerkommitté, europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning från 1998.

De nationella domarna som gemenskapsrättens ”första domare”

1.  Europaparlamentet konstaterar att Europeiska gemenskapen är en rättsgemenskap[8]. Parlamentet konstaterar att gemenskapsrätten förblir en död bokstav om den inte tillämpas korrekt i medlemsstaterna, däribland av de nationella domarna, vilka därför utgör hörnstenen i EU:s rättsliga system och vilka spelar en mycket viktig och nödvändig roll när det gäller att inrätta en enda europeisk rättsordning, inte minst med tanke på vad gemenskapslagstiftaren[9] nyligen uppnått i fråga om att i högre grad involvera de nationella domarna vid genomförandet av EG-rätten och ge dem ett större ansvar.

2.  Europaparlamentet välkomnar kommissionens erkännande av att de nationella domarna spelar en viktig roll för att se till att gemenskapsrätten respekteras, till exempel genom principerna om gemenskapsrättens företräde, direkt effekt, konsekvent tolkning och staternas ansvar för överträdelser av EG‑rätten. Parlamentet uppmanar kommissionen att fortsätta sina insatser på detta område, förutom de sektorsinitiativ som redan finns, och uppmanar dessutom kommissionen att utan dröjsmål offentliggöra ett informationsmeddelande om skadeståndtalan vid nationella myndigheters överträdelser av gemenskapsrätten.

Språkfrågor

3.  Europaparlamentet anser att språk är rättsutövarnas främsta arbetsverktyg och att den nuvarande utbildningsnivån i främmande språk bland de nationella domarna, liksom deras faktiska kunskapsnivå i fråga om gemenskapslagstiftningen, inte bara begränsar möjligheterna till rättsligt samarbete om vissa instrument, utan även begränsar utvecklingen av ett ömsesidigt förtroende, lämplig tillämpning av den s.k. acte clair‑doktrinen och deltagande i utbytesprogram. Parlamentet uppmanar alla berörda aktörer inom rättslig utbildning att särskilt uppmärksamma utbildning i främmande språk för domare.

4.  Europaparlamentet konstaterar att tillämpningen av EG-rätten ställer stora krav på de nationella domarna, särskilt i de medlemsstater som anslöt sig till Europeiska unionen i maj 2004 eller senare, och att åtgärderna för att främja domarutbildningen i dessa medlemsstater därför måste förbättras.

5.  Europaparlamentet anser dessutom att man inom gemenskapsrätten, genom att anta en rad föreskrifter om regler vid lagkonflikter, har gjort ett politiskt val för att främja en lämplig tillämpning av utländsk lagstiftning av nationella domare, eventuellt även genom att tillämpa ett komparativt tillvägagångssätt. Parlamentet anser att dessa faktorer tillsammans ytterligare understryker vikten av utbildning i främmande språk.

6.  Europaparlamentet anser att det ligger i allmänhetens intresse att öka språkkunskaperna inom medlemsstaternas rättsväsenden, och uppmanar därför medlemsstaterna att se till att språkutbildning är kostnadsfri och lätt tillgänglig samt att undersöka möjligheten att låta domare studera ett främmande språk i det land där det talas, exempelvis som led i ett utbytesprogram för domarkåren.

7.  Europaparlamentet anser att det är viktigt att domarna har tillgång till akademisk litteratur om gemenskapsrätten på sitt modersmål för att de ska förstå den, och konstaterar att det finns en märkbar brist på specialiserad facklitteratur om EG‑rätten på vissa av EU:s officiella språk, till exempel om internationella privaträttsliga frågor. Parlamentet konstaterar att detta eventuellt kan få allvarliga följder för inrättandet av en gemensam rättsordning som avspeglar mångfalden i de olika rättsliga traditionerna, och uppmanar därför kommissionen att stödja utarbetandet av sådan litteratur, särskilt på de mindre officiella språken.

Tillgång till relevanta rättskällor

8.  Europaparlamentet konstaterar att många nationella domare inte har tillgång till fullständig och aktuell information om gemenskapsrätten på ett systematiskt och lämpligt sätt och att EG‑rätten ibland är dåligt representerad i inrikes officiella tidningar, lagsamlingar, kommentarer, tidskrifter och läroböcker, därtill ofta i översättningar av ojämn kvalitet, och uppmanar därför medlemsstaterna att förnya sina insatser på detta område.

9.  Europaparlamentet anser att ett verkligt europeiskt rättsligt område med effektivt rättsligt samarbete inte bara kräver kunskap om EU‑lagstiftningen, utan även ömsesidig allmän kunskap om rättssystemen i andra medlemsstater. Parlamentet betonar den bristande konsekvensen i behandlingen av utländsk rätt inom EU och anser att man måste inrikta sig på denna viktiga fråga i framtiden. Parlamentet noterar i detta avseende kommissionens kommande genomgripande undersökning om behandlingen av utländsk rätt på privaträttens område och de pågående undersökningarna inom ramen för Haagkonferensen för internationell privaträtt.

10. Europaparlamentet välkomnar kommissionens avsikt att stödja förbättrad tillgång till nationella databaser över nationella domstolsutslag som rör gemenskapsrätten och anser att dessa databaser måste vara så fullständiga och användarvänliga som möjligt. Parlamentet anser dessutom att det skulle vara lämpligt att upprätta en europeisk databas över konventionerna och bestämmelserna om behörighet och verkställande av domar på privaträttens område, med tanke på att de ofta används av nationella domare.

11. Europaparlamentet anser att alla nationella domare bör ha tillgång till databaser över oavgjorda hänskjutanden om förhandsavgöranden från alla medlemsstater och att information om slutliga avgöranden från hänskjutande domstolar som tillämpar förfarandet för förhandsavgörande dessutom bör offentliggöras i större utsträckning, en fråga som redan har tagits upp i EG‑domstolens informationsmeddelande om begäran om förhandsavgörande från nationella domstolar.[10]

12. Europaparlamentet anser att domarnas utbildning inte bara ska omfatta innehållet i gemenskapsrätten utan att de även bör få information om hur de kan få tillgång till aktuella rättsliga källor på ett effektivt sätt, med tanke på den stora mängd information som finns tillgänglig på nätet.

13. Europaparlamentet välkomnar kommissionens åtagande att offentliggöra sammanfattningar av EG‑rättsakter för medborgarna, och anser att sådana icke‑formalistiska sammanfattningar även skulle hjälpa rättsutövare att snabbare få tillgång till relevant information.

14. Europaparlamentet uppmuntrar utvecklingen av Internetbaserade verktyg och initiativ inom ramen för e-lärande, som visserligen inte fullständigt täcker alla utbildningsbehov, men som bör ses som ett komplement till den personliga kontakten mellan domare och utbildare.

Mot en mer strukturerad ram för rättslig utbildning i Europeiska unionen

15. Europaparlamentet uppmanar till att EU‑komponenten i den rättsliga utbildningen av alla rättsutövare på nationell nivå ska

–   systematiskt inbegripas i utbildning för och inträdesprov till juridiska yrken,

–   förstärkas ytterligare på ett så tidigt stadium som möjligt och framåt, med ökad inriktning på praktiska aspekter,

–   omfatta tolkningsmetoder och rättsliga principer som kan vara okända i de nationella lagstiftningarna, men som fyller en viktig funktion i EG‑rätten.

16. Europaparlamentet konstaterar att utbytesprogrammet för rättsutövare blir allt populärare och uppmuntrar Europeiska nätverket för rättslig utbildning att se till att programmet blir tillgängligt för så många domare som möjligt och att domare med civilrättslig, handelsrättslig och förvaltningsrättslig bakgrund deltar på lämpligt sätt. Parlamentet välkomnar nätverkets verksamhet på språkutbildningsområdet och att utbytesprogrammet har utökats till att omfatta EG‑domstolen, Eurojust och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).

17. Europaparlamentet anser att de nationella domarnas möjligheter att delta i grundläggande och avancerad utbildning är en viktig logistisk och finansiell fråga för medlemsstaterna och anser i princip att domarna inte ska behöva bekosta sin EG‑rättsutbildning. Kommissionen uppmanas att överlämna till parlamentet uppskattningar av kostnaderna för varje medlemsstat för att tillfälligt ersätta domare som deltar i utbytesprogram.

18. Europaparlamentet noterar kommissionens bedömning att det lämpligaste alternativet för att främja utbildning inom det europeiska rättsliga området för närvarande är finansiellt stöd till olika organ genom ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” för perioden 2007–2013, och att frågan om att finna nya former för de europeiska rättsliga utbildningsstrukturerna kan tas upp igen när programmet har löpt ut.

19. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ingående utvärdera resultaten av detta ramprogram på grundval av föreliggande resolution och att utarbeta nya förslag för utveckling och diversifiering av åtgärder som syftar till att förbättra domarutbildningen.

20. Europaparlamentet anser emellertid att tiden är mogen för en pragmatisk institutionell lösning på frågan om rättslig utbildning på EU‑nivå, där befintliga strukturer utnyttjas fullt ut, samtidigt som man undviker onödig överlappning av program och strukturer. Parlamentet uppmanar därför till att en europeisk rättsakademi ska inrättas som ska bestå av Europeiska nätverket för rättslig utbildning och den europeiska rättsakademin. Parlamentet uppmanar vidare till att relevanta erfarenheter från verksamheten vid Europeiska polisakademin (CEPOL) ska beaktas inom ramen för denna institutionella lösning.

21. Europaparlamentet anser att de nationella domarna inte får ha en passiv inställning till gemenskaprätten, vilket även EG‑domstolen påpekar i sin rättspraxis om nationella domstolar som på eget initiativ beaktar gemenskapsrätten.[11]

22. Europaparlamentet anser att utbildningen av domarkandidater ska stärkas i ett så tidigt skede som möjligt och på samma sätt som anges i de punkter ovan som berör nationella domare.

En förstärkt dialog mellan de nationella domarna och EG‑domstolen

23. Europaparlamentet anser att förfarandet för förhandsavgörande är en nödvändig garanti för samstämmigheten hos gemenskapens rättsordning och för en enhetlig tillämpning av EG‑rätten.

24. Europaparlamentet uppmanar EG‑domstolen och alla berörda parter att ytterligare förkorta den genomsnittliga längden för förfarandet för förhandsavgörande, vilket skulle göra denna mycket viktiga möjlighet till dialog mer intressant för de nationella domarna.

25. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att undersöka om det finns några nationella processrättliga regler som utgör ett verkligt eller potentiellt hinder som innebär att domstolarna eller andra rättsinstanser i medlemsstaterna inte kan begära förhandsavgörande enligt andra stycket i artikel 234 i EG‑fördraget. Parlamentet uppmanar kommissionen att behandla de överträdelser som sådana hinder utgör strängt.

26. Europaparlamentet anser att begränsningarna av EG‑domstolens behörighet, särskilt när det gäller avdelning IV i EG‑fördraget, utgör ett onödigt hinder för en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten inom dessa områden och leder till att EU sänder ett negativt budskap till det stora flertalet domare som behandlar sådana ärenden, eftersom dessa begränsningar gör det omöjligt för dem att upprätta direkt kontakt med EG‑domstolen och dessutom leder till onödiga förseningar.

27. Europaparlamentet beklagar att EG‑domstolens befogenheter enligt artikel 10 i protokollet om övergångsbestämmelser till Lissabonfördraget när det gäller rättsakter avseende samarbetet om civil- och straffrättsliga frågor som antogs före Lissabonfördraget träder i kraft under en övergångsperiod på fem år förblir desamma som i det nuvarande EU‑fördraget. Regeringskonferensens förklaring om denna artikel i protokollet välkomnas dock och rådet och kommissionen uppmanas därför att i likhet med parlamentet på nytt anta de rättsakter för samarbetet om civil- och straffrättsliga frågor som antogs före Lissabonfördraget träder i kraft.

28. Europaparlamentet instämmer i rådets åsikt att det med hänsyn till införandet av ett förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande är viktigt att EG‑domstolen tillhandahåller vägledning som domarna kan hänvisa till när de fattar beslut om att begära ett brådskande förhandsavgörande.

29. Europaparlamentet uppmanar EG‑domstolen att överväga alla tänkbara förbättringar av förfarandet för förhandsavgörande för att se till att de domare som hänskjuter frågor till EG‑domstolen blir mer delaktiga i förhandlingarna, bland annat genom ökade möjligheter till att klargöra begäran och deltagande i de muntliga rättegångsförhandlingarna.

Bättre anpassad lagstiftning för tillämpning av nationella domare

30. Europaparlamentet noterar inrättandet av ett forum för att diskutera rättslig politik och praxis inom EU och uppmanar kommissionen att till att forumets diskussioner genomförs på ett öppet sätt. Parlamentet konstaterar att kommissionen har åtagit sig att rapportera regelbundet till både parlamentet och rådet.

31. Europaparlamentet betonar behovet av tydligare språk i EG-rätten och ökad terminologisk samstämmighet mellan de rättsliga instrumenten. Parlamentet stöder i synnerhet genomförandet av projektet om den gemensamma referensramen för europeisk avtalsrätt som ett bättre lagstiftningsinstrument.

32. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution och de dokument som åtföljer den till rådet, kommissionen, EG‑domstolen och Europeiska ombudsmannen.

• [1]  EUT C 53, 3.3.2005, s. 1.
• [2]  EGT C 267, 14.10.1991, s. 33.
• [3]  EUT C 273 E, 14.11.2003, s. 99.
• [4]  EUT L 24, 29.1.2008, s. 42.
• [5]  I denna resolution ska hänvisningar till gemenskapsrätten tolkas som att den även inbegriper EU‑lagstiftningen.
• [6]  EUT C 53, 3.3.2005, s. 12.
• [7]  Mål C‑50/00 P, UPA, (REG 2002, s. I‑6677), punkt 41.
• [8]  Europeiska gemenskapernas domstols dom av den 23 april 1986, mål 294/83, Parti écologiste ”Les Verts” mot Europaparlamentet, Rättsfallssamling 1986 s. 1339, punkt 23, Svensk specialutgåva s. 529.
• [9]  Se exempelvis rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget, EGT L 1, 4.1.2003, s. 1.
• [10]  EUT C 143, 11.6.2005, s. 1, punkt 31.
• [11]  Mål C‑312/93, Peterbroeck (REG 1995, s. I‑4599), mål C‑473/00, Cofidis (REG 2002, s. I‑10875) och mål C‑168/05, Mostaza Claro (REG 2006, s. I‑10421).

MOTIVERING

Föredragandens främsta målsättning var att lyssna till åsikterna hos de personer som direkt berörs av detta betänkande, dvs. de nationella domarna. Den 11 juni 2007 ansvarade föredraganden för en utfrågning i utskottet för rättsliga frågor, där domare från Rumänien, Ungern, Storbritannien och Tyskland fick tillfälle att berätta om sina erfarenheter av gemenskapsrätten. Ett detaljerat frågeformulär sändes till alla medlemsstater under andra halvåret 2007 för att få höra från så många nationella domare som möjligt. Över 2 300 domare besvarade formuläret, och de första resultaten offentliggörs i en bilaga till detta förslag till betänkande. Föredraganden har också deltagit i en utfrågning om tillämpningen av gemenskapsrätten som anordnades av Europaparlamentets ledamot Monica Frassoni den 3 maj 2007, och som omfattade en redogörelse av en fransk domare, vilket belyser det nära sambandet mellan de nationella domarnas roll å ena sidan och tillämpningen av EG‑rätten å andra sidan.

För det andra inriktas detta förslag till betänkande på de aktörer på EU‑nivå vars arbete berör de nationella domarna. Den 10 september höll generalsekreteraren för Europeiska nätverket för rättslig utbildning en presentation inför utskottet för rättsliga frågor och besvarade ledamöternas frågor. Den 18 oktober 2007 gjorde föredraganden ett studiebesök vid EG‑domstolen för att träffa flera domare och generaladvokater. Besöket inriktades främst på de nationella domarnas roll inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande. Slutligen företräddes föredraganden vid ett expertmöte om rättslig utbildning som anordnades av kommissionen den 4 februari 2008, som innefattade presentationer av Europeiska nätverket för rättslig utbildning, Europeiska rättsakademin, Europeiska institutet för offentlig förvaltning och andra. Detta förslag till betänkande kommer även vid en tidpunkt när parlamentet ägnar ökad uppmärksamhet åt frågan om effektiv tillämpning av den lagstiftning som parlamentet antar tillsammans med rådet, bland annat de nationella domarnas tillämpning av lagstiftningen.

Syftet med detta förslag till betänkande är att bygga vidare på befintliga initiativ för att föreslå en mer strukturerad ram för rättslig utbildning inom EU som ska kunna uppfylla de framtida ambitionerna på detta område. Den viktigaste och nödvändiga förutsättningen för detta är en mycket starkare inriktning på domarnas språkkunskaper. I förslaget till betänkande lämnas även en rad rekommendationer med målsättningen att se till att de nationella domarna spelar en viktigare roll i EU:s rättsliga system. Förutom språkfrågan behandlas även frågor som rör bättre tillgång till information, rättslig utbildning och de nationella domarnas roll i förfarandet för förhandsavgörande. Slutligen diskuteras frågan om hur gemenskapens lagstiftare kan underlätta de nationella domarnas uppgift genom att förbättra metoderna för utarbetandet av lagstiftningen, särskilt genom att öka insynen i processen.

BILAGA: FRÅGEFORMULÄR SOM SKICKATS TILL NATIONELLA DOMARE

Sammanfattning och analys av de mottagna svaren[1]

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Allmän information

a) Balans av svaren mellan ”gamla” och ”nya” medlemsstater

b) Typ av domstolar som omfattas

2. Tillgång till EG‑rätten

a) Kunskap om hur man får tillgång till EG‑rätten

b) Språkliga barriärer

i) Rättspraxis från andra medlemsstater

ii) Översättningsfrågor

iii) Jämförelse av olika språkversioner av EG‑rättsakter

iv) Tillgång till annan information än lagstiftning och rättspraxis

v) Gemenskapsrättens oklarhet

c) Juridisk‑språklig utbildning

i) Deltagande i juridisk‑språklig utbildning per medlemsstat

ii) Anordnare av juridisk‑språklig utbildning

3. Utbildning i EG‑rätten

a) Allmänt

b) Utbildningskurser som anordnas av EU‑organ

4. Förfarandet för förhandsavgörande

a) Kännedom om förfarandet

b) Praktisk erfarenhet av begäran om förhandsavgörande

c) Förfarandets längd inför EG‑domstolen

d) Omformulering av frågor som hänskjuts till EG‑domstolen

e) Vägledning om hänskjutande av frågor till EG‑domstolen

f) Inverkan av EG‑domstolens avgöranden på nationella förfaranden

g) Rekommendationer om hur förfarandet kan förbättras

i) Mer utbildning och förbättrad tillgång till information

ii) Att göra förfarandet snabbare

iii) Stil och innehåll i EG‑domstolens domar

iv) Ökat engagemang med de nationella domstolarna

v) Att reformera EG‑domstolens arbetsstrukturer

vi) Att begränsa rätten att begära förhandsavgörande

vii) Att utöka EG‑domstolens materiella behörighet

viii) Specialiserad hjälp

ix) Att mildra acte clair‑kriterierna

x) Att förbättra den nationella processrätten

5. Parter som väcker frågor om gemenskapsrätten

a) Frekvens

b) Berörda områden

c) Varför sådana områden tas upp i de nationella domstolarna

6. De nationella domarna som gemenskapsrättens ”första domare”

a) En allmän indikation på domarnas inställning

b) Översikt av de individuella svaren

i) Gemenskapsrätten som en integrerad del av den nationella lagstiftningen och de nationella domarna som passiva skiljedomare

ii) Uppfattningen att gemenskapsrätten endast påverkar gränsöverskridande situationer

iii) Kvantitet och komplexitet hos gemenskapens rättsakter

iv) En ytterligare börda

v) Fientlig inställning till gemenskapsrätten i sig

vi) Ett område som tyvärr är reserverat för specialister

vii) Generationsmässiga utmaningar

viii) En roll som bör utvecklas i framtiden

ix) Osäkerhet

x) En uppenbar realitet

xi) En aktiv inställning hos domarna

xii) Rättsligt samarbete i civilrättsliga frågor

xiii) Konsumentfrågor

xiv) Svårigheter med att tillämpa acte clair‑doktrinen

7. Åtgärder för att garantera en bättre förståelse och tillämpning av gemenskapsrätten av nationella domare

a) Sammanfattning av förslagen

b) Förbättringar av alla aspekter av utbildningen i EG‑rätten för domare

i) Ökad rättslig utbildning

ii) Särskild betoning på praktiska aspekter av utbildningen

iii) Utbyten och kontakter mellan domare från olika medlemsstater

iv) Att skapa en gemensam rättslig kultur

v) E‑lärande

vi) Särskilda kommentarer om Europeiska rättsakademin

vii) En europeisk skola för rättsväsendet

viii) Att samordna utarbetandet av domar

c) Bättre tillgång till information

i)         Mer information i allmänhet

ii) Akademisk litteratur eller facklitteratur

iii) Regelbundna tematiska nyhetsbrev

iv) Databaser över domar

v) Att integrera gemenskapsrätten i nationella lagsamlingar och läroböcker

vi) Att förbättra sökfunktionen i Curia och Eurlex

vii) Att öka kännedomen om gemenskapsrätten och göra den synligare

viii)         Interoperabilitet mellan databaser över nationell rätt och över gemenskapsrätt

d) Att förbättra metoderna för utarbetande av EG‑rätten

i) Bättre lagstiftning

ii) Kodifiering och officiella sammandrag av gemenskapslagstiftning

iii) Bättre översättningar av rättsakter och EG‑domstolens domar

e) Att förbättra domarnas språkkunskaper

f) Förbättringar av nationella myndigheter och rättsväsenden

i) Bättre införlivande och genomförande av EG‑rätten

ii) Att avsätta mer tid för utbildning

iii) Ett organ inom ministerierna för att bistå domarna i frågor som rör EG‑rätten

iv) Specialiserade domare i de nationella domstolarna och domare som fungerar som kontaktpersoner

v) E‑rättvisa

vi) De nationella högsta domstolarnas roll

g) EU måste ”göra mindre, men bättre”

vii) Mindre lagstiftning, fler hänvisningar till subsidiaritetsprincipen

viii) Att avskaffa direkt effekt

h) Förbättringar av EG‑domstolen

i) Domslutens form och stil

ii) Närmare kontakt med de nationella domarna

i) Utbildning av advokater

j) Att ändra EU:s grundläggande egenskaper

8. Kopia av det frågeformulär som skickats till domarna1. Allmän information

Den 18 juli 2007 skickade föredraganden ett frågeformulär till alla ständiga representationer i medlemsstaterna för spridning bland de nationella domarna. Det totala antalet svar översteg 2 300 stycken, på åtta EU‑språk. Av praktiska skäl gjordes ett första urval utifrån hur kompletta de mottagna svaren var, i syfte att avspegla bästa möjliga balans mellan medlemsstaterna. Det totala antalet svar som behandlades i ett första skede uppgick till 1 160 stycken. De återstående svaren och flera frågor behölls för en senare analys. Svar mottogs från samtliga 27 medlemsstater och de flesta av de analyserade svaren kom från Tyskland (44 procent), Polen (19 procent), Frankrike (6 procent), Bulgarien (6 procent), Slovenien (5 procent) och Österrike (4 procent).

a) Balans av svaren mellan ”gamla” och ”nya” medlemsstater

Ett betydande antal svarande kom från de medlemsstater som anslöt sig 2004 och 2007 (37 procent) och balansen mellan dessa svar och svaren från de övriga medlemsstaterna (63 procent) är följaktligen rättvis.

b) Typ av domstolar som omfattas

Undersökningen omfattade en rad olika domstolar och de största grupperna var förvaltningsdomstolar, domstolar som handhar arbetsmarknadsfrågor, finansdomstolar, sociala domstolar och arbetsdomstolar.

2. Tillgång till gemenskapsrätten

a) Kunskap om hur man får tillgång till EG‑rätten

Ett fåtal av de svarande (8 procent) förklarade att de inte hade kunskap om hur man får tillgång till EG‑rättens källor överhuvudtaget. Av dem som hade kunskap om detta konsulterade 18 procent rättspraxis från EG‑domstolen[2] regelbundet, medan det stora flertalet (65 procent) endast gjorde detta sällan, och 17 procent aldrig.

Det stod klart att kunskapsnivån varierade inom EU. Man visste i allmänhet mindre om hur man får tillgång till EG‑rätten i de ”gamla” medlemsstaterna (10 procent) än i de ”nya” (5 procent). Bland de domare som förklarade att de inte visste hur man får tillgång till gemenskapsrätten konsulterade emellertid domare från de ”gamla” medlemsstaterna EG‑domstolens rättspraxis oftare (se diagrammet nedan).

Svaren varierade också stort i förhållande till de nationella domstolarnas behörighetsområden. Bland de svarande domare som handhar immaterialrättsliga frågor, domare som huvudsakligen behandlar finans‑ eller skatteärenden och domare som handhar förvaltningsrättsliga frågor (75, 60 respektive 46 procent) var det till exempel vanligare att de konsulterade EG‑domstolens rättspraxis regelbundet än bland domare som handhar arbetsmarknadsfrågor eller socialrättsliga frågor (20 procent respektive 25 procent). Slutligen uppgav inte en enda av de svarande familjerätts‑ eller brottmålsdomarna att de konsulterade EG‑domstolens rättspraxis regelbundet.

b) Språkliga barriärer

Av de svarande ansåg 39 procent att främmande språk utgjorde ett hinder för att få tillgång till lämplig information om gemenskapsrätten.

i) Rättspraxis från andra medlemsstater

Det vanligaste klagomålet rörde tillgång till domar från andra länder, till exempel domar från de högsta domstolarna i respektive medlemsstat. Flera domare nämnde att de tekniska termerna var särskilt svåra att förstå på ett främmande språk. En tysk domare, specialiserad på finansfrågor, ansåg att det var viktigt att läsa beslut från domstolar i andra medlemsstater, men att det var så tidskrävande att det var praktiskt taget omöjligt med tanke på tidsbegränsningarna i de rättsliga förfarandena. En fransk domare ville inte hänvisa till utländsk rättspraxis eller kommentarer på grund av risken för bristande exakthet eller missuppfattningar som kunde få mycket allvarliga följder för enskilda personer. Slutligen hade en annan domare verkliga svårigheter med att tillämpa utländsk lagstiftning när lagstiftningen avgjordes av de berörda konfliktreglerna.

ii) Översättningsfrågor

Många domare från de ”nya” medlemsstaterna, särskilt Polen, Slovenien och Ungern, klagade över att alla domar som ingick i EG‑domstolens rättspraxis före anslutningen inte hade översatts till deras språk. Flera domare från de ”nya” medlemsstaterna kände inte till att EG‑rättsakter, särskilt EG‑domstolens rättspraxis, fanns på deras eget språk. Ett betydande antal domare från en rad olika medlemsstater kommenterade frågan om översättningar av domar. Många domare var bekymrade över att det tar lång tid innan alla språkversioner av en dom från EG‑domstolen eller ett förslag till avgörande av generaladvokaterna finns tillgängliga. Många domare ansåg att kvaliteten eller tillförlitligheten när det gällde översättningar av gemenskapsrättsakter eller rättspraxis till deras språk var otillfredsställande. En tysk domare konstaterade även att det fanns vissa skillnader mellan olika språkversioner av samma rättsakt.

iii) Jämförelse av olika språkversioner av EG‑rättsakter

Ett antal domare hade avsevärda svårigheter med att jämföra olika språkversioner av en EG‑rättsakt i tolkningssyfte för att bedöma om det var nödvändigt att begära ett förhandsavgörande. Bredden av och kvaliteten på sådana jämförelser beror på domarnas språkkunskaper. Flera domare tog upp denna punkt och drog slutsatsen att de inte kunde genomföra sådana jämförelser på ett meningsfullt sätt (se även avsnitt 4g ix om en relaterad punkt).

iv) Tillgång till annan information än lagstiftning och rättspraxis

Några domare nämnde att det saknades akademiska kommentarer om gemenskapsrätten på deras språk, vilket de ansåg vara problematiskt. De nämnde flera särskilda informationsprodukter, till exempel ett nyhetsbrev från ett av EU‑organen (Kontoret för harmonisering inom den inre marknaden[3]) eller vissa förklaringar om lagstiftningsförslag som kommissionen tillhandahåller.

v) Gemenskapsrättens oklarhet

Förutom översättningsaspekten ansåg många domare att det svåraste med att få tillgång till gemenskapsrätten var det sätt som den är utformad på. En domare påpekade att gemenskapsrätten var oklar i allmänhet, vilket gjorde den svår att tillämpa i nationella domstolar. En liknande kommentar gjordes mer eftertryckligt med hänsyn till stilen i EG‑domstolens domar, särskilt bevisföringen eller motiveringen, som inte alltid förstods helt av nationella domare (se avsnitt 7 nedan).

c) Juridisk‑språklig utbildning

I genomsnitt hade endast 20 procent av de svarande deltagit i minst en språkkurs som omfattade rättsliga frågor. Denna siffra döljer vissa skillnader mellan medlemsstaterna, vilket framgår av diagrammet nedan.

i) Deltagande i juridisk‑språklig utbildning per medlemsstat

Elva medlemsstater har tagits med i diagrammet ovan eftersom antalet svar från de resterande medlemsstaterna inte ansågs vara tillräckligt stort för att tillhandahålla tillförlitliga uppgifter. Av de tillgängliga uppgifterna framgår det att deltagandegraden i dessa språkkurser förblir relativt begränsad i samtliga medlemsstater (under 40 procent), att deltagandet är lågt för de flesta men inte alla medlemsstater som anslöt sig 2004, och att det är mycket lågt (mindre än 10 %) för Rumänien och Bulgarien.

ii) Anordnare av juridisk‑språklig utbildning

Diagrammet ovan visar att de flesta av de svarande som hade studerat rättslig terminologi på främmande språk hade gjort detta på universitet, vanligen under sina juridikstudier. En betydande andel av dessa personer hade läst sådana kurser vid ett universitet i en annan medlemsstat än hemstaten, till exempel inom ramen för Erasmusprogrammet eller i ett LLM‑program. En liten minoritet (6 procent) hade gått kurser som inte tillhandahölls av universitet, det nationella justitieministeriet eller ett organ för rättslig utbildning. Sådana ”andra” kurser tillhandahölls av British Council, Goethe‑institutet, Europeiska rättsakademin, Europeiska nätverket för rättslig utbildning samt inom ramen för Phareprogrammet och i ett fall av en privatlärare.

Engelska var det mest efterfrågade språket (53 procent) och franska var det andra stora språket (37 procent). En del domare genomgick kurser på spanska och tyska (4 procent var). Andra språk förekom endast mycket sällan (se nedan).

3. Utbildning i EG‑rätten

a) Allmänt

Av de svarande hade 61 procent aldrig deltagit i ett europeiskt eller nationellt utbildningsprogram om gemenskaprätt. Av de svarande hade 33 procent deltagit i ett nationellt utbildningsprogram om EG‑rätt. Av de svarande hade 14 procent deltagit i ett program som anordnades av ett EU‑organ. Slutligen hade 10 procent av de svarande deltagit i kurser som anordnades av både nationella myndigheter och EU‑organ.

Det fanns en tydlig koppling mellan deltagande i nationella kurser och kurser på EU‑nivå. De domare som hade deltagit i kurser som anordnades av en nationell myndighet hade oftare också deltagit i kurser som anordnades av EU‑organ.

b) Utbildningskurser som anordnas av EU‑organ

Seminarier och utbildningskurser som anordnas av Europeiska rättsakademin i Trier nämndes oftast. Europeiska nätverket för rättslig utbildning och dess utbytesprogram för domare nämndes ofta, medan flera domare från de ”nya” medlemsstaterna hade deltagit i Taiex‑ och Phareprogram (se nedan). Flera domare tog upp kostnadsfrågan, och de allra flesta av de svarande ansåg att sådana kurser inte får medföra några personliga kostnader för de berörda domarna. En tysk domare ansåg att det inte var tillräckligt att endast rese‑ och inkvarteringskostnader täcktes, eftersom utbildningskurserna var dyra i sig.

Anm.: Denna klassificering är endast indikativ, med tanke på att Europeiska rättsakademin (ELA) till exempel har anordnat ett stort antal seminarier inom ramen för Taiex‑ och Phareprogrammen för de ”nya” medlemsstaterna.

4. Förfarandet för förhandsavgörande

a) Kännedom om förfarandet

En klar majoritet av de domare som svarade (54 procent) ansåg att de var insatta i förfarandet att hänskjuta frågor till EG‑domstolen. Antalet svarande som ansåg att de var dåligt insatta i förfarandet (32 procent) var emellertid dubbelt så stort som de som ansåg sig vara mycket insatta (14 procent).

Det tycks finnas stora skillnader mellan medlemsstaterna. I Bulgarien, Belgien och Frankrike ansåg till exempel de allra flesta av de svarande (84, 87 respektive 94 procent) att de var dåligt insatta i förfarandet för förhandsavgörande. De österrikiska, tjeckiska och tyska svarande ansåg sig vara minst insatta i förfarandet (12, 13 respektive 18 procent av dem som hade svarat att de var ”dåligt insatta”).

De medlemsstater som hade den största andelen svarande som ansåg att de var mycket väl insatta i förfarandet för förhandsavgörande var Danmark, Österrike och Sverige, dvs. ingen av de grundande medlemsstaterna (se diagrammet nedan).

Vid en jämförelse mellan hur väl insatta de svarande var i förfarandet för förhandsavgörande och de områden som de svarandes domstolar var verksamma inom förefaller det som att domare inom finans‑ eller skatterätt (mervärdesskatt osv.) var mer medvetna om förfarandet (52 procent mycket insatta – 48 procent insatta – 0 procent dåligt insatta).

b) Praktisk erfarenhet av begäran om förhandsavgörande

Av de svarande domarna förklarade 123 stycken att de åtminstone hade hänskjutit en fråga till förhandsavgörande under sin yrkeskarriär. Detta motsvarar drygt 5 procent av det totala antalet svar. Denna siffra är ojämnt fördelad mellan medlemsstaterna och Ungern är den enda ”nya” medlemsstat som är representerad, med sex hänskjutanden.

Flera domare hade övervägt att hänskjuta en begäran och en domare i en socialdomstol hade avstått från att göra detta på grund av att parterna i målet var oroliga över att detta skulle förlänga förhandlingarna i onödan. Två andra domare vid förstainstansdomstolar ville gärna hänskjuta frågor till EG‑domstolen men kunde inte göra detta på grund av begränsningarna av EG‑domstolens behörighet enligt avdelning IV i EG‑fördraget, särskilt när det gällde invandringsfrågor.

De flesta lämnade förhållandevis detaljerade svar om denna punkt, vilket framgår av diagrammet nedan.

c) Förfarandets längd inför EG‑domstolen

Den genomsnittliga längden för förfarandet för förhandsavgörande var 18,5 månader. Denna siffra är omöjlig att jämföra med EG‑domstolens egen statistik som finns med i domstolens årsrapporter, eftersom några av de hänskjutanden som domarna räknade med i sina svar på denna undersökning gick tillbaka till 1980‑talet och senare. Det genomsnitt som denna undersökning ger vid handen är cirka 1,5 månader kortare än de senaste tillgängliga uppgifterna om genomsnittet för avgjorda mål vid EG‑domstolen (19,8 månader 2006).[4] En begäran tog mer än 35 månader, medan målen avgjordes inom ett år i åtta fall.

På frågan om de ansåg att någon särskild del av förfarandet för förhandsbegäran tog överdrivet lång tid svarade de flesta domarna (43 procent) nej. Ett betydande antal domare (36 procent) ansåg att förfarandet var för långt i sin helhet. En domare från Storbritannien påpekade att detta kunde förklaras av att EG‑domstolen var överbelastad. Både en svensk och en tysk domare förväntade sig att hänskjutandet skulle ta lång tid eftersom de frågor som de hade ställt var långa och komplicerade. Slutligen ansåg två domare att förfarandet i deras fall hade gått snabbt, ett av domsluten hade avgetts av EG‑domstolen utan muntliga rättegångsförhandlingar eller förslag till avgörande från en generaladvokat.

När det gäller svaren om särskilda delar av förfarandet var de muntliga rättegångsförhandlingarna den mest kritiserade delen, vilket betonades av både en finsk och en tysk domare. En tysk domare vid en förvaltningsrätt kritiserade längden på den period inom vilken medlemsstaterna kan inlämna sina skriftliga anmärkningar. Slutligen försenades en svarandes begäran av två på varandra följande ändringar av vilken avdelning inom EG‑domstolen som skulle behandla hans mål.

d) Omformulering av frågor som hänskjuts till EG‑domstolen

Endast en liten majoritet av domarna (11 procent) som hade hänskjutit en fråga för förhandsavgörande uppgav att deras frågor hade omformulerats av EG‑domstolen i någon utsträckning. Två domares frågor omformulerades fullständigt, och en domare från Storbritannien ansåg att omformuleringen var överdriven. Fyra ytterligare hänskjutanden omformulerade endast något. I ett fall ansåg domaren att frågans innebörd hade betonats ytterligare av EG‑domstolens omformulering. I ett annat fall slog EG‑domstolen ihop två frågor till en.

e) Vägledning om hänskjutande av frågor till EG‑domstolen

Sextio procent av de domare som hade hänskjutit frågor till EG‑domstolen ansåg att de hade fått vägledning i formulerandet av de frågor de skulle hänskjuta, medan 40 procent ansåg att de inte hade fått någon vägledning. Bland de domare som hade fått vägledning ansåg fyra att vägledningen varken var nödvändig eller lämplig.

De svarande som hade sökt vägledning gjorde detta på ett antal olika sätt. Den vanligaste källan till vägledning var andra kolleger vid domarens domstol (29 procent). Vanliga informationskällor var EG‑domstolens webbplats och meddelanden om förhandsavgöranden (15 procent), utbildning (13 procent) och handböcker och akademiska skrifter (13 procent). Ytterligare källor som nämndes var EG‑domstolens rättspraxis (10 procent), parternas hänskjutanden (6 procent), rättspraxis från nationella högsta domstolar (4 procent), tidigare personlig erfarenhet (4 procent), en specialiserad domare eller rådgivare inom domstolen (4 procent), och slutligen justitieministeriet (2 procent). Ett betydande antal domare sökte vägledning genom en kombination av ovannämnda informationskällor.

f) Inverkan av EG‑domstolens avgöranden på nationella förfaranden

Majoriteten av de svarande (89 procent) ansåg att det var lätt att tillämpa EG‑domstolens domar på fakta i det berörda målet och att förfarandet för förhandsavgörande följaktligen kunde slutföras utan större problem. En domare ansåg att domen var så tydlig att endast kostnaderna kvarstod att besluta på nationell nivå.

En minoritet (11 procent) ansåg inte att domen möjliggjorde ett tydligt beslut på nationell nivå. En domare ansåg att svaret var fullständigt oanvändbart och en annan uppgav att EG‑domstolen särskilt hade bortsett från en central och uttrycklig fråga. Ytterligare en domare ansåg att det var bäst att ställa direkta frågor till EG‑domstolen (”ja‑/nej”-frågor) för att undvika oklara svar som skulle vara svåra att tillämpa på fakta i målet.

I tre fall ledde förhandsavgörandet till att den berörda nationella lagstiftningen ändrades eller avskaffades, medan domarna i två andra mål ansåg att de hade tillämpat förhandsavgörandet korrekt, men att deras beslut sedan ändrades genom ett överklagande i målet. En domare ansåg att det handlade om ett ”generationsproblem” eftersom appellationsdomstolar eller högsta domstolar inte erkände gemenskapsrättens företräde i tillräckligt hög grad.

I ett ytterligare fall ledde en uppgörelse genom förlikning till att det inte längre var nödvändigt att tillämpa förhandsavgörandet. Slutligen inkom parterna med ytterligare uppgifter i två andra mål efter EG‑domstolens avgörande, vilket gjorde att det inte kunde tillämpas på de nya uppgifterna.

g) Rekommendationer om hur förfarandet kan förbättras

Detta avsnitt ska betraktas som separat från avsnitten ovan (4b–f). Syftet med detta avsnitt var att be alla svarande domare att lämna förslag om hur förfarandet kan förbättras, oavsett om de hade hänskjutit frågor till EG‑domstolen eller inte.

De 210 svar som mottogs har delats in i olika teman som utvecklas närmare nedan. Som det framgår av diagrammet på sidan 19 efterlyste domarna främst mer utbildning och bättre tillgång till information om förfarandet (42 procent). Ett mycket stort antal svarande (24 procent) kritiserade förfarandets längd. Stilen och bevisföringen i EG‑domstolens domar kritiserades av 10 procent av de svarande. Dessutom föreslog ett antal domare (6 procent) flera olika interna reformer av EG‑domstolen. Slutligen föreslog ett lika stort antal domare att nationella domare som begär förhandsavgörande ska bli mer delaktiga i förfarandet.

i. Mer utbildning och förbättrad tillgång till information

Den mest rekommenderade förbättringen av förfarandet för förhandsavgörande (42 procent) rörde utbildning av nationella domare och bättre tillgång till information om förfarandet. En fransk domare ansåg att en viss sakkunskap om ämnet och förfarandet var en nödvändig förutsättning för att överhuvudtaget överväga att hänskjuta en fråga till EG‑domstolen. Syftet med den första serien förslag var därför att råda bot på ”rädslan för det okända”, som en tysk domare uttryckte saken. Detta handlar till exempel om situationer där nationella domare avskräcks från att ens överväga att hänskjuta en fråga till EG‑domstolen på grund av bristande sakkunskap, men det kan även handla om att man inte hänskjuter en fråga av rädsla för att EG‑domstolen kommer att förklara den otillåtlig. Förslagen omfattade specialiserade juridik‑ och språkutbildningskurser, med mycket stark betoning på konkreta aspekter (det var till exempel särskilt många litauiska och estländska domare som föreslog praktiska seminarier och fingerade fall), juridiska publikationer och besök till EG‑domstolen.

En del av de svarande efterlyste grundläggande och aktuell information eller ett regelbundet e‑nyhetsbrev om oavgjorda och avgjorda förhandsavgöranden. Många efterfrågade en officiell blankett, mall eller officiella riktlinjer för god praxis som skulle kunna användas vid hänskjutande av en fråga till EG‑domstolen. En förstainstansdomare i Tyskland rekommenderade att en handledning om förhandsavgöranden skulle tas fram i samarbete med de nationella myndigheterna, i linje med den handledning som används för bevisupptagning.[5] En domare förklarade att han/hon skulle tycka att det var lättare att tillämpa förfarandet om det fanns tydligare anvisningar om hur fakta skulle sammanfattas i begäran. Två domare, från Frankrike och Polen, förklarade däremot att de var fullständigt nöjda med den officiella handledning som deras respektive ministerier hade tagit fram 2005 och som fanns tillgänglig på nätet.

Ett andra mycket vanligt förekommande tema var att man var rädd för att hänskjuta en fråga om ett ämne som redan hade hänskjutits till EG‑domstolen. I detta avseende föreslog en domare att man kunde ta fram en atlas över frågor som redan hade hänskjutits uppdelad per ämnesområde, i linje med den modell som tagits fram inom ramen för samarbetet om civilrättsliga frågor.[6] Ett annat förslag var en övergripande mekanism för att systematiskt informera alla domare i EU om de hänskjutanden som gjorts inom deras respektive ämnesområde. En bulgarisk domare ansåg att förfarandet för att kontrollera om den fråga man vill hänskjuta redan hade hänskjutits till EG‑domstolen i alla händelser behövde förenklas. En tysk patentdomare ansåg att upplysningarna om enskilda hänskjutanden som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning var otillräckliga och behövde kompletteras.

Ett tredje återkommande tema var en önskan att kunna få tag på all relevant information om förhandsavgöranden via Internet. En polsk svarande gick ännu längre och föreslog att det skulle vara möjligt att hänskjuta en fråga till EG‑domstolen elektroniskt.

ii. Att göra förfarandet snabbare

Uppfattningen att förfarandet tar överdrivet lång tid var ett återkommande tema i kommentarer från domare i 16 medlemsstater. Följderna av detta ansågs vara att hänskjutandena hann bli inaktuella. Många domare förklarade att de kände till hur förfarandet ska tillämpas, men att de avstod från att tillämpa det på grund av de förseningar som detta innebar. En österrikisk domare ansåg till exempel att dessa förseningar var fullständigt oacceptabla på det socialrättsliga området. En tysk domare från en högre domstol tyckte att det var särskilt svårt att förstå skälet till förseningen mellan avslutandet av de muntliga rättegångsförhandlingarna och avgivandet av förhandsavgörandet, och att liknande förseningar inom ett rent nationellt sammanhang skulle anses vara oegentliga eller olagliga. Flera domare vände även på resonemanget och drog slutsatsen att den befintliga outnyttjade potentialen när det gällde de domare som skulle kunna hänskjuta frågor men inte gjorde det kunde innebära att EG‑domstolen riskerade att bli överhopad av hänskjutanden om förfarandets varaktighet skulle förkortas.

Flera domare efterlyste särskilt att förfarandet skulle påskyndas i vissa brådskande fall, till exempel på asylområdet. En domare ansåg att begäran om förhandsavgörande borde prioriteras framför andra typer av mål inför EG‑domstolen, medan en annan domare ville att det befintliga påskyndade förfarandet tillämpades oftare.[7]

Få domare kom med faktiska förslag om den genomsnittliga längden för förfarandet. En finsk domare föreslog emellertid 3–4 månader och en svensk domare 7–8 månader.

iii. Stil och innehåll i EG‑domstolens domar

Många domare, i synnerhet men inte uteslutande från Tyskland, var särskilt bekymrade över stilen och innehållet i EG‑domstolens domar. Det vanligaste klagomålet rörde den språkliga klarheten i domsluten. En annan serie svar handlade om att texten i domarna var överdrivet lång. En finsk domare ville till exempel ha mer kortfattade domar liknande de domar som den finska högsta förvaltningsrätten avger. Flera domare ansåg att EG‑domstolens bevisföring ofta var för allmänt hållen eller för abstrakt för att kunna tillämpas på fakta i nationella mål. En del domare ansåg inte att EG‑domstolen behandlar prejudikat på ett lämpligt sätt. En domare ville att det skulle anges mer i detalj i domsluten hur de relaterade till tidigare rättspraxis, medan en annan föredrog ett system som byggde mer på principer än prejudikat. Slutligen föreslog en domare att EG‑domstolen skulle tillämpa obiter dictum i större utsträckning.

Alla svar i detta avsnitt var emellertid inte klagomål. En domare ansåg att EG‑domstolens dialog med de nationella domstolarna var ”uppfriskande annorlunda” jämfört med hur nationella domare behandlades av den konstitutionella domstolen i hennes land.

iv. Ökat engagemang med de nationella domstolarna

Ett betydande antal domare ville att de hänskjutande domarna skulle vara mer delaktiga i alla skeden av förfarandet. En domare vid en finansdomstol i Tyskland ansåg att risken för att domare, generaladvokater eller EG‑domstolens personal som var involverade i ett förhandsavgörande inte kände till det nationella rättssystemet i det berörda landet var ännu större nu än före utvidgningen. Hon betonade att detta ofta stod klart först efter det att generaladvokaten hade avgett sitt yttrande, och att det då var för sent för den nationella domaren att göra något åt saken. Hon rekommenderade därför att de nationella domarna skulle få en formell möjlighet att kommentera, även om hon insåg att detta stred mot målsättningen att påskynda förfarandet och hennes förslag var därför att tidsramen för ingivandet av kommentarer skulle vara mycket kort. Flera av svaren sammanföll med detta i mer allmänna termer.

En domare vid en arbetsrättsdomstol rekommenderade ett obligatoriskt samråd med den nationella domaren innan EG‑domstolen skulle kunna omformulera någon del av begäran om förhandsavgörande. En annan domare efterlyste en ”dialog” för att omformulera frågorna på lämpligt sätt. Ett ytterligare förslag från två svarande bestod i att bjuda in den nationella domaren att delta i de muntliga rättegångsförhandlingarna för att garantera att EG‑domstolens dom förblev relevant för det oavgjorda nationella målet. En domare specialiserad på finansfrågor ville ha en ”särskild plats” för nationella domare som gjorde sig besväret att vara närvarande vid EG‑domstolen för prövningen, att de skulle få möjlighet att besvara frågor från alla parter och hälsa på referenten.

v. Att reformera EG‑domstolens arbetsstrukturer

Svarande från många olika medlemsstater föreslog strukturella förändringar av EG‑domstolen. Det vanligaste förslaget var att uppmuntra till specialisering av EG‑domstolens domare och inrätta specialiserade avdelningar för detta ändamål. Man menade att detta skulle göra EG‑domstolens domar mer godtagbara för specialiserade nationella domare.

En dansk domare föreslog att behörigheten för att avge förhandsavgöranden skulle överföras till förstainstansrätten inom vissa områden där EG‑domstolens rättspraxis redan var väl utvecklad. En tysk domare från en regional högre förvaltningsdomstol föreslog att generaladvokaterna skulle bli mer delaktiga i de nationella rättegångsförfaranden som utgjorde ämnet för hänskjutandet. En österrikisk domare gick ännu längre och föreslog att EU‑förstainstansrätter skulle inrättas i alla medlemsstater. En annan idé kom från en tysk domare som ville att EG‑domstolens domare skulle väljas direkt av de nationella domarna i stället för att utses i samförstånd av medlemsstaterna, vilket för närvarande är fallet enligt artikel 223.1 i EG‑fördraget.

Slutligen ansåg två domare från högsta domstolar i två olika medlemsstater att EG‑domstolen endast skulle överväga att avge domar i de mål som var mest relevanta för gemenskapens rättsordning, dvs. en form av valfri behörighet.

vi. Att begränsa rätten att begära förhandsavgörande

Ett litet antal tyska och danska domare, huvudsakligen från andrainstansrätter, föreslog begränsningar av förstainstansrätternas rätt att hänskjuta frågor till EG‑domstolen. En domare ansåg att lägre domstolsinstanser skulle rådfråga den berörda högre domstolen innan den fick hänskjuta en fråga till EG‑domstolen. En annan domare förklarade att förstainstansrättens domare förlitar sig på förfarandet för förhandsavgörande som ett sätt att slippa besluta i svåra ärenden. En svarande föreslog att parterna skulle beviljas rätten att blockera en domares beslut att hänskjuta en fråga till EG‑domstolen.

vii. Att utöka EG‑domstolens materiella behörighet

Flera domare från Tyskland ville gärna att EG‑domstolens behörighet skulle utökas för att fullständigt omfatta de områden som täcks av avdelning IV i EG‑fördraget och avdelning VI i EU‑fördraget, särskilt asyl‑ och invandringsfrågor. Två polska domare ville även att deras medlemsstat skulle avge en förklaring enligt artikel 35.2 i EU‑fördraget.

viii. Specialiserad hjälp

I ett antal svar, huvudsakligen från ”nya” medlemsstater, efterlyste man inrättande eller förstärkning av nationella organ eller hjälpcentraler avsedda att hjälpa domarna att hänskjuta frågor till EG‑domstolen. Andra föredrog idén att det skulle finnas specialiserade assistenter vid varje domstol eller vid de högre domstolarna. Slutligen efterlyste en underrättsdomare vid en kassationsdomstol att en tjänst skulle inrättas inom EG‑domstolen som de nationella domarna kunde kontakta direkt för att bättre inrikta sina bakgrundsundersökningar.

ix) Att mildra acte clair‑kriterierna

Flera svarande ansåg att kriterierna för att tillämpa acte clair skulle mildras med tanke på den allt bredare och mer vanligt förekommande tillämpningen av gemenskapsrätten. En domare vid en högsta domstol påpekade att om de nationella domstolarna tillämpade artikel 234.3 i EG‑fördraget strikt i enlighet med de kriterier som fastställs i EG‑domstolens rättspraxis[8], skulle EG‑domstolen översvämmas av hänskjutanden från högre domstolar. En förstainstansdomare ansåg att konceptet ”en domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning” var oklart.

x) Att förbättra den nationella processrätten

En domare var orolig för att det inom den tyska processrätten skulle bli tillåtet att fakta i ett mål fastställdes en andra gång när väl en begäran om förhandsavgörande eventuellt hade skickats av en förstainstansrätt. Denna förnyade undersökning av fakta i ett mål skulle kunna äventyra användbarheten av EG‑domstolens avgörande, med tanke på att den skulle bygga på icke‑aktuella uppgifter.

5. Parter som väcker frågor om gemenskapsrätten

a) Frekvens

Av de över tusen svaren (1 109) på denna fråga framgår det tydligt att det sällan är parterna inför de nationella domstolarna som väcker frågor om gemenskapsrätten (se diagrammet nedan).

Genom att använda en viktad indikator visar diagrammet nedan från höger till vänster i stigande ordning de medlemsstater där det enligt de svarande domarna är vanligast att parterna väcker frågor om gemenskapsrätten. Vissa medlemsstater kunde inte tas med i diagrammet på grund av att det inte inkom tillräckligt många svar. Förutom Belgien och Portugal förefaller det finnas en relativt tydlig tendens att frågor om gemenskapsrätten väcks oftare i de ”gamla” medlemsstaterna. Det är till exempel anmärkningsvärt att en majoritet av de svarande i Bulgarien, Polen och Tjeckien uppger att frågor om gemenskapsrätten ”aldrig” väcks inför domstolarna. Generellt sett väcktes frågor om gemenskapsrätten ”sällan” inför de flesta av domstolarna, utom i Danmark, Finland och Sverige, där det var vanligare.

Genom att använda samma viktade indikator framgår det även att gemenskapsrätten oftast åberopades i domstolar specialiserade på finansrätt, immaterialrätt och förvaltningsfrågor. Av alla svarande uppgav 9 procent att gemenskapsrätten åberopades ”ofta” eller ”mycket ofta” inför dem. Denna siffra gick emellertid upp till 41 procent för finansdomstolar, 28 procent för förvaltningsdomstolar och 25 procent för immaterialrättsliga domstolar.

Dessutom visar svaren även tydligt att ju högre instans det rör sig om, desto mer sannolikt är det att gemenskapsrätten åberopas. Denna tendens blir särskilt tydlig när det gäller högsta domstolar och kassationsdomstolar, vilket visas i diagrammet nedan.

b) Berörda områden

Av 533 av de analyserade svaren framgår det tydligt att gemenskapsrätten genomsyrar många och olika verksamhetsområden på nationell nivå. Två områden som nämndes mycket ofta är konsumentskydd (9 procent) och civil‑ och processrätt (11 procent). Konkurrenspolitik (9 procent), könsdiskriminering (8 procent), arbetsrätt (7 procent), grundläggande friheter (6 procent), miljöfrågor (5 procent), tullfrågor (4 procent) och mervärdesskatt (2 procent) förekom ofta i svaren. Det är även anmärkningsvärt att många domare nämnde asylfrågor (3 procent).

De svarande som nämnde jordbruksfrågor hänvisade ofta till den gemensamma organisationen av marknaderna, däribland mjölkprodukter. De domare som nämnde de grundläggande friheterna tog oftast upp frågor som rör den fria rörligheten för personer (fri rörlighet för arbetstagare och rörlighetsdirektivet[9]). Ett antal relaterade frågor togs också upp, såsom utstationering av arbetstagare och överföring av pensioner och socialförsäkringar. I svaren nämndes även fri rörlighet för varor, särskilt läkemedel, och fri rörlighet för tjänster, särskilt hälsotjänster och tjänster som kan tillhandahållas utan att man behöver korsa gränsen (t.ex. nätspel). Etableringsfrihet nämndes allra oftast inom ramen för omplacering av företag.

Flera konkurrenspolitiska aspekter nämndes: karteller, vertikala begränsningar, sammanslagningar och statliga stöd. Detsamma kan sägas om immateriella rättigheter (formgivning, upphovsrätt, varumärken, patent och direktivet om immaterialrätt[10]).

Ett mycket stort antal olika områden som rör konsumentskydd togs upp, däribland paketresor, dörrförsäljning, oegentliga e‑postmeddelanden om ”prisvinnare” och tillgång till tvistlösningsmekanismer. På det civil‑ och processrättsliga området nämnde domarna erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område[11], Romkonventionen[12], begränsningsperioder, avtalsrätt och gemenskapslagstiftning om delgivning och översändning av handlingar, rättshjälp[13] och bevisupptagning. Denna civila aspekt framgick även av de ofta förekommande hänvisningarna till den nya Bryssel II‑förordningen[14] och underhåll inom ramen för familjerättsliga mål.

Ett fåtal domare, huvudsakligen från Rumänien och Bulgarien, hänvisade till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

c) Varför sådana områden tas upp i de nationella domstolarna

Fyrtiotre domare angav skäl till att parterna väckte frågor om vissa områden av gemenskapsrätten. De allra flesta svaren (42 procent) rörde uppenbar eller eventuell oförenlighet mellan gemenskapsdirektiv och nationella genomförandeåtgärder. En rumänsk domare påpekade att hans rättsliga funktion var viktig för tillämpningen av EG‑rätten ute på fältet. Konsumentskyddsdirektiven nämndes ofta i detta avseende, bland annat direktivet om distansförsäljning[15] och frågan om e‑handel. Arbetsrätt och diskriminering nämndes också av flera domare i detta sammanhang. En finsk domare uppgav att skälet till att frågor väcktes om gemenskapsrätten när det gällde könsdiskriminering var att parterna ofta antog att detta skulle ge dem mer omfattande rättigheter än enligt den nationella lagstiftningen.

Frågor väcktes också om gemenskapsrätten som ett hjälpmedel för att tolka nationell lagstiftning, antingen för att lagstiftningen var ofullständig eller för att det saknades lagstiftning på det berörda området. En förstainstansdomare i Tyskland förklarade att man ofta inte insåg att nationella åtgärder byggde på EG‑rätten trots att direktiven generellt sett införlivades korrekt, vilket ledde till att fall av inkorrekt införlivande kanske inte uppmärksammades. En annan tysk domare, denna gång från en högre regional domstol, påpekade att den nationella lagstiftningen ofta hamnade på efterkälken jämfört med gemenskapsrätten.

Ett vanligt påpekande bland de svarande (14 procent) var att frågor om gemenskapsrätten väcktes av parter inom områden som till sin natur medför gränsöverskridande verksamhet eller ömsesidigt beroende mellan medlemsstater (t.ex. tull, transport, handelsrätt, insolvens och fri rörlighet för personer).

Ett antal domare (14 procent) betonade att det var mer sannolikt att parterna kände till och hänvisade till områden där gemenskapen hade lagstiftat intensivt. Miljölagstiftning och telekommunikationer nämndes i detta avseende. Ett liknande påpekande gjordes om områden där det finns mycket rättspraxis från EG‑domstolen som det är lätt att hänvisa till, t.ex. konkurrenslagstiftning eller det privaträttsliga området.

Ett antal svarande (12 procent) ansåg att det huvudsakliga skälet till att gemenskapsrätten åberopades var att vissa av målen hade en starkt internationell aspekt och att stora finansiella intressen stod på spel. Detta påpekande gjordes angående fri rörlighet för varor, immaterialrätt, konkurrensfrågor och bolagsrätt.

När det gällde civil processrätt ansåg 9 procent av de svarande att åtgärder hade vidtagits på gemenskapsnivå för att underlätta tillträdet till rättsliga förfaranden och förenkla domarnas arbete, och att parterna därför föredrog att förlita sig direkt på gemenskapsinstrument. Två slovenska domare uppgav att sådana instrument bidrog till att öka den rättsliga säkerheten och öppenheten. Andra domare påpekade samma sak, särskilt när det gällde exekvatur och insolvens.

Slutligen förklarade flera domare varför parterna inte väcker frågor om gemenskapsrätten eller faktiskt undviker att hänskjuta frågor. Offentliga myndigheter gjorde endast detta när de var specialiserade på ett visst område. Detsamma gällde andra parter, till exempel på området för konkurrenslagstiftning, där stora ekonomiska intressen står på spel. Man menade att advokater känner sig tryggare med nationell rättspraxis som, vilket en domare kommenterade, är mer välkänd och rättsligt säker. En annan domare från en högre tysk domstol i ett gränsområde påpekade att kunskapsnivån när det gäller gemenskapsrätten varierade mycket stort bland parterna. Detta var den faktor som huvudsakligen avgjorde hur ofta frågor om gemenskapsrätten väcktes.

6. De nationella domarna som gemenskapsrättens ”första domare”

Denna fråga besvarades av 853 domare. Eftersom svarens innehåll varierade stort analyseras de först enligt vissa indikatorer och sedan i form av en tematisk översikt.

a) En allmän indikation på domarnas inställning

Syftet med den första indikatorn är att ge ett intryck av domarnas inställning till att vara delaktiga i gemenskapens rättsordning. Det vanligaste svaret var att man uttryckte ett allvarligt engagemang och en stark ansvarskänsla för att gemenskapsrätten nu är en integrerad del i de nationella rättsordningarna och måste tillämpas där den är relevant (48 procent). Ett stort antal domare (17 procent) var likgiltiga inför denna roll. Ett antal andra svarande (13 procent) kände oro över att behöva tillämpa gemenskapsrätten och ett fåtal (2 procent) var faktiskt rädda att göra det. Däremot förklarade 8 procent av de svarande att de gärna ville lära sig mer om EG‑rätten och en lika stor andel var entusiastiska över sin roll. En liten minoritet av domarna (4 procent), bland annat en dansk domare som hade tagit en filosofie doktorsexamen i EG‑rätt, hade mycket stort självförtroende i detta avseende. En bulgarisk domare från en regional domstol var faktiskt ”stolt” över att kunna tillämpa gemenskapsrätten, även om detta utgjorde en extra utmaning.

Syftet med den andra indikatorn är att mäta de nationella domarnas uppfattning om hur svår denna roll är för dem. De allra flesta av de nationella domarna ansåg att denna uppgift antingen var svår (52 procent) eller mycket svår (23 procent). Å andra sidan ansåg en minoritet av de svarande att uppgiften antingen var relativt okomplicerad (7 procent) eller faktiskt enkel (18 procent).

Syftet med den tredje och sista indikatorn är att utröna hur relevant denna roll är för de svarande. I detta fall var svaren också särskilt tydliga, och det stora flertalet av domarna ansåg att deras roll som gemenskapsrättens ”första domare” antingen var fullständigt irrelevant i deras dagliga arbete (27 procent) nästan irrelevant (26 procent) eller mindre viktig (25 procent). Ytterligare 4 procent hade för närvarande inte något att göra med gemenskapsrätten, men hoppades att detta skulle ändras med tiden med tanke på att deras medlemsstat nyligen anslutit sig. Slutligen ansåg en minoritet (14 procent) att denna roll var viktig och en del (4 procent) ansåg den vara central för det dagliga arbetet.

Om man således ska presentera en profil av en typisk ”första domare” på grundval av svaren på denna fråga skulle den kunna sammanfattas på följande sätt:

”Jag ser mig själv främst som en nationell domare. Jag tar gemenskapsrätten på mycket stort allvar, även om det är ett stort ansvar att hantera en så komplex lagsamling. Jag stöter dessutom sällan på EG‑rätten i mitt dagliga arbete eftersom parterna nästan aldrig väcker frågor om den.”

b) Översikt av de individuella svaren

i) Gemenskapsrätten som en integrerad del av den nationella lagstiftningen och de nationella domarna som ”passiva skiljedomare”

Ett mycket stort antal domare svarade att de varken uppfattade sig själva som gemenskapsrättens ”första domare” eller såg sitt dagliga arbete på det sättet eftersom gemenskapsrätten redan var införlivad i den nationella lagstiftningen. Många svarande, särskilt från Polen, förklarade att det inte fanns något som helst behov av att tillämpa principen om direktivens direkta effekt om EG‑rätten redan tillämpades korrekt i den nationella lagstiftningen. De flesta domarna förklarade följaktligen att de endast behövde tillämpa gemenskapsrätten direkt och oberoende för någon genomförandeåtgärd om parterna särskilt väckte en sådan fråga. En tysk förvaltningsdomare såg sig själv som en ”inkörsport” för EG‑domstolen för de parter som ville gå så långt. En polsk domare beskrev sin inställning som ”tämligen passiv” i detta avseende. En vanlig kommentar som ofta följde var att varken parterna eller advokaterna någonsin förlitade sig på gemenskapsrätten i någon större utsträckning. Till följd av detta ansåg en polsk domare att EU‑anslutningen inte hade lett till några påtagliga förändringar i hans dagliga arbete.

ii) Uppfattningen att gemenskapsrätten endast påverkar gränsöverskridande situationer

En fransk domare vid en appellationsdomstol påpekade att många domare fortfarande inte hade klart för sig att gemenskapsrätten gäller utöver gränsöverskridande ärenden.

iii) Kvantitet och komplexitet hos gemenskapens rättsakter

En fransk domare förklarade att han var ”rädd” för gemenskapsrätten eftersom den är en okänd lagsamling som det är mycket svårt att få tillgång till och att advokaterna till och med hade svårare att få tillgång till den än vad domarna hade. Denna uppfattning delades av en tysk andrainstansdomare, som ansåg att terminologin i gemenskapsrätten var ”utländsk” eller ”främmande”. En annan återkommande farhåga var att det finns så lite sekundär gemenskapsrätt och intrycket att EG‑rätten ständigt utvecklas och ökar i kvantitet och komplexitet. Flera domare, däribland några som visade stor entusiasm och ett stort intresse för gemenskapsrätten, ansåg att det var särskilt utmanande att följa med i utvecklingen inom vissa områden.

iv) En ytterligare börda

Många av de svarande var oroliga över att deras arbetsbörda gjorde det mycket svårt, om inte omöjligt, att hinna med några djupgående undersökningar av frågor som rör gemenskapsrätten. Denna känsla förstärktes av uppfattningen att det var nödvändigt att lägga ned mycket mer tid för få en tillfredsställande förståelse av en punkt i gemenskapsrätten än den tid som krävdes för en liknande undersökning av den nationella lagstiftningen.

v) Fientlig inställning till gemenskapsrätten i sig

Flera domare hade en fientlig inställning till gemenskapsrättens inflytande över den nationella lagstiftningen. En tysk domare från en finansdomstol ansåg att gemenskapsrättens inflytande ökade risken för ”dåliga” domar och undergrävde den rättsliga säkerheten. Slutligen kände sig en domare vid en arbetsrättsdomstol faktiskt ”provocerad” av att vara tvingad att vara delaktig i gemenskapens rättsordning.

vi) Ett område som tyvärr är reserverat för specialister

En tysk domare var kritiskt inställd till att förstainstansdomare sällan hade de tekniska hjälpmedlen för att få ett ordentligt grepp om gemenskapsrätten och att det därför oftast var högt kvalificerade domare som hade initiativet.

vii) Generationsmässiga utmaningar

Flera domare som aldrig hade fått undervisning i EU‑lagstiftningen under studietiden på grund av sin ålder, bland annat en fransk domare som tjänstgjorde vid en appellationsdomstol och en tysk domare i sextiofemårsåldern, ansåg att gemenskapens rättsordning var särskilt utmanande.

viii) En roll som bör utvecklas i framtiden

Ett antal domare från ”nya” medlemsstater hade siktet starkt inriktat på framtiden. En slovensk domare förklarade till exempel att denna särskilda aspekt av domarnas arbete skulle öka naturligt med tiden.

ix) Osäkerhet

Flera domare kände sig osäkra när de tillämpade gemenskapsrätten. Den rättsliga traditionen var inte så bekant och tolkningsmetoderna var annorlunda än de som normalt tillämpades. En förvaltningsdomare ansåg att EG‑rätten hade en dimension som hon inte kunde få grepp om i sitt dagliga arbete.

x) En uppenbar realitet

Å andra sidan ansåg en ganska stor minoritet av domarna att det helt klart var bra att ha direkt kontakt med gemenskapsrätten, eftersom de såg den som en ”uppenbar realitet”. En italiensk domare hävdade att han var väl medveten om följderna av att vara en ”första domare” för gemenskapsrätten, men att han bara hoppades att kollegerna i andra medlemsstater kände likadant. En annan svarande ansåg att även om denna realitet blev alltmer uppenbar för domarna, var det inte säkert att parterna och advokaterna nödvändigtvis följde exemplet. En österrikisk domare, som medgav att han först hade varit fientligt inställd till gemenskapsrätten, kommenterade att ju mer han tillämpade den, desto mer ”självklar” blev den. En tysk domare vid en förvaltningsdomstol gick ännu längre och ansåg att rollen var ”spännande men svår” eftersom gemenskapsrätten fortfarande var relativt ny och inte stöddes av lämpliga utbildnings‑ och biblioteksresurser.

Domare vid två förvaltningsdomstolar i Tyskland påpekade att det var bra att de flesta frågor som rörde gemenskapsrätten kunde klargöras omedelbart i förstainstansrätterna utan en massa överklaganden. Det var kontraproduktivt att endast överväga dessa frågor i högre nationella rättsinstanser eftersom detta ledde till att målen drog ut på tiden i onödan. En fransk domare som arbetade med kommersiella ärenden ansåg att förstainstansdomare ofta stod i ”frontlinjen” för gemenskapsrätten och därför ofta mötte motstånd från högre nationella domstolar. En annan tysk domare ansåg att gemenskapsrätten var ständigt ”närvarande”. Den stod visserligen inte i centrum (im Vordergrund), men den fanns alltid där i bakhuvudet (im Hinterkopf).

xi) En aktiv inställning hos domarna

En fransk domare uppgav att en viss ”reflex” måste utvecklas eftersom domarna måste ställa frågor om många bestämmelser i gemenskapsrätten på eget initiativ i stället för att frågan väcks av en av parterna.

xii) Rättsligt samarbete i civilrättsliga frågor

Flera svarande nämnde särskilt tillämpningen av instrument inom samarbetet om civilrättsliga frågor (artikel 61c i EG‑fördraget), särskilt Bryssel I‑förordningen, direktivet om rättshjälp och förordningen om delgivning av handlingar.[16] En familjerättsdomare var särskilt intresserad av att tillämpa den nya Bryssel II‑förordningen, eftersom den gav ett tydligt ”mervärde” till EU‑medborgarna.

xiii) Konsumentfrågor

En domare ansåg att gemenskapsrätten var särskilt viktig på konsumentskyddsområdet, men att de flesta av hans nationella kolleger inte insåg detta.

xiv) Svårigheter med att tillämpa acte clair‑doktrinen

Enligt två domare från olika högsta domstolar var det ibland svårt att avgöra om acte clair‑dokrinen var tillämplig för ett visst mål. Det mest uppenbara skälet till detta var att det var svårt att ta reda på om en nationell domstol i en annan medlemsstat hade behandlat en liknande fråga och vilket beslut den i så fall hade fattat.

7. Åtgärder för att garantera en bättre förståelse och tillämpning av gemenskapsrätten av nationella domare

a) Sammanfattning av förslagen

Till svar på denna öppna fråga lämnade 790 svarande kommentarer eller förslag. Grundlig och kontinuerlig utbildning i EU‑lagstiftning under domarnas studier och karriär var det allra vanligaste förslaget (51,1 procent) och många praktiska kommentarer lämnades i detta avseende (se avsnitt b nedan). Den näst vanligaste kommentaren var att man efterlyste mer eller bättre information (21,5 procent) och förslag om hur informationen ska göras tillgänglig. Kommentarer med krav på bättre lagstiftning på gemenskapsnivå var allmänt förekommande (9,4 procent). Avslutningsvis var fyra kategorier mer eller mindre lika vanliga: frågan om språkutbildning (4,4 procent), hur gemenskapsrätten bör behandlas på nationell nivå (4,3 procent), kommentarer om att EU ska ”göra mindre, men bättre” (4,1 procent) och frågor som rörde EG‑domstolen och dess domar (3,7 procent). Ett diagram som visar dessa förlag finns på sidan 44, i slutet av avsnitt 7.

b) Förbättringar av alla aspekter av utbildningen i EG‑rätten för domare

i) Mer rättslig utbildning

Det stora flertalet av de svarande i denna kategori (75 procent) stödde ökad utbildning i gemenskapsrätten på alla nivåer. För det första ansåg några domare att EG‑rätten borde vara ett centralt eller obligatoriskt ämne i juridikexamen på universitetsnivå, vilket redan är fallet i några medlemsstater. En fransk domare ansåg att gemenskapsrätten ibland inte var tillräckligt integrerad i de nationella läroplanerna på områden där gemenskapens befogenheter hade tillämpats i stor utsträckning. De svarande insisterade till och med ännu mer på vikten av utbildning i gemenskapsrätten, särskilt om förfarandet för förhandsavgörande, när det gällde nationella utbildningsinstitutioner för framtida underrättsdomare och domare.

Förslag om yrkesutbildning för praktiserande domare återkom flera gånger. För det första måste utbildningen vara kostnadsfri för domarna. En domare ansåg att sådan utbildning låg i allmänhetens intresse och att detta ingick i de allmännyttiga tjänsterna. En tysk domare vid en arbetsrättsdomstol förklarade att efterfrågan på sådana kurser var stor men att platserna var begränsade och att kursdeltagarna ofta själva måste bidra till kostnaderna. För det andra ansåg man att utbildningen måste vara regelbunden eller till och med fortlöpande, och några domare ansåg att utbildningen endast skulle vara effektiv om den blev obligatorisk. För det tredje efterfrågade de svarande allmän utbildning i gemenskapsrätten, främst på nationell nivå och så nära arbetsplatsen som möjligt. Det fanns också en betydande efterfrågan på mer specialiserade kurser och i detta sammanhang var en motsatt tendens märkbar eftersom man i vissa fall ansåg att det var lämpligast om sådana specialiserade kurser anordnades på EU‑nivå, till exempel i form av en konferens med deltagare från andra medlemsstater. För det fjärde var det viktigt att den allmänna utbildningen nådde ut till så många nationella domare som möjligt från alla domstolsinstanser.

Avslutningsvis nämnde flera domare att utbildning var viktigt av motivationsskäl. Gemenskapsrätten är en något ”skrämmande” lagsamling, och kurser kunde bidra till att råda bot på vissa tvivel i detta avseende.

ii) Särskild betoning på praktiska aspekter av utbildningen

Ett stort antal domare, huvudsakligen polska, men även ungerska, slovenska, bulgariska och tyska, ville att den nationella utbildningen skulle vara mer praktiskt och mindre teoretiskt inriktad. Detta skulle inbegripa fallstudier eller seminarier med experter. Ett betydande antal var också angelägna om att besöka EU‑institutioner, särskilt EG‑domstolen.

iii) Utbyten och kontakter mellan domare från olika medlemsstater

Många svarande från en mycket balanserad samling medlemsstater påpekade vikten av utbytesprogram för domare inom EU. Den viktigaste aspekten var möjligheten att diskutera frågor av gemensamt intresse med domare från andra medlemsstater och få höra hur de behandlade liknande problem i ett annorlunda rättsligt sammanhang. Enligt en tysk domare var utbyten centrala för att domarkåren skulle ”se längre än till det nationella perspektivet” och följaktligen bredda sina horisonter. Dessutom var flera nederländska, belgiska, slovenska och tyska domare personligen intresserade av praktikplatser vid EG‑domstolen.

En viss grad av frustration uttrycktes även när det gällde den uppfattade bristen på platser för deltagare i utbytesprogram. En domare ansåg till exempel att endast domare som arbetade vid justitieministeriet fick delta, medan en annan domare ansåg att utbytesprogrammen var reserverade för en privilegierad elit, men angav inga särskilda skäl till denna uppfattning.

Detta avsnitt omfattar även svar där man efterlyste ökad kontakt mellan de nationella domarna, till exempel i form av specialiserade nätverk, men som inte utgjorde ett faktiskt utbyte. En tysk domare betonade vikten av att ha personliga, inte anonyma, kontakter med domare i andra medlemsstater. En domare vid en högsta domstol påpekade att diskussioner mellan domare från hela EU till och med var nödvändigt för att tillämpa acte clair‑doktrinen, som krävde att den nationella domaren kontrollerade vilka resultat som andra nationella domstolar hade nått och om de olika resultaten av tolkningar skulle kunna inverka negativt på den enhetliga tillämpningen av gemenskapsrätten.

En förstainstansdomare från Italien rekommenderade EU‑stöd till nätforum för att diskutera frågor av gemensamt intresse och betonade även att de enskilda domarnas kunskaper i främmande språk var en avgörande faktor och ibland ett hinder för att inleda sådana ömsesidiga kontakter på gränsöverskridande nivå. Slutligen betonade en svensk domare vikten av utbytesprogram som ett sätt att minska den ”rädsla” för utländsk lagstiftning som ibland upplevdes av kolleger. Sådana utbyten krävde emellertid personligt engagemang och till och med inspiration.

Flera tyska domare gav särskild återkoppling om Europeiska nätverket för rättslig utbildning. En domare hade deltagit i ett utbyte och tyckte att det var särskilt givande att upptäcka aspekter av andra rättssystem och var intresserad av ytterligare initiativ. Två andra svarande var nöjda med nätverkets utbud, men ansåg att de tillgängliga möjligheterna att delta var både otillräckliga och inte tillräckligt väl kända av nationella domare.

iv) Att skapa en gemensam rättslig kultur

Ett betydande antal av domarna ville att en gemensam rättslig kultur i EU skulle främjas i större utsträckning, där gemenskapsrätten var en integrerad del. En fransk förstainstansdomare som arbetade med kommersiell rätt påpekade till exempel att EG‑rätten inte får ses som ett område som är reserverat för en elit av specialister, utan i stället bör vara en del av alla advokaters och domares dagliga arbete. En tysk förvaltningsrättslig domare förklarade likaså att gemenskapsrätten måste bli en naturlig del av domarnas och allmänhetens medvetande. En tysk svarande från en finansdomstol påpekade att domarna i själva verket hade ett enormt ansvar när det gällde gemenskapsrätten. I ärenden där medborgarnas rättigheter påverkades kunde de förlita sig på flera olika gemenskapsinstrument, men vid överträdelser av Habitatdirektivet[17] kunde miljön till exempel inte ”föra sin egen talan” på samma sätt och domaren måste därför vara särskilt vaksam i sådana fall.

En annan domare ansåg att de nationella synsätten på rättsväsendets roll borde tillnärmas i viss utsträckning eftersom de regionala skillnaderna var avsevärda för närvarande, och hävdade vidare att en sådan sammanjämkning hade skett för länge sedan inom advokatyrket. En fransk domare påpekade att en ökad tillnärmning mellan de nationella domstolarna och gemenskapens rättsinstanser kunde bidra till skapandet av en gemensam rättslig kultur i EU.

v) E‑lärande

Frågan om e‑lärande nämndes i några av de mottagna svaren. En slovensk domare påpekade att en del äldre domare var dåligt insatta i den nya tekniken och föredrog det tryckta mediet. Flera domare såg emellertid Internet som ett eventuellt användbart verktyg för självlärande. Man betonade även att detta måste vara ett komplement till, och inte en ersättning för, personlig kontakt mellan domare.

vi) Särskilda kommentarer om Europeiska rättsakademin

Flera domare kommenterade särskilt de seminarier som anordnas av Europeiska rättsakademin. Man ansåg att sådana kurser var antingen bra eller nödvändiga, men påpekade att frågan om hur deltagandet i dessa kurser ska finansieras måste behandlas, vilket sammanfaller med påpekandena ovan om utbildning i allmänhet.

vii) En europeisk skola för rättsväsendet

Tre domare tog upp förslaget om att inrätta en EU‑byrå eller ett EU‑organ, vars uppgift skulle vara att tillhandahålla utbildningskurser i gemenskapsrätten på EU‑nivå, utan att ersätta de nationella myndigheternas primära roll. En portugisisk svarande hävdade att sådana EU‑kurser borde vara obligatoriska och att de nationella utbildningsorganen sedan kunde använda de kurser som tillhandahålls på EU‑nivå som exempel. En domare från en högsta förvaltningsrätt ansåg att inrättandet av ett sådant organ var nödvändigt för att se till att gemenskapsrätten blir en ”levande lagstiftning”, det vill säga en lagstiftning som tillämpas på nationell nivå. Svaranden beklagade att nationella EG‑rättsexperter inom förvaltningar och domstolar oftast inte var dem som tillämpade gemenskapsrätten ute på fältet.

viii) Att samordna utarbetandet av domar

En fransk domare rekommenderade att den teknik som används för att utarbeta domar i varje medlemsstat skulle undersökas för att sedan samordnas i viss utsträckning.

c) Bättre tillgång till information

i) Mer information i allmänhet

Många domare efterlyste mer information om gemenskapsrätten. Generellt sett var man rädd för att inte vara tillräckligt uppdaterad inom ett visst område, med tanke på att EG‑rätten är en lagsamling som utvecklas mycket snabbt. Risken för att domarna fick alltför mycket information på en gång betonades även av några svarande, som ansåg att det var nödvändigt att finna en balans mellan en kronisk brist på information å ena sidan och en uppsjö av dokument å andra sidan. En österrikisk domare ansåg till exempel att den information om gemenskapsrätten som finns på Internet presenterades på ett oordnat sätt, vilket ledde till att det var svårt att veta om ett visst dokument var den senast tillgängliga versionen eller om det redan var inaktuellt.

Domarna efterfrågade information på sitt modersmål. Särskild information om förfarandet för att begära förhandsavgörande nämndes ofta, liksom information om den senaste utvecklingen inom EG‑rätten och fördelningen av befogenheter mellan medlemsstaterna och gemenskapen.

ii) Akademisk litteratur eller facklitteratur

Många domare, särskilt från de ”nya” medlemsstaterna (i fallande ordning efter förekomst: Polen, Slovenien, Litauen och Ungern) tog upp flera aspekter av den akademiska världen och forskning. En svarande från en högsta domstol konstaterade att det var svårt att få tillgång till akademiska arbeten som publicerats i andra medlemsstater. En domare vid en finansdomstol i Tyskland var av samma åsikt och påpekade att det saknades en gränsöverskridande koppling inom forskningen om EG‑rätten. Vidare var böcker om EG‑rätten både dyra och inte allmänt tillgängliga för allmänheten. En polsk domare tillade att hennes domstol för närvarande inte hade råd att köpa in sådana böcker på grund av priset.

De svarande hade en stark åsikt om att alla viktiga akademiska redogörelser eller böcker måste finnas tillgängliga på alla EU

‑domares språk, hur stort språket än var. En domare efterlyste gemenskapsfinansierad översättning av ett urval av väletablerade publikationer.

Slutligen uppmuntrade både en underrättsdomare som arbetade som rådgivare vid en kassationsdomstol och en förstainstansdomare till ytterligare utveckling av den akademiska litteraturen om EG‑rättsliga frågor. Den var till exempel otillräckligt representerad i de nationella juridiska tidskrifterna och publicerades ofta för sent.

iii) Regelbundna tematiska nyhetsbrev

Ett betydande antal svarande efterlyste ett regelbundet nyhetsbrev om EG‑rättsliga frågor, men även om domar som utfärdats i andra medlemsstater och som var relevanta för deras ämnesområde. De flesta ville ha en e‑postbaserad resurs, men flera domare förklarade att de föredrog tryckta versioner. Nyhetsbrevet måste skickas ut regelbundet (t.ex. tre eller fyra gånger per år), formatet måste vara smidigt och kompakt och det måste framför allt vara effektivt inriktat mot de avsedda målgrupperna och följaktligen fullständigt relevant för nationella domare. En andrainstansdomare i Tyskland ansåg att ett sådant specialiserat nyhetsbrev skulle uppmuntra domarna till att hålla sig à jour inom sina respektive specialområden utan att behöva ta sig igenom ett stort och huvudsakligen irrelevant material.

iv) Databaser över domar

Flera domare kommenterade bristen på information om rättspraxis i andra medlemsstater än den egna staten. De nämnde förslaget om en databas över domar, med sammanställningar eller sammanfattningar av domslut från de nationella domstolarna som berör EG‑rätten. En domare vid en högsta domstol påpekade att en sådan omfattande databas saknades för närvarande och att information om utländska domar i alla händelser skulle vara kostnadsfri och tillgänglig på originalspråket och på engelska. Andra förslag handlade om ett nätverk av nationella databaser och en funktion som nationella domare från alla medlemsstater skulle kunna använda för att lägga upp sina respektive domar i en europeisk databas. En domare uppmärksammade de insatser som görs av organisationen International Association of Refugee Law Judges, som hade fått problem med sin databas på grund av bristande finansiering.[18] En tysk domare ansåg avslutningsvis att databasen Jurifast, som finns tillgänglig på webbplatsen för sammanslutningen av de högsta förvaltningsdomstolarna i Europeiska unionen[19], innehöll lämplig information om domar i andra medlemsstater. Den gav även en god översikt av oavgjorda hänskjutanden om förhandsavgöranden och nationella domstolars tillämpning av förhandsavgöranden.

v) Att integrera gemenskapsrätten i nationella lagsamlingar och läroböcker

Ett antal svarande från förstainstansdomstolar i Frankrike och Tyskland ansåg att det var viktigt att integrera EG‑rätten och relaterad rättspraxis i de nationella lagsamlingarna och i rättsutövares läroböcker och redogörelser med tanke på att EG‑rätten hittills hade varit underrepresenterad i detta avseende. En domare vid en regional högsta domstol i Tyskland ansåg att EG‑rätten inte skulle uppfattas som en helt skild rättsordning i förhållande till den nationella lagstiftningen om kopplingen mellan EG‑rätten och de nationella bestämmelserna synliggjordes mer i sådan referenslitteratur.

vi) Förbättra sökfunktionen i Curia och Eurlex

Några svarande efterlyste mer användarvänliga sökfunktioner för att få tillgång till lagstiftning och domar från EG‑domstolen. Flera förslag gjordes i detta avseende, bland annat att man skulle kunna söka per sökord i domslutens texter, göra sökningarna mer ”problemrelaterade” och modernisera sökmotorernas utformning.

Slutligen föreslog en svarande att domsluten skulle göras mer interaktiva genom att läsarna skulle kunna klicka på hänvisningar till andra mål i en dom och automatiskt länkas till det dokumentet, i stället för att behöva göra en ny sökning. Ett annat förslag var att överväga att göra äldre yttranden från generaladvokater tillgängliga, eftersom de inte alltid fanns på nätet.

vii) Att öka kännedomen om gemenskapsrätten och göra den synligare

Att se till att gemenskapsrätten blir mer synlig i de nationella medierna och förklara hur denna lagsamling påverkar EU‑medborgarnas vardag var en viktig fråga för flera svarande från Sverige, Cypern och Spanien.

viii) Interoperabilitet mellan databaser över nationell rätt och över gemenskapsrätt

I stället för att inrätta en europeisk databas enligt förslaget i avsnitt 7c) iv) ovan, föreslog två domare att EG‑rättens sökfunktioner skulle integreras bättre i välkända och ofta använda nationella rättsliga databaser, såsom det tyska rättsliga informationssystemet Juris.

d) Att förbättra metoderna för utarbetande av EG‑rätten

i) Bättre lagstiftning

En mycket stor andel av de svarande (71 procent) föreslog förändringar på gemenskapsnivå av hur lagstiftningen utarbetas.

I en serie svar betonade man att språkbruket och strukturen i lagstiftningen måste bli tydligare och mer systematiskt. En förstainstansdomare efterlyste förenkling, mindre tvetydighet och ökad exakthet i lagstiftningen, vilket var typiskt för många av dessa svar. En tysk förstainstansdomare föreslog att man skulle undvika överdrivna korshänvisningar till äldre lagstiftning. En fransk förstainstansdomare påpekade att EG‑rättsakternas komplexitet och de krångliga formuleringarna ibland nådde ”surrealistiska” nivåer, vilket förordningen om växtförädlarrätt[20] och den nya Bryssel II‑förordningen var exempel på. Två svarande kommenterade att tillämpligheten i tiden (rationae temporis) för förordningar, och särskilt direktiv, var svår att fastställa och att de presenterades på ett sätt som var till föga hjälp. En domare som var specialiserad på finansiella frågor rekommenderade även att de officiella titlarna på direktiv och förordningar skulle rationaliseras, eftersom de var olämpliga för hänvisningar i domar. Ett annat påpekande i samband med språkbruket var att det måste användas mer konsekvent i olika lagstiftningsdokument. En tysk domare ansåg emellertid att tvetydigheten och komplexiteten var ett oundvikligt resultat av medlemsstaternas ovilja att samordna sina rättsliga system, inte ens i en blygsam omfattning.

En patentdomare vid en domstol i sista instans betonade att vissa bestämmelser infogades i gemenskapens rättsakter i allra sista minuten. Gemenskapslagstiftaren var trots detta skyldig att försäkra sig om att sådana tillägg i sista stund var förenliga med gemenskapens regelverk och passade in i ett logiskt regleringssystem.

De långa ingresserna i vissa av gemenskapens rättsakter kritiserades som överflödiga av flera domare.

Två domare efterlyste ökad användning av förordningar i stället för direktiv på grund av ökad rättslig säkerhet och klarhet. Flera svarande efterlyste ökad öppenhet från rådets och parlamentets sida under lagstiftningsprocessen för att underlätta teleologiska tolkningar av akterna när de väl hade antagits.

Slutligen ansåg en domare som hade deltagit som expert i nätverket för den gemensamma referensramen för europeiska avtalsrättsliga frågor att kommissionen borde samråda mer systematiskt med rättsväsendet innan den lägger fram lagstiftningsförslag.

ii) Kodifiering och officiella sammandrag av gemenskapslagstiftning

Tanken att kodifiera gemenskapsrätten och följaktligen undvika hänvisningar till ett antal olika källor för att lösa en rättslig fråga nämndes ofta av franska och tyska domare (22 procent). Många domare ansåg att detta borde ingå i en större insats för att förenkla EG‑lagstiftningen och garantera bättre tillgång till information.

iii) Bättre översättningar av rättsakter och EG‑domstolens domar

Ett fåtal polska domare och en finsk domare (sammanlagt 6 procent av svaren i detta tema) efterfrågade bättre översättningar av gemenskapens rättsakter och domar.

e) Att förbättra domarnas språkkunskaper

Domare från en rad olika medlemsstater, där de ”nya” medlemsstaterna var starkt representerade, ansåg att det var viktigt att prioritera språkutbildning för domare. Ett stort antal svarande som kom med andra idéer nämnde även detta som ett kompletterande förslag. En slovensk domare ansåg till och med att detta var mycket brådskande och en polsk domare påpekade att otillräckliga kunskaper i andra språk var ett grundläggande problem som förhindrade framsteg på andra områden.

En italiensk domare påpekade att språkkunskaper var en nödvändig förutsättning för direkt kontakt mellan domare i olika medlemsstater, vilket i sin tur var en hörnsten i samarbetet om civil‑ och straffrättsliga frågor. En tysk domare byggde vidare på detta koncept genom att förslå att en mall skulle tas fram, där varje domare inom ett visst område angav sina kunskaper i främmande språk, i syfte att underlätta gränsöverskridande samarbete om till exempel tillämpningen av instrument som förordningen om bevisupptagning.

En österrikisk domare ifrågasatte att språkkurser skulle göras obligatoriska för domare eller domarpraktikanter. I linje med de tidigare svaren om rättslig utbildning var alla eniga om att sådana kurser skulle vara kostnadsfria för deltagarna.

Slutligen varnade en domare från Storbritannien för språklig trångsynthet, men påminde även om att domstolarna drivs med begränsade budgetar.[21] I hans fall hade man inte visat något intresse av att utnyttja hans breda språkkunskaper och han hade inte gått vidare med saken utan hållit sig till den nationella lagstiftningen.

f) Förbättringar av nationella myndigheter och rättsväsenden

i) Bättre införlivande och genomförande av EG‑rätten

Det vanligaste svaret när det gällde de nationella myndigheternas roll (42 procent) var att man uppmanade till bättre införlivande och genomförande av EG‑rätten på nationell nivå. Införlivandet måste ske snabbt och vara fullständigt. Två domare varnade för riskerna med ”goldplating”, dvs. att lägga till ytterligare krav i de nationella införlivandeåtgärderna som inte fanns med i det ursprungliga direktivet. Flera domare, bland annat en domare från en fransk appellationsdomstol, ansåg att det var viktigt att offentliggöra tabeller för att ange var varje del av ett visst direktiv hade införlivats i den nationella lagstiftningen. Ett annat förslag var slutligen att kräva att direktiven offentliggjordes tillsammans med den nationella rättsakt eller det nationella instrument som skulle tillämpas för att införliva dem, vilket skulle öka kännedomen om källan till den nationella rättsakten.

ii) Bättre förutsättningar för utbildning

Många domare (31 procent) konstaterade att det var ineffektivt att skapa utbildningsmöjligheter när deras arbetsbörda gjorde det omöjligt att få tid över för utbildning. Flera svarande ansåg att de var överbelastade och att deras situation var föga avundsvärd yrkesmässigt sett. En domare påpekade att utbildning i EG‑rätten inte beaktades vid befordran och utnämningar, vilket tydligt avskräckte domarna från att vilja lära sig mer om den.

iii) Ett organ inom ministerierna för att bistå domarna i frågor som rör EG‑rätten

Ett fåtal av domarna ansåg att ett specialiserat organ som ingick i deras nationella justitieministerier skulle vara idealiskt placerat för att bistå dem. Domare från alla rättsinstanser skulle kunna vända sig till detta organ med särskilda utredningsfrågor eller brådskande förfrågningar.

iv) Specialiserade domare i de nationella domstolarna och domare som fungerar som kontaktpersoner

Flera svenska förstainstansdomare ansåg att det var en bra metod att alla domare inom en viss domstol följde med i utvecklingen inom ett visst område (inklusive EG‑rätten) och besvarade frågor från sina kolleger om respektive område. Ett annat förslag var att ha samordnare för EU‑lagstiftningsfrågor vid domstolarna, ett system som har införts i Nederländerna.

En belgisk domare ville gärna att hans medlemsstat skulle införa konceptet med domare som fungerar som kontaktpersoner för att underlätta samarbetet mellan domstolarna i gränsöverskridande tvister, till exempel familjerättsliga frågor, vilket redan finns i vissa medlemsstater.

v) E‑rättvisa

En svarande från en överklagandedomstol i Polen stödde utvecklingen av e‑rättvisa, särskilt ökad användning av informationsteknik inom domstolssystemet.

vi) De nationella högsta domstolarnas roll

Flera förstainstansdomare ansåg att de nationella högsta domstolarna borde göra ytterligare insatser för att anpassa sin rättspraxis till EG‑domstolens rättspraxis, som i en del fall gav ett bättre konsumentskydd.

g) EU måste ”göra mindre, men bättre”

i) Mindre lagstiftning, fler hänvisningar till subsidiaritetsprincipen

Ett stort antal domare uppmanade EU att producera mindre lagstiftning och att EG‑domstolen skulle vara mindre ”aktivistisk” i sina tolkningar av fördragen och sekundärrätten. Alltför mycket lagstiftning uppfattades som ”orättvist” i sig för medborgarna, och en del domare ansåg att detta kunde verka skrämmande. Självbehärskning var nyckelordet i detta sammanhang, särskilt på lagstiftningsnivå genom en striktare tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Områden där det rättsliga arbetet uppfattades som överdrivet var hälsofrågor och icke‑samordnad vinstskatt.

ii) Att avskaffa direkt effekt

Endast ett fåtal svarande ansåg att det var svårt att få ett grepp om principen om direkt effekt. En domare ansåg till exempel att det var ytterst svårt att behöva förklara för en part att den hade förlorat målet trots att den noggrant hade följt den nationella lagstiftningen. Dessa svarande rekommenderade därför att man skulle återgå till ett strikt dualistiskt system enligt vilket gemenskapsrätten endast skulle ha rättslig effekt genom nationell genomförandelagstiftning. Överträdelseförfaranden skulle vara kommissionens enda verktyg för att se till att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt fördragen på lämpligt sätt, och de enskilda medborgarna skulle inte vara delaktiga i denna internationella process.

h) Förbättringar av EG‑domstolen

i) Domslutens form och stil

Många domare hade problem med att förstå EG‑domstolens domslut. Den främsta kritiken från de tyska domarna var bristen på systematisk bevisföring och intern och extern konsekvens i domsluten, även om en svarande ansåg att domarna från denna medlemsstat bekymrade sig för mycket över den aspekten. De flesta klagade på att EG‑domstolens stil skilde sig mycket från den stil som användes på nationell nivå, och detta innebar att det var väldigt besvärligt att läsa EG‑domstolens domar. En domare från Storbritannien ansåg att EG‑domstolens domar ibland var oklara och påpekade att det skulle vara enklare att förstå domsluten på nationell nivå om man tillämpade den mer fullständiga och tydliga stilen i generaladvokaternas förslag till avgörande.

ii) Närmare kontakt med de nationella domarna

Flera domare, från första till sista instans, ansåg att en förstärkt dialog mellan nationella domstolar och gemenskapens domstolar kunde bidra stort till att garantera en bättre tillämpning av EG‑rätten av de nationella rättsväsendena. Detta utgör i allt väsentligt en upprepning av de nationella domarnas starka önskan om att vara mer involverade i alla skeden av förfarandet för att begära förhandsavgörande (se avsnitt 4g iv) och ha mer kontakt med EG‑domstolens domare och tjänstemän inom ramen för sin utbildning.

Ytterligare punkter när det gäller EG‑domstolens webbplats behandlas ovan i avsnitt 7c vi.

i) Utbildning av advokater

Med tanke på att många domare i stor utsträckning litar till att parterna väcker frågor om gemenskapsrätten (se avsnitt 6b i), ansåg ett antal svarande (6 procent) att det var naturligt att utbildningen skulle inriktas mer på advokaterna än på domarkåren. Om advokaterna förlitade sig mer på EG‑rätten när den var relevant för deras hänskjutanden, skulle domarna behöva analysera sådana frågor oftare.

Mycket arbete återstår emellertid att göra. Enligt en belgisk appellationsdomare hade de flesta advokaterna ännu inte assimilerat existensen av gemenskapens rättsordning och uppfattade EU mer som en byråkrati än som en lagstiftande församling. En domare från en högsta förvaltningsdomstol konstaterade med besvikelse att det nationella advokatsamfundet hade slutat att erbjuda kurser i EG‑rätten på grund av att efterfrågan på sådana kurser inte var tillräckligt stor och de därför var för dyra.

j) Ändra unionens grundläggande egenskaper

En mycket liten andel av domarna föreslog mer radikala förändringar av EU:s konstitutionella struktur. Det vanligaste förslaget på förändringar var EU:s språksystem, där flera domare ville att engelska skulle vara det enda arbetsspråket i unionen eller till och med det enda giltiga språket för EG‑rättsakter, för att underlätta kommunikationen mellan domarna och undanröja eventuella problem med översättning och auktoritativa tolkningar. Slutligen rekommenderade en domare att EG‑ och EU‑fördragen skulle slås ihop till ett enda fördrag, vilket föreslogs i konstitutionsfördraget som undertecknades 2004.[22]

8. Kopia av det frågeformulär som skickats till domarna

UTSKOTTET FÖR RÄTTSLIGA FRÅGOR

DE NATIONELLA DOMARNAS ROLL I EUROPEISKA UNIONENS RÄTTSSYSTEM

FRÅGEFORMULÄR

Ringa in det svar som passar och utveckla närmare vid behov.

Detta frågeformulär är anonymt.

I. Tillgång till gemenskapsrätten

A. Vet du hur du ska få tillgång till gemenskapsrätten? JA – NEJ

Om ja, hur får du tillgång till gemenskapsrätten?

· Via Internet: Eurlex – Curia – Annat: _______________________________

· Information/utbildning som anordnas av nationella myndigheter

· Information/utbildning som anordnas av EU‑nätverk

· Annat:____________________________________________________________

B. Hur ofta konsulterar du EG‑domstolens rättspraxis?

· Regelbundet / Sällan / Aldrig

II. Information och utbildning

A. Anser du att språk utgör ett hinder för att få lämplig information om gemenskapsrätten? JA – NEJ

· Anser du att någon information är särskilt svår att få tillgång till på ditt språk? Om ja, förklara gärna närmare: _____________________________________________

· Har du deltagit i någon språkkurs som omfattar rättsliga frågor? JA – NEJ. Om ja, förklara gärna närmare: ________________________________________

B. Har du deltagit i något europeiskt utbildningsprogram som Taiex / EJTN / ELA etc.? JA – NEJ

Om ja, besvara gärna följande frågor:

· Programmets namn: ____________________________________________

· Finansierades ditt deltagande? JA – NEJ

o Om ja, till hur många procent? ____________ %

o Ansåg du att ditt finansiella bidrag var dyrt? JA – NEJ

o Anser du att ditt deltagande i utbildningskurser bör vara kostnadsfritt? JA – NEJ

· Är deltagandet i sådana utbildningskurser underställt några villkor? JA – NEJ

o Om ja, förklara gärna närmare: _______________________________________________

· Hur många gånger har du deltagit i sådana utbildningskurser? ____________

C. Känner du till några utbildningsprogram som handlar om EG‑rätten? JA – NEJ

Om ja, förklara gärna närmare: ______________________________________________________

Har du deltagit i ett sådant nationellt program någon gång? JA – NEJ

Om ja, besvara gärna följande frågor:

· Programmets namn: ____________________________________________

· Finansierades ditt deltagande? JA – NEJ

o Om ja, till hur många procent? _______ __ %

o Ansåg du att ditt finansiella bidrag var dyrt? JA – NEJ

o Anser du att ditt deltagande i utbildningskurser bör vara kostnadsfritt? JA – NEJ

· Är deltagandet i sådana utbildningskurser underställt några villkor? JA – NEJ

o Om ja, förklara gärna närmare: ________________________________________________

· Hur många gånger har du deltagit i sådana utbildningskurser? ____________

D. Finns det nationella nätverk inom rättsväsendet eller det berörda ministeriet för att informera domare om följande:

· Oavgjorda begäran om förhandsavgörande från nationella domstolar? JA – NEJ

· Relevant rättspraxis från domstolar i andra medlemsstater? JA – NEJ

· Rättspraxis från EG‑domstolen? JA – NEJ

III. Begäran om förhandsavgörande

A. Hur insatt är du i förfarandet för begäran om förhandsavgörande till EG‑domstolen?

· Mycket insatt / Insatt / Ej insatt

B. Har du ingett en begäran om förhandsavgörande till EG‑domstolen någon gång? JA – NEJ

Om ja, besvara gärna följande frågor:

· Hur lång tid tog förfarandet (från ingivande av begäran till EG‑domstolens dom)?

o Anser du att någon del av förfarandet tog överdrivet lång tid? Om ja, förklara gärna närmare: _________________________________________________

· Omformulerades dina frågor av EG‑domstolen på något sätt? JA – NEJ

o Om ja, i vilken utsträckning? __________________________________________

· Fick du tillräcklig vägledning för att formulera de frågor du hänsköt till EG‑domstolen? JA – NEJ

o Om ja, varifrån? ____________________________________________

· Hur påverkade EG‑domstolens svar de nationella domstolsförhandlingarna, och var det enkelt att tillämpa på fakta i målet? ___________________________

C. Kan parterna i en rättegång i en lägre domstolsinstans begära ett förhandsavgörande från EG‑domstolen enligt din nationella lagstiftning? JA – NEJ

Om ja:

· Kan en sådan begäran avslås? JA – NEJ

· Måste ett avslag motiveras? JA – NEJ

D. Kan en nationell domare i din medlemsstat inge en begäran om förhandsavgörande till EG‑domstolen på eget initiativ (utan att parterna har anfört skäl för detta)? JA – NEJ

· Är ett beslut från en lägre domstolsinstans om att begära ett förhandsavgörande i sig själv föremål för överklagande i din medlemsstat? JA – NEJ

o Om ja, under vilka omständigheter? ________________________________

E. Finns det några särskilda organ som är avsedda att bistå domare som vill inge en begäran om förhandsavgörande till EG‑domstolen i din medlemsstat? JA – NEJ

o Om ja, ange vilken: __________________________________________

IV. Nationella förfaranden

A. Finns det i din medlemsstat särskilda bestämmelser om tillämpningen av gemenskapsrätten och allmänna principer för gemenskapsrätten, som t.ex. följande:

· Tolkning i enlighet med EG‑rätten? JA – NEJ

o Om ja, förklara närmare: _______________________________________

· Befogenhet att ogiltigförklara nationell lagstiftning som strider mot EG‑rätten?

JA – NEJ

o Om ja, förklara närmare: _______________________________________

B. Enligt din erfarenhet, hur ofta väcker parterna frågor om gemenskapsrätten?

· Mycket ofta / Ofta / Ibland / Sällan / Aldrig

Om ja, vilka områden berörs främst och varför?___________________________

C. Kan en nationell domare i din medlemsstat väcka frågor om gemenskapsrätten på eget initiativ (utan att parterna har anfört skäl för detta)? JA – NEJ

Om ja, i vilken utsträckning förekommer detta i praktiken (du kan ge konkreta exempel)?

___________________________

V. Allmänna frågor

A. Hur ser du på din roll som gemenskapsrättens ”första domare” i ditt dagliga arbete?

B. Skulle du rekommendera några förbättringar av förfarandet för förhandsavgörande?

C. Vad anser du skulle kunna bidra till att förbättra förståelsen och tillämpningen av EG‑rätten?

D. Lämna gärna ytterligare kommentarer eller förslag.

(SLUT)

• [1]  Detta dokument innehåller föredragandens analys av individuella svar från domare som redogör för sina personliga åsikter om och erfarenheter av EG‑rätten till svar på en undersökning som genomfördes under andra halvåret 2007. Detta arbete gör därför inga anspråk på att vara fullständigt och syftet är inte heller att presentera objektiva uppgifter eller ”resultattavlor”, som de som har tagits fram av Europeiska kommissionen. I detta betänkande ska hänvisningar till gemenskapsrätten tolkas som att den även inbegriper EU‑lagstiftningen.
• [2]  ”EG‑domstolen” ska tolkas i sin vidaste bemärkelse och omfatta EG‑domstolen, förstainstansrätten och personaldomstolen.
• [3]  Nyhetsbrevet finns på Internet: http://oami.europa.eu/en/office/press/default.htm
• [4]  EG‑domstolen, årsrapport 2006, tabell 8, s. 87.
• [5]  Rådets förordning (EG) nr 1206/2001 av den 28 maj 2001 om samarbete mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om bevisupptagning i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur. Handledningen finns på Internet: http://ec.europa.eu/civiljustice/evidence/docs/evidence_ec_guide_sv.pdf
• [6]  Den europeiska civilrättsatlasen finns på Internet:
  http://ec.europa.eu/justice_home/judicialatlascivil/html/index_sv.htm
• [7]  Det påskyndade förfarandet fastställs i artikel 104a i EG‑domstolens arbetsordning. Genom den nyligen infogade artikel 104b införs ett brådskande förfarande och de tillämpliga bestämmelserna för detta.
• [8]  Se till exempel mål C‑283/81, CILFIT (REG 1982, s. 3415), punkterna 16–20.
• [9]  Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, EUT L 229, 29.6.2004, s. 35.
• [10]  Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter, EUT L 157, 30.4.2004, s. 16.
• [11]  Rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område, EGT
   L 12, 16.1.2001, s. 1.
• [12]  Konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser, öppnad för undertecknande i Rom den 19 juni 1980 (80/934/EEG), EGT L 266, 9.10.1980, s. 1.
• [13]  Rådets direktiv 2003/8/EG om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister, EUT L 26, 31.1.2003, s. 41.
• [14]  Rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, EUT L 338, 23.12.2003, s. 1.
• [15]  Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal, EGT L 144, 4.6.1997, s. 19.
• [16]  Rådets förordning (EG) nr 1348/2000 av den 29 maj 2000 om delgivning i medlemsstaterna av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur, EGT L 160, 30.6.2000, s. 37.
• [17]  Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7.
• [18]  Databasen finns på Internet: http://www.iarlj.nl/Database/searchform_English.htm
• [19]  Databasen finns på Internet: http://www.juradmin.eu/en/jurisprudence/jurifast/jurifast_en.php
• [20]  Rådets förordning (EG) nr 2100/94 av den 27 juli 1994 om gemenskapens växtförädlarrätt, EGT L 227, 1.9.1994, s. 1.
• [21]  Se 2006 års upplaga av rapporten European Judicial Systems av European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ), s. 17–44.
• [22]  Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, EUT C 310, 16.10.2004, s. 1.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Antagande	29.5.2008
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	22 0 0
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Gabriele Stauner, Jacques Toubon
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 178.2)	Mario Mauro