RAPPORT sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole entre l'Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l'adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen

9.6.2008 - (COM(2006)0752 – C6‑0089/2008 – 2006/0251(CNS)) - *

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Ewa Klamt

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole entre l'Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l'adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen

(COM(2006)0752 – C6‑0089/2008 – 2006/0251(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de décision du Conseil (COM(2006)0752),

–   vu le protocole entre l'Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l'adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen,

–   vu l'article 62, l'article 63, paragraphe 3, points a) et b), l'article 66, l'article 95, et l'article 300, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE,

–   vu l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa, du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6‑0089/2008),

–   vu l'avis de la commission des affaires juridiques sur la base juridique proposée,

–   vu l'article 51, l'article 83, paragraphe 7, et l'article 35 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6‑0246/2008),

1.  approuve la proposition de décision du Conseil telle qu'amendée et approuve la conclusion du protocole;

2.  se réserve le droit de défendre les prérogatives que lui confère le traité;

3.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres et au gouvernement et au parlement de la Principauté de Liechtenstein.

Amendement    1 Proposition de décision du Conseil Visa 1
Texte proposé par la Commission	Amendement
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 62, 63, point 3 a) et b), 66 et 95, en liaison avec la seconde phrase de son article 300, paragraphe 2, premier alinéa, et avec son article 300, paragraphe 3, premier alinéa,	vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 62, 63, point 3 a) et b), 66 et 95, en liaison avec la seconde phrase de son article 300, paragraphe 2, premier alinéa, et avec son article 300, paragraphe 3, second alinéa,
Amendment  2 Proposition de décision du Conseil Visa 3
Texte proposé par la Commission	Amendement
vu l'avis du Parlement européen,	vu l'avis conforme du Parlement européen,

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le protocole relatif à l'accord sur l'acquis de Schengen

L'adhésion du Liechtenstein à l'accord de Schengen avec la Suisse[1], via un protocole, a pour objet l'association de ce pays aux travaux de l'UE dans le domaine de l'acquis de Schengen. Dans une lettre datée du 12 octobre 2001, le Liechtenstein avait déjà exprimé son souhait de rejoindre la Suisse pour être partie à la conclusion d'éventuels accords d'association aux acquis de Schengen et de Dublin, eu égard à la politique de frontière ouverte en matière de circulation des personnes qui existait entre les deux pays depuis des décennies. Cependant, le Liechtenstein n'était pas associé aux négociations avec la Suisse, du fait de l'absence d'accord sur la fiscalité de l'épargne entre la Communauté européenne et le Liechtenstein. Par la suite, les deux parties ont finalement conclu un accord dans ce domaine, qui est appliqué depuis juillet 2005.

En adhérant à l'accord de Schengen avec la Suisse, le Liechtenstein aura les mêmes droits et obligations que celle-ci. Il devra accepter et appliquer l'acquis de Schengen et son développement sans exceptions ni dérogations[2]. Si le contenu de nouveaux actes ou mesures adoptés ne peut devenir contraignant pour le Liechtenstein qu'après l'accomplissement d'exigences constitutionnelles (référendum), la Principauté disposera d'un délai de 18 mois pour accepter et mettre en œuvre la nouvelle législation relative à Schengen[3]. Cependant, le Liechtenstein devra mettre en œuvre provisoirement, dans la mesure du possible, le contenu de l'acte ou de la mesure en question.

Le Liechtenstein deviendra également membre du comité mixte.

Eu égard à la coopération existante avec la Suisse dans le domaine de la politique des visas et des questions de sécurité, qui inclut l'usage de bases de données communes, le Liechtenstein pourra recourir aux infrastructures techniques de la Suisse pour accéder au système d'information Schengen et au système d'information sur les visas.

2. Base juridique

Bien qu'un texte unique ait été négocié avec le Liechtenstein, la Commission suggère de suivre la démarche choisie pour la signature et l'adoption de l'accord de Schengen avec la Suisse. Elle propose donc d'adopter le protocole par deux actes distincts, le premier étant basé sur le traité instituant la Communauté européenne (article 62, article 63, paragraphe 3, article 66, et article 95), le second sur le traité sur l'Union européenne (articles 24 et 38). Le Parlement européen est consulté sur la conclusion du protocole, conformément à l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa, du traité CE.

Dans une lettre datée du 21 mars 2007, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures demandait, conformément à l'article 35, paragraphe 2 du règlement du Parlement européen, l'avis de la commission des affaires juridiques sur la base juridique proposée. Au cours de sa réunion du 11 juin 2007, la commission des affaires juridiques a décidé de recommander que la base juridique soit modifiée afin de faire référence à l'article 300, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CE, qui exige non pas une simple consultation mais l'avis conforme du Parlement européen, dans la mesure où la création de comités conjoints/mixtes suppose la mise en place d'une structure d'organisation habilitée à prendre des décisions contraignantes pour les parties contractantes, en particulier en ce qui concerne le respect de l'accord et la résolution des différends, et étant donné que le protocole élargit les comités conjoints/mixtes en incluant le Lichtenstein en tant que partie contractante.

3. Position de la rapporteure

La rapporteure appuie la conclusion du protocole et recommande, à cet égard, l'avis conforme du Parlement.

Cependant, la rapporteure estime que le Parlement européen devrait, à l'avenir, être mieux informé des négociations internationales en cours, afin de pouvoir exercer ses compétences.

• [1]  Accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, signé le 26 octobre 2004. L'article 16 de cet accord prévoit la possibilité pour le Liechtenstein d'adhérer à l'accord par un protocole.
• [2]  Cependant, une exception est autorisée concernant le développement de l'acquis de Schengen, si ce développement s'applique à des demandes ou des mandats de perquisition et de saisie relatifs à des enquêtes ou des poursuites d'infractions en matière de fiscalité directe qui, si elles avaient été commises au Liechtenstein, ne seraient pas punissables, selon le droit national, d'une peine privative de liberté (article 5, alinéa 5) du protocole).
• [3]  La Norvège disposait de six mois, l'Islande de quatre semaines, et la Suisse de 24 mois, pour accepter et mettre en œuvre le futur acquis de Schengen.

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE

M. Jean-Marie Cavada

Président

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

BRUXELLES

Objet:             Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, et l'application provisoire de certaines dispositions du protocole entre l'Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l'adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen (COM(2006)0725 – 2006/0251(CNS))[1]

Monsieur le Président,

Par lettre du 21 mars 2007, vous avez saisi la commission des affaires juridiques, conformément à l'article 35, paragraphe 2, du règlement, de l'examen de la validité et de la pertinence de la base juridique de la proposition de la Commission en objet.

La commission a examiné la question susmentionnée au cours de sa réunion du 11 juin 2007.

Votre lettre rappelle que, le 13 octobre 2005, le Parlement a approuvé la conclusion d'un accord avec la Suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, en tenant compte de l'avis de la commission des affaires juridiques, qui considérait que la base juridique appropriée était l’article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE.

S'agissant des propositions présentement examinées, elles ont trait à la conclusion d'un protocole à l'accord avec la Suisse permettant à la Principauté de Liechtenstein d'adhérer audit accord.

La commission des libertés civiles relève que l'adhésion du Liechtenstein est prévue dans l'accord principal, à savoir à l'article 16 de l'accord de Schengen avec la Suisse.

La commission observe également que la question de l'avis conforme du Parlement se pose une nouvelle fois, du fait que le protocole élargit les comités mixtes en incluant le Liechtenstein en tant que partie contractante. Ce motif est encore renforcé par le fait que les comités ont un rôle décisionnel en ce qui concerne le protocole.

La commission attire l'attention de la commission des affaires juridiques sur le fait que les mêmes arguments juridiques à l'appui du choix de l'article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa (avis conforme), comme base juridique appropriée, au lieu de l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa (consultation), pourraient s'appliquer à la conclusion du protocole, comme le Parlement a soutenu qu'ils s'appliquaient dans le cadre de la conclusion de l'accord principal avec la Suisse.

Dispositions pertinentes du traité CE

Article 300, paragraphe 3

3. Le Conseil conclut les accords après consultation du Parlement européen, sauf pour les accords visés à l'article 133, paragraphe 3, y compris lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel la procédure visée à l'article 251 ou celle visée à l'article 252 est requise pour l'adoption de règles internes. Le Parlement européen émet son avis dans un délai que le Conseil peut fixer en fonction de l'urgence. En l'absence d'avis dans ce délai, le Conseil peut statuer.

Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, sont conclus après avis conforme du Parlement européen les accords visés à l’article 310, ainsi que les autres accords qui créent un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération, les accords ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté et les accords impliquant une modification d'un acte adopté selon la procédure visée à l'article 251.

Appréciation

Il s'agit en l'occurrence de déterminer si l'accord en question crée un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération.

À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice[2], le choix de la base juridique d'un acte communautaire doit se fonder uniquement sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte.

Les propositions visent spécifiquement la signature d'un protocole relatif à l'adhésion du Liechtenstein à un accord déjà conclu avec la Confédération suisse.

Alors que la Cour de justice ne s'est pas prononcée, à ce jour, sur l'interprétation qu'il convient de donner de la notion de "cadre institutionnel spécifique" au sens de l'article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa, la commission des affaires juridiques a estimé que l'accord principal nécessitait l'avis conforme du Parlement au titre de l'article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa, au motif qu'il créait indiscutablement un "cadre institutionnel spécifique" (les comités mixtes prévus impliquent la création d'une structure organisationnelle ayant le pouvoir de prendre des décisions qui lient les parties contractantes, notamment pour tout ce qui concerne le maintien de l'accord et le règlement des litiges).

Il est observé par ailleurs que les protocoles sont généralement conclus sur la même base juridique que l'accord principal.

En dernier lieu, à la conclusion du protocole, le cadre institutionnel sera lui-même formellement modifié, car les comités mixtes seront élargis à de nouveaux membres, représentant le Liechtenstein. Dans cette mesure, il est considéré que les propositions de décisions du Conseil visent à modifier le "cadre institutionnel spécifique" prévu dans l'accord principal et que, par conséquent, il convient de recourir à l'article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE.

Conclusions

Compte tenu de ce qui précède, il est considéré que les propositions de décisions du Conseil visent à modifier le "cadre institutionnel spécifique" prévu dans l'accord principal, dont le protocole proposé fait partie intégrante.

La commission des affaires juridiques a donc décidé à l'unanimité [3], au cours de sa réunion du 11 juin 2007, de recommander de changer la base juridique pour se référer à l'article 300, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE, qui exige l'avis conforme et non pas seulement la consultation du Parlement.

Veuillez agréer, Monsieur le président, l'expression de ma haute considération.

Giuseppe Gargani

• [1]  Non encore publiée au JO.
• [2]  Voir affaire C-338/01, Commission/Conseil, Rec. 2004, p. I-7829, point 54; affaire C-211/01, Commission/Conseil, Rec. 2003, p. I-8913, point 38; affaire 62/88, Grèce/Conseil, Rec. 1990, p. I-01527, point 62.
• [3]  Étaient présents au moment du vote final: Cristian Dumitrescu (président f.f.), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vice-présidente), Manuel Medina Ortega (rapporteur pour avis), Carlo Casini, Janelly Fourtou, Luis de Grandes Pascual, Kurt Lechner, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Hans-Peter Mayer, Michel Rocard, Aloyzas Sakalas, Gabriele Stauner, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina et Tadeusz Zwiefka.

PROCÉDURE

Titre	Adhésion du Liechtenstein à l'accord UE/CE/Suisse sur l'association de la Suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen
Références	COM(2006)0752 – C6-0089/2008 – 2006/0251(CNS)
Date de la consultation du PE	28.2.2008
Commission compétente au fond        Date de l’annonce en séance	LIBE 13.3.2008
Commission(s) saisie(s) pour avis        Date de l’annonce en séance	AFET 13.3.2008
Avis non émis        Date de la décision	AFET 27.2.2007
Rapporteur(s)        Date de la nomination	Ewa Klamt 19.12.2006
Contestation de la base juridique        Date de l’avis JURI	JURI 11.6.2007
Examen en commission	28.2.2007		28.2.2007		6.5.2008		29.5.2008
Date de l’adoption	29.5.2008
Résultat du vote final	+: –: 0:	36 0 2
Membres présents au moment du vote final	Alexander Alvaro, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Urszula Gacek, Patrick Gaubert, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Claude Moraes, Martine Roure, Csaba Sógor, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Edit Bauer, Simon Busuttil, Genowefa Grabowska, Sophia in ‘t Veld, Syed Kamall, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Marian-Jean Marinescu, Marianne Mikko, Bill Newton Dunn, Nicolae Vlad Popa
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Manolis Mavrommatis