ZPRÁVA o hodnocení dublinského systému

2. 7. 2008 - (2007/2262(INI))

Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
Zpravodajka: Jean Lambert

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o hodnocení dublinského systému

(2007/2262(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země („dublinské nařízení“)[1],

–   s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy[2],

–   s ohledem na směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany[3],

–   s ohledem na směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl[4] („směrnice o přijímání žadatelů“),

–   s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 862/2007 ze dne 11. července 2007 o statistice Společenství v oblasti migrace a mezinárodní ochrany a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 311/76 o sestavování statistik o zahraničních pracovnících[5],

–   s ohledem na závěry Rady o přístupu policejních a donucovacích orgánů členských států a Europolu do systému Eurodac[6],

–   s ohledem na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 573/2007/ES ze dne 23. května 2007 o zřízení Evropského uprchlického fondu na období 2008 až 2013 jako součásti obecného programu Solidarita a řízení migračních toků a o zrušení rozhodnutí Rady č. 2004/904/ES[7],

–   s ohledem na své usnesení ze dne 6. dubna 2006 o situaci uprchlíků na Maltě[8],

–   s ohledem na zprávy o návštěvách svého Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci v zadržovacích střediscích v několika členských státech,

–   s ohledem na své usnesení ze dne 21. června 2007 o azylu: praktické spolupráci, kvalitě rozhodovacího procesu ve společném evropském azylovém systému[9],

–   s ohledem na své usnesení ze dne 16. ledna 2008 o strategii EU o právech dítěte[10],

–   s ohledem na své usnesení ze dne 13. března 2008 o případu íránského občana Seyeda Mehdího Kázemího[11],

–   s ohledem na článek 45 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (A6-0287/2008),

A. vzhledem k tomu, že všichni žadatelé o azyl mají nárok na individuální a podrobné posouzení své žádosti,

B.  vzhledem k tomu, že právní předpisy a postupy jednotlivých zemí v oblasti azylové politiky se stále výrazně liší, a že proto jednotlivé státy účastnící se dublinského systému zacházejí s žadateli o azyl odlišným způsobem,

C. vzhledem k tomu, že dublinský systém vychází z takových předpokladů, jako je vzájemná důvěra a spolehlivost, a že nejsou-li tyto předpoklady splněny, tedy pokud v určitých členských státech existují závažné nedostatky při shromažďování údajů či rozpory v procesu rozhodování, narušuje to celý systém,

D. vzhledem k existujícím důkazům o tom, že účinný přístup k postupu pro udělení postavení uprchlíka není v některých členských státech zaručen,

E.  vzhledem k tomu, že některé členské státy neuplatňují směrnici o přijímání žadatelů účinným způsobem, ať se jedná o žadatele o azyl, kteří čekají na přemístění do jiného členského státu podle dublinského nařízení, nebo o žadatele, kteří mají být navráceni do členského státu, který je v jejich věci příslušný,

F.  vzhledem k tomu, že některé členské státy systematicky umísťují osoby, na které se vztahuje dublinský systém, do zadržovacích středisek,

G. vzhledem k tomu, že vysoký počet vícenásobných žádostí a nízký počet uskutečněných přemístění jsou znakem toho, že dublinský systém je v mnoha ohledech nedokonalý a že je nutné zavést společný evropský azylový systém,

H. vzhledem k tomu, že správné uplatňování dublinského nařízení může snadno vyústit v nerovnoprávné rozdělení odpovědnosti za osoby žádající o ochranu na úkor některých členských států, které jsou obzvláště vystaveny migračním tokům čistě na základě své geografické polohy,

I.   vzhledem k tomu, že hodnocení provedené Komisí odhaluje, že v roce 2005 muselo třináct členských států nacházejících se na hranicích Unie řešit rostoucí problémy vyvolané dublinským systémem,

J.   vzhledem k tomu že jižní členské státy jsou nuceny přijímat žádosti o azyl od neregulérních přistěhovalců, kteří se při cestě do Evropy ocitají v ohrožení života,

K. vzhledem k tomu že jižní členské státy jsou nuceny přijímat žádosti o azyl od neregulérních přistěhovalců, kterým neposkytují pomoc třetí země, jež jsou podle mezinárodní práva povinny takovou pomoc poskytnout,

L.  vzhledem k tomu, že členské státy nemusí mít zájem na dodržování závazku registrovat do databáze Eurodac osoby, které nelegálně vstoupily na jejich území, neboť to může mít za následek zvýšení počtu žádostí o azyl, kterými se budou muset zabývat,

M. vzhledem k tomu, že dublinské nařízení zavádí systém, jenž má určit, kterému členskému státu přísluší zabývat se danou žádostí, avšak původně nebyl zamýšlen jako mechanismus pro sdílení břemene, proto k tomuto účelu ani neslouží,

N. vzhledem k tomu, že je nezbytné, aby bylo jakékoli hodnocení dublinského systému doplněno o konkrétní, trvalý, spravedlivý a funkční mechanismus pro sdílení břemene,

O. vzhledem k tomu, že kritérium první země vstupu v rámci dublinského systému vytváří velký tlak na hraniční členské státy,

P.  vzhledem k tomu, že míry přiznání postavení uprchlíka žadatelům se v jednotlivých členských státech u státních příslušníků některých třetích zemí pohybují přibližně od 0 % po 90 %,

Q. vzhledem k tomu, že je velice důležité, aby byli žadatelé plně obeznámeni s dublinským procesem a jeho možnými důsledky, a to v jazyce, kterému rozumějí,

R.  vzhledem k tomu, že článek 24 Listiny základních práv Evropské unie stanoví, že při všech činnostech týkajících se dětí, ať už uskutečňovaných veřejnými orgány nebo soukromými institucemi, musí být prvořadým hlediskem nejvlastnější zájem dítěte,

S.  vzhledem k tomu, že ačkoli celistvost rodiny zaujímá mezi kritérii uvedenými v dublinském nařízení první místo, toto ustanovení často není uplatňováno,

T.  vzhledem k tomu, že statistické údaje o přemísťování jsou zjevně nepřesné, neboť neuvádějí například počet žádostí o převzetí žadatele o azyl z důvodu neregulérního překračování hranic či poměr žádostí o převzetí k žádostem o přijetí zpět,

U. vzhledem k tomu, že v roce 2005 ohlásilo devět nových členských států, že zaznamenaly více „vstupních“ přemístění na základě dublinského nařízení, a že členské státy, které nejsou na vnější pozemní hranici Unie, zaznamenaly více „výstupních“ přemístění,

V. vzhledem k tomu, že Komise nebyla schopna posoudit náklady systému a že se jedná o údaj důležitý pro to, aby bylo možné vyhodnotit, nakolik je systém účinný,

W. vzhledem k tomu, že na zasedání Rady ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci, které se konalo ve dnech 12. a 13. června 2007 v Lucemburku, byla Komise vyzvána, aby co nejdříve předložila návrh na změnu nařízení o databázi Eurodac s cílem umožnit policejním a donucovacím orgánům členských států a Europolu za určitých podmínek přístup do této databáze, která byla původně vytvořena jako nástroj pro uplatňování dublinského nařízení,

Účinnost systému a sdílení odpovědnosti

1.  rozhodně se domnívá, že dokud nebude v celé Evropské unii dosaženo uspokojivé a jednotné úrovně ochrany, bude dublinský systém jak z technického, tak lidského hlediska vždy vykazovat neuspokojivé výsledky a žadatelé o azyl budou mít i nadále pádné důvody, aby o azyl žádali raději v konkrétním členském státě, a mohli tak využít vnitrostátního rozhodovacího procesu, který je pro ně nejvýhodnější;

2.  je pevně přesvědčen, že pokud nevznikne skutečný společný evropský azylový systém a jednotný postup, bude dublinský systém i nadále nespravedlivý jak z hlediska žadatelů o azyl, tak z hlediska některých členských států;

3.  opakuje naléhavou potřebu zlepšit jak kvalitu, tak soudržnost rozhodovacího procesu; je přesvědčen, že v tomto ohledu by mohl sehrávat pozitivní úlohu Evropský úřad na pomoc žadatelům o azyl, například tím, že by poskytoval školení na jednotné vysoké úrovni a že by zajišťoval týmy odborné pomoci;

4.  žádá Komisi, aby jako doplněk k projektovému financování zvážila metody přímého financování úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, aby mohl zdokonalit svou dohlížecí a poradní činnost v EU a dále rozvíjet postupy, které mají podpořit vnitrostátní orgány v jejich úsilí o zlepšení kvality rozhodování;

5.  žádá Komisi, aby navrhla mechanismy sdílení břemene, jejichž zavedení by mohlo pomoci ulehčit nerovnoměrně rozložené břemeno, které by mohlo zatěžovat určité, zejména hraniční, členské státy, avšak které nezapadají do dublinského systému;

6.  žádá Komisi, aby do doby, než budou zavedeny evropské mechanismy sdílení břemene, usilovala o to, aby v rámci dublinského nařízení byly stanoveny jiné než finanční mechanismy, které napraví neblahé důsledky, jež má jeho uplatňování pro členské státy na vnějších hranicích Unie;

7.  žádá Komisi, aby stanovila závazný mechanismus, který ukončí přemísťování žadatelů o azyl do členských států, v nichž není zaručeno podrobné a spravedlivé posouzení jejich žádosti, a aby systematicky přijímala opatření vůči těmto státům;

8.  vyzývá Komisi, aby navázala smysluplné bilaterální pracovní vztahy se třetími zeměmi, jako je Libye, s cílem usnadnit spolupráci a zajistit, aby tyto třetí země plnily své povinnosti vyplývající z mezinárodního práva;

Práva žadatelů

9.  žádá Komisi, aby do nového nařízení zapracovala jasnější a přísnější ustanovení o prostředcích, kterými jsou osoby usilující o ochranu informovány o dopadech dublinského nařízení, a aby zvážila vytvoření standardního letáku, který by mohl být přeložen do určitého počtu jazyků a distribuován všem členským státům; měla by také vzít v úvahu míru gramotnosti v jednotlivých zemích;

10. žádá Komisi, aby pozměnila články 19 a 20 dublinského nařízení o přebírání a zpětném přebírání tak, aby bylo žadatelům poskytnuto automatické právo s odkladným účinkem na odvolání proti rozhodnutí převést podle dublinského nařízení odpovědnost na jiný členský stát;

11. znovu zdůrazňuje, že zásada nenavracení by měla zůstat jedním ze základních kamenů jakéhokoli společného azylového systému na úrovni Evropské unie, a trvá na tom, že uplatňování dublinského nařízení by nikdy nemělo vést k tomu, že je žádost z procedurálních důvodů uzavřena a po přemístění v rámci dublinského procesu není znovu otevřena, aby mohlo proběhnout podrobné a spravedlivé posouzení; domnívá se, že by to mělo být v nařízení jasně uvedeno;

12. domnívá se, že by si členské státy měly lépe předávat informace o přemísťování, zejména s ohledem na informace o zvláštní zdravotní péči, kterou přemísťované osoby potřebují;

13. žádá Komisi, aby posoudila možnost, že by osoba, která má být přemístěna do jiného členského státu, byla přemístěna do země svého původu, ovšem pouze na její výslovnou žádost a při plném dodržení jejích procesních práv;

Opětovné spojení rodiny a zásada nejvlastnějších zájmů dítěte

14. doporučuje, aby byl na úrovni Evropské unie přijat soubor společných pokynů ke stanovení věku a aby bylo v případě nejistoty rozhodováno ve prospěch dítěte;

15. připomíná, že v rámci rozhodování týkajícího se dětí musí být prvořadé nejvlastnější zájmy dítěte; trvá na tom, že nezletilé osoby bez doprovodu by nikdy neměly být zadržovány nebo přemísťovány do jiného členského státu s výjimkou případů, kdy se tak děje za účelem opětovného spojení rodiny, a že pokud se ukáže, že je takové přemístění nutné, musí být dítě během celého postupu řádně zastoupeno a mít s sebou doprovod; vítá proto záměr Komise více objasnit uplatňování dublinských pravidel v souvislosti s nezletilými osobami bez doprovodu;

16. vyjadřuje politování nad tím, že definice člena rodiny podle stávajícího nařízení je příliš omezující, a žádá Komisi, aby současnou definici rozšířila na veškeré blízké příbuzné a dlouhodobé partnery, a zejména na ty, kteří nepožívají žádnou jinou podporu rodiny, a zletilé děti, jež nejsou schopny se o sebe postarat;

17. vítá záměr Komise rozšířit působnost dublinského nařízení na podpůrnou ochranu, neboť by tak žadatelé o takovou ochranu mohli být opětovně spojeni s členy rodiny, jimž byl tento druh ochrany udělen nebo kteří o něj žádají v jiném členském státě;

Zadržení

18. žádá Komisi, aby do návrhu začlenila ustanovení, kterým bude zadržení žadatelů spadajících do dublinského systému omezeno na opatření využívané jako poslední možnost a v němž vymezí důvody, ze kterých lze zadržení uplatnit, a procesní záruky, jež je třeba poskytnout;

19. žádá Komisi, aby v dublinském nařízení jednoznačně uvedla, že žadatelé spadající do dublinského systému mají nárok na stejné podmínky přijetí jako ostatní žadatelé o azyl, a to v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice o přijímání, který stanoví obecná pravidla, zejména pokud jde o materiální podmínky přijetí, zdravotní péči, svobodu pohybu a školní docházku nezletilých osob;

Ustanovení o svrchovanosti a humanitární ustanovení

20. domnívá se, že humanitární ustanovení v článku 15 dublinského nařízení umožňuje dublinský systém uplatňovat do značné míry pružně, avšak že by měl být uplatňován šířeji, aby nebyly rodiny vystavovány nepřiměřenému strádání v důsledku rozdělení;

21. domnívá se, že nachází-li se žadatel o azyl v obzvláště zranitelné pozici v důsledku závažné nemoci, vážného postižení, vysokého věku či těhotenství, a tato osoba je tedy závislá na pomoci příbuzného, jenž se nachází na území jiného členského státu, než kterému podléhá posouzení žádosti, měla by být pokud možno s tímto příbuzným opětovně spojena; žádá Komisi, aby zvážila, zda příslušnou část humanitárního ustanovení v čl. 15 odst. 2 neučinit závaznou;

22. domnívá se, že by měla být zavedena proaktivní povinnost organizací, jako je Červený kříž nebo Červený půlměsíc, pátrat po členech rodiny;

23. vítá záměr Komise upřesnit okolnosti a postupy pro použití ustanovení o svrchovanosti, a to zejména s cílem zavést podmínku souhlasu žadatele o azyl;

Shromažďování údajů a Eurodac

24. vyjadřuje znepokojení nad rozpory a nedostatky při shromažďování údajů, které odhalilo hodnocení dublinského systému provedené Komisí, zejména ve vztahu k registraci otisků prstů osob, které nelegálně překročily hranice Unie, což výrazně zpochybňuje odůvodněnost tohoto systému; věří, že nové nařízení o statistice Společenství v oblasti migrace a mezinárodní ochrany poskytne zúčastněným stranám přesnější obrázek o fungování dublinského systému a dalších nástrojů Společenství týkajících se mezinárodní ochrany;

25. vyjadřuje znepokojení nad skutečností, že v současnosti není k dispozici žádné posouzení nákladů dublinského systému; žádá Komisi, aby tuto problematickou situaci napravila, protože se jedná o důležitý faktor hodnocení systému;

26. bere se zájmem na vědomí obavy Komise týkající se shromažďování a kvality údajů zasílaných do ústřední jednotky systému Eurodac, jakož i neplnění povinnosti vymazat určité údaje a nedodržování pravidel týkajících se ochrany osobních údajů; domnívá se, že před tím, než budou plánovány další možnosti využití této databáze, je třeba se těmito selháními zpochybňujícími spolehlivost systému Eurodac důkladně zabývat;

27. domnívá se, že každý členský stát by měl na uzavřeném seznamu jednoznačně uvést, které agentury a orgány mají přístup do databáze Eurodac a za jakým účelem, aby se zabránilo jakémukoli nezákonnému použití údajů;

28. zdůrazňuje, že poskytnutí přístupu do databáze Eurodac také policejním a donucovacím orgánům členských států a Europolu s sebou nese nebezpečí, že tyto informace mohou být předány třetím zemím, což by mohlo mít negativní dopady na žadatele o azyl a jejich rodiny; je přesvědčen, že by se v důsledku toho také zvýšilo nebezpečí stigmatizace žadatelů o azyl;

o

o o

29. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi.

• [1]        Úř. věst. L 50, 25.2.2003, s. 1.
• [2]        Úř. věst. L 316, 15.12.2000, s. 1.
• [3]        Úř. věst. L 304, 30.9.2004, s. 12.
• [4]        Úř. věst. L 31, 6.2.2003, s. 18.
• [5]        Úř. věst. L 199, 31.7.2007, s. 23.
• [6]        2807. zasedání Rady ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci, které se konalo ve dnech 12. a 13. června              2007 v Lucemburku.
• [7]        Úř. věst. L 144, 6.6.2007, s. 1.
• [8]        Úř. věst. C 293 E, 2.12.2006, s. 301.
• [9]        Přijaté texty, P6_TA(2007)0286.
• [10]       Přijaté texty, P6_TA(2008)0012.
• [11]       Přijaté texty, P6_TA(2008)0107.

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Připomenutí hlavních ustanovení nařízení Dublinské úmluvy II

18. února 2003 přijala Rada nařízení (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl, které s jeho prováděcím nařízením[1] a s nařízením „EURODAC“[2] tvoří dublinský systém. Tento systém se v současné době uplatňuje v 27 členských státech a také v Norsku a na Islandu a brzy bude rozšířen na Švýcarsko a Lichtenštejnsko.

Tento systém, který by měl být zárukou, že vždy bude jeden (a pouze jeden) členský stát odpovědný za posouzení všech žádostí, má zásadní význam zejména pro zabránění fenoménu „uprchlíků na okraji", druhotné migrace a opakovaných žádostí (se obecně nazývá „obchodování s azylem“). Spočívá v kritériích v určeném pořadí (kapitola III), která jsou rozdělena následujícím způsobem:

1. Kritéria spojená se zásadou opětovného spojení rodiny

2. Kritéria spojená s vydáním pobytových povolení a víz

3. Kritéria spojená s nezákonným vstupem nebo pobytem na území členského státu

4. Kritéria spojená s legálním vstupem na území členského státu

Dublinské nařízení obsahuje mimo jiné dvě ustanovení, která mají charakter volného uvážení, která systému dodávají nezbytnou pružnost. Jedná se o ustanovení o svrchovanosti, které umožňuje členským státům posoudit žádost o azyl, i když toto posouzení mu nepřísluší podle kritérií stanovených v nařízení (čl. 3 odst. 2), a o humanitární ustanovení, které umožňuje členskému státu, i když není odpovědný za vyřizování žádosti podle kritérií uvedených v nařízení, posoudit tuto žádost na žádost jiného členského státu, z hlediska rodinného nebo kulturního (článek 15).

Dublinské nařízení zavádí postupy převzetí a opětovného převzetí žadatele o azyl (kapitola V) a obsahuje ustanovení týkající se administrativní spolupráce (kapitola VI).

Článek 28 nařízení stanoví, že nejpozději do tří let po vstupu tohoto nařízení v platnost předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování daného nařízení a případně navrhne potřebné změny. Na toto hodnocení reaguje tato zpráva z vlastního podnětu.

Metodologické problémy

Při četbě hodnotící zprávy, kterou předložila Komise, narazila zpravodajka na různé problémy, které jí ztížily úkol. Nepodařilo se jí, ani přes důkladnou četbu hodnotící zprávy a její přílohy, pochopit logiku závěrů Komise, které byly mimo jiné slabé, neboť jsou vyjádřeny na pouhých 10 řádcích zprávy, které Komise „vytáhla“ k provedení hodnocení. Z tohoto hlediska je zajímavé podotknout, že příloha, která má více než 50 stran, obsahuje úvod, ve kterém jsou uvedena 4 kritéria, podle kterých Komise hodlá „měřit účinnost“ dublinského systému[3], ale nenajdeme v něm žádnou systematickou analýzu těchto kritérií, a zejména žádný závěr. Za těchto podmínek se zpravodajka snažila alespoň ohodnotit kritéria definovaná Komisí, aby si mohla udělat představu o stupni účinnosti systému.

První kritérium spočívalo v posouzení, zda „dublinský systém splnil své cíle, jasně stanovené v preambuli nařízení“. Komise v závěru své zprávy oznámila, že „obecně lze říci, že cíle dublinského systému, zejména zřízení jasného a proveditelného mechanizmu pro určení příslušnosti členského státu k posouzení žádostí o azyl, byly do značné míry splněny.“[4] Vzhledem k množství nedostatků, na které Komise ve svém hodnocení uvážlivě poukazuje, a vzhledem k množství vyjasnění, která, jak se domnívá, oprávněně podává k ustanovením nařízení, je toto tvrzení, které je natolik neurčité, že je těžké ho popřít, přesto překvapující.

Co se týká boje proti fenoménu uprchlíků na okraji a boje proti obchodování s azylem, které jsou na jiném místě přílohy posuzovány jako jedny z hlavních cílů dublinského systému, nezdá se, že by byly úspěšné, neboť procento vícenásobných žádostí se zvýšilo ze 7 % v roce 2003 na 16 % v roce 2005, a to i samotnou Komisi vedlo k závěru, že dublinský systém neměl očekávaný odrazující účinek[5].

Proto je potřeba dále zvážit, proč systém nefunguje.

Druhé kritérium, které Komise navrhla, se týkalo otázky, „zda dublinské nařízení vyřešilo určité problémy, které vyvstaly při uplatňování Dublinské úmluvy... například lhůty vyřizování žádostí, opětovné spojení rodiny a celková účinnost systému, týkající se především účinného přemísťování“. Komise ve své zprávě poznamenává, že problém přemísťování, z nichž se pouze třetina opravdu uskuteční, tvoří jednu z hlavních překážek účinného uplatňování systému[6]. Co se týče opětovného spojení rodiny, které je uvedeno jako první kritérium v nařízení, zdá se, že je více teoretické než praktické, poněvadž Komise v příloze uvádí, že ustanovení nařízení, která se ho týkají, jsou „uplatňována zřídka.“[7] Na základě těchto dvou bodů se zdá, že druhé kritérium není plněno úplně.

Třetí kritérium bylo zaměřeno na množství uskutečněných přemístění, které je překvapivě nízké, což je jasnou známkou nedostatečnosti systému, a mělo by být vysvětleno jasněji.

Čtvrté kritérium je spojené s „vlivem dublinského systému na azylový systém různých členských států“, cílem analýzy bylo určit, zda je tento systém výhodný nebo nevýhodný pro určité členské státy.

Podle stanoviska zpravodajky je analýza o migračních tocích v rámci dublinského systému provedená Komisí, která souvisí se čtvrtým kritériem, sporná z několika důvodů. Na jedné straně, jak to sama Komise uvádí v příloze, jsou statistické informace dodané členskými státy rozdílné[8], některé státy například zapisují celou rodinu jako jeden případ, zatímco jiné počítají každého člena rodiny zvlášť. Na druhé straně Komise zakládá hodnocení migračních toků v rámci dublinského systému na provedených přemístěních a ne na přemístěních odsouhlasených (i když nerealizovaných). Jak však sama uznává, kdyby byl mechanismus přemísťování dodržován, přineslo by to výrazné zvýšení počtu žadatelů v některých hraničních zemích. Konečně, jak sama Komise jasně prohlašuje ve svém hodnocení, zdá se, vzhledem k „překvapivě nízkému“ počtu případů nedovoleného vstupu registrovaných v databázích systému Eurodac[9], že povinnost snímat otisky prstů nebezpečných osob v případech nedovoleného vstupu na vnějších hranicích není uplatňována všemi členskými státy. Tyto zaznamenané informace systému „Eurodac“ jsou však nezbytné nejen pro účinné uplatňování jednoho z dublinských kritérií, ale slouží také pro veškeré kritické a objektivní hodnocení fungování systému a jeho důsledků.

Za těchto podmínek se zpravodajce jeví, že tvrzení Komise v jejím hodnocení, kde uvádí, že „na rozdíl od všeobecně rozšířeného předpokladu, že většina přemístění směřuje do členských států ležících u vnější hranice EU, se ve skutečnosti ukazuje, že celkové rozdělení mezi členské státy nacházející se u hranice a mimo ni je víceméně vyrovnané“, je založeno na více než nejistých základech. A navíc, Komise rozlišuje mezi „státy, které se nacházejí na vnější hranici“, a ostatními státy, a toto rozlišení, jak se zpravodajka ujistila, je založené na kritériích, která jsou chybná v základních geografických údajích, neboť zejména Finsko, které má společnou hranici s Ruskem dlouhou přibližně 1300 km, je začleněno mezi státy bez vnější hranice[10].

Stručně řečeno se zdá, že optimistický závěr, který Komise učinila na základě svého hodnocení, jenž zní: „cíle dublinského systému byly do značné míry splněny“, je více pozitivním pohledem na systém, se kterým se můžeme nebo nemusíme ztotožnit, než důslednou analýzou, již je mimo jiné obtížné provést vzhledem k rozdílnostem a značně neúplným údajům, které jsou k dispozici.

Návrhy pozměňovacích návrhů k nařízení

Zejména na základě problémů odhalených Komisí zpravodajka navrhuje, aby byla vyjasněna a upravena následující hlediska systému:

1. Dodržování zásady nenavracení: každá žádost musí být důkladně přezkoumána a žádný spis nesmí být uzavřen z procedurálních důvodů, aniž by došlo k posouzení žádosti.

2. Žadatelé musí obdržet všechny potřebné informace o dublinském systému v jazyce, kterému rozumějí, a musí mít přístup k právní pomoci během celého postupu; kromě toho musí mít možnost práva s odkladným účinkem na odvolání proti veškerým rozhodnutím o přemístění.

3. Kritéria pro určení věku nezletilých by měla být sladěna a nezletilí by měli být přemísťováni ve zcela výjimečných případech, pokud je to v jejich zájmu; měli by být během přemístění řádně doprovázeni a zastupováni, aby se předešlo případům, kdy jsou děti pohřešovány.

4. Definice rodiny by měla být rozšířena takovým způsobem, aby byly více brány v úvahu legitimní zájmy žadatelů; ustanovení o opětovném spojení rodiny by měla být rozšířena na žadatele o podpůrnou ochranu a na osoby, které této ochrany požívají.

5. Měl by se stanovit povinný charakter jistých částí humanitárního ustanovení, zejména pro zvlášť zranitelné osoby.

6. Ustanovení o svrchovanosti by nemělo být uplatňováno bez souhlasu žadatele.

7. K zadržení by mělo dojít pouze v případech nutnosti, které jsou řádně odůvodněné, a žadatelé, kteří čekají na přemístění, by měli požívat stejných podmínek přijetí jako každý jiný žadatel.

8. Měly by být vytvořeny mechanismy, aby bylo zabráněno přemisťování do zemí, které zjevně nedodržují práva žadatelů, a do takových zemí, které musí čelit silným migračním tokům v určitých obdobích.

9. Než se bude přemýšlet o rozšíření přístupu do databáze systému Eurodac ve prospěch pořádkových sil a Europolu, bude lepší vyřešit stávající problémy a stanovit nezbytné záruky pro ochranu osobních dat.

Závěry a doporučení

Zpravodaj se domnívá, že si musíme položit otázku, zda dublinský systém opravdu odpovídá danému účelu. Zdá se, že systém přisuzuje neúměrně velkou část odpovědnosti členským státům na hranicích EU, a i když se tím ujasňuje, který členský stát je příslušný k posouzení žádosti o azyl, neexistují žádné mechanismy, jak těmto státům poskytovat podporu. Navíc, vzhledem k významu integrace by se mělo větší měrou přihlížet ke stávajícím vazbám mezi žadateli o azyl a konkrétními členskými státy, v nichž se příslušná komunita již usadila nebo s níž žadatel o azyl sdílí jazyk či kulturu.

Zásadním problémem přesto zůstává, že pokud členské státy neposkytnou všem žadatelům úroveň a míru ochrany, pokud ne stejnou, tak alespoň odpovídající, a s vysokou kvalitou, tito žadatelé budou mít i nadále legitimní zájem podávat žádosti v určitém členském státě spíše než v jiném a budou motivováni podat opakované žádosti najednou a obejít tak ustanovení dublinského systému. Restriktivní uplatňování kritéria opětovného spojení rodiny tuto tendenci ještě zvýší. Tento problém nebude moci být vyřešen v rámci revize dublinské nařízení, ale měl by být vyřešen během revize dalších nástrojů společného evropského systému v oblasti azylu. Co se týká dublinského nařízení, jedním z hlavních cílů revize by mělo být, v rámci možností, snažit se vzít v úvahu legitimní přání žadatelů, zajištění potřebných informací pro ně a zaručení, že jejich žádost bude vyřizována za nejlepších možných podmínek, v dokonalém souladu s Ženevskou úmluvou.

• [1]  Nařízení Komise 1560/2003 ze dne 2. září 2003, Úř. věst. L 222, 5. 9. 2003.
• [2]  Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému "Eurodac" pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy
• [3]  SEK(2007) 742, s. 7.
• [4]  KOM(2007) 299 v konečném znění, s. 13.
• [5]  SEK(2007) 742, s. 47.
• [6]  Z 40 180 přijatých žádostí bylo uskutečněno pouze 16 842 přemístění v období od září 2003 do prosince 2005.
• [7]  SEK(2007) 742, s. 23.
• [8]  SEK(2007) 742, s. 6.
• [9]  KOM(2007) 299 v konečném znění, s. 9
• [10]  Jsou považovány za země s vnějšími hranicemi země mající pozemní hranici se třetími zeměmi a země mající mořskou hranici, která je vystavena migračním tlakům: Estonsko, Litva, Lotyšsko, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Maďarsko, Rumunsko, Bulharsko, Itálie, Španělsko, Malta, Řecko, Portugalsko a Kypr. Jsou považovány za země bez vnějších hranic: Švédsko, Norsko, Island, Dánsko, Irsko, Spojené království, Nizozemsko, Německo, Belgie, Lucembursko, Francie, Rakousko, Česká republika a Finsko.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	25.6.2008
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	49 1 1
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Alexander Alvaro, Mario Borghezio, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Elly de Groen-Kouwenhoven, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Lilli Gruber, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Martine Roure, Inger Segelström, Csaba Sógor, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Anne Ferreira, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in ‘t Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Metin Kazak, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn, Nicolae Vlad Popa, Rainer Wieland
Náhradník(ci) (čl. 178 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Iles Braghetto, Michl Ebner, Syed Kamall