BETÆNKNING om evaluering af Dublinsystemet

2.7.2008 - (2007/2262(INI))

Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender
Ordfører: Jean Lambert

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING

om evaluering af Dublinsystemet

(2007/2262(INI))

Europa-Parlamentet,

–       der henviser til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne ("Dublinforordningen")[1],

–       der henviser til Rådets forordning (EF) nr. 2725/2000 af 11. december 2000 om oprettelse af "Eurodac" til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublin-konventionen[2],

–       der henviser til Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse[3],

–       der henviser til Rådets direktiv 2003/9/EF af 27. januar 2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne[4] ("modtagelsesdirektivet"),

–       der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 862/2007 af 11. juli 2007 om EF-statistikker over migration og international beskyttelse og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 311/76 om udarbejdelse af statistik vedrørende udenlandske arbejdstagere[5],

–       der henviser til Rådets konklusioner om medlemsstaternes politis og retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til Eurodac-databasen[6],

–       der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 573/2007/EF af 23. maj 2007 om oprettelse af Den Europæiske Flygtningefond for perioden 2008-2013 som en del af det generelle program om solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme og om ophævelse af Rådets beslutning 2004/904/EF[7],

–       der henviser til sin beslutning af 6. april 2006 om situationen for flygtningene i Malta[8],

–       der henviser til sine rapporter om de besøg, som Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender har aflagt i interneringscentre i flere medlemsstater,

–       der henviser til sin beslutning af 21. juni 2007 om asyl: praktisk samarbejde, bedre beslutningstagning i det fælles europæiske asylsystem[9],

–       der henviser til sin beslutning af 16. januar 2008: Mod en EU-strategi for børns rettigheder[10],

–       der henviser til sin beslutning af 13. marts 2008 om sagen om den iranske statsborger Seyed Mehdi Kazemi[11],

–       der henviser til forretningsordenens artikel 45,

–       der henviser til betænkning fra Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (A6‑0287/2008),

A.  der henviser til, at alle asylansøgere har ret til at få deres ansøgning behandlet individuelt og fuldstændigt,

B.  der henviser til, at lovgivning og praksis vedrørende asyl stadig er meget forskellig fra land til land, og at asylansøgere som følge heraf behandles forskelligt i de enkelte Dublinlande,

C.  der henviser til, at Dublinsystemet har rod i forudsætninger som gensidig tillid og pålidelighed, og det er hele systemet, der påvirkes, hvis disse forudsætninger ikke opfyldes, dvs. hvis der er alvorlige mangler i dataindsamlingen eller uoverensstemmelser i beslutningsprocessen i nogle medlemsstater,

D.  der henviser til, at der er tegn på, at nogle medlemsstater ikke sikrer reel adgang til en procedure for afgørelse af flygtningestatus,

E.  der henviser til, at nogle medlemsstater ikke anvender modtagelsesdirektivet effektivt, hverken på asylansøgere, der venter på at blive overført til en anden medlemsstat efter Dublinforordningen, eller på tidspunktet for tilbagesendelsen til den ansvarlige medlemsstat,

F.  der henviser til, at nogle medlemsstater systematisk tilbageholder personer, der er omfattet af Dublinsystemet,

G.  der henviser til, at det store antal gentagne ansøgninger og det lave antal effektuerede overførsler vidner om Dublinsystemets mangler og om behovet for at indføre et fælles europæisk asylsystem,

H.  der henviser til, at en korrekt gennemførelse af Dublinforordningen meget vel kan resultere i en ulige fordeling af ansvaret for personer, der søger beskyttelse, på bekostning af nogle medlemsstater, der er særlig udsatte for migrationsstrømme blot på grund af deres geografiske beliggenhed,

I.  der henviser til, at Kommissionens evaluering afslører, at de 13 medlemsstater ved EU's grænse i 2005 skulle håndtere de voksende udfordringer i forbindelse med Dublinsystemet,

J.  der henviser til, at de sydlige medlemsstater må acceptere asylansøgninger fra ulovlige indvandrere, der reddes, når de kommer i havsnød på vej til Europa,

K.  der henviser til, at de sydlige medlemsstater må acceptere asylansøgninger fra ulovlige indvandrere, der ikke bistås af tredjelande, som i henhold til folkeretten er forpligtede til at yde en sådan bistand,

L.  der henviser til, at medlemsstaterne måske ikke har interesse i at overholde forpligtelsen til at registrere illegale indvandrere i Eurodac-databasen, da dette kan resultere i et stigende antal asylansøgninger, som de skal behandle,

M.  der henviser til, at der med Dublinforordningen indføres et system, der har til formål at fastslå, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning, men at systemet ikke oprindeligt blev indført som en mekanisme til deling af byrden og derfor ikke kan fungere som en sådan,

N.  der henviser til, at det er vigtigt, at enhver evaluering af Dublinsystemet ledsages af en konkret, permanent, retfærdig og funktionel mekanisme til deling af byrden,

O.  der henviser til, at Dublinsystemets kriterium om det første indrejseland lægger et stort pres på medlemsstaterne med ydre grænser,

P.  der henviser til, at godkendelsessatserne for kandidater til flygtningestatus varierer mellem ca. 0 % og 90 % for statsborgere fra visse tredjelande medlemsstaterne imellem,

Q.  der henviser til, at det er vigtigt, at personer, der indgiver en ansøgning, er blevet fuldt underrettet om Dublinprocessen på et sprog, de forstår, og dens mulige konsekvenser,

R.  der henviser til, at det i artikel 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder bestemmes, at barnets tarv skal komme i første række i alle handlinger vedrørende børn, uanset om de udføres af offentlige myndigheder eller private institutioner,

S.  der henviser til, at selv om familiens enhed nævnes først i hierarkiet af kriterier, der er opstillet i Dublinforordningen, anvendes denne bestemmelse ofte ikke,

T.  der henviser til, at der er en indlysende mangel på nøjagtighed i de statistiske data om overførsler, da de f.eks. ikke indeholder oplysninger om antallet af anmodninger om overtagelse af ansvaret for en asylansøger, der ulovligt har passeret grænsen, eller forholdet mellem anmodninger om at "tage ansvaret for" og anmodninger om at "tage tilbage",

U.  der henviser til, at ni af de nye medlemsstater i 2005 oplyste, at de registrerede flere "indgående" overførsler i henhold til Dublinforordningen, og at medlemsstaterne uden en ydre landegrænser oplyste, at de registrerede flere "udgående" overførsler,

V.  der henviser til, at Kommissionen ikke har været i stand til at vurdere omkostningerne i forbindelse med systemet, og at det er en vigtig oplysning, når dets effektivitet skal evalueres,

W.  der henviser til, at Kommissionen på Rådets (retlige og indre anliggender) møde i Luxembourg den 12.-13. juni 2007 blev opfordret til så hurtigt som muligt at fremlægge et ændringsforslag til Eurodac-forordningen med det formål på visse betingelser at give medlemsstaternes politi og retshåndhævende myndigheder og Europol adgang til Eurodac-databasen, en database, der oprindeligt blev udarbejdet som et redskab i forbindelse med gennemførelsen af Dublinforordningen,

Systemets effektivitet og ansvarsdeling

1. er fuldt overbevist om, at Dublinsystemet altid vil medføre utilfredsstillende resultater ud fra såvel et teknisk som et menneskeligt synspunkt, og at asylansøgere fortsat vil have gyldige grunde til at ønske at indgive deres ansøgning i en bestemt medlemsstat for at kunne drage fordel af den mest fordelagtige nationale beslutningstagning, medmindre man når frem til et tilfredsstillende og konsekvent beskyttelsesniveau i hele EU;

2. er fuldt overbevist om, at Dublinsystemet vil forblive uretfærdigt både for asylansøgerne og for visse medlemsstater, medmindre der indføres et egentligt fælles europæisk asylsystem og en fælles procedure;

3. fastslår endnu en gang, at der er et presserende behov for at forbedre beslutningsprocessens kvalitet og konsekvens; er overbevist om, at en europæisk asylstøttemyndighed vil kunne spille en værdifuld rolle i denne forbindelse, f.eks. ved at formidle uddannelse af høj fælles standard og ved at stille ekspertstøtteteams til rådighed;

4. anmoder Kommissionen om at overveje metoder til at yde direkte finansiering til UNHCR som supplement til projektbaseret støtte for at sætte det i stand til at forbedre overvågningen og rådgivningsarbejdet i EU og fortsat udvikle metoder, der har til formål at støtte de nationale myndigheder i deres bestræbelser på at forbedre kvaliteten af deres beslutningstagning;

5. anmoder Kommissionen om at fremsætte forslag til mekanismer til deling af byrden, som vil kunne indføres for at bidrage til at lette den uforholdsmæssigt tunge byrde, der vil kunne påhvile visse medlemsstater, navnlig medlemsstater med ydre grænser, men som ikke passer ind i Dublinsystemet;

6. opfordrer Kommissionen til at overveje at indføre mekanismer i Dublinforordningen med henblik på at rette op på de negative følger af dens anvendelse for de små medlemsstater med ydre grænser, indtil der er blevet indført europæiske mekanismer til deling af byrderne;

7. anmoder Kommissionen om at sørge for en bindende mekanisme, der skal stoppe overførsel af asylansøgere til medlemsstater, der ikke kan garantere en fuldstændig og retfærdig behandling af deres ansøgninger, og om systematisk at træffe foranstaltninger over for disse medlemsstater;

8. opfordrer Kommissionen til at etablere meningsfyldte bilaterale arbejdsforbindelser med tredjelande som f.eks. Libyen for at fremme samarbejde og sikre, at disse tredjelande lever op til deres internationale juridiske forpligtelser;

Ansøgernes rettigheder

9. anmoder Kommissionen om i den nye forordning at indføre klarere og strengere bestemmelser om metoderne til information af de personer, der søger beskyttelse, om konsekvenserne af Dublinforordningen, og om at overveje at udarbejde en standardpjece, der kan oversættes til en række sprog og sendes til alle medlemsstater; den bør også tage hensyn til de pågældende forskellige læse- og skrivefærdigheder;

10. anmoder Kommissionen om at ændre artikel 19 og 20 i Dublinforordningen om "overtagelse og tilbagetagelse", så ansøgerne gives en automatisk ret til at indgive en appel med opsættende virkning i forbindelse med en beslutning om at overdrage ansvaret til en anden medlemsstat i henhold til Dublinforordningen;

11. fastslår endnu en gang, at princippet om non-refoulement bør forblive en af hjørnestenene i ethvert fælles asylsystem på EU-plan, og understreger, at gennemførelsen af Dublinforordningen aldrig bør føre til, at en ansøgning lukkes af proceduremæssige årsager og ikke genåbnes for en fuldstændig og retfærdig undersøgelse af den oprindelige ansøgning efter en overførsel via Dublinprocessen; mener, at dette bør fremgå klart af forordningen;

12. mener, at informationsudveksling om overførsler mellem medlemsstaterne bør forbedres, navnlig vedrørende særlig lægebehandling, som de overførte personer har behov for;

13. anmoder Kommissionen om at vurdere muligheden for, at en person, der er omfattet af en overførsel til en anden medlemsstat i overensstemmelse med Dublinsystemet, udelukkende kan overføres til hjemlandet på udtrykkelig anmodning fra personen selv og under fuld respekt for de proceduremæssige rettigheder;

Familiesammenføring og princippet om barnets tarv

14. anbefaler, at der vedtages en række fælles retningslinjer for bedømmelse af alder på EU-plan, og at tvivlen i tilfælde af usikkerhed kommer barnet til gode;

15. minder endnu en gang om, at barnets tarv er det vigtigste i alle beslutninger vedrørende børn; understreger, at uledsagede mindreårige aldrig må tilbageholdes eller overføres til en anden medlemsstat, undtagen for at sammenføre familien, og hvis en sådan overførsel viser sig at være nødvendig, skal barnet repræsenteres og ledsages behørigt under hele forløbet; glæder sig derfor over Kommissionens planer om at tydeliggøre, at Dublinbestemmelserne finder anvendelse på uledsagede mindreårige;

16. beklager, at definitionen af et familiemedlem i den nuværende forordning er for snæver, og anmoder Kommissionen om at udvide den nuværende definition til at omfatte alle nære slægtninge og langvarige partnere, navnlig dem, der ikke har nogen anden familiestøtte, og voksne børn, som er ude af stand til at klare sig selv;

17. hilser Kommissionens planer om at udvide Dublinforordningens anvendelsesområde til at omfatte subsidiær beskyttelse velkommen, da dette vil gøre det muligt for personer, der ansøger om subsidiær beskyttelse, at blive genforenet med familiemedlemmer, der er blevet indrømmet denne form for beskyttelse, eller som anmoder om det i en anden medlemsstat;

Tilbageholdelse

18. anmoder Kommissionen om at tilføje en bestemmelse, der begrænser tilbageholdelse af asylansøgere omfattet af Dublinsystemet til at være en sidste udvej, og således fastlægge kriterierne for, at tilbageholdelse kan finde sted, og de proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger, der bør indføres;

19. anmoder Kommissionen om udtrykkeligt at fastslå i Dublinforordningen, at asylansøgere, der er omfattet af forordningen, har ret til de samme modtagelsesvilkår som andre asylansøgere i overensstemmelse med modtagelsesdirektivets artikel 3, stk. 1, hvori fastsættes de generelle bestemmelser, navnlig om materielle modtagelsesbetingelser, sundhedspleje, fri bevægelighed og skolegang for mindreårige;

Humanitær klausul og suverænitetsklausul

20. mener, at den humanitære klausul, der er indeholdt i Dublinforordningens artikel 15, giver Dublinsystemet en betydelig fleksibilitet, men at den bør anvendes mere bredt for at undgå at pålægge familier urimelige byrder som følge af adskillelse;

21. mener, at når en asylansøger befinder sig i en særligt sårbar situation som følge af alvorlig sygdom, et alvorligt handicap, høj alder eller graviditet, og han/hun derfor er afhængig af hjælp fra en slægtning, der opholder sig på en anden medlemsstats område end den medlemsstat, der har ansvaret for behandlingen af ansøgningen, bør han/hun så vidt muligt genforenes med denne slægtning; anmoder Kommissionen om at gøre de relevante bestemmelser i den humanitære klausul i artikel 15, stk. 2, obligatoriske;

22. mener, at der bør indføres en proaktiv pligt til at finde frem til familiemedlemmer for organisationer som Røde Kors og Røde Halvmåne;

23. hilser Kommissionens planer om at tydeliggøre omstændighederne og procedurerne i forbindelse med anvendelse af suverænitetsklausulen velkommen, navnlig med henblik på at indføre betingelsen om asylansøgerens samtykke;

Dataindsamling og Eurodac

24. giver udtryk for sin bekymring over de fejl og mangler i indsamlingen af data, som Kommissionens evaluering af Dublinsystemet afslørede, navnlig i tilknytning til registrering af fingeraftryk for personer, der ulovligt passerer EU's grænser, hvilket skaber alvorlig tvivl om systemets gyldighed; er overbevist om, at den nye forordning om fællesskabsstatistikker over migration og international beskyttelse vil give de berørte aktører et mere nøjagtigt billede af, hvordan Dublinsystemet og andre fællesskabsinstrumenter om international beskyttelse fungerer;

25. giver udtryk for sin bekymring over den omstændighed, at der endnu ikke foreligger nogen vurdering af omkostningerne i forbindelse med Dublinsystemet; anmoder Kommissionen om at rette op på dette problem, da en sådan vurdering udgør en vigtig faktor i evalueringen af systemet;

26. bemærker med interesse de bekymringer, som Kommissionen har givet udtryk for med hensyn til indsamling af data, der sendes til Eurodacs centrale enhed, og kvaliteten af disse, og med hensyn til den manglende overholdelse af forpligtelsen til at slette visse data og af bestemmelserne om beskyttelse af personoplysninger; mener, at disse mangler, der sætter spørgsmålstegn ved Eurodacs pålidelighed, bør løses ordentligt, før en anden anvendelse af denne database kan overvejes;

27. mener, at de enkelte medlemsstater på en lukket liste bør oplyse, hvilke agenturer og myndigheder der har adgang til Eurodac-databasen, og med hvilket formål, for at forhindre enhver uregelmæssig anvendelse af data;

28. understreger, at en udvidelse af adgangen til Eurodac-databasen til at omfatte medlemsstaternes politi og retshåndhævende myndigheder og Europol medfører en risiko for, at oplysninger kan blive videregivet til tredjelande, hvilket kan have negative konsekvenser for asylansøgere og deres familier; er overbevist om, at dette også vil øge risikoen for, at asylansøgere stigmatiseres;

o

o         o

29. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen.

• [1]     EUT L 50 af 25.2.2003, s. 1.
• [2]     EFT L 316 af 15.12.2000, s. 1.
• [3]     EUT L 304 af 30.9.2004, s. 12.
• [4]     EUT L 31 af 6.2.2003, s. 18.
• [5]     EUT L 199 af 31.7.2007, s. 23.
• [6]     Rådets (retlige og indre anliggender) 2807. møde i Luxembourg den 12.-13.6.2007.
• [7]     EUT L 144 af 6.6.2007, s. 1.
• [8]     EUT C 293 E af 2.12.2006, s. 301.
• [9]     Vedtagne tekster, P6_TA(2007)0286.
• [10]    Vedtagne tekster, P6_TA(2008)0012.
• [11]    Vedtagne tekster, P6_TA(2008)0107.

BEGRUNDELSE

Redegørelse for de vigtigste bestemmelser i Dublin II-forordningen

Den 18. februar 2003 vedtog Rådet forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der sammen med gennemførelsesforordningen[1] hertil og Eurodac-forordningen[2] udgør Dublinsystemet. Dette system finder i øjeblikket anvendelse på de 27 medlemsstater samt Norge og Island, og det vil inden længe komme til at gælde for Schweiz og Liechtenstein også.

Systemet, der skal sikre, at der altid er en medlemsstat (og kun én), som er ansvarlig for behandlingen af hele ansøgningen, sigter navnlig mod at dæmme op for fænomenet med "hjemløse flygtninge", sekundær migration og gentagne ansøgninger (også kaldet "asylshopping"). Det er baseret på et hierarki af kriterier (kapitel III), der ser sådan ud:

1.   Kriterier i tilknytning til princippet om familiesammenføring

2.   Kriterier i tilknytning til udstedelse af opholdstilladelse eller visum

3.   Kriterier i tilknytning til ulovlig indrejse eller ophold på en medlemsstats område

4.   Kriterier i tilknytning til lovlig indrejse til en medlemsstats område.

Dublinforordningen indeholder endvidere to bestemmelser, der er underlagt skønsbeføjelser, og som giver systemet den nødvendige fleksibilitet. Det er den såkaldte suverænitetsklausul, der åbner mulighed for, at en medlemsstat kan behandle en asylansøgning, selv om denne behandling ikke påhviler den efter kriterierne i forordningen (artikel 3, stk. 2), og den humanitære klausul, der giver en medlemsstat mulighed for af familiemæssige eller kulturelle hensyn og på anmodning af en anden medlemsstat at behandle en asylansøgning, selv om den ikke er ansvarlig for behandlingen af denne efter kriterierne i forordningen (artikel 15).

Med Dublinforordningen indføres der mekanismer for overtagelse og tilbagetagelse af asylansøgere (kapitel V), og den indeholder ligeledes bestemmelser om administrativt samarbejde (kapitel VI).

I forordningens artikel 28 bestemmes det, at Kommissionen senest fem år efter, at forordningen er trådt i kraft, aflægger rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om dens anvendelse og i givet fald fremsætter forslag til de nødvendige ændringer. Nærværende initiativbetænkning er en reaktion på denne evaluering.

Metodologiproblemer

I forbindelse med læsningen af Kommissionens evaluering er ordføreren stødt på forskellige problemer, der har vanskeliggjort arbejdet. Faktisk har selv en ihærdig læsning af evalueringsrapporten og bilaget hertil ikke gjort det muligt for ordføreren at følge Kommissionens argumentation i de konklusioner, den har draget af sin evaluering, konklusioner, der i øvrigt er ret magre, da de kun fylder omkring 10 linjer i rapporten. I denne forbindelse er det interessant at bemærke, at bilaget, der fylder over 50 sider, indeholder en indledning, hvor man opstiller de fire kriterier, som Kommissionen har brugt som grundlag for at "måle effektiviteten" af Dublinsystemet[3], men ingen systematisk analyse af disse kriterier og især ikke nogen konklusion. Under disse omstændigheder har ordføreren været tvunget til at forsøge selv at evaluere de kriterier, som Kommissionen har opstillet, for at kunne danne sig et indtryk af, hvor effektivt systemet er.

Det første kriterium bestod i at undersøge, "om Dublinsystemet havde opfyldt sine mål, der er klart defineret i præamblen til forordningen". Følgende fremgår af konklusionen på Kommissionens rapport: "Globalt set er målene for Dublin-systemet i vid udstrækning blevet opfyldt, navnlig med hensyn til at skabe en klar og anvendelig metode til fastsættelse af ansvaret for asylansøgninger"[4]. I lyset af det store antal mangler, som Kommissionen har påvist i sin evaluering, og i lyset af de mange tydeliggørelser, den med rette agter at foretage af forordningens bestemmelser, er denne konstatering, der i øvrigt er tilstrækkelig vag til, at den er vanskelig at bestride, dog overraskende. Med hensyn til bekæmpelse af fænomenet med hjemløse flygtninge og asylshopping, der andetsteds i bilaget betragtes som et af de vigtigste mål med Dublinforordningen, ser den dog ikke ud til at have givet resultater, da procentdelen af gentagne ansøgninger er steget fra 7 % i 2003 til 16 % i 2005, hvilket foranlediger Kommissionen selv til at konkludere, at Dublinsystemet ikke har haft den forventede afskrækkende virkning på dette område[5]. Det er derfor nødvendigt at overveje, hvorfor systemet ikke virker.

Det andet kriterium, som Kommissionen havde valgt, var spørgsmålet om, "hvorvidt Dublinforordningen havde løst nogle af de problemer, man var stødt på i forbindelse med anvendelsen af Dublinkonventionen, nemlig den langvarige behandling af ansøgningerne, familiesammenføring og systemets overordnede effektivitet, navnlig med hensyn til effektive overførsler". Kommissionen fremfører i sin rapport, at problemet med overførsler, hvoraf kun omkring en tredjedel reelt gennemføres, udgør en af de vigtigste hindringer for en effektiv anvendelse af systemet[6]. Med hensyn til familiesammenføring, der er opstillet som det vigtigste kriterium i forordningen, ser det ud til, at den er mere teoretisk end reel, da Kommissionen i bilaget anfører, at forordningens bestemmelser om dette spørgsmål kun sjældent anvendes[7]. Det ser altså ud til, at det andet kriterium ikke er fuldstændig opfyldt på disse to områder.

Det tredje kriterium var fokuseret specifikt på antallet af faktiske overførsler, hvor det overraskende lave tal afslører systemets mangler og bør forklares mere tydeligt.

Det fjerde kriterium hang sammen med "Dublinsystemets indflydelse på de enkelte medlemsstaters asylsystemer", idet formålet med analysen var at afgøre, om systemet var til fordel eller til ulempe for visse medlemsstater.

Efter ordførerens mening kan den analyse, som Kommissionen har foretaget af "Dublinstrømmene", der henhører under dette fjerde kriterium, drages i tvivl. Dels er de statistiske oplysninger, som medlemsstaterne fremsender, sådan som Kommissionen selv anfører i bilaget, meget forskellige, idet nogle medlemsstater f.eks. registrerer en hel familie som en enkelt sag, mens andre registrerer hvert enkelt familiemedlem. Endvidere baserer Kommissionen sin evaluering af Dublinstrømmene på de reelle overførsler og ikke på de accepterede overførsler (der ikke er gennemført). Men som den selv indrømmer, ville denne overførselsmekanisme, hvis den rent faktisk blev overholdt, medføre en betydelig stigning i antallet af ansøgere i visse lande ved EU's grænser. Som Kommissionen klart lader forstå i sin evaluering, ser det på grundlag af det "overraskende lave" antal ulovlige indvandrere, der registreres i Eurodac-databasen[8], ud til, at ikke alle medlemsstaterne lever op til forpligtelsen til at tage fingeraftryk af de personer, der pågribes, når de ulovligt passerer en ydre grænse. Disse data, der registreres i Eurodac, er imidlertid uundværlige ikke blot i forbindelse med anvendelsen af et af Dublinkriterierne, men også for enhver kritisk og objektiv evaluering af, hvordan systemet virker, og hvilke følger det har.

Under disse omstændigheder forekommer det ordføreren, at den påstand, som Kommissionen fremsætter i sin evaluering, nemlig at "[i] modsætning til den gængse opfattelse af, at de fleste overførsler finder sted til medlemsstater med en ydre grænse, lader det til, at der faktisk er tale om en ret afbalanceret fordeling mellem medlemsstater med en ydre grænse og medlemsstater uden", ser ud til at være baseret på et yderst usikkert grundlag. Ydermere er Kommissionens sondring mellem "medlemsstater med en ydre grænse" og medlemsstater uden, så vidt ordføreren har kunnet konstatere, ikke baseret på elementære geografiske data, da især Finland, som har en næsten 1.300 km lang grænse til Rusland, betragtes som en medlemsstat uden en ydre grænse[9].

Sammenfattende ser det ud til at Kommissionens optimistiske konklusion på evalueringen, at "målene for Dublin-systemet i vid udstrækning [er] blevet opfyldt", i højere grad er et led i en positiv holdning til systemet, som man kan være enig i eller ej, end i en stram analyse, der i øvrigt er vanskelig at gennemføre på grund af de forskelligartede og mangelfulde data, der er tilgængelige.

Ændringsforslag til forordningen

På grundlag af især de problemer, som Kommissionen har påvist, foreslår ordføreren, at følgende aspekter af systemet tydeliggøres eller ændres:

1.   Overholdelsen af det grundlæggende "non refoulement"-princip: Alle ansøgninger skal behandles indgående, og ingen sagsmapper kan lukkes af "proceduremæssige" årsager, uden at denne behandling har fundet sted.

2.   Ansøgerne skal modtage alle relevante oplysninger om Dublinsystemet på et sprog, som de forstår, og de skal have adgang til juridisk bistand under hele forløbet. De skal endvidere have en ret til at indgive en opsættende appel af enhver beslutning om overførsel.

3.   Kriterierne for afgørelse af mindreåriges alder skal harmoniseres, og de mindreårige bør kun i undtagelsestilfælde overføres, hvis det er i deres interesse. De skal i dette tilfælde behørigt ledsages og repræsenteres under overførslen for at undgå, at børn forsvinder.

4.   Definitionen af en familie bør udvides, så der tages mere hensyn til ansøgernes legitime interesser. Bestemmelserne om familiesammenføring skal udvides til at omfatte personer, der ansøger om eller modtager subsidiær beskyttelse.

5.   Man bør overveje at give nogle af bestemmelserne i den humanitære klausul en obligatorisk karakter, navnlig for så vidt angår de særligt sårbare personer.

6.   Suverænitetsklausulen bør ikke aktiveres uden ansøgerens samtykke.

7.   Tilbageholdelse bør kun anvendes i behørigt begrundede absolutte nødstilfælde, og ansøgere, der venter på at blive overført, skal være omfattet af de samme modtagelsesbetingelser som enhver anden ansøger.

8.   Der bør udvikles mekanismer, så overførsler til lande, der tydeligvis ikke respekterer ansøgernes rettigheder, eller til lande, der i perioder oplever et kraftigt migrationspres, sættes i bero.

9.   Inden man overvejer at udvide adgangen til Eurodac-databasen til at omfatte de retshåndhævende myndigheder og Europol, må alle de eksisterende problemer løses, og der bør udarbejdes de nødvendige garantier vedrørende beskyttelse af personoplysninger.

Konklusioner

Ordføreren mener, at vi må overveje, om Dublinsystemet virkelig er "egnet til formålet". Det ser ud til, at systemet pålægger medlemsstaterne ved EU's ydre grænser et uforholdsmæssigt stort ansvar, og selv om systemet klarlægger, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, findes der ikke nogen egentlig mekanisme for tildeling af støtte til disse medlemsstater. Da integration er meget vigtigt, bør der desuden tages større hensyn til de eksisterende forbindelser mellem asylansøgerne og bestemte medlemsstater, hvor der allerede er etableret et relevant samfund, eller som asylansøgeren har sprog eller kultur til fælles med.

Der er dog stadig et vigtigt problem, nemlig at så længe medlemsstaterne ikke tilbyder alle ansøgere om ikke det samme beskyttelsesniveau af høj kvalitet så dog et tilsvarende beskyttelsesniveau, så vil ansøgerne fortsat have en legitim interesse i at indgive deres ansøgning i en medlemsstat frem for en anden, eller de vil være fristet til at indgive gentagne ansøgninger og dermed til at omgå Dublinsystemets bestemmelser. En tendens, som den restriktive anvendelse af kriteriet om familiesammenføring kun kan forstærke. Dette problem kan ikke løses i forbindelse med revisionen af Dublinforordningen, men bør løses i forbindelse med revisionen af de kommende instrumenter inden for det fælles europæiske asylsystem. Hvad angår Dublinforordningen, bør et af de vigtigste mål med revisionen være at forsøge så vidt muligt at tage hensyn til asylansøgernes legitime ønsker, at sikre, at de informeres, og at garantere, at deres ansøgning behandles under de bedst mulige forhold i fuld overensstemmelse med Genèvekonventionen.

• [1]    Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2. september 2003, EUT L 222 af 5.9.2003.
• [2]    Rådets forordning (EF) nr. 2725/2000 af 11. december 2000 om oprettelse af "Eurodac" til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublin-konventionen.
• [3]    SEK(2007)0742, s. 7.
• [4]    KOM(2007)0299, s. 13.
• [5]    SEK(2007)0742, s. 47.
• [6]    Ud af de 40.180 accepterede overførsler blev kun 16.842 overførsler gennemført mellem september 2003 og december 2005.
• [7]    SEK(2007)0742, s. 23.
• [8]    KOM(2007)0299, s. 9.
• [9]    Som lande med ydre grænser betragtes lande, der har en landegrænse med tredjelande, og lande, der har en søgrænse og er udsat for et migrationspres: Estland, Litauen, Letland, Polen, Slovakiet, Slovenien, Ungarn, Rumænien, Bulgarien, Italien, Spanien, Malta, Grækenland, Portugal og Cypern. Som lande uden ydre grænser betragtes: Sverige, Norge, Island, Danmark, Irland, Det Forenede Kongerige, Nederlandene, Belgien, Luxembourg, Frankrig, Østrig, Tjekkiet, Finland.

RESULTAT AF DEN ENDELIGE AFSTEMNING I UDVALGET

Dato for vedtagelse	25.6.2008
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	49 1 1
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Alexander Alvaro, Mario Borghezio, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Elly de Groen-Kouwenhoven, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Lilli Gruber, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Martine Roure, Inger Segelström, Csaba Sógor, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere	Anne Ferreira, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in ‘t Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Metin Kazak, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn, Nicolae Vlad Popa, Rainer Wieland
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2	Iles Braghetto, Michl Ebner, Syed Kamall