RELAZIONE sulla valutazione del sistema di Dublino

2.7.2008 - (2007/2262(INI))

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni
Relatrice: Jean Lambert

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla valutazione del sistema di Dublino

(2007/2262(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto il regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo ("regolamento di Dublino")[1],

–   visto il regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell'11 dicembre 2000, che istituisce l'"Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di Dublino[2],

–   vista la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta[3],

–   vista la direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri [4] (direttiva "accoglienza"),

–   visto il regolamento (CE) n. 862/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 luglio 2007, relativo alle statistiche comunitarie in materia di migrazione e di protezione internazionale e che abroga il regolamento (CEE) n. 311/76 del Consiglio relativo all'elaborazione di statistiche riguardanti lavoratori stranieri[5],

–   viste le conclusioni del Consiglio sull'accesso dei servizi di polizia e di contrasto degli Stati membri e dell'Europol a Eurodac[6],

–   vista la decisione n. 573/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 maggio 2007, che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-2013 nell'ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" e che abroga la decisione 2004/904/CE del Consiglio[7],

–   vista la sua risoluzione del 6 aprile 2006 sulla situazione dei campi profughi a Malta[8],

–   viste le sue relazioni sulle visite effettuate dalla sua commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni presso i centri di detenzione di numerosi Stati membri,

–   vista la sua risoluzione del 21 giugno 2007 sull'asilo: cooperazione pratica, qualità del processo decisionale del regime europeo comune in materia di asilo[9],

–   vista la sua risoluzione del 16 gennaio 2008: Verso una strategia dell'Unione europea sui diritti dei minori[10],

–   vista la sua risoluzione del 13 marzo 2008 sul caso del cittadino iraniano Seyed Mehdi Kazemi[11],

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A6‑0287/2008),

A. considerando che ogni richiedente asilo ha diritto a un esame individuale e completo della sua domanda,

B.  considerando che la normativa e la prassi in materia di asilo variano ancora ampiamente da paese a paese e che, di conseguenza, i richiedenti asilo ricevono un trattamento diverso da uno Stato di Dublino all'altro,

C. considerando che il sistema di Dublino affonda saldamente le sue radici in premesse quali la fiducia reciproca e l'affidabilità e che laddove tali condizioni preliminari non siano soddisfatte, ossia qualora vi siano gravi lacune nella raccolta dei dati o incongruenze nel processo decisionale in alcuni Stati membri, l'intero sistema ne soffre,

D. considerando che vi sono prove del fatto che alcuni Stati membri non garantiscono un accesso effettivo alla procedura per la determinazione dello status di rifugiato,

E.  considerando che alcuni Stati membri non applicano efficacemente la direttiva Accoglienza ai richiedenti asilo in attesa di trasferimento in un altro Stato membro ai sensi del regolamento di Dublino, oppure sul punto di essere rimpatriati nello Stato membro responsabile,

F.  considerando che taluni Stati membri procedono all'arresto sistematico delle persone contemplate dal sistema di Dublino,

G. considerando che l'alto livello di richieste multiple e il basso livello di trasferimenti effettuati sono indicatori delle carenze del sistema di Dublino e della necessità di istituire un sistema europeo comune di asilo,

H. considerando che la corretta attuazione del regolamento di Dublino potrebbe anche portare alla distribuzione iniqua delle responsabilità per le persone bisognose di protezione, a scapito di alcuni Stati membri particolarmente esposti ai flussi migratori semplicemente in ragione della loro collocazione geografica,

I.   considerando che la valutazione della Commissione indica che nel 2005 i tredici Stati membri situati alle frontiere dell'Unione hanno dovuto far fronte a problemi sempre maggiori, generati dal sistema di Dublino,

J.   considerando che gli Stai membri del Sud devono accettare domande d'asilo di immigranti irregolari che vengono tratti in salvo quando sono stremati, durante il loro viaggio verso l'Europa,

K. considerando che gli Stati membri del Sud devono accettare domande d'asilo di immigranti irregolari che non sono assistiti da paesi terzi che hanno l'obbligo di fornire tale assistenza in conformità del diritto internazionale,

L.  considerando che gli Stati membri potrebbero non avere interesse ad adempiere l'obbligo di registrare gli ingressi illegali nel database di Eurodac, dato che ciò potrebbe comportare un aumento del numero di richieste di asilo di cui devono occuparsi,

M. considerando che il regolamento di Dublino istituisce un sistema pensato per determinare lo Stato membro responsabile della gestione di una domanda, ma che non è stato introdotto originariamente come meccanismo per la condivisione degli oneri, e non può quindi essere utilizzato in tal senso,

N. considerando che è fondamentale che qualunque valutazione del sistema di Dublino sia accompagnata da un meccanismo per la condivisione degli oneri concreto, permanente, equo e funzionante,

O. considerando che il criterio del primo paese di accesso, previsto dal sistema di Dublino, ha messo sotto notevole pressione gli Stati membri situati su una frontiera esterna dell'UE,

P.  considerando che la percentuale delle domande di status di rifugiato accolte per taluni cittadini di paesi terzi varia approssimativamente dallo 0% al 90% a seconda dello Stato membro,

Q. considerando che è essenziale che le persone che presentano domanda siano pienamente informate, in una lingua ad esse comprensibile, del processo di Dublino e delle sue possibili conseguenze,

R.  considerando che l'articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea afferma che in tutte le azioni che riguardano minori, intraprese da autorità pubbliche o da istituzioni private, la considerazione primaria deve essere la tutela del migliore interesse del bambino,

S.  considerando che, benché l'unità del nucleo familiare sia il primo della gerarchia di criteri da applicare ai sensi nel regolamento di Dublino, tale disposizione non viene applicata spesso,

T.  considerando che vi è un'evidente mancanza di precisione nei dati statistici sui trasferimenti, dato che tali dati non indicano, per esempio, la percentuale di richieste di presa in carico di un richiedente asilo in seguito a un attraversamento irregolare del confine, oppure la proporzione tra le richieste di "presa in carico" rispetto a quelle di "ripresa in carico",

U. considerando che, nel 2005, nove dei nuovi Stati membri hanno dichiarato di registrare un maggior numero di transferimenti "in ingresso" a norma del regolamento di Dublino, mentre gli Stati membri senza una frontiera terrestre esterna dell'Unione hanno dichiarato un maggior numero di trasferimenti "in uscita",

V. considerando che la Commissione non è stata in grado di calcolare il costo del sistema, che invece rappresenta un dato importante per poterne determinare l'efficacia,

W. considerando che la riunione del Consiglio Giustizia e affari interni tenutasi a Lussemburgo il 12 e 13 giugno 2007 ha invitato la Commissione a presentare, quanto prima, un emendamento al regolamento Eurodac, allo scopo di consentire ai servizi di polizia e di contrasto, oltre che a Europol, di avere accesso a determinate condizioni a Eurodac, un database inizialmente pensato quale strumento per l'attuazione del regolamento di Dublino,

Efficienza del sistema e condivisione delle responsabilità

1.  crede fermamente che, qualora non si raggiunga un livello di protezione soddisfacente e coerente in tutta l'Unione europea, il sistema di Dublino produrrà sempre risultati insoddisfacenti sia dal punto di vista tecnico che da quello umano e i richiedenti asilo continueranno ad avere ragioni valide per voler presentare la loro domanda in un determinato Stato membro, al fine di beneficiare dei processi decisionali nazionali più favorevoli;

2.  è fermamente convinto che, in assenza di un autentico sistema europeo comune di asilo e di una procedura unica, il sistema di Dublino continuerà ad essere ingiusto sia per i richiedenti asilo, sia per taluni Stati membri;

3.  riafferma la necessità urgente di migliorare la qualità e la coerenza del processo decisionale; è convinto che un ufficio europeo di sostegno in materia di asilo potrebbe svolgere un ruolo prezioso sotto questo profilo, ad esempio fornendo una formazione improntata a norme di alto livello e team di sostegno di esperti;  

4.  chiede alla Commissione di elaborare soluzioni per fornire all'UNHCR un finanziamento diretto, a complemento dei finanziamenti basati sui singoli progetti, al fine di consentirgli di migliorare l'attività di controllo e di consulenza nell'UE e continuare a sviluppare metodi per sostenere le autorità nazionali negli sforzi per migliorare la qualità del loro processo decisionale;

5.  chiede alla Commissione di avanzare proposte relative a meccanismi per la condivisione degli oneri, da realizzare al fine di contribuire ad attenuare il carico sproporzionato che potrebbe pesare su alcuni Stati membri, in particolare quelli situati su una frontiera esterna dell'UE, ma che non è preso in considerazione nell'ambito del sistema di Dublino;

6.  invita la Commissione, in attesa della creazione di meccanismi europei di condivisione degli oneri, a vagliare l'opportunità d'istituire meccanismi diversi da quelli finanziari nell'ambito del regolamento di Dublino, mirati a porre rimedio alle conseguenze negative della sua applicazione per i piccoli Stati membri situati su una frontiera esterna dell'Unione;

7.  chiede alla Commissione di prevedere un meccanismo vincolante per bloccare i trasferimenti di richiedenti asilo verso Stati membri che non garantiscono un trattamento completo ed equo delle loro domande e di prendere sistematicamente misure nei confronti di tali Stati;

8.  invita la Commissione ad instaurare relazioni di lavoro bilaterali significative con paesi terzi come la Libia, al fine di agevolare la cooperazione e fare in modo che detti paesi terzi rispettino gli obblighi loro derivanti dal diritto internazionale;

Diritti dei richiedenti

9.  chiede alla Commissione di introdurre nel nuovo regolamento disposizioni più chiare e severe in merito ai mezzi con cui le persone che cercano protezione vengono informate delle implicazioni del regolamento di Dublino e a considerare l'elaborazione di un opuscolo standard, che potrebbe essere tradotto in un certo numero di lingue e distribuito a tutti gli Stati membri, tenendo altresì conto dei livelli individuali di alfabetizzazione;

10. chiede alla Commissione di modificare gli articoli 19 e 20 del regolamento di Dublino sull'obbligo di "prendere o riprendere in carico", al fine di concedere ai richiedenti un diritto di ricorso sospensivo automatico contro la decisione di trasferire la responsabilità ad un altro Stato membro, ai sensi del regolamento di Dublino;

11. ribadisce che il principio del non respingimento dovrebbe rimanere uno dei punti cardine del sistema di asilo comune a livello di Unione europea e insiste sul fatto che l'attuazione del regolamento di Dublino non deve mai portare all'archiviazione di una domanda per motivi procedurali e alla sua mancata riapertura per un esame completo ed equo della domanda originale dopo un trasferimento nell'ambito del processo di Dublino; ritiene che tali aspetti andrebbero chiariti nel regolamento;

12. ritiene che la condivisione tra Stati membri delle informazioni sui trasferimenti andrebbe migliorata, soprattutto per quanto attiene alle cure mediche specifiche che occorrono alla persona da trasferire;

13. invita la Commissione a vagliare la possibilità che una persona interessata da un trasferimento verso un altro Stato membro in applicazione del sistema di Dublino possa essere trasferita nel suo paese d'origine solamente qualora lo abbia espressamente richiesto e nel pieno rispetto dei diritti processuali;

Ricongiungimento familiare e principio del migliore interesse del minore

14. raccomanda l'adozione, a livello di Unione europea, di una serie di linee guida comuni sulla valutazione dell'età e che, in caso di incertezza, al minore sia concesso il beneficio del dubbio;

15. rammenta che, in tutte le decisioni relative ai minori, la considerazione prioritaria deve essere il migliore interesse del minore; insiste sul fatto che i minori non accompagnati non devono mai essere sottoposti a trattenimento o trasferiti in un altro Stato membro, se non per il ricongiungimento con la famiglia, e che, laddove tale trasferimento si renda necessario, il minore deve essere debitamente rappresentato e accompagnato durante l'intera procedura; accoglie quindi positivamente l'intenzione della Commissione di chiarire ulteriormente l'applicabilità delle regole di Dublino ai minori non accompagnati;

16. si rammarica che la definizione di familiare contenuta nell'attuale regolamento sia troppo restrittiva e chiede alla Commissione di ampliare l'attuale definizione, al fine di includere tutti i parenti stretti e i partner di lunga data, in particolare quelli che sono privi di altro sostentamento familiare, e gli adulti e i minori che non siano in grado di provvedere a loro stessi;

17. accoglie positivamente l'intenzione della Commissione di ampliare l'ambito di applicazione del regolamento di Dublino per includervi la protezione sussidiaria, in quanto ciò consentirebbe ai richiedenti protezione sussidiaria di ricongiungersi ai familiari ai quali sia stato concesso questo tipo di protezione, o che ne abbiano fatto richiesta in un altro Stato membro;

Detenzione

18. chiede alla Commissione di aggiungere una disposizione che renda la detenzione di richiedenti asilo ai sensi del regolamento di Dublino un provvedimento di ultima istanza, specificando in tal modo i motivi che giustificano l'utilizzo delle misure detentive e le tutele procedurali che andrebbero previste;

19. chiede alla Commissione di affermare espressamente nel regolamento di Dublino che i richiedenti ai sensi di tale regolamento hanno diritto alle stesse condizioni di accoglienza degli altri richiedenti asilo, conformemente alla direttiva Accoglienza, articolo 3, paragrafo 1, che definisce norme generali, in particolare per le condizioni materiali di accoglienza, le cure sanitarie, la libertà di movimento e la scolarizzazione dei minori;

Clausole umanitarie e di sovranità

20. ritiene che la clausola umanitaria contenuta nell'articolo 15 del regolamento di Dublino attribuisca una notevole flessibilità al sistema di Dublino, ma che dovrebbe essere applicata in modo più ampio, al fine di evitare alle famiglie le inutili sofferenze della separazione;

21. ritiene che laddove un richiedente asilo versi in condizione di particolare vulnerabilità a causa di una grave malattia o disabilità, dell'età avanzata o di una gravidanza, e dipenda pertanto dall'assistenza di un parente presente nel territorio di uno Stato membro diverso da quello a cui compete l'esame della domanda, questa persona debba, per quanto possibile, potersi riunire al parente in questione; chiede alla Commissione di valutare se rendere obbligatorie le disposizioni pertinenti della clausola umanitaria all'articolo 15, paragrafo 2;

22. ritiene che per organizzazioni quali la Croce Rossa e la Mezzaluna Rossa debba essere previsto il dovere proattivo di rintracciare i membri di una famiglia;

23. accoglie positivamente l'intenzione della Commissione di specificare meglio le circostanze e le procedure di applicazione della clausola di sovranità, in particolare al fine di introdurre la condizione del consenso del richiedente asilo;

Raccolta dei dati ed Eurodac

24. manifesta la sua preoccupazione per le discrepanze e le carenze nella raccolta dei dati evidenziate dalla valutazione della Commissione del sistema di Dublino, in particolare con riferimento alla registrazione delle impronte digitali di chi attraversa illegalmente le frontiere dell'Unione, che gettano seri dubbi sulla validità del sistema; confida nel fatto che il nuovo regolamento in materia di statistiche comunitarie sulla migrazione e la protezione internazionale fornisca ai soggetti interessati un quadro più accurato del funzionamento del sistema di Dublino e degli altri strumenti comunitari in materia di protezione internazionale;

25. esprime preoccupazione per il fatto che non è attualmente disponibile una quantificazione dei costi del sistema di Dublino; invita la Commissione a colmare tale lacuna, poiché si tratta di un fattore importante ai fini della valutazione del sistema;

26. rileva con interesse le preoccupazioni espresse dalla Commissione in merito alla raccolta e alla qualità dei dati inviati all'unità centrale Eurodac, oltre alla mancata conformità con l'obbligo di cancellare determinati dati e con le regole in materia di protezione dei dati personali; ritiene che tali carenze, che mettono in dubbio l'affidabilità di Eurodac, debbano essere affrontate adeguatamente prima di prevedere qualunque altro utilizzo di questo database;

27. ritiene che ciascuno Stato membro dovrebbe chiarire, in una lista chiusa, quali agenzie e autorità hanno accesso alla base di dati Eurodac e a quale scopo, onde evitare un eventuale utilizzo illegale dei dati;

28. sottolinea che l'ampliamento dell'accesso al database Eurodac ai servizi di polizia e di contrasto degli Stati membri e a Europol comporta il rischio di un passaggio di informazioni a paesi terzi, con la possibilità di ripercussioni negative per i richiedenti asilo e le loro famiglie; è convinto che ciò accrescerebbe, inoltre, il rischio di stigmatizzazione dei richiedenti asilo;

* * *

29. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

• [1]  GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1.
• [2]  GU L 316 del 15.12.2000, pag. 1.
• [3]  GU L 304 del 30.9.2004, pag. 12.
• [4]  GU L 31 del 6.2.2003, pag. 18.
• [5]  GU L 199 del 3.7.2007, pag. 23
• [6]  2807^a riunione del Consiglio Giustizia e affari interni a Lussemburgo, 12 e 13 giugno 2007.
• [7]  GU L 144 del 6.6.2007, pag. 1.
• [8]  GU C 293 E del 2.12.2006, pag. 301.
• [9]  Testi adottati, P6_TA(2007)0286.
• [10]  Testi approvati, P6_TA(2008)0012.
• [11]  Testi approvati, P6_TA(2008)0107.

MOTIVAZIONE

Sintesi delle principali disposizioni del regolamento di Dublino II

Il 18 febbraio 2003, il Consiglio ha approvato il regolamento (CE) n. 343/2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo, il quale fa parte, insieme al suo regolamento d'applicazione[1] e al regolamento "EURODAC"[2], del "sistema" di Dublino. Questo sistema si applica attualmente ai 27 Stati membri, oltre che alla Norvegia e all'Islanda e si estenderà nel prossimo futuro alla Svizzera e al Liechtenstein.

Il suo obiettivo è garantire che vi sia sempre uno Stato membro (e uno solo) competente per l'esame delle domande, al fine di limitare il fenomeno dei cosiddetti "rifugiati vaganti", delle migrazioni secondarie e delle domande multiple (quello che comunemente viene chiamato "asylum shopping"). Il sistema si basa su una gerarchia di criteri (capo III), suddivisi come segue:

1. criteri legati al principio del ricongiungimento familiare

2. criteri legati al rilascio dei titoli di soggiorno o dei visti

3. criteri legati all'ingresso o al soggiorno illegali nel territorio di uno Stato membro

4. criteri legati all'ingresso legale nel territorio di uno Stato membro.

Il regolamento di Dublino contiene inoltre due disposizioni a carattere discrezionale, che attribuiscono al sistema la necessaria flessibilità. Si tratta della cosiddetta "clausola di sovranità", che consente a uno Stato membro di esaminare una domanda di asilo anche se tale esame non gli compete in basi ai criteri stabiliti dal regolamento (articolo 3, paragrafo 2) e la clausola umanitaria, che consente a uno Stato membro, anche se non competente in base ai criteri stabiliti dal regolamento, di esaminare una domanda su richiesta di un altro Stato membro, per motivi familiari o culturali (articolo 15).

Il regolamento di Dublino istituisce un meccanismo di presa e di ripresa in carico dei richiedenti asilo (capo V) e prevede disposizioni relative alla cooperazione amministrativa (capo VI).

L'articolo 28 prevede che, entro tre anni dalla data di entrata in vigore del regolamento, la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'applicazione del regolamento, proponendo all'occorrenza le necessarie modifiche. La presente relazione di iniziativa costituisce proprio la risposta a tale valutazione.

Problemi di metodologia

Nel leggere la valutazione della Commissione, la relatrice ha incontrato vari problemi, che hanno reso particolarmente arduo il suo compito. Infatti, neppure la lettura attenta della relazione di valutazione e del suo allegato le hanno sempre consentito di individuare la logica seguita dalla Commissione nelle conclusioni contenute nella sua valutazione, peraltro alquanto scarne, dato che costituiscono soltanto una decina di righe della relazione. A tale proposito, è interessante notare che l'allegato, composto da oltre 50 pagine, contiene un'introduzione in cui sono enunciati i 4 criteri di cui la Commissione si avvale per "misurare l'efficacia" del sistema di Dublino[3], ma non è presente alcuna analisi sistematica di tali criteri e, soprattutto, non viene tratta alcuna conclusione. In tali condizioni, la relatrice ha dovuto tentare di valutare autonomamente i criteri definiti dalla Commissione, per farsi un'opinione del livello di efficacia del sistema.

Il primo criterio consisteva nel valutare "se il sistema di Dublino avesse raggiunto i suoi obiettivi, definiti chiaramente nel preambolo del regolamento". Nella sua relazione, la Commissione afferma nelle conclusioni che "nel complesso, gli obiettivi del sistema di Dublino, in particolare la creazione di un meccanismo chiaro ed efficace per determinare lo Stato membro competente per l'esame delle domande di asilo, sono stati in gran misura realizzati"[4]. Tenuto conto del numero di carenze rilevate dalla Commissione con grande puntualità nella sua valutazione e del numero di chiarimenti che intende giustamente apportare alle disposizioni del regolamento, tale affermazione, peraltro sufficientemente vaga da risultare difficilmente contestabile, è comunque sorprendente. La lotta contro il fenomeno dei "rifugiati vaganti" e dell'asylum shopping, considerata, in un'altra sezione dell'allegato, uno dei principali obiettivi del sistema di Dublino, non pare comunque essere stata vittoriosa, dato che la percentuale di domande multiple è passata dal 7% del 2003 al 16% del 2005, un aspetto che porta la stessa Commissione a concludere che il sistema di Dublino non ha avuto l'effetto dissuasivo previsto[5]. Pertanto, occorre procedere a una valutazione ulteriore perché il sistema non sta funzionando.

Il secondo criterio adottato dalla Commissione consiste nel valutare se il regolamento di Dublino avesse affrontato alcuni dei problemi riscontrati nell'applicazione della convenzione di Dublino ... vale a dire i termini per il trattamento delle domande, il ricongiungimento familiare e l'efficacia globale del sistema, trattandosi in particolare di trasferimenti effettivi. Nella sua relazione, la Commissione rileva che i problemi legati ai trasferimenti, di cui soltanto un terzo realmente effettuati, costituiscono uno degli ostacoli principali all'applicazione efficace del sistema[6]. In merito al ricongiungimento familiare, che figura al primo posto tra i criteri del regolamento, emerge che esso è più teorico che reale, dato che la Commissione afferma nell'allegato che le relative disposizioni del regolamento sono applicate molto raramente[7]. Per quanto attiene a questi due punti, quindi, il secondo criterio sembrerebbe non essere stato affatto soddisfatto.

Il terzo criterio è incentrato specificamente sul numero di trasferimenti effettivi, la cui percentuale incredibilmente bassa rileva le carenze del sistema; occorre quindi procedere a una spiegazione più chiara in proposito.

Il quarto criterio è legato all'influenza del sistema di Dublino sui sistemi di asilo dei diversi Stati membri e l'obiettivo dell'analisi consisteva nel determinare se tale sistema andasse a vantaggio o a scapito di taluni Stati membri.

Secondo la relatrice, l'analisi effettuata dalla Commissione in merito ai "flussi di Dublino" nell'ambito di questo quarto criterio deve essere interpretata con cautela per vari motivi. Innanzi tutto, come la stessa Commissione afferma nell'allegato, i dati statistici forniti dagli Stati membri spiccano per la loro eterogeneità[8]; alcuni Stati membri, per esempio, registrano una famiglia intera come un solo caso, mentre altri contabilizzano ogni membro della famiglia. D'altro canto, la Commissione basa la sua valutazione dei flussi di Dublino sui trasferimenti effettivi e non sui trasferimenti accettati (ma non effettuati). Come ammette la stessa Commissione, qualora il meccanismo di trasferimento fosse rispettato, ciò comporterebbe un aumento significativo del numero di richiedenti in alcuni paesi frontalieri. Infine, come la Commissione lascia intendere chiaramente nella sua valutazione, considerato il numero "incredibilmente basso" di persone entrate illegalmente registrato nel database Eurodac[9], l'obbligo di rilevare le impronte digitali delle persone fermate all'atto dell'attraversamento illegale della frontiera sembra non essere rispettato da tutti gli Stati membri. I dati registrati nel database Eurodac sono indispensabili non solo per l'applicazione di uno dei criteri di Dublino, ma anche per qualunque valutazione critica e obiettiva del funzionamento del sistema e delle sue ripercussioni.

In queste condizioni, la relatrice ritiene che l'affermazione della Commissione nella sua valutazione, ossia che "contrariamente all'idea ampiamente diffusa secondo cui la maggior parte dei trasferimenti sarebbe diretta verso gli Stati membri situati su una frontiera esterna dell'Unione, risulta invece che la ripartizione complessiva tra questi e gli altri Stati membri è abbastanza equilibrata" poggi su basi alquanto fragili. Tanto più che la distinzione operata dalla Commissione tra "Stati situati su una frontiera esterna" e gli altri Stati si basa (e la relatrice se n'è accertata), su criteri che sfuggono ai più elementari principi geografici, dato che la Finlandia, in particolare, che ha una frontiera in comune con la Russia lunga circa 1300 chilometri, viene annoverata tra i paesi privi di frontiera esterna[10].

In sintesi, pare che la conclusione ottimistica tratta dalla Commissione nella sua valutazione, ossia che "nel complesso, gli obiettivi del sistema di Dublino sono stati in gran misura realizzati", ha più natura di un partito preso positivo nei confronti del sistema (condivisibile o meno) che quella di un'analisi rigorosa, peraltro difficile da condurre in ragione della disparità e del carattere lacunoso dei dati disponibili.

Proposte di emendamenti al regolamento

La relatrice suggerisce, in particolare sulla base dei problemi individuati dalla Commissione, di chiarire o modificare i seguenti aspetti del sistema:

1. rispetto del principio di base del non respingimento: ogni domanda deve essere oggetto di un esame approfondito e nessun fascicolo può essere archiviato per motivi "procedurali" senza essere stato esaminato;

2. i richiedenti devono ricevere ogni informazione utile sul sistema di Dublino in una lingua che capiscono e devono avere accesso all'assistenza legale durante l'intera procedura; inoltre devono beneficiare di un diritto di ricorso contro qualunque decisione di trasferimento;

3. i criteri per la determinazione dell'età dei minori dovrebbero essere armonizzati e i minori dovrebbero essere trasferiti solo in casi eccezionali, laddove ciò sia nel loro interesse; in questo caso dovrebbero essere debitamente accompagnati e rappresentati durante il trasferimento per evitare che i minori scompaiano;

4. la definizione di famiglia dovrebbe essere ampliata, al fine di tenere maggiormente in considerazione gli interessi legittimi dei richiedenti; le disposizioni in materia di ricongiungimento familiare dovrebbero essere estese ai richiedenti o ai beneficiari della protezione sussidiaria;

5. si dovrebbe prevedere di rendere obbligatorie talune disposizioni della clausola umanitaria, in particolare per quanto attiene alle persone particolarmente vulnerabili;

6. il ricorso alla clausola di sovranità dovrebbe essere consentito soltanto con il consenso del richiedente;

7. il ricorso alla detenzione dovrebbe essere limitato ai casi di assoluta necessità debitamente giustificati e i richiedenti in attesa di trasferimento dovrebbero beneficiare delle stesse condizioni di accoglienza di qualunque altro richiedente;

8. è necessario prevedere meccanismi per congelare i trasferimenti verso Stati che non rispettino manifestamente i diritti dei richiedenti, oppure verso paesi che subiscano forti pressioni migratorie in certi periodi;

9. prima di pensare a un ampliamento dell'accesso al database Eurodac alle forze dell'ordine e a Europol, sarebbe opportuno affrontare i problemi esistenti e prevedere le garanzie necessarie a livello di protezione dei dati personali.

Conclusioni

La relatrice ritiene che la reale idoneità al suo scopo del sistema di Dublino sia dubbia. A quanto emerge, il sistema sta attribuendo responsabilità sproporzionatamente elevate agli Stati membri situati lungo la frontiera esterna dell'UE e benché tale aspetto chiarisca qual è lo Stato membro responsabile dell'esame delle domande di asilo, non vi sono meccanismi che prevedano un sostegno a favore di tali Stati. Inoltre, considerata l'importanza dell'integrazione, sarebbe opportuno tenere maggiormente in considerazione i legami tra i richiedenti asilo e specifici Stati membri in cui la relativa comunità si sia già stabilita, oppure con il quale il richiedente asilo abbia in comune la lingua o la cultura.

Permane però un problema essenziale, ossia che finché tutti gli Stati membri non offriranno a ogni richiedente un livello e una qualità della protezione se non identici, quantomeno equivalenti e di qualità elevata, questi continueranno ad avere un interesse legittimo a presentare la loro domanda in uno Stato membro piuttosto che in un altro, oppure saranno tentati di presentare domande multiple e quindi ad aggirare le disposizioni del sistema di Dublino. Una tendenza che l'applicazione restrittiva del criterio del ricongiungimento familiare non potrà che accentuare. Tale problema non potrà essere risolto nel quadro della revisione del regolamento di Dublino, ma lo si dovrà fare in occasione della revisione dei prossimi strumenti del sistema comune di asilo europeo. In merito al regolamento di Dublino, uno degli obiettivi principali della revisione dovrà essere quello di cercare di prendere in considerazione, in ogni modo possibile, le aspirazioni legittime dei richiedenti, di assicurarsi che essi siano informati e di garantire che la loro domanda sia trattata nelle migliori condizioni possibili, nel pieno rispetto della Convenzione di Ginevra.

• [1]  Regolamento (CE) n.. 1560/2003 della Commissione, del 2 settembre 2003, GU L 222 del 5.9.2003
• [2]  Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell'11 dicembre 2000, che istituisce l'"Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di Dublino.
• [3]  SEC(2007)0742, pag. 7.
• [4]  COM(2007)0299 def., pag. 13.
• [5]  SEC (2007)0742, pag. 47.
• [6]  Su 40 180 domande accolte, sono stati effettuati soltanto 16 842 trasferimenti tra settembre 2003 e dicembre 2005.
• [7]  SEC(2007)0742, pag. 23.
• [8]  SEC(2007)0742, pag. 7.
• [9]  COM(2007)0299 def., pag. 9.
• [10]  Sono considerati paesi dotati di frontiere esterne gli Stati con frontiere terrestri in comune con paesi terzi e con frontiere marittime esposte alle pressioni migratorie: l'Estonia, la Lituania, la Lettonia, la Polonia, la Slovacchia, la Slovenia, l'Ungheria, la Romania, la Bulgaria, l'Italia, la Spagna, Malta, la Grecia, il Portogallo e Cipro. Sono considerati paesi privi di frontiere esterne: la Svezia, la Norvegia, l'Islanda, la Danimarca, l'Irlanda, il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Germania, il Belgio, il Lussemburgo, la Francia, l'Austria, la Cecoslovacchia, la Finlandia.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	25.6.2008
Esito della votazione finale	+: –: 0:	49 1 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Alexander Alvaro, Mario Borghezio, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Elly de Groen-Kouwenhoven, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Lilli Gruber, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Martine Roure, Inger Segelström, Csaba Sógor, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Anne Ferreira, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in ‘t Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Metin Kazak, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn, Nicolae Vlad Popa, Rainer Wieland
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale	Iles Braghetto, Michl Ebner, Syed Kamall