ZPRÁVA ke zvláštní zprávě evropského veřejného ochránce práv v návaznosti na návrh doporučení Evropské komisi ve věci stížnosti č. 3453/2005/GG

3. 7. 2008 - (2007/2264(INI))

Petiční výbor
Zpravodaj: Proinsias De Rossa

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o zvláštní zprávě evropského veřejného ochránce práv v návaznosti na návrh doporučení Evropské komisi ve věci stížnosti č. 3453/2005/GG

(2007/2264(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na zvláštní zprávu evropského veřejného ochránce práv Evropskému parlamentu,

–   s ohledem na čl. 195 odst. 1 druhý pododstavec a článek 211 Smlouvy o ES,

–   s ohledem na rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262/ESUO, ES, Euratom ze dne 9. března 1994 o pravidlech a všeobecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv[1], zejména na čl. 3 odst. 7 tohoto rozhodnutí,

–   s ohledem na sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem ve věcech porušení práva Společenství (KOM(2002)0141)[2],

–   s ohledem na čl. 195 odst. 2 první větu jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Petičního výboru a stanovisko Výboru pro zaměstnanost a sociální věci (A6-0289/2008),

A. vzhledem k tomu, že článek 195 Smlouvy o ES zplnomocňuje evropského veřejného ochránce práv k přijímání stížností ze strany občanů Unie, které se týkají případů nesprávného úředního postupu v činnostech orgánů nebo institucí Společenství,

B.  vzhledem k tomu, že stížnosti předkládané občany představují významný zdroj informací o případných porušeních práva Společenství,

C. vzhledem k tomu, že podle článku 211 Smlouvy o ES je Komise v rámci své úlohy strážce Smluv odpovědná za uplatňování ustanovení Smlouvy a za opatření, která orgány v souvislosti s těmito ustanoveními přijímají,

D. vzhledem k tomu, že podle prvního odstavce článku 226 Smlouvy o ES, má-li Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj ze Smlouvy vyplývá, „vydá“ o tom odůvodněné stanovisko poté, co umožní tomuto státu podat vyjádření, a vzhledem k tomu, že podle druhého odstavce tohoto článku, nevyhoví-li tento stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí, „může“ Komise předložit věc Soudnímu dvoru,

E.  vzhledem k tomu, že jak již veřejný ochránce práv zdůraznil ve svém rozhodnutí o stížnosti 995/98/OV, že i když Komise má právo dle volného uvážení zahájit řízení pro porušení práva Společenství, podléhají tato řízení právním omezením „stanoveným judikaturou Soudního dvora, který například vyžaduje, aby správní úřady jednaly konzistentně a v dobré víře, vyvarovaly se diskriminace a jednaly v souladu se zásadou proporcionality, rovnosti a legitimních očekávání a respektování lidských práv a základních svobod“,

F.  vzhledem k tomu, že Komise zdůraznila, že tato úloha je z hlediska zájmů evropských občanů nezbytná, a uznala, že právní stát je v této souvislosti důležitý[3],

G. vzhledem k tomu, že Komise potvrzuje, že její sdělení o vztazích se stěžovatelem ve věcech porušení práva Společenství stanovuje administrativní opatření ve prospěch stěžovatele; Komise se zavazuje, že se bude při vyřizování jeho stížnosti a posuzování daného porušení práva těmito opatřeními řídit,

H. vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv se domnívá, že jestliže Komise nezaujme v souvislosti s předkladatelovou stížností na porušení práva definitivní postoj, jedná se o nesprávný úřední postup,

I.   vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv Komisi doporučuje, aby se stížností zabývala co nejdříve a nejpečlivěji,

1.  podporuje doporučení evropského veřejného ochránce práv Komisi;

2.  zdůrazňuje, že způsob, jakým Komise vyřizuje stížnosti občanů na údajné porušení práva Společenství členskými státy, by měl být vždy v souladu se zásadami řádného úředního postupu;

3.  zdůrazňuje, že Komise ve svém sdělení o vztazích se stěžovatelem ve věcech porušení práva Společenství přijala určité závazky, pokud jde o vyřizování stížností na porušení práva;

4.  zdůrazňuje, že Komise ve svém sdělení naznačila, že zpravidla do jednoho roku od data registrace stížnosti rozhodne, zda zahájí řízení o porušení práva, nebo tento spis uzavře, a že bude stěžovatele písemně informovat, dojde-li k překročení tohoto časového limitu;

5.  uznává, že v obtížných a složitých případech může vyšetřování Komise vyžadovat více času než jeden rok; domnívá se ovšem, že překročení jednoleté lhůty je oprávněné pouze v případech, kdy vyšetřování skutečně ještě pokračuje;

6.  bere na vědomí, že ve stávajícím případu, kdy německá vládá řádně neuplatnila směrnici o pracovní době[4], měla Komise v úmyslu zabývat se touto stížností v souvislosti se svým návrhem na změnu této směrnice a rozhodla se počkat na výsledek diskusí o svém návrhu s ostatními orgány Společenství;

7.  připomíná, že návrh byl předložen v září 2004 a že neexistují žádné důkazy o tom, že by Komise od té doby podnikla další kroky, jež by ve vyšetřování vedly k posunu;

8.  konstatuje, že místo toho, aby Komise přijala jedno ze dvou možných rozhodnutí – zahájit formální řízení o porušení práva nebo případ uzavřít – neprovedla ve vyšetřování žádné další kroky;

9.  zastává názor, že právo Společenství nepředpokládá, že by existující právní předpisy a rozsudky mohly být přehlíženy z důvodu projednávání nových pravidel; upozorňuje, že Komise rovněž zanedbala ty otázky stížnosti, které s navrhovanými změnami stávající směrnice nesouvisejí;

10. uznává, že Komise má jisté právo volného uvážení, co se týče správy stížností a řízení pro porušení práva, zejména pokud jde o předložení věci Soudnímu dvoru, zdůrazňuje však, že článek 226 Smlouvy o ES stanovuje, že Komise má zahájit fázi předcházející soudnímu řízení, pokud má za to, že členský neplní povinnost, která pro něj ze Smlouvy vyplývá;

11. je toho názoru, že na právo volného uvážení se také vztahují právní omezení stanovená obecnými zásadami správního práva, jak stanoví judikatura Soudního dvora, a že toto právo by ovšem nemělo překračovat omezení, jež si Komise sama stanovila ve svém sdělení;

12. znovu vyjadřuje své znepokojení nad neoprávněnou a nepřiměřeně dlouhou dobou, často v rozmezí několika let, po kterou Komisi trvá, než uskuteční a uzavře řízení o porušení práva, a svoji nespokojenost s častými případy neplnění rozhodnutí Soudního dvora ze strany členských států; má za to, že to podrývá důvěryhodnost vytváření a důsledného uplatňování práva Společenství a vede k znevažování cílů EU;

13. znovu zdůrazňuje, že členské státy mají klíčovou úlohu při správném provádění práva Společenství, a podtrhuje skutečnost, že jeho uplatňování v praxi rozhoduje o tom, do jaké míry se zvýší význam Evropské unie pro její občany;

14. žádá Komisi, aby poskytla seznam členských států, jejichž právní předpisy nejsou v souladu s veškerými ustanoveními směrnice o pracovní době, a aby upřesnila, jaké přijme kroky v souvislosti s touto skutečností; naléhavě žádá Komisi, aby přijala okamžité kroky v souladu se svými pravomocemi ve všech případech a ve všech členských státech, pokud provedení této směrnice není v souladu s právem uvedeným v právních předpisech a v judikatuře Soudního dvora;

15. naléhavě žádá Komisi, aby neprodleně prošetřila nový německý právní předpis, který byl přijat dne 1. ledna 2004 a který vstoupil v platnost dne 1. ledna 2007, s cílem stanovit, zda je v souladu se všemi ustanoveními směrnice o pracovní době a se všemi příslušnými rozsudky Soudního dvora; zdůrazňuje, že je potřeba, aby Komise prošetřila podrobnosti provádění dané směrnice;

16. bere na vědomí, že Komise nedávno provedla revizi svých pokynů pro řízení pro porušení práva; na základě tohoto dokumentu soudí, že seznam rozhodnutí bude předem poskytnut stálým zástupcům a členským státům a že tisková prohlášení o rozhodnutích přijatých v souvislosti s porušením práva mohou být zveřejněna v den jejich formálního přijetí; konstatuje nicméně, že nebyla přijata žádná opatření s cílem informovat Parlament či jeho příslušné výbory;

17. znovu opakuje svoji naléhavou výzvu, aby Komise plně informovala Parlament, a zejména jeho Petiční výbor, o všech rozhodnutích přijatých ve všech fázích řízení pro porušení práva;

18. zdůrazňuje, že podle článku 230 Smlouvy o ES má Parlament právo podat u Soudního dvora žalobu na základě stejných podmínek jako Rada a Komise a že Parlament má podle článku 201 Smlouvy plnou pravomoc vykonávat kontrolu nad činnostmi Komise;

19. naléhavě rovněž žádá členské státy, aby v souvislosti s výše uvedeným důsledně uplatňovaly veškeré předpisy týkající se zdraví a bezpečnosti při práci, a to na základě zásady, že v případě pochybností by měl mít přednost výklad práva s největšími výhodami pro zdraví a bezpečnost pracovníků (in dubio pro operario);

20. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi a evropskému veřejnému ochránci práv.

• [1]  Úř. věst. L 113, 4.5.1994, s. 15. Rozhodnutí ve znění rozhodnutí 2002/262/ES, ESUO, Euratom (Úř. věst. L 92, 9.4.2002, s. 13).
• [2]  Úř. věst. C 244, 10.10.2002, s. 5.
• [3]  Sdělení Komise nazvané „Lepší kontrola uplatňování práva Společenství“ (KOM(2002)0725 v konečném znění).
• [4]  Směrnice 2003/88/ES, která nahradila a zrušila směrnici 93/104/ES (Úř. věst. L 299, 18.11.2003, s. 9).

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

V listopadu 2001 žádal stěžovatel (německý lékař) Komisi, aby zahájila řízení pro porušení práva proti Německu. Stěžovatel tvrdil, že Německo porušilo směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o určitých aspektech úpravy pracovní doby[1] (směrnice 93/104), pokud jde o činnost lékařů v nemocnicích, zejména o dobu jejich pracovní pohotovosti. Podle stěžovatelova názoru vedlo toto porušení práva k vážnému ohrožení jak zaměstnanců, tak pacientů.

V této stížnosti (2333/2003/GG) obvinil stěžovatel Komisi z toho, že jeho stížnost na porušení práva neprojednala v přiměřené lhůtě.

V rozhodnutí, které toto vyšetřování uzavírá, upozornil veřejný ochránce práv v souvislosti s tímto případem na skutečnost, že uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala námitkami stěžovatele zabývat tím, že dotčenému členskému státu zaslala žádost o informace. Veřejný ochránce práv usoudil, že Komise předkladatelovu stížnost na porušení práva neprojednala v rozumné lhůtě a že tato skutečnost je případem nesprávného úředního postupu.

Německo mezitím přijalo nový právní předpis k uvedení německých právních předpisů v soulad se směrnicí 93/104/ES a aby se Komise mohla předkladatelovou stížností na porušení práva zabývat, potřebovala prošetřit slučitelnost této nové právní úpravy s právními předpisy Společenství.

Dne 6. prosince 2004 Komise stěžovatele informovala o přijetí návrhu změny směrnice o pracovní době (2003/88/ES)[2] a o tom, že stížnost na porušení práva projedná v souvislosti s tímto návrhem.

Dne 2. listopadu 2005 se stěžovatel opět obrátil na veřejného ochránce práv (stížnost č. 3453/2005/GG). Prohlásil, že neobdržel žádné další informace o tom, jaké stanovisko Komise navrhuje přijmout v souvislosti s tímto případem. Usoudil, že Komise záležitost odsouvá a že veřejného ochránce práv nebere na vědomí. V podstatě zopakoval obvinění ze své původní stížnosti.

Komise ve svém stanovisku prohlásila, že má právo posoudit, zda řízení pro porušení práva zahájit nebo v něm pokračovat.

Stěžovatel uvedl, že právo EU nepředpokládá, že by právní předpisy a rozsudky mohly být přehlíženy z důvodu, že Komise navrhuje nová pravidla. Pokud by předložení takových návrhů opravňovalo k přehlížení existujícího právního předpisu, pak by byl právní řád Evropských společenství podle stěžovatele pouhou fraškou. Svým jednáním Komise ohrozila právní mír a záměrně právo překroutila.

Dne 12. září 2006 odeslal veřejný ochránce práv Komisi tento návrh doporučení:

Komise by se měla předkladatelovou stížností na porušení práva zabývat co

nejdříve a nejpečlivěji.

Veřejný ochránce práv zvážil tyto skutečnosti:

–      skutečnost, že jedna směrnice (93/104) byla nahrazena jinou směrnicí (2003/88) zabývající se stejnou oblastí, nebyla z hlediska stížnosti relevantní,

–      podle článku 211 Smlouvy o EU je odpovědností Komise zajišťovat, aby opatření přijatá institucemi byla uplatňována,

–      Komise je strážcem Smluv; Komise zdůraznila, že tato úloha je z hlediska zájmů evropských občanů nezbytná, a uznala význam právního státu; správným úředním postupem je proto projednávání stížností na porušení práva co nejdříve a nejpečlivěji,

–      Komise navrhla, že se bude stížností na porušení práva zabývat v souvislosti se svým návrhem změny příslušné směrnice; Komise se zřejmě domnívala, že článek 211 Smlouvy o ES nevyžaduje, aby bylo zajištěno uplatňování směrnice, o jejíchž změnách probíhá jednání,

–      směrnice 93/104 a 2000/88 byly obě v platnosti a neexistoval žádný předpis ani pravidlo, které by Komisi opravňovaly k přehlížení její povinnosti podle článku 211,

–      Komise má v případě porušení práva pravomoc posoudit, zda záležitost předat Evropskému soudnímu dvoru; to ji ovšem neopravňuje k tomu, aby uzavření stížnosti odkládala na neurčito z důvodu, že platné právní předpisy mohou být v budoucnu změněny,

–      skutečnost, že Komise předkladatelovu stížnost na porušení práva neprojednala v rozumné lhůtě, je případem nesprávného úředního postupu.

Komise se ve svém podrobném stanovisku hájila tím, že má zavedené právo posoudit, zda proti členským státům uplatnit řízení pro porušení práva, i právo stanovit, jakým způsobem taková řízení vést. Proto se Komise rozhodla nepřistoupit k řízení pro porušení práva do doby, než budou k dispozici výsledky legislativního procesu týkajícího se jejího návrhu na změnu směrnice 2003/88. Komise dodala, že tato pravomoc se vztahuje na všechny fáze stížností a řízení, včetně fáze předcházející soudnímu řízení.

Ve svém sdělení z roku 2002 určeném Parlamentu a veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem ve věcech porušení práva Společenství Komise naznačila, že zpravidla do jednoho roku od data registrace stížnosti rozhodne, zda řízení o porušení práva zahájí, nebo tento spis uzavře, a to do jednoho roku od data registrace stížnosti. Toto sdělení ovšem nemělo omezující vliv na právo volného uvážení Komise, když se přijetí jiného přístupu, který by lépe odpovídal zvláštním skutečnostem tohoto případu, jevilo jako oprávněné.

Veřejný ochránce práv vzal na vědomí tyto skutečnosti:

- Komise přijala určité závazky, pokud jde o vyřizování stížností na porušení práva,

- Komise ve svém sdělení prohlásila, že její útvary zpravidla nejpozději do jednoho roku od registrace stížnosti prošetří stížnosti s cílem dospět k rozhodnutí, na základě kterého bude vydáno formální oznámení, nebo bude případ uzavřen, a že bude stěžovatele písemně informovat, bude-li tato časová lhůta překročena; veřejný ochránce práv usoudil, že jednoletá lhůta je oprávněná pouze tehdy, pokud Komise případ stále prošetřuje,

- Komise se bude stížností zabývat v souvislosti se svým návrhem na změnu směrnice, který byl předložen v září 2004; zdá se, že Komise od té doby nepřijala žádné kroky, které by vedly k posunu ve vyšetřování,

- podle sdělení Komise může vyšetřování stížnosti na porušení práva vést k jednomu ze dvou možných řešení; buď se Komise rozhodne vydat formální oznámení, tedy zahájit formální řízení pro porušení práva proti členskému státu, nebo se rozhodne případ uzavřít; zdá se, že v tomto konkrétním případě Komise nepřijala ve vyšetřování žádné další kroky,

- Komise zdůraznila své právo volného uvážení a skutečnost, že závazky vyplývající z jejího sdělení neměly na toto právo omezující vliv v případech, kdy se přijetí odlišného přístupu jevilo jako oprávněné; Komise ovšem potvrzuje, že její sdělení stanovuje „administrativní opatření ve prospěch stěžovatele, kterými se zavazuje při vyřizování jeho stížnosti a posuzování daného porušení práva řídit“; pokud by bylo plně zohledněno právo Komise na volné uvážení, tedy pokud by se Komise mohla odchýlit od svých závazků vyplývajících z jejího sdělení kdykoliv to uzná za oprávněné, pozbylo by toto sdělení svůj význam; právo Komise na volné uvážení by mělo být uplatňováno v rámci sdělení, přičemž případ, kdy nedospěje k rozhodnutí, nelze ospravedlnit jejím právem volného uvážení,

- Komise se navíc nezabývala těmi hledisky předkladatelovy stížnosti, které byly nezávislé na judikatuře, na niž Komise odkazuje,

- zjištěný případ nesprávného úředního postupu spočívá ve skutečnosti, že Komise ve věci předkladatelovy stížnosti na porušení práva nepřijala konečné stanovisko; pokud by bylo vyšetřování uzavřeno a bylo shledáno porušení práva, měla by Komise právo volného uvážení, zda tuto záležitost předá Soudnímu dvoru; Komise ovšem dosud žádné rozhodnutí nepřijala,

- prošetření otázky, zda se v případě Komise jedná o jednoznačné překročení práva volného uvážení, by mohlo být předmětem diskuse v Evropském parlamentu.

• [1]  Úř. věst. L 307, 13.12.1993, s. 18–24.
• [2]  Úř. věst. L 299, 18.11.2003, s. 9–19.

STANOVISKO VÝBORU PRO ZAMĚSTNANOST A SOCIÁLNÍ VĚCI (29.5.2008)

pro Petiční výbor

ke zvláštní zprávě evropského veřejného ochránce práv v návaznosti na návrh doporučení Evropské komisi ve věci stížnosti č. 3453/205/GG
(2007/2264(INI))

Navrhovatel: Alejandro Cercas

NÁVRHY

Výbor pro zaměstnanost a sociální věci vyzývá Petiční výbor jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:

1.   zdůrazňuje závěr evropského veřejného ochránce práv, že skutečnost, že Komise vyřizovala žádost stěžovatele několik let, což bylo objektivně posouzeno jako neoprávněné zpoždění, představuje neúčinný úřední postup;

2.   souhlasí s evropským veřejným ochráncem práv, že Komise by se měla předkladatelovou stížností na porušení práva zabývat co nejdříve a nejpečlivěji;

3.   domnívá se, že tento případ může být chápán jako zneužití práva uvážení, kterého Komise využívá při plnění svých povinností stanovených v článku 211 Smlouvy o ES, jenž jí svěřuje úlohu strážce Smluv; tento případ výrazně překračuje právo volného uvážení, které si Komise udělila ve Sdělení o lepší kontrole uplatňování práva Společenství (KOM(2002)0725), a může být tudíž chápán spíše jako svévolné jednání než jako uplatnění tohoto práva;

4.   zdůrazňuje také, že právo Společenství se musí použít takové, jaké je, pokud a dokud není pozměněno pozdějšími právními předpisy, z čehož vyplývá, že žádný návrh Komise na změnu právních předpisů nemůže vést k právnímu vakuu (vacatio legis), kterou ve skutečnosti Komise v daném případě odůvodňovala svou nečinnost;

5.   konstatuje, že nebyla zvážena skutečnost, že od 1. ledna 2004 je v platnosti německý právní předpis, který nicméně obsahuje přechodné ustanovení týkající se stávajících kolektivních smluv, jež povolují odchylky od směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby[1] až do 31. prosince 2005; tento poslední termín byl následně rozhodnutím německé Spolkové rady (Bundesrat) prodloužen do 31. prosince 2006; vyjadřuje nad touto situací své překvapení a zdůrazňuje, že je nezbytné, aby Komise tento německý právní předpis a všechny kolektivní smlouvy, které obsahují výjimky z právních předpisů týkajících se pracovní doby, zhodnotila a posoudila, zda je v rámci těchto předpisů a kolektivních smluv prováděna směrnice 2003/88/ES;

6.   konstatuje, že tento případ je příkladem toho, že v některých členských státech dochází k systematickému porušování základních ustanovení směrnice 2003/88/ES a tím spojeným obtížím, jak je možné vyvodit z rozšířeného hodnocení dopadu (SEK(2004)1154), které Komise vypracovala před připravovanou revizí směrnice 2003/88/ES; připomíná Komisi, že veřejnému ochránci práv byly adresovány další stížnosti na nedodržení směrnice 2003/88/ES dalšími členskými státy;

7.  vzhledem k těmto důvodům naléhavě žádá také všechny členské státy, aby řádně uplatňovaly zdravotní a bezpečnostní normy při práci a aby jednaly podle zásady, že v případě pochybností musí mít přednost ten výklad práva, která nejvíce chrání zdraví a bezpečnost pracovníků (in dubio pro operario).

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	29.5.2008
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	35 1 1
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Jan Andersson, Edit Bauer, Philip Bushill-Matthews, Alejandro Cercas, Derek Roland Clark, Luigi Cocilovo, Jean Louis Cottigny, Jan Cremers, Harald Ettl, Richard Falbr, Roger Helmer, Stephen Hughes, Jan Jerzy Kułakowski, Jean Lambert, Bernard Lehideux, Elizabeth Lynne, Thomas Mann, Maria Matsouka, Elisabeth Morin, Juan Andrés Naranjo Escobar, Csaba Őry, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Pier Antonio Panzeri, Rovana Plumb, Jacek Protasiewicz, Bilyana Ilieva Raeva, José Albino Silva Peneda, Jean Spautz, Gabriele Stauner, Ewa Tomaszewska, Anne Van Lancker, Gabriele Zimmer
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Françoise Castex, Gabriela Creţu, Sepp Kusstatscher, Roberto Musacchio, Ria Oomen-Ruijten, Csaba Sógor, Tatjana Ždanoka

• [1]  Úř. věst. L 299, 18.11.2003, s. 9.

VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	25.6.2008
Výsledek závěrečného hlasování	+: –: 0:	14 1 0
Členové přítomní při závěrečném hlasování	Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Michael Cashman, Proinsias De Rossa, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Margie Sudre
Náhradník(ci) (čl. 178 odst. 2) přítomný(í) při závěrečném hlasování	Georgios Toussas