RELATÓRIO sobre o Relatório Especial do Provedor de Justiça Europeu na sequência do projecto de recomendação apresentado à Comissão Europeia relativamente à queixa 3453/2005/GG

3.7.2008 - (2007/2264(INI))

Comissão das Petições
Relator: Proinsias De Rossa

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre o Relatório Especial do Provedor de Justiça Europeu na sequência do projecto de recomendação apresentado à Comissão Europeia relativamente à queixa 3453/2005/GG

(2007/2264(INI))

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta o Relatório Especial endereçado pelo Provedor de Justiça Europeu ao Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta o n.º 1, segundo parágrafo, do artigo 195.º e o artigo 211.º do Tratado CE,

–   Tendo em conta a Decisão 94/262/CECA, CE, Euratom do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu[1], e nomeadamente o n.º 7 do seu artigo 3.º,

–   Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário (COM(2002)0141)[2],

–   Tendo em conta a primeira frase do n.º 2 do artigo 195.º do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão das Petições e o parecer da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais(A6‑0289/2008),

A. Considerando que o artigo 195.º do Tratado CE confere poderes ao Provedor de Justiça Europeu para receber queixas apresentadas por qualquer cidadão da União respeitantes a casos de má administração na actuação das instituições ou organismos comunitários,

B.  Considerando que as queixas apresentadas pelos cidadãos constituem uma importante fonte de informação sobre possíveis infracções ao direito comunitário,

C. Considerando que, nos termos do artigo 211.º do Tratado CE, a Comissão, no seu papel de guardiã dos Tratados, vela por garantir que as disposições do presente Tratado, bem como as medidas tomadas pelas instituições, por força deste, sejam aplicadas,

D. Considerando que, em conformidade com o primeiro parágrafo do artigo 226.°, se a Comissão considerar que um Estado‑Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, "deverá" formular um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações, e considerando que, nos termos do segundo parágrafo do mesmo artigo, se o Estado em causa não proceder em conformidade com este parecer no prazo fixado pela Comissão, esta"poderá" recorrer ao Tribunal de Justiça,

E.  Considerando que o Provedor de Justiça já salientou na sua decisão relativa à queixa 995/98/OV que, embora a Comissão detenha poderes discricionários no que respeita à abertura de processos por infracção, tais poderes estão, no entanto, sujeitos aos limites jurídicos "estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, que requer, por exemplo, que as autoridades administrativas ajam de uma forma coerente e de boa fé, evitem discriminações e respeitem os princípios da proporcionalidade e da equidade e as expectativas legítimas, bem como os direitos humanos e as liberdades fundamentais",

F.  Considerando que a Comissão salientou que este papel é essencial do ponto de vista do interesse dos cidadãos europeus e reconheceu a importância do primado do direito neste contexto[3],

G. Considerando que a Comissão confirma que a sua Comunicação relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário enuncia as medidas administrativas a favor do autor da denúncia, que se compromete a respeitar no tratamento da denúncia e na instrução do processo por infracção correspondente,

H. Considerando que o Provedor de Justiça entende que o facto de a Comissão não tomar uma posição definitiva sobre a queixa por infracção apresentada pelo queixoso constitui um caso de má administração,

I.   Considerando que a recomendação do Provedor de Justiça à Comissão aponta para a necessidade de esta Instituição responder o mais atempada e eficientemente possível a uma queixa apresentada por um cidadão,

1.  Aprova a recomendação do Provedor de Justiça Europeu à Comissão;

2.  Salienta que o tratamento dado pela Comissão às queixas apresentadas pelos cidadãos alegando uma infracção dos Estados-Membros ao direito comunitário deve ser sempre conforme aos princípios da boa administração;

3.  Refere que, na sua Comunicação relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário, a Comissão assumiu determinados compromissos no que respeita ao tratamento das queixas por infracção;

4.  Refere que a Comissão indicou na sua Comunicação que, regra geral, tomará uma decisão sobre a abertura ou não de um processo por infracção ou sobre o arquivamento do processo no prazo de um ano a contar do registo da denúncia e que, no caso de esse prazo vir a ser ultrapassado, informará desse facto por escrito o denunciante;

5.  Admite que, em casos difíceis e complicados, o processo de instrução levado a cabo pela Comissão possa exigir mais de um ano; considera, no entanto, que só se justifica ir além do prazo-limite quando a instrução está ainda em curso;

6.  Constata que no caso presente de incorrecta aplicação, por parte do Governo alemão, da Directiva relativa ao tempo de trabalho[4], a Comissão pretendia tratar a queixa de acordo com a sua proposta de alteração da directiva e decidiu aguardar o resultado das discussões sobre a sua proposta com as outras instituições comunitárias;

7.  Lembra que a referida proposta foi apresentada em Setembro de 2004 e que não há, desde então, qualquer indício de que a Comissão tenha tomado outras medidas com vista à prossecução do processo de instrução;

8.  Constata que, em vez de tomar uma de duas decisões possíveis – ou dar início aos processos formais por infracção, ou arquivar o caso –, a Comissão se absteve de tomar qualquer outra medida no que se refere à instrução;

9.  É de opinião de que o direito comunitário não considera a possibilidade de ignorar a legislação e acórdãos existentes pelo facto de estar em fase de estudo um novo conjunto de normas; refere que a Comissão também não tratou questões relativas à denúncia que não estão ligadas às alterações propostas à directiva aplicável;

10. Reconhece que a Comissão tem certos poderes discricionários com respeito a todas as fases da gestão dos processos por infracção decorrentes de queixas, nomeadamente no que respeita ao recurso ao Tribunal de Justiça, mas assinala que o artigo 226.° determina que cabe à Comissão iniciar a fase de pré-contencioso, se a Comissão considerar que um Estado Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado;

11. Entende que os poderes discricionários também estão sujeitos aos limites jurídicos definidos pelos princípios gerais do direito administrativo, tal como estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, e não devem ultrapassar os limites indicados pela própria Comissão na sua Comunicação;

12. Reitera a sua preocupação pelo tempo excessivo e desnecessário – prolongando-se frequentemente por vários anos – que a Comissão leva para dar seguimento e concluir os processos por infracção, bem como o seu descontentamento face aos múltiplos exemplos de incumprimento por parte dos Estados-Membros de decisões emanadas do Tribunal de Justiça; considera que esta actuação mina a credibilidade da formulação e coerente aplicação do direito comunitário e que contribui para desacreditar os objectivos da UE;

13. Realça mais uma vez o papel fundamental dos Estados-Membros na correcta aplicação da legislação comunitária e sublinha o facto de a sua aplicação prática ser decisiva em termos de reforço da importância da União Europeia para os seus cidadãos;

14. Solicita à Comissão que forneça uma lista enumerando os Estados-Membros cuja legislação não está em conformidade com todas as disposições da Directiva relativa ao tempo de trabalho e especificando as medidas que está a tomar nesse domínio; insta a Comissão a tomar desde logo medidas, de acordo com as prerrogativas que lhe são conferidas, em todos os casos e em todos os Estados‑Membros em que a transposição ou a aplicação da directiva não respeite a legislação estabelecida pelo legislador e pelo Tribunal de Justiça;

15. Insta a Comissão a analisar imediatamente a nova legislação alemã adoptada em 1 de Janeiro de 2004 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007, a fim de apurar se está, ou não, em conformidade com todas as disposições da Directiva relativa ao tempo de trabalho e com todos os acórdãos aplicáveis do Tribunal de Justiça; salienta a necessidade de a Comissão analisar os pormenores da implementação da referida directiva;

16. Constata que a Comissão reviu recentemente as suas linhas de orientação sobre processos por infracção; tem conhecimento, com base nesse documento, de que será fornecida previamente uma lista das decisões aos Representantes Permanentes e aos Estados-Membros e que poderão ser emitidos comunicados de imprensa sobre as decisões adoptadas em matéria de infracção no dia da adopção formal; observa, no entanto, que não está prevista qualquer disposição no sentido de informar o Parlamento ou as suas comissões competentes;

17. Reitera o seu pedido urgente à Comissão para que mantenha o Parlamento e, em especial, a sua Comissão das Petições plenamente informados das decisões sobre os casos de infracção em todas as fases do processo;

18. Salienta que, nos termos do artigo 230.º do Tratado CE, o Parlamento tem o direito de recorrer ao Tribunal de Justiça nas mesmas condições do Conselho e da Comissão e que o Parlamento, nos termos do artigo 201.º do Tratado, é investido de poderes para exercer controlo sobre as actividades da Comissão;

19. Insta igualmente todos os Estados­Membros, tendo em conta o exposto supra, a respeitarem plenamente o conjunto das normas de higiene e segurança no local de trabalho, aplicando o princípio segundo o qual, em caso de dúvida, a interpretação que deve prevalecer é a mais favorável à saúde e à segurança dos trabalhadores (in dubio pro operario);

20. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e ao Provedor de Justiça Europeu.

• [1]  JO L 113 de 4.5.1994, p. 15. Decisão alterada pela Decisão 2002/262/CE, CECA, Euratom (JO L 92 de 9.4.2002, p. 13).
• [2]  JO C 244 de 10.10.2002, p. 5.
• [3]  Comunicação da Comissão sobre a Melhoria do Controlo da Aplicação do Direito Comunitário" (COM(2002) 725 final).
• [4]  Directiva 2003/88/CE, que substituiu e revogou a Directiva 93/104 (JO L 299 de 18.11.2003, p. 9).

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Em Novembro de 2001, o queixoso, um médico alemão, solicitou à Comissão Europeia a abertura de um processo por infracção contra a Alemanha. O queixoso alegou que a Alemanha infringira a Directiva do Conselho 93/104/CE, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho[1] ("Directiva 93/104"), no que respeita à actividade dos médicos nos hospitais, especificamente, o tempo consagrado pelos médicos ao serviço de permanência. Na opinião do queixoso, a situação existente implicaria riscos consideráveis quer para o pessoal quer para os pacientes.

Na sua queixa (2333/2003/GG), o queixoso alegou que a Comissão não tinha tratado a

sua queixa dentro de um período razoável de tempo.

O Provedor de Justiça, aquando da sua decisão de encerrar o inquérito, verificou que, neste caso, tinham decorrido cerca de 15 meses sem que a Comissão tivesse tomado providências para dar resposta às objecções do queixoso enviando um pedido de informação ao Estado-Membro em causa. O Provedor de Justiça concluiu que a Comissão não tratou dentro de um período razoável de tempo a queixa por infracção apresentada pelo queixoso, o que constituía um caso de má administração.

Entretanto, a Alemanha tinha adoptado nova legislação, que visava harmonizar a legislação nacional com a Directiva 93/104/CE, o que implicava a necessidade de a Comissão analisar a compatibilidade desta nova legislação com o direito comunitário de modo a poder dar resposta à queixa por infracção apresentada pelo queixoso.

Em 6 de Dezembro de 2004, a Comissão informou o queixoso de que havia aprovado uma proposta de alteração da Directiva relativa ao tempo de trabalho (2003/88/CE)[2] e que analisaria a queixa por infracção à luz dessa proposta.

Em 2 de Novembro de 2005, o queixoso dirigiu-se novamente ao Provedor de Justiça (queixa 3453/2005/GG). Afirmou que não havia recebido mais nenhuma informação sobre a posição que a Comissão se propusera adoptar relativamente ao seu caso. O queixoso considerou que a Comissão estava a adiar a questão e a ignorar o Provedor de Justiça. Basicamente, repetiu o que havia alegado na sua primeira queixa.

No seu parecer, a Comissão afirmou que gozava de poderes discricionários quanto à abertura ou continuidade dos processos por infracção.

O queixoso alegou que o direito comunitário não previa a possibilidade de se desrespeitar a legislação e os acórdãos existentes pelo facto de a Comissão propor novas normas. Se o facto de se apresentar novas propostas permitia desrespeitar a legislação vigente, então, na opinião do queixoso, a ordem jurídica das Comunidades Europeias era uma farsa. Ao actuar da maneira como actuou, a Comissão pôs em causa a harmonia jurídica e distorceu deliberadamente a legislação.

Em 12 de Setembro de 2006, o Provedor de Justiça endereçou o seguinte projecto de recomendação à Comissão:

A Comissão deverá tratar a queixa por infracção apresentada pelo queixoso tão eficiente e atempadamente quanto possível.

O Provedor de Justiça considerou o seguinte:

-       O facto de uma directiva (93/104) ter sido substituída por uma outra (2003/88) que trata a mesma matéria não era relevante para a queixa.

-       Nos termos do artigo 211.º do Tratado da UE, compete à Comissão velar pela aplicação das medidas tomadas pelas Instituições.

-       A Comissão é a guardiã dos Tratados. Salientou que este papel é essencial do ponto de vista do interesse dos cidadãos europeus e reconheceu a importância do Estado de direito. Por conseguinte, o tratamento sem demora de uma queixa por infracção corresponde a uma prática de boa administração.

-       A Comissão propôs dar seguimento à queixa por infracção em consonância com a sua proposta de alteração da directiva pertinente. Ao que parece, a Comissão assumiu que o artigo 211.º do Tratado CE não lhe exigia velar pela aplicação de uma directiva que fosse objecto de uma proposta de alteração.

-       As Directivas 93/104 e 2000/88 estavam ambas em vigor e não existia norma ou princípio que permitisse à Comissão desobrigar-se do seu dever decorrente do artigo 211.º.

-       A Comissão, num processo por infracção, tem poderes discricionários sobre a remissão, ou não, da questão para o Tribunal de Justiça Europeu. Contudo, não tem por isso o direito de adiar indefinidamente a adopção de uma conclusão sobre uma queixa com a alegação de que a legislação aplicável pode ser futuramente alterada.

-       O não tratamento por parte da Comissão de uma queixa por infracção dentro de um período razoável de tempo constituiu um caso de má administração.

No seu parecer circunstanciado, a Comissão sustentou que gozava de poderes discricionários no tratamento dos processos por infracção contra os Estados-Membros, bem como na gestão desses mesmos processos. Por conseguinte, havia decidido não dar seguimento aos processos por infracção enquanto aguardava os resultados do processo legislativo respeitante à sua proposta de alteração da Directiva 2003/88. A Comissão acrescentou que os seus poderes discricionários se estendiam a todas as fases dos processos por infracção decorrentes de queixas, incluindo a fase de pré-contencioso.

Na Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário, de 2002, a Comissão indicou que, regra geral, tomaria uma decisão sobre a abertura ou não de um processo por infracção ou sobre o arquivamento do caso no prazo de um ano a contar da data do registo da denúncia. Contudo, isto não limitava os poderes discricionários da Comissão quando se lhe afigurasse razoável adoptar uma abordagem diferente, mais adaptada a especificidades do caso.

O Provedor de Justiça observou o seguinte:

-       A Comissão assumiu determinados compromissos no que respeita ao tratamento de queixas por infracção.

-       Na sua Comunicação, a Comissão declarou que, regra geral, os serviços da Comissão procedem à instrução das denúncias registadas na perspectiva da tomada de uma decisão de notificação para cumprimento ou de arquivamento no prazo máximo de um ano a contar do registo da denúncia e que, no caso de esse prazo vir a ser ultrapassado, o serviço da Comissão informará desse facto por escrito o denunciante. O Provedor de Justiça observou que o prazo-limite de um ano só se justificava se, de facto, a Comissão estivesse ainda em fase de instrução do processo.

-       A Comissão daria seguimento à queixa no quadro da sua proposta de alteração da directiva apresentada em Setembro de 2004. Ao que parece, a Comissão não tomou, desde então, mais nenhuma medida com vista a prosseguir a fase de instrução da denúncia.

-       De acordo com a Comunicação da Comissão, a instrução da denúncia pode dar origem a uma de duas decisões possíveis. Ou a Comissão toma uma decisão de notificação para cumprimento, isto é, decide abrir um processo formal por infracção contra o Estado-Membro, ou de arquivamento do caso. Ao que parece, neste caso específico, a Comissão absteve-se de tomar quaisquer outras medidas no que respeita à instrução do processo.

-       A Comissão lembrou os seus poderes discricionários e que os compromissos assumidos na sua Comunicação não limitavam os seus poderes quando ela entendesse que se justificava uma abordagem diferente. Contudo, a Comissão confirma que a sua Comunicação enuncia "as medidas administrativas a favor do autor da denúncia, que se compromete a respeitar no tratamento da denúncia e na instrução do processo por infracção correspondente". Tendo plenamente em conta os poderes discricionários da Comissão, o facto é que, se a Comissão pudesse desobrigar-se dos compromissos assumidos na Comunicação sempre que, no seu entender, se justificasse, isso despojaria a Comunicação do seu próprio significado. Os poderes discricionários da Comissão deverão ser exercidos no quadro da Comunicação, e o facto de não chegar a uma decisão não pode ser justificado com os poderes discricionários da Comissão.

-       Além do mais, a Comissão não deu seguimento aos aspectos da queixa apresentada pelo queixoso que eram independentes da jurisprudência para a qual a Comissão remete.

-       O caso identificado de má administração consiste no facto de a Comissão não ter adoptado uma posição definitiva sobre a queixa por infracção apresentada pelo queixoso. Uma vez terminada a fase de instrução e detectada uma infracção, a Comissão poderá decidir se remete, ou não, o caso para o Tribunal de Justiça. Contudo, a Comissão ainda não tomou essa decisão.

-       A análise da actuação da Comissão, a saber, se excedeu, ou não, manifestamente os limites dos seus poderes discricionários, poderá ser objecto de debate no Parlamento Europeu.

• [1]  JO L 307 de 13.12.1993, p. 18-24.
• [2]  JO L 299 de 18.11.2003, p. 9-19.

PARECER da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais (29.5.2008)

dirigido à Comissão das Petições

sobre o relatório especial do Provedor de Justiça Europeu na sequência do projecto de recomendação da Comissão Europeia relativo à queixa 3453/2005/GG
(2007/2264(INI))

Relator de parecer: Alejandro Cercas

SUGESTÕES

A Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais insta a Comissão das Petições, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:

1.  Destaca a conclusão do Provedor de Justiça Europeu segundo a qual o facto de a Comissão não ter dado seguimento à queixa do peticionário – facto que se apurou objectivamente como tendo constituído um atraso injustificado de vários anos - constitui um caso de má administração;

2.  Partilha da opinião do Provedor de Justiça Europeu, segundo a qual a Comissão deve tratar a queixa do peticionário o mais breve e diligentemente possível;

3.  Salienta que o presente caso pode constituir um abuso do poder discricionário cometido à Comissão quando interpreta as suas obrigações, tal como se encontram enunciadas no artigo 211.º do Tratado CE, o qual lhe atribui o papel de guardiã dos Tratados, papel este que a Comissão ultrapassa largamente ao outorgar-se um poder discricionário na sua Comunicação sobre a Melhoria do Controlo da Aplicação do Direito Comunitário (COM(2002)0725, a tal ponto que poderemos considerar que terá actuado de forma arbitrária e não no exercício do seu poder discricionário;

4.  Refere, ainda, que o direito comunitário deve ser aplicado nos termos em que se encontra, enquanto não for modificado por novas disposições, o que significa que nenhuma proposta legislativa modificativa da Comissão poderá originar um vazio jurídico (vacatio legis), o que, de facto, constituiu a justificação adiantada pela Comissão para explicar a sua ausência de reacção no caso presente;

5.  Sublinha que não foi analisado o facto de que existe legislação alemã, desde 1 de Janeiro de 2004, a qual, não obstante, continha uma disposição transitória relativa a convenções colectivas em vigor que viabilizava derrogações à Directiva 2003/88/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Novembro de 2003, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho[1] até 31 de Dezembro de 2005, prazo este subsequentemente prorrogado para 31 de Dezembro de 2006 por decisão do “Bundesrat”; expressa a sua surpresa relativamente a esta situação e insiste na necessidade de que a Comissão estude a legislação alemã, bem como todos as convenções colectivas que contenham derrogações à legislação sobre tempo de trabalho, para avaliar se a Directiva 2003/88/CE está a ser aplicada;

6.  Considera que este caso constitui um exemplo do incumprimento sistemático e das dificuldades registadas em vários Estados­Membros no que respeita à aplicação dos preceitos básicos da Directiva 2003/88/CE, como se depreende da leitura do relatório de impacto (SEC(2004)1154), que a Comissão realizou antes de proceder à revisão prevista da referida directiva; recorda à Comissão que foram endereçadas ao Provedor de Justiça mais queixas relativas ao incumprimento, por parte de outros Estados­Membros, do disposto na Directiva 2003/88/CE;

7.  Insta igualmente todos os Estados­Membros, tendo em conta o exposto supra, a respeitarem plenamente o conjunto das normas de higiene e segurança no local de trabalho, aplicando o princípio segundo o qual, em caso de dúvida, a interpretação que deve prevalecer é a mais favorável à saúde e à segurança dos trabalhadores (in dubio pro operario).

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação	29.5.2008
Resultado da votação final	+: –: 0:	35 1 1
Deputados presentes no momento da votação final	Jan Andersson, Edit Bauer, Philip Bushill-Matthews, Alejandro Cercas, Derek Roland Clark, Luigi Cocilovo, Jean Louis Cottigny, Jan Cremers, Harald Ettl, Richard Falbr, Roger Helmer, Stephen Hughes, Jan Jerzy Kułakowski, Jean Lambert, Bernard Lehideux, Elizabeth Lynne, Thomas Mann, Maria Matsouka, Elisabeth Morin, Juan Andrés Naranjo Escobar, Csaba Őry, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Pier Antonio Panzeri, Rovana Plumb, Jacek Protasiewicz, Bilyana Ilieva Raeva, José Albino Silva Peneda, Jean Spautz, Gabriele Stauner, Ewa Tomaszewska, Anne Van Lancker e Gabriele Zimmer.
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Françoise Castex, Gabriela Creţu, Sepp Kusstatscher, Roberto Musacchio, Ria Oomen-Ruijten, Csaba Sógor e Tatjana Ždanoka.

• [1]  JO L 299, 18.11.2003, p. 9

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação	25.6.2008
Resultado da votação final	+: –: 0:	14 1 0
Deputados presentes no momento da votação final	Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Michael Cashman, Proinsias De Rossa, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Margie Sudre
Suplente(s) (nº 2 do art. 178º) presente(s) no momento da votação final	Georgios Toussas