Procedimiento : 2008/2033(INI)
Ciclo de vida en sesión
Ciclo relativo al documento : A6-0312/2008

Textos presentados :

A6-0312/2008

Debates :

PV 01/09/2008 - 24
CRE 01/09/2008 - 24

Votaciones :

PV 02/09/2008 - 5.19
CRE 02/09/2008 - 5.19
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Textos aprobados :

P6_TA(2008)0387

INFORME     
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17.7.2008
PE 404.725v03-00 A6-0312/2008

sobre una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal

(2008/2033(INI))

Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios

Ponente: Sharon Bowles

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
 OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS
 RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal

(2008/2033(INI))

El Parlamento Europeo,

–   Vista la Comunicación de la Comisión relativa a la necesidad de elaborar una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal (COM(2006)0254),

–   Vista la Comunicación de la Comisión sobre determinados elementos clave para definir una estrategia contra la defraudación del IVA en la UE (COM(2007)0758),

–   Visto el Informe de la Comisión sobre la utilización de mecanismos de cooperación administrativa contra el fraude en el IVA (COM(2004)0260),

–   Vistas las conclusiones de la Presidencia del Consejo del 7 de junio de 2006, 28 de noviembre de 2006, 5 de junio de 2007 y 14 de mayo de 2008,

–   Visto el Informe Especial nº 8/2007 del Tribunal de Cuentas sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido,

–   Vista la Comunicación de la Comisión sobre la contribución de las políticas fiscal y aduanera a la estrategia de Lisboa (COM(2005)0532),

–   Vista la Comunicación de la Comisión sobre medidas para modificar el sistema de IVA a fin de combatir el fraude (COM(2008)0109),

–   Vistas las propuestas presentadas por la Comisión de una Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE del Consejo, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, a fin de combatir el fraude fiscal vinculado a las operaciones intracomunitarias, y de un Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1798/2003 a fin de combatir el fraude fiscal vinculado a las operaciones intracomunitarias (COM(2008)0147),

–   Visto el artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,

–   Vistas las recomendaciones presentadas en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de 14 de mayo de 2008 sobre los problemas fiscales en el contexto de los acuerdos que celebren la Comunidad y sus Estados miembros con terceros países,

–   Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–   Visto el informe de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y la opinión de la Comisión de Asuntos Jurídicos (A6‑0312/2008),

A. A. Considerando que el fraude fiscal tiene graves consecuencias para los presupuestos nacionales y para el sistema de recursos propios de la Unión Europea, conduce a infracciones del principio de fiscalidad equitativa y transparente y puede dar lugar a distorsiones de la competencia, afectando por ello al funcionamiento del mercado interior; considerando que las empresas honradas se encuentran en desventaja competitiva debido al fraude fiscal y que las pérdidas de ingresos fiscales las restaña el contribuyente europeo mediante otras formas de fiscalidad,

B.  Considerando que el fraude fiscal socava la imparcialidad y la justicia fiscal, puesto que a menudo la pérdida de ingresos de las finanzas públicas se compensa con un aumento de los impuestos que gravan a los contribuyentes más modestos y honrados, que no pueden o no desean eludir o infringir sus obligaciones fiscales,

C. Considerando que el aumento del comercio transfronterizo impulsado por el establecimiento del mercado interior conlleva la existencia de un número creciente de transacciones en las que el lugar de la imposición fiscal y el lugar de establecimiento de la persona sujeta al pago del IVA se encuentran en dos Estados miembros diferentes,

D. Considerando que nuevas modalidades de fraude fiscal relacionadas con las transacciones transfronterizas, como el fraude carrusel y el fraude del operador intracomunitario desaparecido, explotan la fragmentación y las lagunas de los actuales sistemas fiscales, por lo que resulta necesario modificar el modo de funcionamiento del IVA,

E.  Considerando que la evasión del IVA y el fraude repercuten en la financiación del presupuesto de la Unión Europea, pues aumentan la necesidad de recurrir a los recursos propios de los Estados miembros basados en el producto nacional bruto,

F.  Considerando que la lucha contra el fraude, aun siendo en su mayor parte una competencia de los Estados miembros, es un problema que no puede resolverse exclusivamente a nivel nacional,

G. Considerando que la globalización hace más difícil combatir el fraude fiscal a escala internacional, debido a la creciente intervención de empresas domiciliadas en terceros países en el fraude carrusel, la expansión del comercio electrónica y la globalización de los servicios financieros; considerando que esos factores hablan muy a favor de mejorar la cooperación internacional, en particular en lo relativo al IVA,

H. Considerando que la propagación del fraude fiscal en la Unión Europea se debe al actual sistema transitorio del IVA, que es demasiado complejo y hace que las transacciones intracomunitarias sean difíciles de rastrear, opacas y, por lo tanto, proclives a los abusos,

I.   Considerando que, al examinar las opciones, la Comisión y los Estados miembros no deberían contemplar, en la medida de lo posible, medidas que pudieran conducir a una carga administrativa desproporcionada para las empresas y las administraciones fiscales o que pudieran suponer una discriminación entre operadores,

J.   Considerando que tanto la Comisión como el Tribunal de Cuentas han afirmado consecuentemente que el sistema de intercambio de información entre los Estados miembros sobre las entregas intracomunitarias de bienes no proporciona información pertinente o puntual para abordar eficazmente el fraude en el IVA; considerando que ello exige unas normas más claras y vinculantes sobre la cooperación entre los Estados miembros y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF),

K. Considerando que el uso de todas las tecnologías disponibles, incluido el almacenamiento y transmisión electrónicos de ciertos datos relativos al IVA y los impuestos especiales es indispensable para un funcionamiento adecuado de los sistemas fiscales de los Estados miembros; considerando que deberían mejorarse las condiciones de intercambio y acceso directo de los Estados miembros a los datos almacenados electrónicamente en otro Estado miembro; considerando que las autoridades fiscales de los Estados miembros deberían tratar los datos personales con el debido esmero y para los fines previstos, en virtud del consentimiento de la persona implicada u otro fundamento jurídico previsto en la legislación,

L.  Considerando que a menudo los operadores sólo pueden obtener una información muy fragmentada sobre el estatuto de sus clientes respecto al IVA,

M. Considerando que el fortalecimiento de los medios para detectar el fraude fiscal debería ir acompañado de un reforzamiento de la legislación actual relativa a la ayuda a la recaudación, la igualdad de trato fiscal y la viabilidad para las empresas,

La estrategia de la UE en materia de lucha contra el fraude fiscal

1.  Observa que la finalidad de la estrategia de la UE en materia de lucha contra el fraude fiscal debe consistir en abordar las pérdidas de ingresos fiscales producidas por el fraude fiscal, identificando los ámbitos en los que pueden introducirse mejoras, tanto en lo referente a la legislación de la CE como a la cooperación administrativa entre los Estados miembros, que promuevan eficazmente una reducción del fraude sin crear, en la medida de lo posible, cargas innecesarias para las administraciones fiscales y los contribuyentes;

2.  Pide a los Estados miembros que se tomen de una vez por todas el fraude fiscal en serio;

3.  Recuerda que el establecimiento de un sistema de IVA basado en el «principio de origen», es decir, que las transacciones entre Estados miembros sujetas al IVA se graven en el país de origen en vez de prever un tipo cero sigue siendo una solución a largo plazo para combatir efectivamente el fraude fiscal; toma nota de que el «principio de origen» haría innecesaria la exención del IVA de los productos comercializados en el mercado interior y su ulterior gravamen en el país de destino; recuerda que un sistema de IVA basado en el «principio de origen» requiere la aproximación fiscal de los diferentes Estados miembros para ser operativo y evitar la competencia fiscal, así como el establecimiento de un sistema de liquidación, según había propuesto inicialmente la Comisión en 1987;

4.  Deplora la actitud de bloqueo de algunos Estados miembros en los 10 últimos años, que ha impedido adoptar una estrategia eficaz de la UE contra el fraude fiscal;

5.  Deplora que, a pesar de los numerosos análisis, reclamaciones y críticas no se haya adoptado todavía en el Consejo una estrategia eficaz de lucha contra el fraude fiscal;

6.  Insta a la Comisión a que, a pesar de los numerosos reveses sufridos en los últimos años, no ceje en su empeño de abordar activamente el problema;

Aspectos generales: alcance y consecuencias del fraude fiscal

7.  Reconoce que las estimaciones sobre las pérdidas globales (directas e indirectas) de ingresos fiscales originadas por el fraude fiscal se sitúan entre los 200 000 y los 250 000 millones de euros, lo que equivale a un 2-2,25 % del PIB de la Unión Europea, y que 40 000 millones de euros de esa cantidad global se deben al fraude en el IVA, que según las estimaciones afecta al 10 % de los ingresos del IVA, el 8 % de los ingresos totales de impuestos especiales sobre las bebidas alcohólicas en 1998 y el 9 % de los ingresos totales de impuestos especiales sobre las labores del tabaco; lamenta, no obstante, que no se disponga de cifras precisas debido a que las normas nacionales para la presentación de información varían considerablemente;

8.  Reclama una recopilación unitaria de datos en todos los Estados miembros que ofrezca transparencia y sirva de base a las medidas nacionales contra el fraude fiscal;

9.  Lamenta que debido a la ausencia de datos recopilados a escala nacional, no pueda evaluarse con exactitud el alcance real del problema ni evaluarse adecuadamente el seguimiento de los cambios, tanto positivos como negativos;

10. Pide a la Comisión que se plantee la creación de un sistema uniforme europeo de recogida de datos y de producción de datos estadísticos sobre el fraude fiscal, con objeto de poder evaluar de la manera más precisa posible la magnitud real de este fenómeno;

11. Recuerda que no podrá erradicarse la economía informal sin aplicar estímulos, adecuados; sugiere asimismo que los Estados miembros informen mediante el cuadro de indicadores de la Estrategia de Lisboa sobre en qué medida han logrado reducir sus economías informales;

El sistema actual del IVA y sus deficiencias

12. Observa que el fraude fiscal relacionado con el IVA es un problema de especialmente preocupante para el funcionamiento del mercado interior, en la medida en que tiene un impacto directo transfronterizo, implica pérdidas considerables de ingresos y afecta directamente al presupuesto de la UE;

13. Recuerda una vez más que el sistema actual del IVA, instaurado en 1993, se diseñó únicamente como sistema transitorio y que el Parlamento ha pedido a la Comisión que presente propuestas tendentes a una decisión final sobre el sistema definitivo del IVA antes de 2010;

14. Constata que la libre circulación de personas, bienes, servicios y capital en el mercado interior desde 1993, junto con los avances en las nuevas tecnologías de bienes de tamaño reducido y elevado valor, hacen que cada vez sea más difícil luchar contra el fraude en el IVA, todo ello exacerbado por la complejidad y la fragmentación del sistema actual, en el que es difícil realizar un seguimiento de las transacciones y queda, por tanto, más expuesto a los abusos;

15. Observa la creciente incidencia del fraude del «operador desaparecido» y el abuso deliberado del sistema del IVA por parte de bandas delictivas que establecen mecanismos para aprovecharse de los fallos del sistema; y destaca el caso de fraude carrusel del IVA notificado por Eurojust que afecta a 18 Estados miembros y supone un fraude fiscal de cerca de 2 100 millones de euros;

16. Apoya a la Comisión en sus esfuerzos por introducir un cambio fundamental en el sistema actual del IVA; se felicita por el hecho de que los Estados miembros otorguen ahora cierta prioridad a este asunto e insta a los Estados miembros a estar preparados para adoptar medidas sustantivas en este contexto;

17. Considera que el sistema actual está desfasado y requiere una revisión radical, evitando sobrecargar a las empresas honradas con trámites burocráticos; considera que el mantenimiento del statu quo no es una opción válida;

Sistemas alternativos al sistema actual del IVA

Mecanismo de inversión impositiva

18. Observa que, en un sistema de inversión impositiva, el IVA se imputa al sujeto pasivo en lugar de al proveedor; reconoce que tal mecanismo tiene la ventaja de suprimir la posibilidad de fraude del «operador desaparecido» al designar a la persona a la que se proveen los bienes como persona sujeta al pago del IVA;

19. Observa que la creación de un sistema doble del IVA perjudicaría al buen funcionamiento de mercado interior y sería una fuente de entorno más complejo que desalentaría la inversión empresarial, que sólo sería superado a largo plazo por un sistema de inversión impositiva obligatorio y generalizado, en contraposición con un sistema optativo o solo para determinadas entregas;

20. Observa, por otra parte, que el sistema de inversión impositiva no permite los pagos fraccionados y que la totalidad del IVA se abona al final de la cadena de suministro, suprimiendo el mecanismo de autocontrol del IVA; advierte que pueden surgir nuevas formas de fraude, incluidas unas pérdidas fiscales crecientes en el sector minorista y el uso incorrecto de los números de identificación a efectos del IVA, y que la lucha contra este fraude mediante la introducción de una verificación adicional podría conducir a unas cargas administrativas adicionales para los operadores honrados; en consecuencia, insta a la cautela y a una detenida consideración antes de introducir un sistema de inversión impositiva; observa, no obstante, la utilidad de aplicar un umbral para limitar el riesgo de consumo final no gravado; considera razonable el límite de 5 000 euros propuesto por el Consejo

Proyecto piloto

21. Señala, aunque sigue siendo prudente y crítico, que un proyecto piloto podría ayudar a los Estados miembros a comprender mejor los riesgos inherentes al mecanismo de inversión impositiva e insta a la Comisión y a los Estados miembros a establecer las garantías adecuadas para que ni el Estado miembro participante ni ningún otro Estado miembro se vea expuesto a graves riesgos durante el funcionamiento del proyecto piloto;

Imposición de las entregas intracomunitarias

22. Considera que la mejor solución para abordar el fraude del IVA relacionado con las entregas transfronterizas consiste en introducir un sistema en el que la exención intracomunitaria del IVA en los suministros se sustituya por una imposición del tipo del 15 %; observa que el funcionamiento de dicho sistema se reforzaría en gran medida si se simplificara sustancialmente la variedad y la complejidad de los tipos reducidos, minimizando la carga administrativa tanto para las empresas como para las autoridades fiscales; toma nota de que convendría examinar y evaluar pormenorizadamente las reducciones particulares de los tipos del IVA aplicadas antes de 1992 para elucidar si hay razones económicas que justifiquen su mantenimiento;

23. Reconoce que debido a las diferencias entre los tipos del IVA, la imposición de las entregas intracomunitarias requeriría un reequilibrio de los pagos entre los Estados miembros; considera que tal reequilibrio debería realizarse a través de un sistema de compensación que facilitara la transferencia de ingresos entre Estados miembros; subraya que el funcionamiento de un sistema de compensación es técnicamente factible;

24. Considera que un sistema de compensación descentralizado sería el más apropiado y el que podría desarrollarse con mayor rapidez, en la medida en que ofrece posibilidades de que los Estados miembros acuerden bilateralmente los elementos principales, teniendo en cuenta su balanza comercial individual, las semejanzas en el funcionamiento del IVA y sus mecanismos de control, así como la confianza mutua;

25. Subraya que la administración fiscal del Estado miembro de partida tendría la responsabilidad de recaudar el IVA del proveedor y transferir su importe, mediante el sistema de compensación, a la administración fiscal del país donde se ha realizado la adquisición intracomunitaria; reconoce la necesidad de consolidar la confianza mutua entre las administraciones fiscales;

Cooperación administrativa y asistencia mutua en materia de IVA, impuestos especiales y fiscalidad directa

26. Subraya que los Estados miembros no pueden luchar aisladamente contra el fraude fiscal de dimensión transfronteriza; considera que los intercambios de información y la cooperación entre los Estados miembros y con la Comisión han sido insuficientes para luchar eficazmente contra el fraude fiscal tanto en sustancia como con rapidez; considera que el contacto directo entre las oficinas antifraude locales o nacionales no se ha desarrollado ni aplicado suficientemente, lo que ha conducido a la ineficacia, la infrautilización de los mecanismos de cooperación administrativa y los retrasos en la comunicación;

27. Destaca que para proteger los ingresos fiscales de todos los Estados miembros en relación con el mercado interior, los Estados miembros deberían adoptar medidas similares contra los defraudadores, en particular en materia de sanciones y procedimientos penales, independientemente del lugar en que se haya registrado la pérdida de ingresos; pide a la Comisión que proponga mecanismos que permitan impulsar esa cooperación entre los Estados miembros;

28. Acoge con satisfacción las propuestas de la Comisión tendentes a la modificación de la Directiva del IVA y del Reglamento de cooperación administrativa en materia de IVA a fin de acelerar la recogida y el intercambio de información sobre las transacciones intracomunitarias de 2010 en adelante; reconoce que la norma propuesta, que requiere la presentación de información en el plazo de un mes, añadirá una carga administrativa a las empresas que sólo son proveedoras de servicios y que actualmente no están sujetas a tal norma, pero admite que ello es necesario ante la posibilidad del «fraude de carrusel» en determinados servicios;

29. Insta al Consejo a que adopte sin dilación las medidas propuestas y anima a la Comisión a presentar propuestas adicionales sobre el acceso automático de todos los demás Estados miembros a los datos no sensibles almacenados por los diferentes Estados miembros sobre sus propios contribuyentes (sector comercial, determinados datos sobre volumen de negocios, etc.) y sobre la armonización de los procedimientos para dar de alta y baja a las personas sujetas al IVA, con vistas a velar por la rápida detección de los contribuyentes falsos y su correspondiente baja del censo; destaca que los Estados miembros deben asumir la responsabilidad de mantener actualizados su datos, en particular en cuanto a la detección y la baja de las inscripciones fraudulentas;

30. Recuerda que los paraísos fiscales constituyen un obstáculo a la aplicación de la Estrategia de Lisboa, pues empujan a la baja a los tipos fiscales y, en general, a los ingresos fiscales, con lo que se exacerban los efectos de la competencia fiscal que erosiona la soberanía fiscal de los Estados miembros;

31. Destaca que también en períodos de disciplina presupuestaria toda erosión de la base fiscal producida por los paraísos fiscales o una competencia fiscal desenfrenada afectará a la capacidad de los Estados miembros de cumplir con el Pacto reformado de estabilidad y crecimiento y que el descenso de los ingresos públicos pone en peligro el modelo social europeo;

32. Destaca que la erradicación de los paraísos fiscales exige, entre otras cosas, una estrategia tripolar: abordar la evasión fiscal, ampliar el ámbito de la directiva relativa a la fiscalidad del ahorro y pedir que la OCDE, a través de sus miembros, sancione a los paraísos fiscales reacios a cooperar;

Evasión fiscal

33. Deplora que los Estados miembros mediante constantes reparos y tácticas dilatorias impidan una reforma de la directiva relativa a la fiscalidad de los pagos de intereses y alienta a la Comisión a presentar sin demora sus propuestas al respecto, sin perjuicio de la resistencia que pudiera encontrar;

34. Subraya que la reforma de la Directiva sobre la fiscalidad de los pagos de intereses debería abordar las carencias y deficiencias que conlleva, y que facilitan las operaciones de evasión y fraude fiscal;

35. Pide a la Comisión que, en el contexto de la reforma de Directiva sobre la fiscalidad de los pagos de intereses, estudie opciones de reforma, incluida la ampliación del alcance de la misma para abarcar a todas las entidades legales y todas las fuentes de ingresos financieros;

36. Insta a la Unión Europea a que considere la erradicación de los paraísos fiscales una prioridad a escala mundial, pues repercute negativamente en los ingresos fiscales de los diferentes Estados miembros; pide al Consejo y a la Comisión que hagan valer el poder comercial de la UE a la hora de negociar acuerdos comerciales y de cooperación con los gobiernos de paraísos fiscales para incitarlos a eliminar las disposiciones y prácticas fiscales que favorecen la evasión fiscal y el fraude; acoge con satisfacción, en cuanto primer paso, las recomendaciones del Consejo de 14 de mayo de 2008 de incluir en los acuerdos comerciales una cláusula de buena gobernanza en materia fiscal; y pide a la Comisión que proponga sin demora dicha cláusula para las negociaciones de acuerdos comerciales en el futuro;

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37. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros.


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Magnitud del fraude fiscal

El fraude fiscal tiene graves consecuencias para los presupuestos nacionales, conduce a la vulneración del principio de la equidad fiscal y puede ocasionar distorsiones de la competencia, afectando al funcionamiento del mercado interior. Las distorsiones ocasionadas por el fraude del IVA afectan al equilibrio general del sistema de recursos, que debe ser justo y transparente para garantizar el buen funcionamiento de la Comunidad.

Aunque no en todos los Estados miembros se han llevado a cabo investigaciones sobre la magnitud de la evasión y el fraude del IVA, se han publicado varias estimaciones. La Asociación Internacional del IVA cita unas estimaciones de las pérdidas de IVA que oscilan entre 60 000 y 100 000 millones de euros anuales en toda la Unión Europea. Sólo en el Reino Unido, la administración fiscal y aduanera británica (HM Revenue and Customs, HMRC) estima que en el ejercicio fiscal 2005-2006 las pérdidas de ingresos por IVA ascendieron a 18 200 millones de euros. En Alemania, el Ministerio de Finanzas publicó los resultados de un estudio que estimaba, para 2005, pérdidas de IVA por un valor de 17 000 millones de euros. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas recuerda que la evasión y el fraude en relación con el IVA también inciden en la financiación del presupuesto de la Unión Europea, puesto que dan lugar a una mayor necesidad de recurrir a los recursos propios de los Estados miembros basados en la renta nacional bruta (RNB)(1).

El fraude del IVA

A modo de recordatorio, el sistema «tradicional» actual, que data de 1993, es el resultado de una negociación para alcanzar un punto intermedio entre la decisión de crear un mercado único sin controles transfronterizos, por una parte, y el hecho de que los Estados miembros no llegaron a un acuerdo en relación con la armonización del IVA necesario para lograr un mercado interior completamente homogéneo, por otra. La Comisión inicialmente propuso la adopción del sistema de origen (es decir, el tipo impositivo del Estado miembro exportador). El Consejo aprobó el denominado «sistema de transición», que permitía eliminar los controles en las fronteras interiores de la Comunidad al tiempo que permitía seguir recaudando el impuesto en el Estado miembro de destino.

En virtud del sistema de transición, el IVA (como un impuesto al consumo) se aplica en el lugar en que se produce el consumo como porcentaje del coste del producto de que se trate. A medida que un producto pasa de una empresa a otra (entre operadores inscritos en el censo del IVA), el IVA se aplica, se recauda y se remite a la Administración fiscal nacional.

En lo que respecta a las transacciones intracomunitarias, actualmente gravadas con el tipo cero, el exportador no aplica el IVA, pero puede reclamar la devolución del IVA soportado; el comprador, por su parte, no abona el IVA pero lo debe cargar en ventas sucesivas y remitir los ingresos del IVA a su Administración fiscal nacional.

Problemas

Mecanismo de restitución

Aunque la mayor parte de la evasión relativa al IVA se produce en la economía sumergida, una parte cada vez más importante de tal evasión aparece como efecto secundario de los mecanismos del IVA descritos más arriba, establecidos en 1993, especialmente en el caso de las transacciones intracomunitarias a las que se aplica el tipo cero, en las que los operadores no aplican el IVA pero pueden reclamar la restitución del IVA soportado. Como las transacciones intracomunitarias se gravan con el tipo cero, tales transacciones pueden dar lugar a la evasión del IVA tanto en el país del proveedor (ya que el proveedor, tras haber declarado una venta intracomunitaria, conserva los productos para su comercialización en el mercado nacional sin el IVA) como en el país de destino (puesto que el que recibe los productos no paga el IVA devengado), o bien a través de las operaciones del denominado «fraude del operador desaparecido».

Fraude del operador desaparecido

En virtud de este tipo de fraude (también conocido como «fraude carrusel»), los defraudadores importan productos gravados con el tipo cero, aplican el IVA cuando comercializan tales productos en la cadena del suministro, pero se embolsan las cuotas del impuesto en lugar de ingresarlas a la Administración fiscal. El «carrusel» continúa si los mismos bienes se exportan e importan repetidamente. Las pérdidas se multiplican. Lo anterior supone un abuso deliberado del sistema por parte de grupos de delincuencia organizada que ponen en marcha este tipo de operaciones para aprovecharse del sistema. Los avances tecnológicos y el desarrollo de productos de elevado valor monetario y escaso peso físico han facilitado las operaciones de los defraudadores del sistema de fraude carrusel. Los teléfonos móviles y los chips son los principales productos implicados en este tipo de fraude.

Tipo cero

El tipo cero que se aplica a las exportaciones (y que supone la restitución del IVA a los exportadores) se ha señalado como el principal factor que permite la puesta en práctica del fraude carrusel.

Posibles sistemas alternativos

Mecanismo de autoliquidación

Con arreglo al sistema de autoliquidación, el deudor del impuesto es el cliente en lugar del proveedor. Si el cliente, en la medida en que esté facultado para solicitar la restitución de la totalidad del impuesto, deduce el IVA en la misma declaración, el resultado neto es nulo y no se debe efectuar ingreso alguno. El mecanismo de autoliquidación no se aplica a los particulares, por lo que el proveedor deberá en ese caso cargar y pagar a la Administración fiscal la cantidad total de IVA. No existe pago fraccionado en el sistema de autoliquidación, ya que el IVA total sólo se abona al final de la cadena del suministro. En otras palabras, un sistema de autoliquidación generalizado eliminaría la característica principal del IVA, a saber, el pago del IVA sobre las ventas y la deducción del IVA de las adquisiciones, o, lo que es lo mismo, su mecanismo autoprotector.

Durante su Presidencia, Alemania propuso la aplicación de un mecanismo de autoliquidación, pero la propuesta no suscitó demasiado entusiasmo. También se ha sugerido que un Estado miembro ponga en marcha un proyecto piloto de autoliquidación generalizada.

El mecanismo de autoliquidación tiene algunos detractores, ya que, al igual que ocurre con los gravámenes sobre las ventas, la recaudación del IVA depende del eslabón final de la cadena de suministro, responsable de ingresar todo el IVA a las autoridades competentes. Por otra parte, con el sistema de autoliquidación podrían surgir otros tipos de fraude, en forma de aumento de pérdidas fiscales en el ámbito de la venta al detalle, así como un uso incorrecto de los números de identificación del IVA. Para salvar este problema, el sistema se podría acompañar de la introducción de medidas de control, pero ello supondría una carga adicional sobre las empresas.

Como primera medida de control se podría aplicar un umbral para limitar el riesgo de que el consumo final quede sin gravar. El Consejo ha sugerido que tal umbral se establezca en 5 000 euros. El sistema funcionaría de la siguiente manera:

· Cuando el cliente no reúna los requisitos necesarios para la aplicación del mecanismo de autoliquidación (principalmente particulares, pero también personas jurídicas no imponibles y personas totalmente exentas de gravamen), el proveedor deberá aplicar el IVA a su cliente;

· Cuando el cliente es un sujeto pasivo que reúne las condiciones para la aplicación del mecanismo de autoliquidación, el proveedor deberá comprobar el importe de la transacción;

· Cuando la cantidad imponible de la transacción sea inferior a 5 000 euros, el proveedor deberá aplicar el IVA a su cliente; El cliente (una empresa) podrá deducir este IVA en las mismas condiciones que las demás adquisiciones;

· Cuando la cantidad imponible de la transacción sea igual o superior a 5 000 euros, el proveedor no aplicará el IVA a su cliente; El cliente (una empresa) será deudor del IVA de la transacción y lo podrá deducir en las mismas condiciones que las demás adquisiciones.

Sobre la base de diversos estudios, la Comisión considera que la correcta aplicación del umbral es el elemento más costoso para las empresas.

Por último, se plantea la cuestión de determinar si el sistema de autoliquidación propuesto debería ser opcional u obligatorio. La Comisión y una amplia mayoría de Estados miembros han manifestado que un sistema de autoliquidación generalizado opcional implicaría la creación de un doble sistema del IVA que iría en detrimento del funcionamiento eficiente del mercado interior y daría lugar a unas condiciones más complejas que podrían desincentivar la inversión de las empresas.

Proyecto piloto A la luz de la falta de datos empíricos, un proyecto piloto podría ofrecer una respuesta más sustancial a las cuestiones en relación con la viabilidad del sistema propuesto. Se debería asegurar de algún modo que ni el Estado miembro voluntario ni ningún otro se vieran expuestos a un riesgo importante.

Sistema de origen En virtud de este sistema, se aplica el tipo del IVA del Estado miembro exportador. Tal como se ha señalado anteriormente, el Consejo decidió adoptar un «sistema de transición», de modo que la opción de introducir un sistema de origen volvería a la idea inicial considerada por la Comisión. Sin embargo, los Estados miembros no estaban dispuestos entonces a ceder su soberanía sobre la fijación del nivel de los tipos de IVA, y siguen sin estarlo ahora. Por consiguiente, para que este sistema tenga alguna oportunidad real de ser tomado en consideración seriamente por el Consejo, no debería requerir la armonización de los tipos.

Una solución sería volver a examinar la propuesta relativa al establecimiento de un sistema de compensación, tal como se proponía antes de 1992, pero por las razones mencionadas anteriormente tal propuesta no contaba con el apoyo de los Estados miembros. Con el aumento del fraude y los avances tecnológicos, tal vez valdría la pena volver a plantear este tipo de propuesta. Para salvaguardar la razón de ser del IVA, es decir, su carácter de impuesto al consumo, se debería aplicar el IVA al tipo del país exportador, y una sistema de compensación facilitaría la transferencia de ingresos entre Estados miembros. El Estado miembro de origen debería remitir el IVA recaudado al Estado miembro importador. Si el Estado miembro de llegada aplicase un tipo superior al 15 %, ese IVA adicional se acumularía a favor de ese Estado miembro; si el Estado miembro de llegada aplicase un tipo inferior al 15 % debido a la aplicación en determinados Estados miembros de uno o más tipos de IVA reducidos o del tipo cero, el Estado miembro del adquiriente concedería crédito fiscal al sujeto pasivo que efectuase la adquisición intracomunitaria. En la misma línea, el Estado miembro de llegada podría recaudar el IVA que resultase de cualquier limitación aplicable al derecho del adquiriente a deducir el IVA soportado. De este modo se evitarían las distorsiones de la competencia que, de lo contrario, podrían surgir de los diferentes niveles nacionales de los tipos de IVA.

La principal dificultad, de carácter político, residiría en la dependencia de los ingresos fiscales de algunos Estados miembros de las transferencias efectuadas por otros Estados miembros. En otras palabras, aparecerían dos grupos de Estados miembros, el de los receptores netos (es decir, aquellos en los que la cantidad de adquisiciones intracomunitarias superase las ventas intracomunitarias), y el de los contribuidores netos (aquellos en los que la cantidad total de ventas intracomunitarias superase la cantidad total de adquisiciones intracomunitarias). Tal como se recoge en el anexo, y sobre la base de sus respectivas balanzas comerciales bilaterales, 16 Estados miembros serían «receptores netos» en un sistema que gravase en origen las transacciones intracomunitarias, mientras que el resto serían «contribuidores netos».

Sistema de destino Otra opción sería gravar el IVA al tipo del Estado miembro importador (en el que se encuentra el comprador). En ese caso, no habría necesidad de un sistema de compensación, pero sí de un sistema de «ventanilla única» por el que un operador pudiese cumplir todas sus obligaciones respecto del IVA en sus actividades comunitarias en el Estado miembro en el que se encuentra establecido.

Cooperación administrativa y asistencia mutua en materia de IVA, impuestos especiales y fiscalidad directa

La lucha contra el fraude, aunque es en gran medida competencia de los Estados miembros, no es un problema que pueda resolverse únicamente a escala nacional. La lucha contra el fraude fiscal debería constituir una prioridad para la UE e implicar una cooperación más estrecha entre las autoridades administrativas en los Estados miembros y con la Comisión.

Los intercambios de información entre las correspondientes administraciones, así como entre las administraciones y la Comisión, no son lo suficientemente intensos y rápidos como para luchar contra el fraude de forma más efectiva. El contacto directo entre las oficinas locales o nacionales de lucha contra el fraude no está lo suficientemente desarrollado y establecido, lo que conduce a la ineficiencia, la infrautilización de los mecanismos de la cooperación administrativa y el retraso en las comunicaciones. Para resolver lo anterior sería necesario reforzar la cooperación entre Estados miembros, lo que plantea la cuestión de la posible aplicación de normas vinculantes. También sería útil contar con una mayor comprensión de los sistemas aplicados en los demás Estados miembros, así como de los sistemas comunes, como la BICC. Desafortunadamente, algunos consideran este tipo de sistemas comunes una injerencia en la fijación de los tipos fiscales.

El uso de todas las tecnologías disponibles, incluido el almacenamiento electrónico y la transmisión de determinados datos al propósito de efectuar controles sobre el IVA y los impuestos especiales, constituye un paso indispensable para el correcto funcionamiento de los sistemas fiscales. Por consiguiente, sería necesario mejorar las condiciones para el intercambio y el acceso directo de los Estados miembros a los datos almacenados electrónicamente en cada uno de ellos. En concreto, las transacciones en tiempo real efectuadas a través de sistemas electrónicos de validación ofrecerían a las autoridades mayores oportunidades para identificar y combatir el fraude. Por otra parte, también se debería garantizar una adecuada protección de datos.

Anexo – Balanza comercial entre Estados miembros (fuente: Eurostat)

(1)

Informe Especial nº 8/2007 sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido, apartado 2.


OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS (25.6.2008)

para la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios

sobre una estrategia coordinada de mejora de la lucha contra el fraude fiscal

(2008/2033(INI))

Ponente de opinión: Othmar Karas

SUGERENCIAS

La Comisión de Asuntos Jurídicos pide a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:

A. Considerando que la lucha contra el fraude fiscal es, en gran medida, competencia de los Estados miembros; considerando, sin embargo, que la libre circulación de bienes y servicios dentro del mercado comunitario hace difícil para los Estados miembros combatir de manera individual este tipo de fraude,

B.  Considerando que en los artículos 10 y 280 del Tratado CE se dispone que los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas del mismo y coordinar sus acciones para proteger los intereses financieros de la Comunidad,

C. Considerando que el fraude fiscal es un problema global cada vez más grave y que se estima que, a escala de la UE, tiene un volumen de 200 000 a 250 000 millones de euros, cifras que equivalen al 2 % y 2,5 % del PIB(1),

1.  Hace hincapié en que el combate contra el fraude fiscal no puede librarse de manera aislada; subraya que hay una evidente necesidad de un planteamiento comunitario coordinado que refuerce la cooperación entre los Estados miembros y también la cooperación con terceros países;

2.  Señala que el «fraude de carrusel» (fraude del operador desaparecido) se comete con frecuencia a través de fronteras y entre varios Estados miembros mediante la importación y reexportación fraudulenta de bienes;

3.  Observa que la Comisión está estudiando maneras de minimizar el fraude fiscal modificando el actual régimen del IVA y propone el uso del mecanismo de autoliquidación;

4.  Mantiene una actitud crítica frente al mecanismo de autoliquidación y los proyectos piloto contemplados al respecto; considera que el mecanismo de autoliquidación significaría la existencia de dos regímenes paralelos de IVA y, por consiguiente, la aparición de un entorno fiscal más complicado que, a su vez, causaría inseguridad jurídica y tendría efectos desfavorables para la actividad empresarial, en particular para la de las pequeñas y medianas empresas;

5.  Pide que continúe y se intensifique la lucha contra el fraude fiscal reforzando las redes de cooperación que existen en la actualidad entre los Estados miembros y desarrollando paralelamente medidas innovadoras a escala de la UE, pero sin imponer cargas burocráticas innecesarias a las autoridades competentes ni a los contribuyentes; acoge con satisfacción, en este sentido, las recientes propuestas de la Comisión por las que se modifica la Directiva sobre el IVA y el Reglamento de cooperación administrativa (COM(2008)0147);

6.  Pide que se cree una task force que tenga por misión principal evaluar posibles maneras de coordinar la lucha transfronteriza contra el fraude fiscal y presente sus resultados antes de concluida la actual legislatura.

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

Fecha de aprobación

25.6.2008

 

 

 

Resultado de la votación final

+:

–:

0:

19

0

1

Miembros presentes en la votación final

Carlo Casini, Titus Corlăţean, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina

Suplente(s) presente(s) en la votación final

Sharon Bowles, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Michel Rocard, József Szájer

(1)

Comunicado de prensa de la Comisión: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/697.


RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

Fecha de aprobación

7.7.2008

 

 

 

Resultado de la votación final

+:

–:

0:

18

0

1

Miembros presentes en la votación final

Mariela Velichkova Baeva, Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Elisa Ferreira, Jean-Paul Gauzès, Benoît Hamon, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Sophia in ‘t Veld, Wolf Klinz, Astrid Lulling, John Purvis, Alexander Radwan, Eoin Ryan, Peter Skinner, Cornelis Visser

Suplente(s) presente(s) en la votación final

Werner Langen

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