RAPPORT sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme

23.7.2008 - (COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS)) - *

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteure: Roselyne Lefrançois

Procédure : 2007/0236(CNS)
Cycle de vie en séance
Cycle relatif au document :  
A6-0323/2008

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme

(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission (COM(2007)0650),

–   vu l'orientation du Conseil en date du 18 avril 2008[1],

–   vu l'article 29, l'article 31, paragraphe 1, point e) et l'article  34, paragraphe 2, point b) du traité UE,

–   vu l'article 39, paragraphe 1, du traité UE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6-0466/2007),

–   vu les articles 93 et 51 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des affaires juridiques (A6‑0323/2008),

1.  approuve la proposition de la Commission telle qu'amendée;

2.  invite la Commission à modifier en conséquence sa proposition, conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE;

3.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

4.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission;

5.  invite le Conseil et la Commission, à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à traiter en priorité toute proposition ultérieure visant à modifier le présent texte conformément à l'article 10 du Protocole sur les dispositions transitoires à annexer au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et à la Déclaration n° 50 s'y rapportant;

6.  se déclare d'ores et déjà prêt, dès que le traité de Lisbonne sera entré en vigueur, à examiner si nécessaire toute proposition de ce type dans le cadre de la procédure d'urgence, en coopération étroite avec les parlements nationaux; au cas où la nouvelle proposition est conforme au contenu du présent avis, la procédure prévue dans l'accord interinstitutionnel en matière de codification pourrait être d'application;

7.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

Amendement  1

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 6 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(6 bis) L'action de l'Union européenne dans le domaine de la lutte contre le terrorisme devrait être conduite en étroite coopération avec les autorités locales et régionales, qui ont un rôle déterminant à jouer, en particulier en matière de prévention, dans la mesure où les auteurs et instigateurs d'actes terroristes vivent au sein de collectivités locales, avec la population desquelles ils interagissent et dont ils utilisent les services et les instruments de démocratie.

Justification

Dans une matière touchant aussi directement les droits des citoyens, les collectivités territoriales devraient voir leur rôle davantage valorisé, non seulement parce qu'elles constituent le niveau d'administration le plus proche de ces mêmes citoyens, mais aussi parce que les auteurs et instigateurs d'actes terroristes évoluent au quotidien au sein de ces collectivités.

Amendement  2

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

(7) La présente proposition prévoit l’incrimination des infractions liées au terrorisme en vue de contribuer à l’objectif politique plus général que constitue la prévention du terrorisme par la réduction de la diffusion de documents susceptibles d’inciter des personnes à perpétrer des attentats.

(7) La présente proposition prévoit l’incrimination des infractions liées au terrorisme en vue de contribuer à l’objectif politique plus général que constitue la prévention du terrorisme par la réduction de la diffusion de documents exprimant l'intention et ayant le pouvoir d’inciter des personnes à perpétrer des attentats.

Amendement  3

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 10

Texte proposé par la Commission

Amendement

(10) Les définitions des infractions terroristes, y compris celles liées aux activités terroristes, devraient être rapprochées dans tous les États membres de façon à couvrir la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement.

(10) Les définitions des infractions terroristes, y compris celles liées aux activités terroristes, devraient être rapprochées dans tous les États membres de façon à couvrir l'incitation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement.

 

(Cette modification s'applique à l'ensemble du texte législatif à l'examen à l'exception du considérant 9; son adoption impose des adaptations techniques dans tout le texte).

Justification

Il apparaît souhaitable de remplacer le terme "provocation" par celui d'"incitation" dans la mesure où ce dernier possède des contours plus clairs et est plus couramment utilisé dans le langage pénal. C'est d'ailleurs le terme d'"incitation" qui a été retenu dans la proposition de décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie.

Amendement  4

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 11

Texte proposé par la Commission

Amendement

(11) Des peines et des sanctions devraient être prévues à l’encontre des personnes physiques et morales coupables ou responsables de provocations publiques à commettre des infractions terroristes, du recrutement et de l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. Ces agissements devraient être passibles des mêmes peines dans tous les États membres, qu’ils soient commis par l’intermédiaire d’Internet ou non.

(11) Des peines et des sanctions devraient être prévues à l’encontre des personnes physiques et morales coupables d'incitation publique à commettre des infractions terroristes, du recrutement et de l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. Ces agissements devraient être passibles des mêmes peines dans tous les États membres, qu’ils soient commis par l’intermédiaire d’Internet ou non.

Amendement  5

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 11 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(11 bis) L'incapacité du Conseil à dégager un accord sur les droits procéduraux en matière de procédure pénale entrave la coopération judiciaire européenne; il convient de sortir de toute urgence de cette impasse.

Amendement  6

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 12

Texte proposé par la Commission

Amendement

(12) Des règles de compétence supplémentaires devraient être établies pour garantir que la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme puissent faire l’objet de poursuites efficaces lorsqu’ils ont pour objectif ou ont eu pour effet la commission d’une infraction terroriste relevant de la compétence d’un l'État membre.

supprimé

Justification

Ce considérant est l'écho du nouveau paragraphe 1 bis que la Commission propose d'ajouter à l'article 9 de la décision-cadre. Or, la rapporteure suggère, dans le présent projet de rapport, de ne pas conserver le contenu de ce nouveau paragraphe car il lui semble que les règles de compétence établies par celui-ci vont beaucoup trop loin, de sorte qu'il apparaît logique de demander la suppression de ce considérant.

Amendement  7

Proposition de décision – acte modificatif

Considérant 12 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(12 bis) La présente décision-cadre complète les dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, du 16 mai 2005, et, par conséquent, il est indispensable que, parallèlement à l'entrée en vigueur de la présente décision-cadre, tous les États membres ratifient dès que possible cette convention.

Justification

Il est incontestablement utile d'inclure les infractions prévues par la convention du Conseil de l'Europe dans le cadre juridique de l'Union, plus précisément, dans la décision-cadre 2002/475/JAI, car cela permettra d'établir un régime juridique plus complet pour des infractions de ce type. Il n'en reste pas moins nécessaire que les États membres ratifient cette convention, que la décision-cadre ne remplace pas. L'application, de manière parallèle, des deux instruments garantira une protection renforcée contre le terrorisme, aussi bien dans l'UE que dans les pays tiers qui sont membres du Conseil de l'Europe.

Amendement  8

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 14

Texte proposé par la Commission

Amendement

(14) L’Union observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et réaffirmés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment ses chapitres II et VI. Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme visant à réduire ou à entraver des libertés ou des droits fondamentaux tels que la liberté de réunion, d’association ou d’expression, le droit au respect de la vie privée et familiale, y compris le droit au respect de la confidentialité de la correspondance.

(14) L’Union observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et réaffirmés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment ses chapitres II et VI. Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme visant à réduire ou à entraver des libertés ou des droits fondamentaux tels que la liberté de réunion, d’association ou d’expression, la liberté de la presse et la liberté d'expression des autres médias, ou le droit au respect de la vie privée et familiale, y compris le droit au respect de la confidentialité de la correspondance, qui recouvre également le contenu des courriels ou de toute autre forme de correspondance électronique.

Amendement  9

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 15

Texte proposé par la Commission

Amendement

(15) La provocation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme sont des infractions intentionnelles. Rien dans la présente décision-cadre ne peut dès lors être interprété comme destiné à réduire ou à entraver la diffusion de données à des fins scientifiques, académiques ou d’information. L’expression d’opinions radicales, polémiques ou controversées dans le cadre d’un débat public sur des questions politiquement sensibles, comme le terrorisme, ne relève pas du champ d’application de la présente décision-cadre ni, en particulier, de la définition de la provocation publique à commettre des infractions terroristes,

(15) L'incitation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme sont des infractions intentionnelles. Rien dans la présente décision-cadre ne peut dès lors être interprété comme destiné à réduire ou à entraver la diffusion de données à des fins scientifiques, académiques, artistiques ou d’information. L’expression d’opinions radicales, polémiques ou controversées dans le cadre d’un débat public sur des questions politiquement sensibles, comme le terrorisme, ne relève pas du champ d’application de la présente décision-cadre ni, en particulier, de la définition de l'incitation publique à commettre des infractions terroristes,

Justification

Même justification qu'à l'amendement 2.

De plus, il est important que la diffusion de productions artistiques fasse l'objet du même souci de protection que la diffusion de données scientifiques, académiques, ou à vocation informative.

Amendement  10

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Considérant 15 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(15 bis) L'incrimination des actes énumérés dans la présente décision-cadre doit être mise en œuvre d'une manière qui soit proportionnée aux buts légitimes poursuivis, nécessaire et appropriée dans une société démocratique, et non discriminatoire; elles doivent être, en particulier, conformes à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Amendement  11

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point -1 (nouveau)

Décision-cadre 2002/475/JHA

Article 1 - paragraphe 2

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(-1) L'article 1er, paragraphe 2, est modifié comme suit:

 

"2. La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l’obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu’ils sont consacrés par l’article 6 du traité sur l’Union européenne, par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et par la Convention européenne des droits de l'homme".

Amendement  12

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1)

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 1 - point a)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(a) «provocation publique à commettre une infraction terroriste», la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition du public d’un message, avec l’intention d’inciter à la commission d’un des actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), lorsqu’un tel comportement, qu’il préconise directement ou non la commission d’infractions terroristes, crée un danger qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises;

(a) «incitation publique à commettre une infraction terroriste», la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition du public d’un message préconisant clairement et intentionnellement la commission d’une des infractions énumérées à l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), lorsqu'un tel comportement crée manifestement un danger qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises;

Amendement  13

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JHA

Article 3 - paragraphe 1 - point (b)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(b) le recrutement pour le terrorisme, le fait de solliciter une autre personne pour commettre l’un des actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1, ou à l’article 2, paragraphe 2;

(b) le recrutement pour le terrorisme, le fait de demander intentionnellement à une autre personne de commettre l'une des infractions énumérées à l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), ou à l’article 2, paragraphe 2;

Justification

Il semble logique d'exclure le point i) de l'article 1er, paragraphe 1 (et par conséquent de ne faire référence qu'aux points a) à h)) dans la mesure où il est très difficile de concevoir que le recrutement pour le terrorisme puisse avoir pour but la menace de commettre une infraction terroriste.

Amendement  14

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 1 - point c)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(c) «entraînement pour le terrorisme», le fait de fournir des instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu, d’autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou pour d’autres méthodes ou techniques spécifiques, en vue de commettre l’un des actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1, en sachant que la formation dispensée a pour but de servir à la réalisation d’un tel objectif.

(c) «entraînement pour le terrorisme», le fait de fournir des instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu, d’autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou pour d’autres méthodes ou techniques spécifiques, en vue de commettre l’une des infractions énumérées à l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), en sachant que la formation dispensée a pour but de servir à la réalisation d’un tel objectif.

Justification

Il semble logique d'exclure le point i) de l'article 1er, paragraphe 1 (et par conséquent de ne faire référence qu'aux points a) à h)) dans la mesure où il est très difficile de concevoir que l'entraînement pour le terrorisme puisse avoir pour but la menace de commettre une infraction terroriste.

Amendement  15

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 2 - point d)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(d) le vol aggravé commis en vue de réaliser l’un des actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1;

(d) le vol aggravé commis en vue de réaliser l’une des infractions énumérées à l’article 1er, paragraphe 1;

Amendement  16

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 2 - point e)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(e) le chantage en vue de réaliser l’un des actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1;

(e) le chantage en vue de réaliser l’une des infractions énumérées à l’article 1er, paragraphe 1;

Amendement  17

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 2 - point f)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

(f) l’établissement de faux documents administratifs en vue de réaliser l’un des

actes énumérés à l’article 1er, paragraphe 1, points a) à h), ainsi qu’à l’article 2,

paragraphe 2, point b).

(f) l’établissement de faux documents administratifs en vue de réaliser l’une des infractions énumérées à l’article 1err, paragraphe 1, points a) à h), ainsi qu’à l’article 2, paragraphe 2, point b).

Amendement  18

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 3 bis (nouveau)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

3 bis. Les États membres s'assurent que l'incrimination des actes visés au paragraphe 2, points a) à c) du présent article est réalisée dans le respect des obligations relatives à la liberté d'expression et à la liberté d'association leur incombant, et notamment celles relatives à la liberté de la presse et à la liberté d'expression dans d'autres médias, ainsi que dans le respect de la confidentialité de la correspondance, notamment du contenu des courriels ou de toute autre forme de correspondance électronique. L'incrimination des actes visés au paragraphe 2, point a) à c) n'ont pas pour effet de réduire ou d'entraver la diffusion de données à des fins scientifiques, académiques ou d’information, l'expression d’opinions radicales, polémiques ou controversées dans le cadre d’un débat public sur des questions politiquement sensibles, comme le terrorisme.

Amendement  19

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 1

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 3 - paragraphe 3 ter (nouveau)

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

3 ter. Les États membres veillent en outre à ce que l'incrimination des actes visés au paragraphe 2, points a) à c) du présent article s'exerce d'une manière qui soit proportionnelle à la nature et aux circonstances de l'infraction, eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique, et exclue toute forme d’arbitraire, de traitement discriminatoire ou raciste.

Justification

Il est indispensable, du point de vue de l'équilibre du texte, de rappeler explicitement, dans le dispositif, les principes fondamentaux que sont la proportionnalité, la nécessité et la non-discrimination.

Amendement  20

Proposition de décision-cadre – acte modificatif

Article 1 - point 3

Décision-cadre 2002/475/JAI

Article 9 - paragraphe 1 bis

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

«1 bis. Chaque État membre établit également sa compétence à l’égard des infractions visées à l’article 3, paragraphe 2, points a) à c), lorsque l’infraction a pour objectif ou a eu pour effet la commission d’une infraction visée à l’article 1er et que ladite infraction relève de la compétence de l’État membre en vertu de l’un des critères énoncés au paragraphe 1, points a) à e), du présent article. »

«1 bis. Un Etat membre peut décider de ne pas appliquer, ou d'appliquer seulement dans des cas ou des circonstances spécifiques, les dispositions en matière de compétence établies au paragraphe 1, points d) et e), pour les infractions visées à l'article 3, paragraphe 2, points a) à c) et à l'article 4, dans la mesure où elles sont liées aux infractions visées à l'article 3, paragraphe 2, points a) à c).»

Justification

Il n'est pas souhaitable d'imposer aux Etats membres d'établir leur compétence de manière extraterritoriale en ce qui concerne les trois nouvelles infractions, car il s'agit d'une question extrêmement sensible dont la conception varie énormément d'un Etat à un autre. Le choix devrait par conséquent être laissé aux Etats membres d'appliquer ou non les règles de compétence établies aux points d) et e) de l'article 9.

  • [1]  Voir le registre public du Conseil: http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/08/st08/st08707.fr08.pdf

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

Le terrorisme n'est pas apparu avec les attentats du 11 septembre 2001, mais ces derniers ont révélé aux yeux du monde l'ampleur de la menace et fait naître de nouvelles interrogations quant à la manière de la prévenir.

L'Union européenne (UE), qui s'est donné pour objectif d'offrir à ses citoyens un niveau élevé de sécurité dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, n'a pas attendu pour réagir. Il en allait de la sécurité de ses 500 millions d'habitants, ainsi que de la défense des valeurs et principes essentiels sur lesquels l'Union est fondée. Toute une série de mesures a donc été adoptée dans les mois suivant les attaques de New York, dont la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme, qui vise à rapprocher les définitions des infractions terroristes dans les différents Etats membres et à garantir que des sanctions adaptées sont prévues à l'encontre des personnes physiques et morales auteurs ou responsables de telles infractions.

Depuis, l'Union a connu à plusieurs reprises sur son territoire les drames causés par le terrorisme (à Madrid en mars 2004, à Londres en juillet 2005), ce qui l'a amenée à vouloir accentuer les efforts déployés pour prévenir et combattre ce phénomène.

Une tâche d'autant plus difficile que les outils et les méthodes utilisées par les terroristes se sont renouvelés et diversifiés.

Le développement des technologies de l'information et de communication, et en particulier de l'Internet, offre en effet à ces derniers une véritable tribune mondiale depuis laquelle ils peuvent diffuser, pour un coût et un risque minimum, des messages de propagande ainsi que des modes d'emploi et des manuels de formation en ligne.

C'est pour permettre à l'UE et à ses Etats membres de faire face plus efficacement à ce terrorisme moderne et à ses nouveaux modus operandi que la Commission européenne a proposé la révision de la décision-cadre de 2002[1] et l'alignement de celle-ci sur la convention du Conseil de l'Europe (CoE) pour la prévention du terrorisme de 2005[2], à savoir l'inclusion dans la notion de terrorisme de certains actes préparatoires spécifiques : la provocation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement pour le terrorisme et l'entraînement pour le terrorisme.

Position de la rapporteure

La rapporteure salue la volonté de la Commission de renforcer l'action de l'Union européenne en matière de lutte contre le recrutement et l'entraînement pour le terrorisme et considère qu'il existe une réelle plus-value à inscrire cette action dans le cadre institutionnel intégré de l'UE (pas de longues procédures de signature et de ratification), à prévoir pour ces actes préparatoires spécifiques un régime juridique uniforme pour ce qui est de la nature et du niveau des sanctions pénales, et à permettre que leur soient appliqués les mécanismes de coopération de l'UE qui se réfèrent à la décision-cadre de 2002[3].

La rapporteure estime cependant que la proposition de la Commission, qui prévoit l'incrimination de la "provocation publique à commettre un acte terroriste", pourrait comporter des risques pour les libertés et droits fondamentaux car il s'agit ici de sanctionner, non plus seulement les infractions terroristes elles-mêmes, mais également les paroles ou les écrits censés avoir eu pour effet la commission d'une infraction terroriste ou simplement susceptibles d'avoir un tel effet.

Or, du point de vue de la rapporteure, cette proposition ne permet, en l'état, ni de définir de manière suffisamment claire et précise les comportements à incriminer, ni de répondre de la même manière aux deux objectifs indissociables que sont la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Et étant donné la limite parfois ténue, en pratique, entre liberté d'expression et violation du droit, la rapporteure craint que ces lacunes ne puissent ouvrir la voie à des abus.

Elle suggère donc dans ce projet de rapport un certain nombre de modifications visant à rééquilibrer le texte de la Commission et à améliorer son niveau de sécurité juridique.

Ce travail porte principalement sur les points suivants : la notion de "provocation publique" et sa définition, les garanties en matière de protection des libertés fondamentales, l'incrimination de la tentative de commettre l'un des trois nouvelles infractions et les règles de compétence applicables à ces dernières.

La notion de "provocation publique à commettre une infraction terroriste"

La rapporteure est d'avis qu'il est nécessaire d’encadrer davantage la définition de la "provocation publique à commettre une infraction terroriste".

Il lui semble tout d'abord que le terme même de "provocation" est, compte tenu de ses contours flous, susceptible de prêter à confusion et qu'il serait par conséquent souhaitable de le remplacer par celui d'''incitation", plus couramment utilisé dans le langage pénal. La Commission a d'ailleurs retenu la notion d'"incitation publique à la violence ou à la haine" dans sa proposition[4] de décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie, choix également fait par le Conseil dans son orientation du 26 février 2008[5].

Concernant ensuite le contenu de la définition, il convient, selon la rapporteure, de délimiter de manière plus stricte l'éventail des comportements pouvant être incriminés. Elle considère ainsi que le comportement concerné doit créer un danger "réel" - et non pas seulement hypothétique - qu'une infraction terroriste soit commise, autrement dit qu'il doit exister un lien suffisamment étroit entre l'incitation et l'éventualité qu'un acte terroriste soit perpétré.

Les garde-fous en matière de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales

La rapporteure soutient fermement l'introduction, dans le dispositif du texte, de clauses de sauvegarde équivalentes à celles de l'article 12 de la Convention du CoE pour la prévention du terrorisme.

En effet, si la Commission a repris presque mot pour mot dans sa proposition les définitions de la "provocation publique", du "recrutement" et de l'"entraînement" contenues dans cette Convention, elle a laissé de côté les garde-fous prévus à l'article 12, que le CoE, lui-même, considère pourtant comme indissociables de ces incriminations car essentiels à leur interprétation.

La rapporteure souhaite pallier cette omission et le déséquilibre qui en résulte en introduisant dans le corps du texte de nouvelles dispositions visant à rappeler aux Etats membres, d'une part la nécessité de respecter la charte des droits fondamentaux de l'UE et leurs obligations en matière de liberté d’expression et de liberté d’association, et d'autre part le fait que les incriminations doivent être proportionnelles "eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique", et exclure "toute forme d’arbitraire, de traitement discriminatoire ou raciste".

De telles clauses de sauvegarde sont, aux yeux de la rapporteure, indispensables à la fois en termes de sécurité juridique pour les citoyens européens et en termes de cohérence par rapport à la position du CoE.

L'incrimination de la tentative

La rapporteure est, sur cette question, sur la même ligne que la Commission qui, à l'article 4, paragraphe 2, de sa proposition, exclut toute obligation d'incrimination de la tentative de commettre l'une des trois nouvelles infractions prévues à l'article 3, paragraphe 2, points a) à c).

Au sein du Conseil, l'incrimination de la tentative de "recrutement" et de la tentative d'"entraînement" a cependant fait l'objet de débats, une partie des États membres y étant favorable et l'autre opposée (quant à la tentative de "provocation publique", elle est difficilement concevable, aussi la possibilité de l'incriminer a-t-elle été éliminée d'emblée).

La solution finalement retenue par le Conseil dans son orientation du 18 avril 2008 - ainsi que par le CoE dans la Convention pour la prévention du terrorisme - est celle d'une incrimination optionnelle de la tentative de recrutement et d'entraînement.

Pour la rapporteure, si cette solution est plus raisonnable que l'incrimination obligatoire que proposaient un certain nombre d'Etats membres, il est préférable de s'en tenir à la formulation de la Commission et donc de ne pas déposer d'amendement sur ce point.

Les règles de compétence applicables aux nouvelles infractions

La rapporteure estime, tout comme le Conseil, que le nouveau paragraphe 1 bis introduit par la Commission à l'article 9 de la décision-cadre va beaucoup trop loin et ne doit donc pas être conservé.

Elle est également en désaccord avec l'idée d'imposer aux États membres d'établir leur compétence de manière extraterritoriale en ce qui concerne les trois nouvelles infractions, car il s'agit d'une question extrêmement sensible dont la conception varie énormément d'un État à un autre, et propose par conséquent de laisser aux États membres le choix d'appliquer ou non les règles de compétence établies aux points d) et e) de l'article 9. C'est d'ailleurs ce qu'avaient initialement proposé plusieurs délégations au sein du Conseil.

Conclusion

La rapporteure prend très au sérieux la menace terroriste et s'inquiète de la multiplication ces dernières années, du nombre de sites de propagande terroriste (on en dénombre environ 5000 à l'heure actuelle) et de l'impact que ceux-ci peuvent avoir notamment en termes de radicalisation des comportements et de recrutement pour le terrorisme.

Elle considère néanmoins que s'il est absolument crucial de s'attaquer à ce problème, il convient d'être particulièrement vigilant quant à la manière de le faire, car dans une matière aussi sensible, le risque est que la volonté d'améliorer la sécurité des citoyens européens ne se traduise concrètement par une limitation des droits et libertés de ces mêmes citoyens.

Son souci premier est donc de parvenir à un texte équilibré et juridiquement clair, qui permette de concilier une plus grande efficacité dans la lutte contre le terrorisme et un haut niveau de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

  • [1]  JO L 164 du 22.6.2002, p.3-7
  • [2]  http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/196.htm
  • [3]  Par exemple la Décision 2005/671/JAI du Conseil du 20 septembre 2005 relative à l’échange d’informations et à la coopération concernant les infractions terroristes (JO L 253 du 29.9.2005, p. 22–24)
  • [4]  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0664:FIN:FR:PDF
  • [5]  http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st16/st16771.fr07.pdf

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES juridiques (3.6.2008)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme
(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))

Rapporteur: Luis de Grandes Pascual

JUSTIFICATION SUCCINCTE

La décision-cadre 2002/475/JAI a posé un jalon dans la lutte contre le terrorisme dans l'Union européenne. Elle a permis d'uniformiser la définition du terrorisme dans tous les États membres ainsi que les peines applicables à ce type d'agissements. Afin d'actualiser cet arsenal juridique et, surtout, dans l'intention clairement exprimée d'établir un cadre juridique approprié pour le cyberterrorisme, la Commission a présenté une proposition visant à modifier la décision-cadre, qui ajoute trois infractions au texte original:

· la provocation publique à commettre une infraction terroriste,

· le recrutement pour le terrorisme, et

· l'entraînement pour le terrorisme.

La Commission s'est fondée dans une large mesure sur la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, qui, notamment, prévoit ces trois types d'infraction. En dépit des apparences, l'ajout de ces trois infractions apporte une valeur ajoutée indubitable étant donné que le champ d'application de la décision-cadre est plus étendu:

· premièrement, la définition de l'"activité terroriste" prévue par la décision-cadre est plus large et plus complète que celle qui figure dans la Convention du Conseil de l'Europe; de la même manière, aucune des conventions de l'ONU auxquelles il est fait référence ne couvre l'homicide de civils par armes à feu (il n'est fait mention que des explosifs[1]); et

· deuxièmement, le régime juridique établi par la décision-cadre est très complet et inclut, par exemple, un régime de sanctions qui s'appliquerait automatiquement pour les trois infractions susmentionnées.

Néanmoins, il est essentiel que les États membres ratifient dans les plus brefs délais la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, car l'application, de manière parallèle et combinée, de ces deux instruments offrirait des garanties optimales aux citoyens de l'Union et aux ressortissants des États membres du Conseil de l'Europe.

En ce qui concerne la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il est primordial de préciser d'emblée qu'avec le cadre juridique actuel, ces droits, et plus particulièrement la liberté d'expression et d'association, sont pleinement garantis, que ce soit par la décision-cadre (article premier, paragraphe 2), par les instruments de l'Union européenne (article 6 du TUE et Charte des droits fondamentaux de l'UE) et même par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont les principes et la jurisprudence s'appliquent à l'UE. Il n'est pas inutile d'apporter des précisions à la décision-cadre en insistant sur la liberté d'expression et d'association et en faisant mention de la Charte des droits fondamentaux. Il est néanmoins essentiel de bien spécifier qu'en soi, le système juridique de l'UE protège pleinement les droits de l'homme. Il y a lieu de contrecarrer fermement toute volonté d'opposer la lutte contre le terrorisme à la protection des droits de l'homme (ce qui laisserait entendre que la lutte contre le terrorisme ne peut être menée qu'au détriment des droits de l'homme): ces objectifs sont loin d'être incompatibles, la justification principale de la lutte contre le terrorisme étant la défense des droits de l'homme. Cette dichotomie est artificielle, juridiquement erronée et politiquement dangereuse.

Enfin, en ce qui concerne l'entraînement pour le terrorisme, il est suggéré de rendre également punissable le fait de tenter de commettre cette infraction, étant donné que le cas où des infrastructures seraient découvertes et démantelées alors qu'elles n'ont pas encore été utilisées peut se présenter dans la réalité et doit être envisagé.

En définitive, la proposition de la Commission, qui peut être améliorée, n'en demeure pas moins pertinente dans la mesure où elle représente un grand pas en avant et permettra de lutter plus efficacement contre le terrorisme dans l'UE. Il convient de souligner que cette proposition permettra aux États membres non seulement de lutter contre le cyberterrorisme mais aussi de neutraliser tout type de message public constituant une provocation publique ou une apologie du terrorisme, par tout moyen et en tout lieu.

Pour toutes ces raisons, et sous réserve des modifications proposées dans le présent rapport, la proposition de la Commission peut être approuvée.

AMENDEMENTS

La commission des affaires juridiques invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:

Amendement  1

Proposition de décision – acte modificatif

Considérant 4 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(4 bis) Bien que la lutte contre le cyberterrorisme soit une priorité, il est opportun de rendre punissable la provocation publique dans tous les États membres de l'Union en raison de la nécessité de neutraliser tout type de message public qui constitue une provocation publique ou une apologie du terrorisme, par tout moyen et en tout lieu.

Amendement  2

Proposition de décision – acte modificatif

Considérant 12 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(12 bis) Les modifications contenues dans la présente proposition complètent les dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, du 16 mai 2005, et, par conséquent, il est indispensable que, parallèlement à l'entrée en vigueur de la présente décision, tous les États membres ratifient cette convention dès que possible.

Justification

Il est incontestablement utile d'inclure les infractions prévues par la convention du Conseil de l'Europe dans le cadre juridique de l'Union, plus précisément, dans la décision-cadre 2002/475/JAI, car cela permettra d'établir un régime juridique plus complet pour ce type d'infractions. Il n'en reste pas moins nécessaire que les États membres ratifient cette convention, que la décision-cadre ne remplace pas. L'application, de manière parallèle, des deux instruments garantira une protection renforcée contre le terrorisme, aussi bien dans l'UE que dans les pays tiers qui sont membres du Conseil de l'Europe.

Amendement  3

Proposition de décision – acte modificatif

Article 1 – point -1 (nouveau)

Décision 2002/475/JAI

Article 1 – paragraphe 2

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

L'article 1, paragraphe 2, est remplacé par le texte suivant:

"2. La présente décision-cadre ne saurait avoir pour effet de modifier l'obligation de respecter les droits fondamentaux et les principes juridiques fondamentaux tels qu'ils sont consacrés par l'article 6 du traité sur l'Union européenne, ainsi que les droits reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, en particulier la liberté d'association et la liberté d'expression."

Justification

Il convient d'actualiser l'article 1, paragraphe 2, de la décision-cadre en faisant référence à la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Il convient également d'insister sur les deux libertés fondamentales auxquelles une interprétation erronée de la décision-cadre pourrait porter atteinte: la liberté d'association et la liberté d'expression.

Amendement  4

Proposition de décision – acte modificatif

Article 1 – point 2

Décision 2002/475/JAI

Article 4 – paragraphe 2

 

Texte proposé par la Commission

Amendement

"Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que soit rendu punissable le fait de tenter de commettre une infraction visée à l’article 1er, paragraphe 1, ou à l’article 3, à l’exclusion de la possession prévue à l’article 1er, paragraphe 1, point f), et des infractions visées à l’article 1er, paragraphe 1, point i), et à l’article 3, paragraphe 2, points a) à c)."

"Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que soit rendu punissable le fait de tenter de commettre une infraction visée à l’article 1er, paragraphe 1, ou à l’article 3, à l’exclusion de la possession prévue à l’article 1er, paragraphe 1, point f), et des infractions visées à l’article 1er, paragraphe 1, point i), et à l’article 3, paragraphe 2, points a) et b)."

Justification

Il est nécessaire de considérer la tentative d'entraînement pour le terrorisme comme une infraction dans tous les États membres de l'UE. Il y a lieu d'envisager le cas, qui peut se présenter dans la réalité et n'est pas purement théorique, où des infrastructures d'entraînement seraient découvertes et démantelés alors qu'elles n'ont pas encore été utilisées.

PROCÉDURE

Titre

Lutte contre le terrorisme

Références

COM(2007)0650 – C6-0466/2007 – 2007/0236(CNS)

Commission compétente au fond

LIBE

Avis émis par

       Date de l’annonce en séance

JURI

11.12.2007

 

 

 

Rapporteur pour avis

       Date de la nomination

Luis de Grandes Pascual

19.12.2007

 

 

Examen en commission

8.4.2008

28.5.2008

 

 

Date de l’adoption

29.5.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

20

0

0

Membres présents au moment du vote final

Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Jacques Toubon

  • [1]  Voir l'annexe à la Convention du Conseil de l'Europe.

PROCÉDURE

Titre

Lutte contre le terrorisme

Références

08707/2008 – C6-0211/2008 – COM(2007)0650 – C6-0466/2007 – 2007/0236(CNS)

Date de la consultation du PE

10.12.2007

Commission compétente au fond

       Date de l’annonce en séance

LIBE

11.12.2007

Commission(s) saisie(s) pour avis

       Date de l’annonce en séance

AFET

11.12.2007

JURI

11.12.2007

 

 

Avis non émis

       Date de la décision

AFET

27.11.2007

 

 

 

Rapporteur(s)

       Date de la nomination

Roselyne Lefrançois

29.11.2007

 

 

Examen en commission

27.2.2008

29.5.2008

15.7.2008

 

Date de l’adoption

15.7.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

35

4

1

Membres présents au moment du vote final

Alexander Alvaro, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Giuseppe Castiglione, Giusto Catania, Carlos Coelho, Esther De Lange, Gérard Deprez, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Jeanine Hennis-Plasschaert, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Csaba Sógor, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Edit Bauer, Simon Busuttil, Sophia in ‘t Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Maria Grazia Pagano, Eva-Britt Svensson

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Ioannis Kasoulides

Date du dépôt

24.7.2008