RAPPORT sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme
23.7.2008 - (COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS)) - *
Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteure: Roselyne Lefrançois
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme
(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))
(Procédure de consultation)
Le Parlement européen,
– vu la proposition de la Commission (COM(2007)0650),
– vu l'orientation du Conseil en date du 18 avril 2008[1],
– vu l'article 29, l'article 31, paragraphe 1, point e) et l'article 34, paragraphe 2, point b) du traité UE,
– vu l'article 39, paragraphe 1, du traité UE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6-0466/2007),
– vu les articles 93 et 51 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des affaires juridiques (A6‑0323/2008),
1. approuve la proposition de la Commission telle qu'amendée;
2. invite la Commission à modifier en conséquence sa proposition, conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE;
3. invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;
4. demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission;
5. invite le Conseil et la Commission, à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à traiter en priorité toute proposition ultérieure visant à modifier le présent texte conformément à l'article 10 du Protocole sur les dispositions transitoires à annexer au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et à la Déclaration n° 50 s'y rapportant;
6. se déclare d'ores et déjà prêt, dès que le traité de Lisbonne sera entré en vigueur, à examiner si nécessaire toute proposition de ce type dans le cadre de la procédure d'urgence, en coopération étroite avec les parlements nationaux; au cas où la nouvelle proposition est conforme au contenu du présent avis, la procédure prévue dans l'accord interinstitutionnel en matière de codification pourrait être d'application;
7. charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.
Amendement 1 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 6 bis (nouveau) | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
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(6 bis) L'action de l'Union européenne dans le domaine de la lutte contre le terrorisme devrait être conduite en étroite coopération avec les autorités locales et régionales, qui ont un rôle déterminant à jouer, en particulier en matière de prévention, dans la mesure où les auteurs et instigateurs d'actes terroristes vivent au sein de collectivités locales, avec la population desquelles ils interagissent et dont ils utilisent les services et les instruments de démocratie. | |||||||||||||||
Justification | ||||||||||||||||
Dans une matière touchant aussi directement les droits des citoyens, les collectivités territoriales devraient voir leur rôle davantage valorisé, non seulement parce qu'elles constituent le niveau d'administration le plus proche de ces mêmes citoyens, mais aussi parce que les auteurs et instigateurs d'actes terroristes évoluent au quotidien au sein de ces collectivités. | ||||||||||||||||
Amendement 2 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 7 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(7) La présente proposition prévoit l’incrimination des infractions liées au terrorisme en vue de contribuer à l’objectif politique plus général que constitue la prévention du terrorisme par la réduction de la diffusion de documents susceptibles d’inciter des personnes à perpétrer des attentats. |
(7) La présente proposition prévoit l’incrimination des infractions liées au terrorisme en vue de contribuer à l’objectif politique plus général que constitue la prévention du terrorisme par la réduction de la diffusion de documents exprimant l'intention et ayant le pouvoir d’inciter des personnes à perpétrer des attentats. | |||||||||||||||
Amendement 3 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 10 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(10) Les définitions des infractions terroristes, y compris celles liées aux activités terroristes, devraient être rapprochées dans tous les États membres de façon à couvrir la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. |
(10) Les définitions des infractions terroristes, y compris celles liées aux activités terroristes, devraient être rapprochées dans tous les États membres de façon à couvrir l'incitation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. | |||||||||||||||
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(Cette modification s'applique à l'ensemble du texte législatif à l'examen à l'exception du considérant 9; son adoption impose des adaptations techniques dans tout le texte). | |||||||||||||||
Justification | ||||||||||||||||
Il apparaît souhaitable de remplacer le terme "provocation" par celui d'"incitation" dans la mesure où ce dernier possède des contours plus clairs et est plus couramment utilisé dans le langage pénal. C'est d'ailleurs le terme d'"incitation" qui a été retenu dans la proposition de décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie. | ||||||||||||||||
Amendement 4 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 11 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(11) Des peines et des sanctions devraient être prévues à l’encontre des personnes physiques et morales coupables ou responsables de provocations publiques à commettre des infractions terroristes, du recrutement et de l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. Ces agissements devraient être passibles des mêmes peines dans tous les États membres, qu’ils soient commis par l’intermédiaire d’Internet ou non. |
(11) Des peines et des sanctions devraient être prévues à l’encontre des personnes physiques et morales coupables d'incitation publique à commettre des infractions terroristes, du recrutement et de l’entraînement pour le terrorisme, lorsqu’ils sont commis intentionnellement. Ces agissements devraient être passibles des mêmes peines dans tous les États membres, qu’ils soient commis par l’intermédiaire d’Internet ou non. | |||||||||||||||
Amendement 5 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 11 bis (nouveau) | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
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(11 bis) L'incapacité du Conseil à dégager un accord sur les droits procéduraux en matière de procédure pénale entrave la coopération judiciaire européenne; il convient de sortir de toute urgence de cette impasse. | |||||||||||||||
Amendement 6 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 12 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(12) Des règles de compétence supplémentaires devraient être établies pour garantir que la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme puissent faire l’objet de poursuites efficaces lorsqu’ils ont pour objectif ou ont eu pour effet la commission d’une infraction terroriste relevant de la compétence d’un l'État membre. |
supprimé | |||||||||||||||
Justification | ||||||||||||||||
Ce considérant est l'écho du nouveau paragraphe 1 bis que la Commission propose d'ajouter à l'article 9 de la décision-cadre. Or, la rapporteure suggère, dans le présent projet de rapport, de ne pas conserver le contenu de ce nouveau paragraphe car il lui semble que les règles de compétence établies par celui-ci vont beaucoup trop loin, de sorte qu'il apparaît logique de demander la suppression de ce considérant. | ||||||||||||||||
Amendement 7 Proposition de décision – acte modificatif Considérant 12 bis (nouveau) | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
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(12 bis) La présente décision-cadre complète les dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, du 16 mai 2005, et, par conséquent, il est indispensable que, parallèlement à l'entrée en vigueur de la présente décision-cadre, tous les États membres ratifient dès que possible cette convention. | |||||||||||||||
Justification | ||||||||||||||||
Il est incontestablement utile d'inclure les infractions prévues par la convention du Conseil de l'Europe dans le cadre juridique de l'Union, plus précisément, dans la décision-cadre 2002/475/JAI, car cela permettra d'établir un régime juridique plus complet pour des infractions de ce type. Il n'en reste pas moins nécessaire que les États membres ratifient cette convention, que la décision-cadre ne remplace pas. L'application, de manière parallèle, des deux instruments garantira une protection renforcée contre le terrorisme, aussi bien dans l'UE que dans les pays tiers qui sont membres du Conseil de l'Europe. | ||||||||||||||||
Amendement 8 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 14 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(14) L’Union observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et réaffirmés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment ses chapitres II et VI. Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme visant à réduire ou à entraver des libertés ou des droits fondamentaux tels que la liberté de réunion, d’association ou d’expression, le droit au respect de la vie privée et familiale, y compris le droit au respect de la confidentialité de la correspondance. |
(14) L’Union observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et réaffirmés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment ses chapitres II et VI. Rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme visant à réduire ou à entraver des libertés ou des droits fondamentaux tels que la liberté de réunion, d’association ou d’expression, la liberté de la presse et la liberté d'expression des autres médias, ou le droit au respect de la vie privée et familiale, y compris le droit au respect de la confidentialité de la correspondance, qui recouvre également le contenu des courriels ou de toute autre forme de correspondance électronique. | |||||||||||||||
Amendement 9 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 15 | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
(15) La provocation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme sont des infractions intentionnelles. Rien dans la présente décision-cadre ne peut dès lors être interprété comme destiné à réduire ou à entraver la diffusion de données à des fins scientifiques, académiques ou d’information. L’expression d’opinions radicales, polémiques ou controversées dans le cadre d’un débat public sur des questions politiquement sensibles, comme le terrorisme, ne relève pas du champ d’application de la présente décision-cadre ni, en particulier, de la définition de la provocation publique à commettre des infractions terroristes, |
(15) L'incitation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement et l’entraînement pour le terrorisme sont des infractions intentionnelles. Rien dans la présente décision-cadre ne peut dès lors être interprété comme destiné à réduire ou à entraver la diffusion de données à des fins scientifiques, académiques, artistiques ou d’information. L’expression d’opinions radicales, polémiques ou controversées dans le cadre d’un débat public sur des questions politiquement sensibles, comme le terrorisme, ne relève pas du champ d’application de la présente décision-cadre ni, en particulier, de la définition de l'incitation publique à commettre des infractions terroristes, | |||||||||||||||
Justification | ||||||||||||||||
Même justification qu'à l'amendement 2. | ||||||||||||||||
De plus, il est important que la diffusion de productions artistiques fasse l'objet du même souci de protection que la diffusion de données scientifiques, académiques, ou à vocation informative. | ||||||||||||||||
Amendement 10 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Considérant 15 bis (nouveau) | ||||||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | |||||||||||||||
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(15 bis) L'incrimination des actes énumérés dans la présente décision-cadre doit être mise en œuvre d'une manière qui soit proportionnée aux buts légitimes poursuivis, nécessaire et appropriée dans une société démocratique, et non discriminatoire; elles doivent être, en particulier, conformes à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. | |||||||||||||||
Amendement 11 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point -1 (nouveau) Décision-cadre 2002/475/JHA Article 1 - paragraphe 2 | ||||||||||||||||
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Amendement 12 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1) Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 1 - point a) | ||||||||||||||||
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Amendement 13 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JHA Article 3 - paragraphe 1 - point (b) | ||||||||||||||||
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Justification | ||||||||||||||||
Il semble logique d'exclure le point i) de l'article 1er, paragraphe 1 (et par conséquent de ne faire référence qu'aux points a) à h)) dans la mesure où il est très difficile de concevoir que le recrutement pour le terrorisme puisse avoir pour but la menace de commettre une infraction terroriste. | ||||||||||||||||
Amendement 14 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 1 - point c) | ||||||||||||||||
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Justification | ||||||||||||||||
Il semble logique d'exclure le point i) de l'article 1er, paragraphe 1 (et par conséquent de ne faire référence qu'aux points a) à h)) dans la mesure où il est très difficile de concevoir que l'entraînement pour le terrorisme puisse avoir pour but la menace de commettre une infraction terroriste. | ||||||||||||||||
Amendement 15 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 2 - point d) | ||||||||||||||||
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Amendement 16 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 2 - point e) | ||||||||||||||||
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Amendement 17 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 2 - point f) | ||||||||||||||||
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Amendement 18 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 3 bis (nouveau) | ||||||||||||||||
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Amendement 19 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 1 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 3 - paragraphe 3 ter (nouveau) | ||||||||||||||||
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Justification | ||||||||||||||||
Il est indispensable, du point de vue de l'équilibre du texte, de rappeler explicitement, dans le dispositif, les principes fondamentaux que sont la proportionnalité, la nécessité et la non-discrimination. | ||||||||||||||||
Amendement 20 Proposition de décision-cadre – acte modificatif Article 1 - point 3 Décision-cadre 2002/475/JAI Article 9 - paragraphe 1 bis | ||||||||||||||||
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Justification | ||||||||||||||||
Il n'est pas souhaitable d'imposer aux Etats membres d'établir leur compétence de manière extraterritoriale en ce qui concerne les trois nouvelles infractions, car il s'agit d'une question extrêmement sensible dont la conception varie énormément d'un Etat à un autre. Le choix devrait par conséquent être laissé aux Etats membres d'appliquer ou non les règles de compétence établies aux points d) et e) de l'article 9. |
- [1] Voir le registre public du Conseil: http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/08/st08/st08707.fr08.pdf
EXPOSÉ DES MOTIFS
Contexte
Le terrorisme n'est pas apparu avec les attentats du 11 septembre 2001, mais ces derniers ont révélé aux yeux du monde l'ampleur de la menace et fait naître de nouvelles interrogations quant à la manière de la prévenir.
L'Union européenne (UE), qui s'est donné pour objectif d'offrir à ses citoyens un niveau élevé de sécurité dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, n'a pas attendu pour réagir. Il en allait de la sécurité de ses 500 millions d'habitants, ainsi que de la défense des valeurs et principes essentiels sur lesquels l'Union est fondée. Toute une série de mesures a donc été adoptée dans les mois suivant les attaques de New York, dont la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme, qui vise à rapprocher les définitions des infractions terroristes dans les différents Etats membres et à garantir que des sanctions adaptées sont prévues à l'encontre des personnes physiques et morales auteurs ou responsables de telles infractions.
Depuis, l'Union a connu à plusieurs reprises sur son territoire les drames causés par le terrorisme (à Madrid en mars 2004, à Londres en juillet 2005), ce qui l'a amenée à vouloir accentuer les efforts déployés pour prévenir et combattre ce phénomène.
Une tâche d'autant plus difficile que les outils et les méthodes utilisées par les terroristes se sont renouvelés et diversifiés.
Le développement des technologies de l'information et de communication, et en particulier de l'Internet, offre en effet à ces derniers une véritable tribune mondiale depuis laquelle ils peuvent diffuser, pour un coût et un risque minimum, des messages de propagande ainsi que des modes d'emploi et des manuels de formation en ligne.
C'est pour permettre à l'UE et à ses Etats membres de faire face plus efficacement à ce terrorisme moderne et à ses nouveaux modus operandi que la Commission européenne a proposé la révision de la décision-cadre de 2002[1] et l'alignement de celle-ci sur la convention du Conseil de l'Europe (CoE) pour la prévention du terrorisme de 2005[2], à savoir l'inclusion dans la notion de terrorisme de certains actes préparatoires spécifiques : la provocation publique à commettre des infractions terroristes, le recrutement pour le terrorisme et l'entraînement pour le terrorisme.
Position de la rapporteure
La rapporteure salue la volonté de la Commission de renforcer l'action de l'Union européenne en matière de lutte contre le recrutement et l'entraînement pour le terrorisme et considère qu'il existe une réelle plus-value à inscrire cette action dans le cadre institutionnel intégré de l'UE (pas de longues procédures de signature et de ratification), à prévoir pour ces actes préparatoires spécifiques un régime juridique uniforme pour ce qui est de la nature et du niveau des sanctions pénales, et à permettre que leur soient appliqués les mécanismes de coopération de l'UE qui se réfèrent à la décision-cadre de 2002[3].
La rapporteure estime cependant que la proposition de la Commission, qui prévoit l'incrimination de la "provocation publique à commettre un acte terroriste", pourrait comporter des risques pour les libertés et droits fondamentaux car il s'agit ici de sanctionner, non plus seulement les infractions terroristes elles-mêmes, mais également les paroles ou les écrits censés avoir eu pour effet la commission d'une infraction terroriste ou simplement susceptibles d'avoir un tel effet.
Or, du point de vue de la rapporteure, cette proposition ne permet, en l'état, ni de définir de manière suffisamment claire et précise les comportements à incriminer, ni de répondre de la même manière aux deux objectifs indissociables que sont la lutte contre le terrorisme et le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Et étant donné la limite parfois ténue, en pratique, entre liberté d'expression et violation du droit, la rapporteure craint que ces lacunes ne puissent ouvrir la voie à des abus.
Elle suggère donc dans ce projet de rapport un certain nombre de modifications visant à rééquilibrer le texte de la Commission et à améliorer son niveau de sécurité juridique.
Ce travail porte principalement sur les points suivants : la notion de "provocation publique" et sa définition, les garanties en matière de protection des libertés fondamentales, l'incrimination de la tentative de commettre l'un des trois nouvelles infractions et les règles de compétence applicables à ces dernières.
La notion de "provocation publique à commettre une infraction terroriste"
La rapporteure est d'avis qu'il est nécessaire d’encadrer davantage la définition de la "provocation publique à commettre une infraction terroriste".
Il lui semble tout d'abord que le terme même de "provocation" est, compte tenu de ses contours flous, susceptible de prêter à confusion et qu'il serait par conséquent souhaitable de le remplacer par celui d'''incitation", plus couramment utilisé dans le langage pénal. La Commission a d'ailleurs retenu la notion d'"incitation publique à la violence ou à la haine" dans sa proposition[4] de décision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie, choix également fait par le Conseil dans son orientation du 26 février 2008[5].
Concernant ensuite le contenu de la définition, il convient, selon la rapporteure, de délimiter de manière plus stricte l'éventail des comportements pouvant être incriminés. Elle considère ainsi que le comportement concerné doit créer un danger "réel" - et non pas seulement hypothétique - qu'une infraction terroriste soit commise, autrement dit qu'il doit exister un lien suffisamment étroit entre l'incitation et l'éventualité qu'un acte terroriste soit perpétré.
Les garde-fous en matière de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales
La rapporteure soutient fermement l'introduction, dans le dispositif du texte, de clauses de sauvegarde équivalentes à celles de l'article 12 de la Convention du CoE pour la prévention du terrorisme.
En effet, si la Commission a repris presque mot pour mot dans sa proposition les définitions de la "provocation publique", du "recrutement" et de l'"entraînement" contenues dans cette Convention, elle a laissé de côté les garde-fous prévus à l'article 12, que le CoE, lui-même, considère pourtant comme indissociables de ces incriminations car essentiels à leur interprétation.
La rapporteure souhaite pallier cette omission et le déséquilibre qui en résulte en introduisant dans le corps du texte de nouvelles dispositions visant à rappeler aux Etats membres, d'une part la nécessité de respecter la charte des droits fondamentaux de l'UE et leurs obligations en matière de liberté d’expression et de liberté d’association, et d'autre part le fait que les incriminations doivent être proportionnelles "eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique", et exclure "toute forme d’arbitraire, de traitement discriminatoire ou raciste".
De telles clauses de sauvegarde sont, aux yeux de la rapporteure, indispensables à la fois en termes de sécurité juridique pour les citoyens européens et en termes de cohérence par rapport à la position du CoE.
L'incrimination de la tentative
La rapporteure est, sur cette question, sur la même ligne que la Commission qui, à l'article 4, paragraphe 2, de sa proposition, exclut toute obligation d'incrimination de la tentative de commettre l'une des trois nouvelles infractions prévues à l'article 3, paragraphe 2, points a) à c).
Au sein du Conseil, l'incrimination de la tentative de "recrutement" et de la tentative d'"entraînement" a cependant fait l'objet de débats, une partie des États membres y étant favorable et l'autre opposée (quant à la tentative de "provocation publique", elle est difficilement concevable, aussi la possibilité de l'incriminer a-t-elle été éliminée d'emblée).
La solution finalement retenue par le Conseil dans son orientation du 18 avril 2008 - ainsi que par le CoE dans la Convention pour la prévention du terrorisme - est celle d'une incrimination optionnelle de la tentative de recrutement et d'entraînement.
Pour la rapporteure, si cette solution est plus raisonnable que l'incrimination obligatoire que proposaient un certain nombre d'Etats membres, il est préférable de s'en tenir à la formulation de la Commission et donc de ne pas déposer d'amendement sur ce point.
Les règles de compétence applicables aux nouvelles infractions
La rapporteure estime, tout comme le Conseil, que le nouveau paragraphe 1 bis introduit par la Commission à l'article 9 de la décision-cadre va beaucoup trop loin et ne doit donc pas être conservé.
Elle est également en désaccord avec l'idée d'imposer aux États membres d'établir leur compétence de manière extraterritoriale en ce qui concerne les trois nouvelles infractions, car il s'agit d'une question extrêmement sensible dont la conception varie énormément d'un État à un autre, et propose par conséquent de laisser aux États membres le choix d'appliquer ou non les règles de compétence établies aux points d) et e) de l'article 9. C'est d'ailleurs ce qu'avaient initialement proposé plusieurs délégations au sein du Conseil.
Conclusion
La rapporteure prend très au sérieux la menace terroriste et s'inquiète de la multiplication ces dernières années, du nombre de sites de propagande terroriste (on en dénombre environ 5000 à l'heure actuelle) et de l'impact que ceux-ci peuvent avoir notamment en termes de radicalisation des comportements et de recrutement pour le terrorisme.
Elle considère néanmoins que s'il est absolument crucial de s'attaquer à ce problème, il convient d'être particulièrement vigilant quant à la manière de le faire, car dans une matière aussi sensible, le risque est que la volonté d'améliorer la sécurité des citoyens européens ne se traduise concrètement par une limitation des droits et libertés de ces mêmes citoyens.
Son souci premier est donc de parvenir à un texte équilibré et juridiquement clair, qui permette de concilier une plus grande efficacité dans la lutte contre le terrorisme et un haut niveau de protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
- [1] JO L 164 du 22.6.2002, p.3-7
- [2] http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/196.htm
- [3] Par exemple la Décision 2005/671/JAI du Conseil du 20 septembre 2005 relative à l’échange d’informations et à la coopération concernant les infractions terroristes (JO L 253 du 29.9.2005, p. 22–24)
- [4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0664:FIN:FR:PDF
- [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/07/st16/st16771.fr07.pdf
AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES juridiques (3.6.2008)
à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
sur la proposition de décision-cadre du Conseil modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme
(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))
Rapporteur: Luis de Grandes Pascual
JUSTIFICATION SUCCINCTE
La décision-cadre 2002/475/JAI a posé un jalon dans la lutte contre le terrorisme dans l'Union européenne. Elle a permis d'uniformiser la définition du terrorisme dans tous les États membres ainsi que les peines applicables à ce type d'agissements. Afin d'actualiser cet arsenal juridique et, surtout, dans l'intention clairement exprimée d'établir un cadre juridique approprié pour le cyberterrorisme, la Commission a présenté une proposition visant à modifier la décision-cadre, qui ajoute trois infractions au texte original:
· la provocation publique à commettre une infraction terroriste,
· le recrutement pour le terrorisme, et
· l'entraînement pour le terrorisme.
La Commission s'est fondée dans une large mesure sur la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, qui, notamment, prévoit ces trois types d'infraction. En dépit des apparences, l'ajout de ces trois infractions apporte une valeur ajoutée indubitable étant donné que le champ d'application de la décision-cadre est plus étendu:
· premièrement, la définition de l'"activité terroriste" prévue par la décision-cadre est plus large et plus complète que celle qui figure dans la Convention du Conseil de l'Europe; de la même manière, aucune des conventions de l'ONU auxquelles il est fait référence ne couvre l'homicide de civils par armes à feu (il n'est fait mention que des explosifs[1]); et
· deuxièmement, le régime juridique établi par la décision-cadre est très complet et inclut, par exemple, un régime de sanctions qui s'appliquerait automatiquement pour les trois infractions susmentionnées.
Néanmoins, il est essentiel que les États membres ratifient dans les plus brefs délais la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, car l'application, de manière parallèle et combinée, de ces deux instruments offrirait des garanties optimales aux citoyens de l'Union et aux ressortissants des États membres du Conseil de l'Europe.
En ce qui concerne la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il est primordial de préciser d'emblée qu'avec le cadre juridique actuel, ces droits, et plus particulièrement la liberté d'expression et d'association, sont pleinement garantis, que ce soit par la décision-cadre (article premier, paragraphe 2), par les instruments de l'Union européenne (article 6 du TUE et Charte des droits fondamentaux de l'UE) et même par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont les principes et la jurisprudence s'appliquent à l'UE. Il n'est pas inutile d'apporter des précisions à la décision-cadre en insistant sur la liberté d'expression et d'association et en faisant mention de la Charte des droits fondamentaux. Il est néanmoins essentiel de bien spécifier qu'en soi, le système juridique de l'UE protège pleinement les droits de l'homme. Il y a lieu de contrecarrer fermement toute volonté d'opposer la lutte contre le terrorisme à la protection des droits de l'homme (ce qui laisserait entendre que la lutte contre le terrorisme ne peut être menée qu'au détriment des droits de l'homme): ces objectifs sont loin d'être incompatibles, la justification principale de la lutte contre le terrorisme étant la défense des droits de l'homme. Cette dichotomie est artificielle, juridiquement erronée et politiquement dangereuse.
Enfin, en ce qui concerne l'entraînement pour le terrorisme, il est suggéré de rendre également punissable le fait de tenter de commettre cette infraction, étant donné que le cas où des infrastructures seraient découvertes et démantelées alors qu'elles n'ont pas encore été utilisées peut se présenter dans la réalité et doit être envisagé.
En définitive, la proposition de la Commission, qui peut être améliorée, n'en demeure pas moins pertinente dans la mesure où elle représente un grand pas en avant et permettra de lutter plus efficacement contre le terrorisme dans l'UE. Il convient de souligner que cette proposition permettra aux États membres non seulement de lutter contre le cyberterrorisme mais aussi de neutraliser tout type de message public constituant une provocation publique ou une apologie du terrorisme, par tout moyen et en tout lieu.
Pour toutes ces raisons, et sous réserve des modifications proposées dans le présent rapport, la proposition de la Commission peut être approuvée.
AMENDEMENTS
La commission des affaires juridiques invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:
Amendement 1 Proposition de décision – acte modificatif Considérant 4 bis (nouveau) | |||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | ||||||||||||
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(4 bis) Bien que la lutte contre le cyberterrorisme soit une priorité, il est opportun de rendre punissable la provocation publique dans tous les États membres de l'Union en raison de la nécessité de neutraliser tout type de message public qui constitue une provocation publique ou une apologie du terrorisme, par tout moyen et en tout lieu. | ||||||||||||
Amendement 2 Proposition de décision – acte modificatif Considérant 12 bis (nouveau) | |||||||||||||
Texte proposé par la Commission |
Amendement | ||||||||||||
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(12 bis) Les modifications contenues dans la présente proposition complètent les dispositions de la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, du 16 mai 2005, et, par conséquent, il est indispensable que, parallèlement à l'entrée en vigueur de la présente décision, tous les États membres ratifient cette convention dès que possible. | ||||||||||||
Justification | |||||||||||||
Il est incontestablement utile d'inclure les infractions prévues par la convention du Conseil de l'Europe dans le cadre juridique de l'Union, plus précisément, dans la décision-cadre 2002/475/JAI, car cela permettra d'établir un régime juridique plus complet pour ce type d'infractions. Il n'en reste pas moins nécessaire que les États membres ratifient cette convention, que la décision-cadre ne remplace pas. L'application, de manière parallèle, des deux instruments garantira une protection renforcée contre le terrorisme, aussi bien dans l'UE que dans les pays tiers qui sont membres du Conseil de l'Europe. | |||||||||||||
Amendement 3 Proposition de décision – acte modificatif Article 1 – point -1 (nouveau) Décision 2002/475/JAI Article 1 – paragraphe 2 | |||||||||||||
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Justification | |||||||||||||
Il convient d'actualiser l'article 1, paragraphe 2, de la décision-cadre en faisant référence à la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Il convient également d'insister sur les deux libertés fondamentales auxquelles une interprétation erronée de la décision-cadre pourrait porter atteinte: la liberté d'association et la liberté d'expression. | |||||||||||||
Amendement 4 Proposition de décision – acte modificatif Article 1 – point 2 Décision 2002/475/JAI Article 4 – paragraphe 2 | |||||||||||||
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Justification | |||||||||||||
Il est nécessaire de considérer la tentative d'entraînement pour le terrorisme comme une infraction dans tous les États membres de l'UE. Il y a lieu d'envisager le cas, qui peut se présenter dans la réalité et n'est pas purement théorique, où des infrastructures d'entraînement seraient découvertes et démantelés alors qu'elles n'ont pas encore été utilisées. |
PROCÉDURE
Titre |
Lutte contre le terrorisme |
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Références |
COM(2007)0650 – C6-0466/2007 – 2007/0236(CNS) |
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Commission compétente au fond |
LIBE |
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Avis émis par Date de l’annonce en séance |
JURI 11.12.2007 |
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Rapporteur pour avis Date de la nomination |
Luis de Grandes Pascual 19.12.2007 |
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Examen en commission |
8.4.2008 |
28.5.2008 |
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Date de l’adoption |
29.5.2008 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
20 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Neena Gill, Piia-Noora Kauppi, Katalin Lévai, Antonio Masip Hidalgo, Manuel Medina Ortega, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Sharon Bowles, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Georgios Papastamkos, Jacques Toubon |
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- [1] Voir l'annexe à la Convention du Conseil de l'Europe.
PROCÉDURE
Titre |
Lutte contre le terrorisme |
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Références |
08707/2008 – C6-0211/2008 – COM(2007)0650 – C6-0466/2007 – 2007/0236(CNS) |
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Date de la consultation du PE |
10.12.2007 |
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Commission compétente au fond Date de l’annonce en séance |
LIBE 11.12.2007 |
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Commission(s) saisie(s) pour avis Date de l’annonce en séance |
AFET 11.12.2007 |
JURI 11.12.2007 |
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Avis non émis Date de la décision |
AFET 27.11.2007 |
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Rapporteur(s) Date de la nomination |
Roselyne Lefrançois 29.11.2007 |
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Examen en commission |
27.2.2008 |
29.5.2008 |
15.7.2008 |
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Date de l’adoption |
15.7.2008 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
35 4 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Alexander Alvaro, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Giuseppe Castiglione, Giusto Catania, Carlos Coelho, Esther De Lange, Gérard Deprez, Bárbara Dührkop Dührkop, Claudio Fava, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Jeanine Hennis-Plasschaert, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Martine Roure, Csaba Sógor, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Edit Bauer, Simon Busuttil, Sophia in ‘t Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Maria Grazia Pagano, Eva-Britt Svensson |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
Ioannis Kasoulides |
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Date du dépôt |
24.7.2008 |
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