RAPPORT sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

EXPOSÉ DES MOTIFS

ANNEXE - LISTE DES AGENCES DE L'UNION EUROPÉENNE ET TABLEAU RÉCAPITULATIF DES RESPONSABILITÉS DU PE

AVIS de la commission des budgets (*) (16.7.2008)

AVIS de la commission du contrôle budgétaire (16.7.2008)

AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires (23.7.2008)

AVIS de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (17.7.2008)

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

17.9.2008 - (2008/2103(INI))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteur: Georgios Papastamkos
Rapporteure pour avis (*):
Jutta Haug, commission des budgets
(*) Commission associée - article 47 du règlement

Procédure : 2008/2103(INI)

Cycle de vie en séance

Cycle relatif au document :

A6-0354/2008

Textes déposés :

A6-0354/2008

Débats :

Votes :

PV 21/10/2008 - 8.19
Explications de votes

Textes adoptés :

P6_TA(2008)0495

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
EXPOSÉ DES MOTIFS
ANNEXE - LISTE DES AGENCES DE L'UNION EUROPÉENNE ET TABLEAU RÉCAPITULATIF DES RESPONSABILITÉS DU PE
AVIS de la commission des budgets (*)
AVIS de la commission du contrôle budgétaire
AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires
AVIS de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation

(2008/2103(INI))

Le Parlement européen,

– vu la communication de la Commission du 11 mars 2008, intitulée "Agences européennes – Orientations pour l'avenir" (COM(2008)0135),

– vu sa résolution du 13 janvier 2004 sur la communication de la Commission, intitulée "L'encadrement des agences européennes de régulation"[1],

– vu le projet d'accord interinstitutionnel du 25 février 2005 pour un encadrement des agences européennes de régulation (COM(2005)0059),

– vu la question orale posée conjointement au Conseil par la commission des affaires institutionnelles et la commission des budgets et la réponse donnée par le Conseil lors de sa session du 15 novembre 2005 (O-0093/05),

– vu sa résolution du 1^erdécembre 2005 sur le projet de la Commission concernant la conclusion d'un accord interinstitutionnel pour un encadrement des agences européennes de régulation[2],

– vu la décision adoptée par la Conférence des présidents le 17 avril 2008,

– vu la lettre adressée le 7 mai 2008 par le Président de la Commission au Président du Parlement européen et au Président en exercice du Conseil en faveur de la création d'un groupe de travail interinstitutionnel à l'échelon politique,

– vu l'article 45 de son règlement,

– vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles et les avis de la commission des budgets, de la commission du contrôle budgétaire, de la commission des affaires économiques et monétaires et de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (A6‑0354/2008),

A. considérant que les efforts déployés par le Parlement et la Commission en vue de fixer un encadrement, juridiquement contraignant, des agences européennes de régulation n'ont débouché sur aucun résultat,

B. considérant que le projet d'accord interinstitutionnel de 2005 n'a enregistré aucun progrès substantiel, du fait du refus institutionnel et politique opposé par le Conseil, et que la Commission a décidé de retirer sa proposition en faveur d'un accord interinstitutionnel et de la remplacer par l'invitation à un dialogue interinstitutionnel qui débouchera sur une approche commune,

C. considérant que, si, au premier abord, les agences de régulation peuvent être assimilées à des "micro-institutions", elles ont toutefois des "macro-incidences" sur le plan de la gouvernance européenne,

D. considérant qu'il demeure nécessaire de définir au moins les caractéristiques structurelles essentielles des agences de régulation, pour autant que ceci soit devenu un paramètre para-institutionnel reconnu de l'Union européenne,

E. considérant que la Commission propose de créer un groupe de travail interinstitutionnel qui sera chargé de définir l'encadrement des agences de régulation ainsi que les compétences respectives de chacun des organes de l'Union européenne vis-à-vis de ces agences,

F. considérant que la Commission doit élaborer une évaluation horizontale des agences de régulation jusqu'en 2009–2010 et soumettre, dans les plus brefs délais, au Parlement et au Conseil un rapport sur les conclusions de cette évaluation,

G. considérant qu'il y a lieu de se féliciter de la décision de la Commission de ne pas proposer la création de nouvelles agences aussi longtemps que le groupe de travail interinstitutionnel n'aura pas achevé ses travaux,

H. considérant que la Commission ne devrait pas s'écarter des lignes directrices du projet d'accord interinstitutionnel de 2005 sur les modifications à apporter aux actes fondamentaux qui régissent les agences de régulation existantes, afin que celles-ci puissent se conformer à la nouvelle approche,

I. considérant qu'il existe d'ores et déjà un cadre réglementaire uniforme[3] pour les agences exécutives, auxquelles une mission, limitée dans le temps, de gestion des programmes communautaires a été confiée,

Considérations générales

1. considère que la proposition de la Commission constitue une initiative louable et se déclare disposé à participer, par l'intermédiaire de ses représentants, aux travaux du groupe de travail interinstitutionnel, mais considère toutefois que l'"approche commune" se situe en deçà de ses attentes concernant la conclusion d'un accord interinstitutionnel; note que ceci n'exclut pas que les travaux du groupe puissent aboutir au développement d'autres types d'accords;

2. en appelle au Conseil, qui est également une branche de l'autorité budgétaire, pour qu'il apporte une contribution constructive aux travaux de ce groupe de travail;

3. demande au Conseil et à la Commission d'établir dans les plus brefs délais, conjointement avec le Parlement, le programme de travail du groupe interinstitutionnel, afin que les travaux de ce dernier puissent débuter dès l'automne 2008;

4. considère que le programme de travail du groupe interinstitutionnel devra, notamment, comporter les points suivants:

– une énumération des domaines sur lesquels devra être centrée l'évaluation horizontale à laquelle la Commission doit procéder d'ici la fin de l'année 2009,

– la fixation de critères objectifs qui permettront d'évaluer la nécessité de l'existence d'agences, en tenant compte des éventuelles solutions de remplacement,

– une évaluation, régulière, coordonnée et cohérente, des travaux des agences et des résultats obtenus par celles-ci, y inclus l'évaluation extérieure à travers, notamment, des analyses coûts/bénéfices,

– un examen visant à déterminer s'il est plus rentable que certaines tâches soient accomplies par les agences plutôt que par les services de la Commission,

– une évaluation des bénéfices perdus, le cas échéant, en raison de l'exercice de certaines activités par des agences de régulation ponctuelles et non par les services de la Commission,

– l'adoption de mesures visant à renforcer la transparence des agences, notamment à travers un rapprochement de leurs caractéristiques structurelles fondamentales,

– la fixation de limites en ce qui concerne l'autonomie des agences et le contrôle exercé sur celles-ci, et notamment la nature et la portée des responsabilités de la Commission au regard de leurs activités respectives, en tenant compte naturellement du fait que la mesure dans laquelle la Commission est amenée à rendre compte ne saurait excéder celle dans laquelle elle peut influer concrètement sur les activités des agences en tant que telles,

– la désignation de représentants dans les mécanismes du contrôle effectué par le Conseil et la Commission sur les agences et l'audition des candidats devant la commission parlementaire compétente,

– la désignation des organes exécutifs des agences, et notamment de leurs directeurs respectifs, et la définition du rôle du Parlement à cet égard,

– la nécessité d'une approche type au sein des agences en ce qui concerne la présentation de leurs activités au cours de l'exercice financier concerné et de leurs comptes et rapports relatifs à la gestion budgétaire et financière,

– une obligation type pour les directeurs de toutes les agences d'établir et de signer une déclaration d'assurance, assortie si nécessaire de réserves,

– un modèle harmonisé applicable à toutes les agences et aux organes satellites établissant une distinction claire entre:

– un rapport annuel visant une diffusion générale relativement aux activités et aux réalisations de l'organisme,

– les états financiers et un rapport relatif à l'exécution du budget,

– un rapport d'activité reprenant le schéma des rapports d'activité des directions générales de la Commission,

– une déclaration d'assurance visée par le directeur de l'organisme, assortie de toute réserve ou observation qu'il jugerait opportun de porter à la connaissance de l'autorité de décharge,

– une définition des principes propres à déterminer si, et dans quelle mesure, les redevances ou les paiements devraient constituer une source de financement des agences,

– la réalisation d'un examen régulier des besoins en termes de création de nouvelles agences et l'établissement des critères permettant de décider si une agence a rempli sa mission et peut être dissoute;

5. déplore l'absence d'une stratégie générale pour la création des agences de l'Union européenne; constate que de nouvelles agences sont créées au cas par cas, ce qui conduit à une mosaïque non transparente d'agences de régulation, d'agences exécutives et autres organismes communautaires, constituant chacun une création sui generis;

6. prend acte de la position de la Commission selon laquelle la mise en place des agences de régulation, laquelle doit être dans chaque cas réalisée avec le concours du Parlement, est une expression de la coopération entre les États membres, et note que le fonctionnement de ces agences réside par ailleurs dans l'interopérabilité et l'exercice de compétences qui ne sauraient être exclusivement conférées aux institutions de l'Union sous peine de soulever des objections de centralisme;

7. invite le Conseil et la Commission à œuvrer, conjointement avec le Parlement, aux fins d'établir un cadre clair, commun et cohérent concernant la place qui sera dévolue à l'avenir aux agences dans le cadre de la gouvernance européenne;

8. estime qu'il convient de garantir la transparence des agences de régulation, en particulier en ce qui concerne leur fonctionnement, la communication et l'accessibilité des informations ainsi que la programmation et la responsabilité de leurs actions;

9. estime que la priorité du "cadre commun" recherché en matière d'entente interinstitutionnelle doit viser à rationaliser son fonctionnement et à optimiser la valeur ajoutée des agences de régulation en fixant comme conditions une transparence accrue, un contrôle démocratique visible et une efficacité renforcée;

10. juge qu'il est indispensable d'instaurer des règles et des principes minimaux communs concernant la structure, le fonctionnement et le contrôle de l'ensemble des agences de régulation, indépendamment de leur nature;

11. estime que la participation aux activités des agences de régulation devra être garantie en structurant formellement les processus de consultation et de dialogue avec les parties intéressées;

12. considère que la diversité structurelle et fonctionnelle des agences n'est pas sans soulever de graves questions touchant aux paramètres réglementaires, à la bonne gouvernance et à un rapprochement institutionnel en termes de centralisation-décentralisation;

13. préconise de garantir les principes de bonne administration par une approche commune concernant les procédures de sélection du personnel, l'établissement du budget et la gestion des ressources, une gestion efficace et l'évaluation des résultats;

14. déclare qu'il examinera si l'engagement pris par la Commission de ne pas donner suite aux propositions tendant à la fondation de nouvelles agences de régulation doit également couvrir les deux propositions actuellement en suspens dans les secteurs de l'énergie et des télécommunications;

15. souligne la nécessité d'instaurer un contrôle parlementaire sur la constitution et le fonctionnement des agences de régulation, lequel devra reposer essentiellement:

– sur la présentation, au Parlement, du rapport annuel des agences elles-mêmes,

– sur la possibilité d'inviter le directeur de chaque agence, lors de sa nomination, devant la commission parlementaire compétente, et

– sur l'octroi par le Parlement d'un quitus lors de l'exécution des budgets des agences qui perçoivent un financement communautaire;

16. invite la Commission à soumettre, en temps utile, les conclusions de l'évaluation horizontale des agences de régulation, avant la fin de la période 2009–2010, afin que ses conclusions puissent être prises en considération par le groupe de travail interinstitutionnel;

17. demande à la Commission de concevoir des critères de référence permettant de comparer ces résultats et d'établir des règles claires pour mettre fin au mandat d'agences en cas de résultats insuffisants;

18. demande au Président et à la Conférence des présidents d'accorder la priorité à la question de la constitution du groupe de travail proposé par la Commission et considère qu’il est opportun que le Parlement soit représenté dans ce groupe par les présidents ou les rapporteurs de la commission des affaires constitutionnelles, de la commission des budgets ainsi que de deux autres commissions qui ont une expérience pratique en matière de contrôle du travail des agences de régulation;

19. réitère la demande formulée par le Parlement comme par la Commission, dans le projet d'accord interinstitutionnel de 2005, pour que la décision relative au siège d'une agence soit intégrée dans l'acte de base;

Considérations budgétaires

20. tient à réaffirmer qu'il importe d'assurer de manière systématique au niveau interinstitutionnel l'application de la procédure prévue au point 47 de l'AII du 17 mai 2006[4] et souligne qu'il faut réserver les suites adéquates à la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les agences décentralisées du 13 juillet 2007;

21. se déclare convaincu qu'une procédure précise pour l'application de cette disposition constitue une nécessité absolue; considère qu'une telle procédure pourrait offrir la possibilité de reprendre certains des aspects importants du projet d'accord interinstitutionnel de 2005 qui est dans l'ornière, peut-être assortis d'adaptations du règlement financier-cadre concernant les agences[5];

22. conclut que, s'il ressort de ces exercices d'évaluation que l'efficacité et l'efficience de l'administration décentralisée ne sont pas garanties, l'Union ne devrait pas hésiter à revenir sur la tendance actuelle à confier à l'extérieur les tâches de la Commission et devrait définir des règles claires pour mettre fin au mandat des organismes décentralisés;

23. appuie l'intention de la Commission de ne pas proposer la création de nouveaux organismes décentralisés tant que l'évaluation n'aura pas été menée à bien, eu égard notamment au fait que les marges offertes par le cadre financier pluriannuel en vigueur permettraient difficilement, pour l'heure, de financer de nouveaux organismes communautaires sans une révision approfondie de la planification;

24. considère, du point de vue budgétaire, que les aspects suivants sont fondamentaux en ce qui concerne l'ordre du jour de groupe de travail interinstitutionnel sur l'avenir des agences:

Élaboration d'une définition de l'agence

25. rappelle à cet égard la définition formulée lors du trilogue du 7 mars 2007, date à laquelle il a été convenu, aux fins de l'application du point 47 de l'AII du 17 mai 2006, que la définition serait déterminée par la question de savoir si l'organisme est créé en vertu de l'article 185 du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 1605/2002 du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes[6] (règlement financier);

26. tient à souligner l'importance qu'il attache à une terminologie claire et cohérente en ce qui concerne les agences, terminologie à mettre en place en vue d'un usage commun; rappelle que les agences de régulation ne constituent qu'un sous-groupe des organismes décentralisés;

Nouvelles agences – Lien entre procédures législatives et prérogatives budgétaires

27. juge important d'aborder les problèmes de calendrier aussi bien que les aspects juridiques et procéduraux pouvant découler du fait qu'un accord ne peut être dégagé à temps sur le financement d'une nouvelle agence, conformément au point 47 de l'AII du 17 mai 2006, parallèlement aux décisions prises par le législateur; juge tout aussi indispensable d'examiner les garanties procédurales pour assurer la pleine participation de l'autorité budgétaire en ce qui concerne l'ensemble des questions ayant une incidence budgétaire, par exemple l'extension des missions des agences;

28. rappelle que, dès 2005, le Parlement réclamait des évaluations coûts-avantages obligatoires avant la création de toute nouvelle agence, l'attention étant centrée notamment sur la question de savoir si la formule de l'agence (y compris les coûts probables en matière de contrôle et de coordination) était plus rentable que la réalisation des tâches envisagées par les services de la Commission eux-mêmes ainsi que sur des aspects tels que le mandat et les méthodes de travail de l'agence ou son degré d'indépendance par rapport à la Commission, aspects qui présentent souvent un intérêt particulier pour le législateur;

Agences existantes – Contrôle

29. souligne la nécessité d'une évaluation et d'un contrôle réguliers et coordonnés évitant les doubles emplois et les chevauchements, pour évaluer la valeur ajoutée des agences existantes qui ne relèvent plus du point 47 de l'AII du 17 mai 2006; voit dans cette démarche un prolongement des travaux menés précédemment, qui ont abouti à la déclaration commune sur les agences adoptée lors du trilogue du 18 avril 2007, déclaration tendant à évaluer à intervalles réguliers les agences existantes, l'accent étant mis sur le rapport coûts-avantages en exposant dans le détail les critères utilisés pour sélectionner les agences à examiner;

30. fait observer que l'analyse réalisée devrait répondre à certaines questions fondamentales touchant à l'efficience et pourrait obéir notamment aux critères suivants:

– Pertinence: dans quelle mesure les objectifs prévus par le règlement de base sont-ils en rapport avec le niveau de dépenses autorisé dans le budget?

– Efficacité: quels ont été les effets (incidence) obtenus grâce aux activités de l'agence?

– Efficience (rentabilité): les efforts consentis ont-ils été transformés en résultats concrets du point de vue économique? Les effets escomptés ont-ils été obtenus à un coût raisonnable, notamment en ce qui concerne les ressources humaines mises en œuvre et l'organisation interne?

31. fait observer que, vu l'incidence budgétaire globale des agences, la Commission doit montrer de manière convaincante que la gouvernance européenne assurée par le truchement des agences est la formule la plus rentable, la plus efficace et la plus appropriée pour mettre en œuvre les politiques européennes aujourd'hui et dans un proche avenir;

Cadre commun général

32. souligne qu'il importe de définir des normes communes minimales, notamment en ce qui concerne le rôle et la responsabilité politique de la Commission par rapport aux agences, le soutien à apporter par les pays d'accueil et le choix dans des délais appropriés et d'une manière transparente du siège des agences, aspects qui pourraient être évoqués dans le règlement de base des agences;

33. rappelle que les actions conduites par les agences doivent répondre à des principes de responsabilité clairement définis, conformément aux dispositions du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes; souligne les obligations incombant aux agences dans le cadre de la procédure de décharge;

34. juge par ailleurs extrêmement important de tenter de définir des dispositions communes relatives à la présentation du budget des agences, à l'effet de rendre plus transparents et comparables les indicateurs budgétaires tels que le taux d'exécution des agences ou les différentes composantes des recettes et des dépenses; estime que la présentation des subventions octroyées aux agences par le budget de l'UE pourrait devoir être adaptée aux tâches et aux rôles des agences de la nouvelle génération;

35. fait valoir que, selon les chiffres fournis par la Commission dans sa communication, il existe actuellement 29 agences de régulation, lesquelles emploient quelque 3 800 personnes et sont dotées d'un budget annuel d'environ 1 100 millions d'euros, dont une contribution communautaire s'élevant à quelque 559 millions d'euros;

36. insiste sur le fait que le processus d'audit et de décharge doit être en proportion de l'importance relative du budget global des agences; constate, notamment, que les moyens dont dispose la Cour des comptes n'ont pas été augmentés pour répondre à l'expansion du nombre des agences au cours de ces dernières années;

37. rappelle le souhait exprimé au paragraphe 7 de ses résolutions du 22 avril 2008 concernant la décharge sur l'exécution du budget des agences, aux termes duquel la performance des agences devrait être régulièrement (et sur une base ad hoc) contrôlée par la Cour des comptes ou un autre auditeur indépendant; estime que cette opération ne devrait pas se limiter aux éléments traditionnels de la gestion financière et de l'utilisation appropriée des deniers publics, mais qu'elle devrait également couvrir l'efficience et l'efficacité administratives et inclure une notation de la gestion financière de chaque agence;

38. est d'avis que les agences devraient accompagner le tableau des effectifs qu'elles fournissent d'informations précisant la proportion de fonctionnaires et d'agents temporaires ainsi que le nombre d'agents contractuels et d'experts nationaux, et mentionner, par ailleurs, tout changement par rapport aux deux années précédentes;

39. attire l'attention sur le rapport n^o 5/2008 à venir de la Cour des comptes sur la bonne gestion financière des agences, eu égard notamment aux audits de performance;

40. engage la Commission à fusionner les fonctions administratives des petites agences afin d'atteindre la masse critique permettant à ces agences de se conformer pleinement aux règles en vigueur en matière de passation des marchés, au règlement financier et au Statut des fonctionnaires[7];

41. engage la Commission à procéder à un examen critique des demandes budgétaires des agences, étant donné que la majorité d'entre elles n'utilisent pas les fonds demandés;

42. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et aux gouvernements des États membres.

[1] JO C 92 E du 16.4.2004, p. 119.
[2] JO C 285 E du 22.11.2006, p. 123.
[3] Règlement (CE) n^o 58/2003 du Conseil, du 19 décembre 2002, portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires (JO L 11 du 16.1.2003, p. 1).
[4] JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
[5] Règlement (CE, Euratom) n° 2343/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 portant règlement financier-cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 357 du 31.12.2002, p. 72).
[6] JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.
[7] Règlement (CEE, Euratom, CECA) nº259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission (JO L 56 du 4.3.1968, p. 1.).

Remarques introductives

Ces derniers temps, on observe une augmentation significative du nombre des agences de régulation, tant au niveau européen qu'au niveau national. Des similitudes, mais aussi des différences, existent entre les deux niveaux de référence. La diversité structurelle et fonctionnelle de ces agences aux niveaux européen et national n'est pas sans soulever de graves questions touchant aux paramètres réglementaires, à la bonne gouvernance et à un rapprochement institutionnel en termes de centralisation-décentralisation. L'étendue de la légitimation parlementaire constitue l'une des différences fondamentales existant entre les agences de régulation nationales et européennes: elle est renforcée dans le premier cas, et lacunaire dans le deuxième.

Les questions institutionnelles, financières (voir à ce sujet les avis des commissions associées que sont la commission des budgets et de la commission du contrôle budgétaire) et procédurales que pose le fonctionnement des agences européennes ont occupé à plusieurs reprises le Parlement européen. Après que le Conseil a refusé d'adopter un acte juridiquement contraignant et qu'il a rejeté la proposition visant à conclure un accord interinstitutionnel (lettre adressée le 22 juin 2007 par le Président en exercice du Conseil au Président du Parlement européen), la Commission, faisant usage de son droit d'initiative, a choisi de présenter une proposition de remplacement. Concrètement, elle a décidé de retirer le projet d'accord interinstitutionnel et a proposé, à la place, la mise en place d'un groupe de travail interinstitutionnel qui sera chargé de définir l'encadrement des agences de régulation ainsi que les compétences respectives de chacun des organes de l'Union européenne vis-à-vis de ces agences.

Classification des agences européennes de régulation

Le paysage institutionnel européen compte un grand nombre d'organes décentralisés ou fonctionnant de manière quasi-autonome, définis comme étant des "agences de régulation". Les 29 agences européennes (voir l'annexe jointe présentant une liste détaillée des agences européennes de régulation) constituent, au premier abord, des "micro-institutions" qui, en substance, ont toutefois des "macro-incidences" manifestes.

Les agences européennes sont divisées en deux catégories: "agences de régulation" et "agences exécutives". La mission des premières est déterminée au cas par cas dans leur propre base juridique, c'est-à-dire dans leur propre cadre réglementaire sectoriel (à noter que 12 des 23 agences, qui trouvent leur fondement dans le traité CE, ont l'article 308 comme base juridique). Les agences exécutives sont chargées d'accomplir une tâche spécifique, qui consiste principalement à contribuer à la gestion des programmes communautaires, conformément au règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002, c'est-à-dire conformément à une base juridique commune.

La question de la révision à mi-parcours des travaux des deux catégories d'agences et des résultats obtenus par ces dernières se pose nécessairement. Ce n'est qu'au cas par cas qu'il est possible d'évaluer l'utilité de créer et de mettre en œuvre une agence de régulation. La nature des compétences dévolues à ces agences, leurs besoins en termes de ressources humaines et la dimension qu'il est souhaitable de conférer à leurs compétences décisionnelles doivent faire l'objet de l'évaluation coûts-bénéfices, notamment de l'évaluation extérieure.

Tout débat portant sur la création de nouvelles agences, y compris les deux propositions actuellement en suspens, présuppose que des évaluations positives, mesurables et transparentes en termes de gouvernance centralisée et décentralisée soient réalisées des agences existantes. Dans chaque cas, la création de nouvelles agences doit se situer chronologiquement après l'expiration de la période de financement en cours, soit au-delà de 2013, compte étant tenu des conclusions de l'évaluation horizontale effectuée en 2009-2010.

La place des agences européennes de régulation dans le paysage institutionnel européen

Le fonctionnement des agences européennes de régulation est étroitement lié, non seulement à la gouvernance européenne à plusieurs niveaux, mais aussi à la stratégie européenne "Mieux légiférer".

La diversité caractérise l'approche conceptuelle et l'investigation fonctionnelle sur lesquelles reposent les agences de régulation dans l'Union européenne. L'augmentation excessive du nombre des agences de régulation a indubitablement eu pour effet d'amplifier exagérément l'intervention réglementaire européenne, de disperser les politiques européennes et de les rendre plus opaques et, par extension, de rendre plus difficile la coordination fonctionnelle. Dans sa communication au Parlement européen et au Conseil, intitulée "Agences européennes – Orientations pour l'avenir" [COM(2008)0135 final, Bruxelles, du 11 mars 2008], la Commission reconnaît elle-même qu'il est nécessaire "de définir clairement leur rôle ainsi que les mécanismes qui les gouvernent, afin d'assurer la responsabilisation de ces organismes publics" (p. 2).

L'établissement est demandé d'un ensemble minimal de règles et de principes communs concernant la structure, le fonctionnement et le contrôle des agences de régulation afin que ces dernières puissent intégrer de manière harmonieuse les principes fondamentaux qui découlent du système des traités.

En fait, il existe une multiplicité de structures. Alors que le conseil d'administration est normalement composé d'au moins un représentant de chaque État membre, le directeur exécutif de l'agence est désigné, dans la majorité des cas, par le conseil d'administration sur proposition de la Commission et, dans d'autres cas, par la Commission sur proposition du conseil d'administration, ou par le Conseil sur la base d'une liste de candidatures établie soit par le conseil d'administration, soit par la Commission. À ce propos, il serait utile de définir une orientation interinstitutionnelle commune, qui permettrait aux organes de l'Union européenne de collaborer dans le strict respect des missions et des compétences dévolues à chacun.

Il serait également utile non seulement d'institutionnaliser un cadre visant à harmoniser le fonctionnement des agences européennes de régulation, mais aussi de les faire fonctionner selon les principes démocratiques. C'est pourquoi le Parlement a invité le Conseil à plusieurs reprises à apporter une contribution constructive à la mise en place d'une conception commune et d'une approche politique cohérente des agences européennes de régulation, qui occupent une place importante dans la chaîne des mécanismes institutionnels de l'Union européenne.

La nature juridique sui generis des agences européennes de régulation

L'originalité de la nature juridique des agences de régulation réside dans le fait que ces dernières se voient attribuer des compétences qui se rapprochent non seulement du rôle réglementaire joué par l'administration (notamment dans le cas de prises de décisions juridiquement contraignantes à l'égard de tiers), mais aussi de celui des autorités judiciaires, qui consiste à imposer des sanctions. En fait, une distinction est opérée entre les agences qui adoptent des décisions juridiquement contraignantes, celles qui offrent des compétences techniques et/ou scientifiques et celles qui remplissent des fonctions opérationnelles [COM(2008)0135 final, p. 8]. Par ailleurs, les agences sont autonomes sur le plan organisationnel et/ou financier et leurs membres ont souvent l'assurance de bénéficier d'une indépendance personnelle et/ou fonctionnelle. Les éléments précités empêchent lesdites agences d'être classées dans les catégories juridiques traditionnelles, bien qu'elles constituent d'ores et déjà un paramètre para-institutionnel reconnu de l'Union européenne. Dans le cas présent, les agences européennes de régulation, notamment celles qui sont régies par le traité CE, relèvent de la "fonction exécutive". Il convient de préciser que l'expression "de régulation" n'autorise pas les agences à prendre des mesures réglementaires de portée générale, mais seulement à émettre des décisions ponctuelles dans le cadre de la législation communautaire clairement définie, et ce afin de sauvegarder le principe de l'équilibre institutionnel qui découle de l'article 7 du traité CE. Comme chacun le sait, la Cour de justice a rendu un arrêt à ce sujet (doctrine Meroni, affaire 98/80, Romano). En outre, le législateur communautaire peut toujours juger, sur initiative de la Commission, au cours de la procédure législative ordinaire de la codécision, de l'utilité de créer une agence de régulation spécifique et de publier un acte réglementaire spécifique qui régira l'organisation de celle-ci, son fonctionnement ainsi que ses relations avec les institutions et les organismes concernés. De même, le législateur communautaire peut toujours décider de l'utilité de conserver ou non une agence précise.

La question de la transparence et du contrôle démocratique

Les agences européennes de régulation constituant, dans une large mesure, des services décentralisés ou indépendants, il convient d'insister particulièrement sur la transparence et le contrôle démocratique en ce qui concerne leur instauration et leur fonctionnement, sans quoi la multiplication des formations réglementaires ou exécutives, qui détiennent l'exclusivité, ou s'en prévalent, de la réglementation de domaines cruciaux de l'activité de la société, risque de réduire la valeur des institutions représentatives de l'Union européenne, d'évincer ces dernières et d'accroître la bureaucratie de manière démesurée. L'approche – commune, dans la mesure du possible – proposée en ce qui concerne la structure et le fonctionnement des agences en question vise à limiter les lourdeurs bureaucratiques pour leur permettre de jouer correctement et efficacement leur rôle réglementaire et pour qu'il soit dès lors possible de les surveiller, et à satisfaire, ne serait-ce que partiellement, le besoin de contrôle (audit) et de responsabilisation que réclame notre époque.

La consécration du contrôle parlementaire exercé sur la structure et les travaux des agences de régulation correspond au principe démocratique classique qui impose d'accroître la responsabilité politique de tout organisme détenant un pouvoir exécutif. La possibilité qui est donnée au Parlement européen d'attribuer une responsabilité politique aux agences en question est liée au principe central de la démocratie représentative, qui consiste à examiner la légalité et le bien-fondé des choix opérés par le pouvoir exécutif. Un cadre commun relevant d'une approche interinstitutionnelle doit prévoir une communication institutionnelle entre le Parlement européen et les agences de régulation, communication qui reposera essentiellement sur la présentation, au Parlement européen, du rapport annuel des agences elles-mêmes, sur la possibilité d'inviter le directeur de l'agence, lors de sa nomination, devant la commission compétente du Parlement européen et, enfin, sur l'octroi par le Parlement européen d'un quitus pour l'exécution des budgets des agences qui perçoivent un financement communautaire. Les domaines sur lesquels portera le contrôle parlementaire pourraient être définis plus clairement et plus efficacement. Il serait possible de prévoir, par exemple, l'obligation de procéder à des débats sur les rapports annuels des agences européennes de régulation devant l'Assemblée plénière du Parlement européen et, grâce à cette procédure, de garantir l'information des citoyens.

Vers un cadre commun pour le contrôle interinstitutionnel

Votre rapporteur estime que la proposition de la Commission "sur la voie d'un cadre commun" régissant le dialogue interinstitutionnel, qui aboutira à une "approche commune", se situe en deçà de ses attentes concernant la conclusion d'un accord interinstitutionnel. De même, il considère l'approche commune comme une étape intermédiaire sur la voie de l'adoption d'un texte juridiquement contraignant. Toutefois, il comprend que la Commission souhaite sortir d'une situation d'inertie interinstitutionnelle prolongée. L'encadrement des agences européennes de régulation proposé par la Commission [COM(2008)0135 final] pourrait indubitablement être plus complet. Cependant, il est possible de le considérer comme le point de départ constructif d'un dialogue. Par ailleurs, votre rapporteur estime que l'instauration d'un groupe de travail interinstitutionnel, qui dressera un bilan collectif détaillé des expériences tirées des activités des agences de régulation et qui sera chargé de préciser la place qu'elles occupent dans la gouvernance européenne à plusieurs niveaux, est la bienvenue. De même, votre rapporteur pense que la priorité du "cadre commun" recherché en matière d'entente et d'approche interinstitutionnelles consiste à optimiser, d'une manière générale, la valeur ajoutée des agences de régulation dans les structures européennes de gouvernance, en fixant comme conditions une transparence accrue, un contrôle démocratique visible et une efficacité renforcée.

(Source: Direction générale - Politiques internes, coordination législative et unité de conciliation)

Agence de régulation	Année de création	Codécision à la date de création/ révision	Siège	Commission spécialisée responsable	Membre du Conseil d'administration désigné par le PE	Audition précédant la désignation du directeur exécutif
Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop)	1975	Non/Non	Thessalonique	EMPL*	-	Non
Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound)	1975	Non/Non	Dublin	EMPL*	-	Non
Agence européenne pour l’environnement (EEA)	1990	Non/Oui	Copenhague	ENVI*	2	Non
Fondation européenne pour la formation (ETF)	1990	Non/Oui (en cours)	Turin	EMPL*	-	Non
Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT)	1993	Non/Oui	Lisbonne	LIBE*	2	Oui
Agence européenne des médicaments (EMEA)	1993	Non/Oui	Londres	ENVI*	2	Oui
Office de l’harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles) (OHMI)	1993	Non/Non	Alicante	JURI*	-	Non
Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA)	1994	Non/Non	Bilbao	EMPL*	-	Non
Office communautaire des variétés végétales (OCVV)	1994	Non/Non	Angers	AGRI*	-	Non
Centre de traduction des organes de l’Union européenne (CdT)	1994	Non/Non	Luxembourg	-	-	Non
Agence européenne pour la reconstruction (AER)	2000	Non/Non	Thessalonique	AFET	-	Non
Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)	2002	Oui	Parme	ENVI*	Parlement consulté en ce qui concerne les 14 membres désignés par le Conseil	Oui
Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA)	2002	Oui	Lisbonne	TRAN	-	Non
Agence européenne de la sécurité aérienne (EASA)	2002	Oui	Cologne	TRAN	-	Non
Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA)	2004	Oui	Héraklion	ITRE	-	Oui
Centre européen pour la prévention et le contrôle des maladies (ECDC)	2004	Oui	Stockholm	ENVI*	2	Oui
Agence ferroviaire européenne (AFE)	2004	Oui	Lille - Valenciennes	TRAN	-	Oui
Autorité européenne de surveillance relative au "Système de radionavigation par satellite" (GNSS)	2004	Non/Non	Bruxelles (provisoire)	ITRE	-	Non
Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (Frontex)	2004	Non/Oui	Varsovie	LIBE	-	Non
Agence communautaire de contrôle des pêches (ACCP)	2005	Non	Vigo	PECH	-	Non
Institut pour l'égalité entre les hommes et les femmes	2006	Oui	Vilnius	FEMM	-	Oui
Agence européenne des produits chimiques (ECHA)	2006	Oui	Helsinki	ENVI	2	Oui
Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA, remplace l'EUMC)	2007	Non	Vienne	LIBE	-	Oui

Agences de politique étrangère et de sécurité commune (deuxième pilier):

Agence décentralisée	Année d'adoption	Ville	Commission compétente
Institut d'études de sécurité de l'Union européenne (IESUE)	2001	Paris	AFET/SEDE
Centre satellitaire de l'Union européenne (CSUE)	2002	Madrid	AFET/SEDE
Agence européenne de défense (AED)	2004	Bruxelles	AFET/SEDE

Agences de coopération policière et judiciaire en matière pénale (troisième pilier):

Agence décentralisée	Année d'adoption	Ville	Commission compétente
Office européen de police (Europol)	1992	La Haye	LIBE*
Collège européen de police (CEPOL)	2000	Bramshill	LIBE*
Unité de coopération judiciaire européenne (Eurojust)	2002	La Haye	LIBE*

* Commission responsable, conformément à l'annexe VI du règlement.

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation
(2008/2103(INI))

Rapporteure pour avis (*): Jutta Haug(*) Commission associée – article 47 du règlement

SUGGESTIONS

La commission des budgets invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

Introduction

1. se félicite de l'intention de la Commission de promouvoir un dialogue interinstitutionnel sur l'avenir des agences de l'Union européenne et sur leur place dans le système de gouvernance européen; se déclare convaincu que le moment est venu de déterminer le cap général que la gouvernance européen doit prendre et voit dans un groupe de travail interinstitutionnel une enceinte viable pour l'échange de vues constructif, orienté sur les résultats, qui est nécessaire à cette fin; souligne que tous les grands acteurs des sphères institutionnelle et législative, ainsi que des représentants de l'autorité budgétaire, devraient participer à ce groupe afin d'assurer des résultats satisfaisants;

2. se félicite que la Commission ait l'intention d'engager une évaluation horizontale approfondie des agences de régulation afin d'examiner les implications réelles de leur création et de leur fonctionnement dans l'Union; estime que, dans ce cadre, il importe de définir des règles d'évaluation cohérentes;

3. rappelle que les agences de l'Union ont été mises en place par vagues successives pour répondre au cas par cas à des besoins précis, ce qui signifie qu'elles ont été créées sans coordination et sans cadre commun; fait toutefois observer qu'aucun des efforts déployés au cours des années écoulées pour mettre en place un cadre et des principes communs à appliquer à l'ensemble des agences n'a été couronné de succès; déplore le temps perdu et invite le Conseil à consentir tous les efforts afin que des progrès sont accomplis en ce domaine;

4. est disposé à prendre en considération les critiques des États membres au sujet du projet d'accord institutionnel (AII) sur le cadre opérationnel des agences européennes présenté en 2005 par la Commission et visant à mettre en place un cadre horizontal relatif à la création, à la structure, au fonctionnement, à l'évaluation et au contrôle des agences européennes, en sorte que soit mis en place un instrument approprié qui pourrait être appliqué avec succès à toutes les agences;

5. considère par conséquent que la décision de la Commission de retirer la proposition relative à cet AII constitue une démarche pragmatique de nature à offrir l'occasion de rechercher d'autres solutions, à trouver d'urgence; se déclare convaincu que, par souci de transparence, un cadre horizontal s'impose pour les agences, en dépit de la diversité de leur nature;

6. pourrait envisager aussi l'élaboration d'instruments autres qu'un AII pour mieux définir les rôles des institutions européennes et les procédures nécessaires pour mettre sur pied de nouveaux organismes décentralisés ou gérer ceux qui existent déjà;

7. tient à réaffirmer qu'il importe d'assurer de manière systématique au niveau interinstitutionnel l'application de la procédure prévue au point 47 de l'AII du 17 mai 2006[1] et souligne qu'il faut réserver les suites adéquates à la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les agences décentralisées du 13 juillet 2007;

8. se déclare convaincu qu'une procédure précise pour l'application de cette disposition constitue une nécessité absolue; considère qu'une telle procédure pourrait offrir la possibilité de reprendre certains des aspects importants du projet d'AII qui est dans l'ornière, peut-être assortis d'adaptations du règlement financier cadre concernant les agences;

9. souligne que, en outre, s'agissant des agences existantes, une évaluation s'impose à intervalles réguliers, de manière coordonnée et cohérente, afin de déterminer si l'option de l'agence est plus efficiente que celle consistant à faire réaliser les tâches par les services de la Commission eux-mêmes;

10. conclut que, s'il ressort de ces exercices d'évaluation que l'efficacité et l'efficience de l'administration décentralisée ne sont pas garanties, l'Union ne devrait pas hésiter à revenir sur la tendance actuelle à confier à l'extérieur les tâches de la Commission et devrait définir des règles claires pour mettre fin au mandat des organismes décentralisés;

11. appuie l'intention de la Commission de ne pas proposer la création de nouveaux organismes décentralisés tant que l'évaluation n'aura pas été menée à bien, eu égard notamment au fait que les marges offertes par le cadre financier pluriannuel en vigueur permettraient difficilement, pour l'heure, de financer de nouveaux organismes communautaires sans une révision approfondie de la planification;

12. considère, du point de vue budgétaire, que les aspects suivants sont fondamentaux en ce qui concerne l'ordre du jour de groupe de travail interinstitutionnel sur l'avenir des agences:

Élaboration d'une définition de l'agence

13. rappelle à cet égard la définition formulée lors du trilogue du 7 mars 2007, date à laquelle il a été convenu, aux fins de l'application du point 47 de l'AII du 17 mai 2006, que la définition serait déterminée par la question de savoir si l'organisme est créé en vertu de l'article 185 du règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 1605/2002 du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes[2] (règlement financier);

14. tient à souligner l'importance qu'il attache à une terminologie claire et cohérente en ce qui concerne les agences, terminologie à mettre en place en vue d'un usage commun; rappelle que les agences de régulation ne constituent qu'un sous-groupe des organismes décentralisés;

Nouvelles agences – Lien entre procédures législatives et prérogatives budgétaires

15. juge important d'aborder les problèmes de calendrier aussi bien que les aspects juridiques et procéduraux pouvant découler du fait qu'un accord ne peut être dégagé à temps sur le financement d'une nouvelle agence, conformément au point 47 de l'AII du 17 mai 2006, parallèlement aux décisions prises par le législateur; juge tout aussi indispensable d'examiner les garanties procédurales pour assurer la pleine participation de l'autorité budgétaire en ce qui concerne l'ensemble des questions ayant une incidence budgétaire, par exemple l'extension des missions des agences;

16. rappelle que, dès 2005, le Parlement réclamait des évaluations coûts-avantages obligatoires avant la création de toute nouvelle agence, l'attention étant centrée notamment sur la question de savoir si la formule de l'agence (y compris les coûts probables en matière de contrôle et de coordination) était plus rentable que la réalisation des tâches envisagées par les services de la Commission eux-mêmes ainsi que sur des aspects tels que le mandat et les méthodes de travail de l'agence ou son degré d'indépendance par rapport à la Commission, aspects qui présentent souvent un intérêt particulier pour le législateur;

Agences existantes – Contrôle

17. souligne la nécessité d'une évaluation et d'un contrôle réguliers et coordonnés évitant les doubles emplois et les chevauchements, pour évaluer la valeur ajoutée des agences existantes qui ne relèvent plus du point 47 de l'AII du 17 mai 2006; voit dans cette démarche un prolongement des travaux menés précédemment, qui ont abouti à la déclaration commune sur les agences adoptée lors du trilogue du 18 avril 2007, déclaration tendant à évaluer à intervalles réguliers les agences existantes, l'accent étant mis sur le rapport coûts-avantages en exposant dans le détail les critères utilisés pour sélectionner les agences à examiner;

18. fait observer que l'analyse réalisée devrait répondre à certaines questions fondamentales touchant à l'efficience et pourrait obéir notamment aux critères suivants:

– Pertinence: dans quelle mesure les objectifs prévus par le règlement de base sont-ils en rapport avec le niveau de dépenses autorisé dans le budget?

– Efficacité: quels ont été les effets (incidence) obtenus grâce aux activités de l'agence?

19. fait observer que, vu l'incidence budgétaire globale des agences, la Commission doit montrer de manière convaincante que la gouvernance européenne assurée par le truchement des agences est la formule la plus rentable, la plus efficace et la plus appropriée pour mettre en œuvre les politiques européennes aujourd'hui et dans un proche avenir;

Cadre commun

20. souligne qu'il importe de définir des normes communes minimales, notamment en ce qui concerne le rôle et la responsabilité politique de la Commission par rapport aux agences, le soutien à apporter par les pays d'accueil et le choix dans des délais appropriés et d'une manière transparente du siège des agences, aspects qui pourraient être évoqués dans le règlement de base des agences;

21. rappelle que les actions conduites par les agences doivent répondre à des principes de responsabilité clairement définis, conformément aux dispositions du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes; souligne les obligations incombant aux agences dans le cadre de la procédure de décharge;

22. juge par ailleurs extrêmement important de tenter de définir des dispositions communes relatives à la présentation du budget des agences, à l'effet de rendre plus transparents et comparables les indicateurs budgétaires tels que le taux d'exécution des agences ou les différentes composantes des recettes et des dépenses; estime que la présentation des subventions octroyées aux agences par le budget de l'UE pourrait devoir être adaptée aux tâches et aux rôles des agences de la nouvelle génération.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption			16.7.2008
Résultat du vote final			+: –: 0:	36 0 0
	Membres présents au moment du vote final	Laima Liucija Andrikienė, Richard James Ashworth, Reimer Böge, Simon Busuttil, Valdis Dombrovskis, James Elles, Hynek Fajmon, Salvador Garriga Polledo, Ingeborg Gräßle, Ville Itälä, Alain Lamassoure, Margaritis Schinas, László Surján, Herbert Bösch, Brigitte Douay, Vicente Miguel Garcés Ramón, Louis Grech, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Vladimír Maňka, Cătălin-Ioan Nechifor, Gary Titley, Ralf Walter, Daniel Dăianu, Nathalie Griesbeck, Anne E. Jensen, Jan Mulder, Kyösti Virrankoski, Helga Trüpel, , José Albino Silva Peneda,,Esko Seppänen, Sergej Kozlík
	Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Michael Gahler, Juan Andrés Naranjo Escobar, Bárbara Dührkop Dührkop, Thijs Berman
	Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

[1] JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
[2] JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation
(2008/2103(INI))

Rapporteure pour avis: Edit Herczog

SUGGESTIONS

La commission du contrôle budgétaire invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. rappelle que, en 2005, la Commission a proposé un accord interinstitutionnel visant à instituer un cadre horizontal en vue de la création, de la structure, du fonctionnement, de l'évaluation et du contrôle des agences européennes de régulation;

2. constate que, malgré l'appui général du Parlement, les négociations avec le Conseil sur ce projet d'accord se sont enlisées en 2006, des doutes ayant été soulevés à l'égard de l'opportunité juridique de recourir à un accord interinstitutionnel;

3. reconnaît que la création d'agences ne s'est pas accompagnée d'une vision globale du rôle des agences dans l'Union européenne et que l'absence d'une telle vision générale a compliqué la tâche des agences;

4. souligne l'importance des agences dans le cadre administratif de l'Union européenne; demande une approche commune aux institutions de l'Union européenne quant à l'objectif et au rôle des agences, approche qui fait défaut aujourd'hui;

5. prend acte de l'intention de la Commission, dans l'attente d'une décision sur sa proposition de groupe de travail interinstitutionnel sur la gouvernance future des agences, de:

· retirer sa proposition d'accord interinstitutionnel,

· procéder à une évaluation horizontale des agences de régulation d'ici à la fin 2009 et de faire rapport dès que possible au Parlement et au Conseil sur les résultats obtenus;

· ne proposer aucune nouvelle agence de régulation tant que l'évaluation n'est pas achevée,

· procéder à un réexamen de son propre système interne régissant ses relations avec les agences, de même que de la méthodologie utilisée pour les évaluations d'impact des agences;

6. fait valoir que, selon les chiffres fournis par la Commission dans sa communication, il existe actuellement 29 agences de régulation, lesquelles emploient quelque 3 800 personnes et sont dotées d'un budget annuel d'environ EUR 1 100 millions, dont une contribution communautaire s'élevant à quelque EUR 559 millions;

7. insiste sur le fait que le processus d'audit et de décharge doit être en proportion de l'importance relative du budget global des agences; constate, notamment, que les moyens dont dispose la Cour des comptes n'ont pas été augmentés pour répondre à l'expansion du nombre des agences au cours de ces dernières années;

8. rappelle le souhait exprimé au paragraphe 7 des résolutions de décharge pour les agences du 22 avril 2008 aux termes duquel la performance des agences devrait être régulièrement (et sur une base ad hoc) contrôlée par la Cour des comptes ou un autre auditeur indépendant; estime que cette opération ne devrait pas se limiter aux éléments traditionnels de la gestion financière et de l'utilisation appropriée des deniers publics, mais qu'elle devrait également couvrir l'efficience et l'efficacité administratives et inclure une notation de la gestion financière de chaque agence;

9. est d'avis que les agences devraient accompagner le tableau des effectifs qu'elles fournissent d'informations précisant la proportion de fonctionnaires et d'agents temporaires ainsi que le nombre d'agents contractuels et d'experts nationaux, en mentionnant, par ailleurs, les changements par rapport aux deux années précédentes;

10. attire l'attention sur le rapport n^o 5/2008 à venir de la Cour des comptes sur la bonne gestion financière des agences, eu égard notamment aux audits de performance;

11. engage la Commission à fusionner les fonctions administratives des petites agences afin d'atteindre la masse critique permettant à ces agences de se conformer pleinement aux règles en vigueur en matière de passation des marchés, au règlement financier et au Statut des fonctionnaires;

12. engage la Commission à procéder à un examen critique des demandes budgétaires des agences, étant donné que la majorité d'entre elles n'utilisent pas les fonds demandés;

13. invite la commission compétente à tenir compte du rapport spécial susmentionné avant de présenter son rapport en séance plénière;

14. propose que les questions qui seront examinées par le groupe de travail interinstitutionnel qui doit s'intéresser à la gouvernance future des agences couvrent les éléments suivants:

· nécessité d'une approche type au sein des agences en ce qui concerne la présentation de leurs activités au cours de l'exercice financier concerné et de leurs comptes et rapports relatifs à la gestion budgétaire et financière;

· obligation type pour tous les directeurs d'agences d'établir et de signer une déclaration d'assurance, assortie si nécessaire de réserves;

· modèle harmonisé applicable à toutes les agences et aux organes satellites établissant une distinction claire entre:

– un rapport annuel visant une diffusion générale relativement aux activités et aux réalisations de l'organisme;

– des états financiers et un rapport relatif à l'exécution du budget;

– un rapport d'activité reprenant le schéma des rapports d'activité des directions générales de la Commission;

– une déclaration d'assurance visée par le directeur de l'organisme, assortie de toute réserve ou observation qu'il jugerait opportun de porter à la connaissance de l'autorité de décharge;

· nécessité de définir les principes propres à déterminer si, et dans quelle mesure, les redevances ou les paiements devraient constituer une source de financement des agences;

· nécessité de réexaminer régulièrement les besoins en termes de création de nouvelles agence et d'établir des critères permettant de décider si une agence a rempli sa mission et peut être dissoute.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation
(2008/2103(INI))

Rapporteur pour avis: Eoin Ryan

SUGGESTIONS

La commission des affaires économiques et monétaires invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. regrette que le projet d'accord interinstitutionnel de 2005 pour un encadrement des agences européennes de régulation ait abouti à une impasse au niveau du Conseil; se félicite de l'initiative de la Commission visant à relancer le débat sur le rôle des agences au sein de la structure de gouvernance de l'Union européenne;

2. souligne le rôle important que les agences de régulation peuvent jouer en tant qu'organes auxiliaires et distincts des institutions communautaires et des États membres, possédant la personnalité juridique, pour l'accomplissement en continu de tâches spécifiques dans les domaines relevant des compétences de l'UE et de la coopération au sein de l'UE;

3. souligne que les agences de régulation doivent être établies selon des critères uniformes et que leur conception et leur fonctionnement doivent se conformer aux principes communs d'équilibre institutionnel, de bonne gouvernance et de bonne administration;

4. souligne que la mise en place d'une agence de régulation doit se faire par le biais d'un acte législatif et doit être justifié par des raisons de nécessité, d'efficacité et de proportionnalité; souligne qu'en ce qui concerne les domaines relevant de compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres, la création d'une agence de régulation doit aussi être justifiée conformément au principe de subsidiarité;

5. estime que pour avoir un rôle légitime à jouer dans l'Union européenne, les agences de régulation doivent se conformer à un cadre commun prévoyant un mandat clairement défini et une structure administrative et exécutive efficace; considère que la force des actes des agences de régulation découle de l'acte législatif sous-jacent qui les a créées, et que ces actes n'ont aucun caractère législatif à moins qu'ils ne soient par la suite adoptés par les institutions de l'UE, selon la procédure législative appropriée;

6. se fait l'écho de l'inquiétude émise par la Commission, selon laquelle, en l'absence d'un cadre commun et d'un mandat clairement défini, les agences de régulation risquent d'empiéter sur des domaines qui ne relèvent pas de leur compétence;

7. souligne que les principes de bonne gouvernance requièrent que les aspects suivants soient pleinement garantis: indépendance, contrôle démocratique, transparence et participation des parties intéressées au fonctionnement de l'agence de régulation;

8. rappelle que l'indépendance du fonctionnement des agences de régulation doit reposer sur les conditions suivantes: la qualité et la compétence de leurs membres, l'objectivité et l'impartialité de ceux-ci dans l'exercice de leurs fonctions, l'interdiction de toute instruction ou recommandation externe, l'existence de règles strictes évitant tout parti-pris et tout conflit d'intérêt, la nécessité d'un niveau très élevé de loyauté et de transparence, le roulement périodique des membres avec possibilité de les démettre, l'établissement de règles et de codes en collaboration avec les parties prenantes, la mise en œuvre de poursuites visant tout comportement illégal ou autre ingérence, et la mise en place d'autres mécanismes appropriés;

9. estime que pour garantir le contrôle démocratique des agences de régulation, un contrôle efficace d'ordre juridique, légal, économique, politique et de la part des citoyens s'impose;

10. réaffirme que toutes les agences doivent être soumises à une responsabilité démocratique vis-à-vis des institutions de l'UE, qu'elles doivent être mises en place conformément à l'arrêt Meroni[1] et qu'elles doivent opérer à tout moment dans le respect du principe de proportionnalité et, lorsque leur mission touche à des questions relevant du domaine des compétences partagées, conformément au principe de subsidiarité;

11. estime qu'il est de la plus haute importance de renforcer le rôle du Parlement quant au fonctionnement des agences, en garantissant sa participation au processus de nomination et de révocation des responsables ainsi que l'exercice d'un contrôle régulier et systématique sur l'exécution des tâches leur incombant;

12. émet des doutes quant à la nécessité de mettre en place des agences de régulation dans les domaines déjà couverts par des agences nationales ou d'autres agences indépendantes; estime que, lorsque tel est le cas, il convient plutôt de consacrer les ressources au renforcement des organismes nationaux et que la consultation et l'échange de bonnes pratiques devraient intervenir dans le cadre de structures en réseau ou de forums communautaires; souligne qu'il importe de procéder à des évaluations d'impact avant la mise en place d'agences de régulation afin d'éviter tout chevauchement au niveau des tâches et des domaines de responsabilité;

13. demande l'adoption de règles claires pour l'évaluation des activités des agences de régulation; estime que des analyses coût/avantage sont un instrument qui contribue utilement à l'évaluation des travaux et des résultats des agences;

14. estime qu'il convient de garantir la transparence des agences de régulation, en particulier en ce qui concerne leur fonctionnement, la communication et l'accessibilité des informations ainsi que la programmation et la responsabilité de leurs actions;

15. estime que la participation aux activités des agences de régulation devra être garantie en structurant formellement les processus de consultation et de dialogue avec les parties intéressées;

16. préconise de garantir les principes de bonne administration par une approche commune concernant les procédures de sélection du personnel, l'établissement du budget et la gestion des ressources, une gestion efficace et l'évaluation des résultats;

17. appuie la décision de la Commission de ne proposer la création d'aucune nouvelle agence de régulation tant que son évaluation ne sera pas achevée fin 2009; soutient toutefois la décision de poursuivre l'examen de la proposition tendant à créer de nouvelles agences de régulation dans les domaines de l'énergie et des télécommunications; souligne que ces deux nouvelles agences et les agences existantes devront se conformer au futur cadre général établissant le rôle, la structure, le mandat, la responsabilité, la légitimité et la transparence des agences de régulation; demande que les agences existantes soient soumises à une évaluation une fois qu'un accord sur un cadre commun aura été dégagé; préconise de modifier les actes de base régissant les agences de régulation existantes afin de les rendre compatibles avec un tel cadre commun;

18. appelle à la coopération entre les agences de régulation au sein de l'Union européenne et demande que soit examinée, dans le rapport horizontal annuel sur les agences, la possibilité de regrouper les agences ayant des responsabilités similaires en sorte qu'elles puissent opérer conjointement, et de supprimer celles qui ont perdu leur raison d'être;

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

[1] Affaire 9/56, Meroni/Haute Autorité, REC. 1957/1958, p. 133.

à l'intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation
(2008/2103(INI))

Rapporteur pour avis: Paul Rübig

SUGGESTIONS

La commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. se félicite de la communication de la Commission intitulée "Agences européennes – Orientations pour l'avenir" (COM(2008)0135) portant sur une stratégie en faveur de la future mise en œuvre des aspects institutionnels des agences de régulation, d'une manière générale, et de l'intention de la Commission de relancer le dialogue interinstitutionnel sur l'avenir des agences de l'UE et leur rôle dans la gouvernance européenne; estime cependant que cette contribution est timide et risque de s'avérer inefficace pour ce qui est de faire en sorte que le débat débouche sur des résultats clairs et concrets;

2. déplore l'absence d'une stratégie générale pour la création des agences de l'UE, s'agissant en particulier de celles énumérées à l'annexe I, qui relèvent des attributions de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie; constate que de nouvelles agences sont créées au cas par cas, ce qui conduit à une mosaïque non transparente d'agences de régulation, d'agences exécutives et autres organismes communautaires, constituant chacun une création sui generis;

3. souligne qu'il est nécessaire d'harmoniser la totalité des 29 agences de régulation existantes et d'élaborer une stratégie claire pour les nouvelles agences ou autres nouveaux organismes communautaires; invite la Commission à présenter une proposition relative à un règlement-cadre établissant des règles horizontales claires pour leur création, leur structure, leur fonctionnement, leur évaluation et leur contrôle;

4. insiste pour qu'une évaluation d'impact obligatoire portant sur les critères de pertinence, d'efficacité par rapport au coût et d'efficience soit systématiquement réalisée avant la mise en place d'une nouvelle agence ou d'un nouvel organisme communautaire et pour que la création de la nouvelle agence ou autre organisme communautaire soit subordonnée à la conclusion, claire et sans équivoque, que le fait de déléguer certaines tâches de la Commission à cette nouvelle agence ou à cet autre organisme communautaire génère une valeur ajoutée;

5. suggère de restructurer toutes les lignes budgétaires concernant les agences et autres organismes communautaires afin d'améliorer la transparence et de renforcer le contrôle; propose que soit évaluée l'idée de regrouper toutes les lignes budgétaires en question sous une seule rubrique budgétaire;

6. invite la Commission à présenter les résultats de son évaluation horizontale des agences pour la fin de l'été 2009 au plus tard; demande à la Commission de concevoir des critères permettant de comparer ces résultats et d'établir des règles claires pour mettre fin au mandat d'agences en cas de résultats insuffisants.

ANNEXE

Agences de régulation

AGENCE	SIÈGE	MANDAT	BUDGET Source: COM(2007)300 en Mio EUR	PERSONNEL Source: COM(2007)300	PRINCIPALES MISSIONS	ÉVALUATION
ENISA Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information	HeraklionGR	14.3.2004 - 14.3.2009	APB 2008: 8,1	2008: 44	- Renforcer la capacité de l'UE et des États membres d'anticiper, d'examiner et de résoudre les problèmes en matière de sécurité des réseaux et de l'information	Évaluation rétrospective: 2007 Principale responsable de l'évaluation: la Commission
Autorité européenne de surveillance GNSS de GALILEO	À fixer	À fixer	APB 2008: 10,5	2008: 50	Autorité concédante pour le programme GALILEO- Développer le système européen de GNSS - Assurer la sécurité et la certification - Gérer l'accord EGNOS	Principale responsable de l'évaluation: l'Autorité
EECMA Autorité européenne du marché des communications électroniques (à l'examen)	À fixer	2009 - à fixer	À fixer	À fixer	Tâches proposées par la CE:- Améliorer la cohérence des règles dans l'UE - Renforcer la coopération entre les ARN et la Commission - Jouer le rôle de centre de compétence pour les questions réglementaires liées à l'analyse du marché et à la fourniture de services transcommunautaires	À décider
ACERAgenc e de coopération des régulateurs de l'énergie (à l'examen)	À fixer	2009 - à fixer	À fixer	À fixer	Tâches proposées par la CE:- examiner "au cas par cas" les décisions prises par les régulateurs nationaux sur les questions transfrontalières et garantir une coopération suffisante entre les gestionnaires de réseau	À décider

Agences exécutives

AGENCE	SIÈGE	MANDAT	BUDGET Source: COM(2007)300in Mio EUR	PERSONNEL Source: COM(2007)300	PRINCIPALES MISSIONS	ÈVALUATION
EACIAgence exécutive pour la compétitivité et l'innovation	BruxellesBE	1.1.2003 - 31.12.2015	Au titre du budget général: 9,9 Au titre du programme Marco Polo: 0,8	Postes autorisés dans le budget communautaire: 36	- Gérer le programme EIE (Énergie intelligente - Europe) - gérer l'initiative en matière d'éco-innovation ainsi que le réseau des centres européens d'entreprises et le programme Marco Polo	--
CERAgence exécutive du Conseil européen de la recherche	BruxellesBE	1.1.2008 - 31.12.2017	2008: 19,9 2009: 35 ,6Total 7 ^e PC: 231,3	2008: 2202013: 389	- Organe de financement européen mis en place pour soutenir des projets de recherche aux frontières de la connaissance fondés sur l'initiative des chercheurs	--
REAAgence exécutive pour la recherche de la Commission européenne	BruxellesBE	1.1.2008 - 31.12.2017	2008: 14,62009: 35 ,2Total 7 ^e PC: 251,8	2008: 2742013: 558	- Gérer une partie importante du 7^eprogramme-cadre pour les activités de recherche, de développement technologique et de démonstration (PC7)	--

Autres organismes communautaires

AGENCE

SIÈGE

MANDAT

BUDGET

en Mio EUR

PERSONNEL

Source: COM(2007)300

PRINCIPALES MISSIONS

ÉVALUATION

IETInstitut européen d'innovation et de technologie

À décider entre l'Autriche, la Hongrie et la Pologne

Début programmé pour le second semestre 2008

Financement communautaire: 308,7

Sera constitué de plusieurs communautés de la connaissance et de l'innovation (CCI) avec une administration centrale comptant une soixantaine de personnes

- Accélérer le transfert de connaissances pour encourager l'innovation-

Favoriser les retombées de la recherche et le développement de jeunes pousses

ITC

Initiatives technologiques conjointes

- FCH- C

lean Sky- IMI

- ENIAC

- ARTEMIS

- GMES

Dépend de l'ITC

- Partenariats public/privé à long terme-

Soutenir les activités de recherche multinationales à grande échelle dans des domaines présentant un intérêt majeur pour la compétitivité industrielle de l'Europe et sur des sujets présentant une importance évidente pour la société

Entreprise commune ITER

Entreprise commune européenne pour ITER et le développement de l'énergie de fusion

BarceloneES

Début: 19.4.2007

9 653, avec une contribution d'Euratom de 7 649

2008: 145 postes (60 postes permanents et 85 postes temporaires)

- Soutenir des projets visant à accélérer le développement de la fusion en tant qu'énergie propre et durable

Entreprise commune SESAR

Entreprise commune pour la gestion du trafic aérien

BruxellesBE

contribution UE: 700

2008: 23 postes prévus

- Développer un système de gestion du trafic aérien de nouvelle génération capable de garantir la sécurité et la fluidité des transports aériens à travers le monde au cours des 30 prochaines années.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

Résultat du vote final

+:

–:

0:

Membres présents au moment du vote final

Jean-Pierre Audy, Herbert Bösch, Paulo Casaca, Jorgo Chatzimarkakis, Antonio De Blasio, Esther De Lange, Petr Duchoň, James Elles, Szabolcs Fazakas, Christofer Fjellner, Ingeborg Gräßle, Ashley Mote, Bart Staes

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Edit Herczog, Pierre Pribetich, Paul Rübig, Margarita Starkevičiūtė, Petya Stavreva

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