SPRAWOZDANIE w sprawie zarządzania i partnerstwa na szczeblu krajowym i regionalnym, i podstawy dla projektów w dziedzinie polityki regionalnej

17.9.2008 - (2008/2064(INI))

Komisja Rozwoju Regionalnego
Sprawozdawca: Jean Marie Beaupuy

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie zarządzania i partnerstwa na szczeblu krajowym i regionalnym, i podstawy dla projektów w dziedzinie polityki regionalnej

(2008/2064(INI))

Parlament Europejski,

–   uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 158 i 159,

–   uwzględniając Traktat o Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 15,

–   uwzględniając art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności[1] (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie funduszy strukturalnych”), a szczególnie art. 11 zatytułowany „Partnerstwo”,

–   uwzględniając agendę terytorialną UE, kartę lipską na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich, jak również pierwszy program działania na rzecz wdrożenia agendy terytorialnej Unii Europejskiej,

–   uwzględniając badanie departamentu tematycznego „polityka strukturalna i spójności” nt. zarządzania i partnerstwa w ramach polityki regionalnej,

–   uwzględniając opinię Komitetu Regionów (COTER-…) i opinię Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie zarządzania i partnerstwa (CESE 1177/2008),

–   uwzględniając opinię rozpoznawczą Komitetu Ekonomiczno-Społecznego pt. „W kierunku zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich: wyzwania i szanse” (CESE 737/2008),

–   uwzględniając „praktyczny przewodnik po europejskim finansowaniu badań naukowych, rozwoju i innowacji” opracowany przez Komisję,

–   uwzględniając drugi cykl europejskiego programu URBACT (2007-2013), mającego ułatwić wymianę doświadczeń między europejskimi miastami, a w szczególności siedem nowych sieci tematycznych dotyczących zarządzania,

–   uwzględniając art. 45 Regulaminu

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Rozwoju Regionalnego oraz opinię Komisji Kontroli Budżetowej (A6-0356/2008),

A. mając na uwadze, że interes i dobrobyt obywateli leżą w centrum polityki europejskiej, krajowej i regionalnej, a wyższy poziom zarządzania i partnerstwa mający na celu osiągnięcie wyższego poziomu koordynacji i współpracy pomiędzy różnymi organami jest korzystny dla wszystkich obywateli europejskich,

B. mając na uwadze, że praktyczne rozwiązania, jakich oczekują obywatele w zakresie usług publicznych (takich jak transport publiczny, woda pitna, mieszkania socjalne i szkolnictwo publiczne) można wypracować jedynie przy skutecznym zarządzaniu za pomocą dwóch uzupełniających się systemów: z jednej strony systemu instytucjonalnego przewidującego rozdział obowiązków i środków budżetowych pomiędzy państwem a władzami regionalnymi i lokalnymi, a z drugiej strony systemu partnerstwa, który skupia różne podmioty publiczne i prywatne zainteresowane tą samą kwestią na danym obszarze,

C. mając na uwadze konieczność zwrócenia uwagi na definicję „partnerstwa” zawartą w rozporządzeniu w sprawie funduszy strukturalnych, zgodnie z którym państwa członkowskie tworzą partnerstwa z władzami i podmiotami takimi jak:

a)  właściwe władze regionalne, lokalne i miejskie, a także inne właściwe władze publiczne;

b)  partnerzy gospodarczy i społeczni;

c)  dowolny inny odpowiedni organ reprezentujący społeczeństwo obywatelskie, partnerów działających na rzecz ochrony środowiska, organizacje pozarządowe oraz instytucje odpowiedzialne za wspieranie równouprawnienia kobiet i mężczyzn;

D. mając na uwadze, że partnerstwo uwzględniające wszystkie społeczności i grupy narodowe może przynieść korzyści oraz wartość dodaną przy wdrażaniu polityki spójności poprzez zwiększenie zgodności z prawem, zagwarantowanie przejrzystości oraz lepszą absorpcję środków oraz że powinno ono również zostać ocenione pod względem wartości społecznej i obywatelskiej;

E.  mając na uwadze, że jak największy udział różnych partnerów przy opracowywaniu programów operacyjnych zapewni powstanie dokumentu, który w pełni uwzględnia specyfikę danego terytorium oraz najlepiej odpowiada na potrzeby i wyzwania tego obszaru,

F.  mając na uwadze, że ściślejsze partnerstwo z uniwersytetami i instytucjami edukacji policealnej lub technologicznej, jak również zaangażowanie sektora prywatnego może wpływać korzystnie na strategie w ramach agendy lizbońskiej oraz polityki UE w dziedzinie badań i innowacji,

G. mając na uwadze, że kapitał społeczny w postaci aktywnego wolontariatu jest pozytywnie związany z regionalnym wzrostem gospodarczym oraz stanowi istotny czynnik zmniejszania różnic między regionami,

H. mając na uwadze, że szeroki udział partnerów wymienionych w rozporządzeniu w sprawie funduszy strukturalnych i lepsza współpraca pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w realizację programów i projektów finansowanych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności umożliwia zwiększenie skuteczności polityki spójności i efektu dźwigni,

I.   mając na uwadze, że zintegrowane podejście nie powinno wyłącznie uwzględniać aspektów gospodarczych, społecznych i środowiskowych rozwoju terytorialnego, lecz również prowadzić do koordynacji interesów poszczególnych zainteresowanych podmiotów przy uwzględnieniu specyfiki danych obszarów, aby sprostać lokalnym i regionalnym wyzwaniom,

J.   mając na uwadze, że dla zapewnienia dalszego zrównoważonego rozwoju terytorialnego niezbędna jest lepsza koordynacja poszczególnych polityk publicznych na wszystkich zaangażowanych szczeblach administracyjnych i skuteczne zarządzanie,

K. mając na uwadze, że koncepcja zintegrowanego podejścia jest obecnie uważana za niezbędną oraz że konieczne jest teraz zapewnienie jej rzeczywistego zastosowania w praktyce,

L.  mając na uwadze, że polityka strukturalna stanowiła drugą największą pozycję w budżecie Unii Europejskiej w okresie programowania 2000-2006 i jest najważniejszą polityką Unii w latach 2007-2013;

M. mając na uwadze, że należy zorganizować skuteczniejsze i przejrzyste dla wszystkich funkcjonowanie poszczególnych władz, podmiotów publicznych i prywatnych bez potrzeby przenoszenia prawnych kompetencji i tworzenia nowych władz, umożliwiając każdemu z tych podmiotów większą skuteczność dzięki wzajemnej współpracy,

N.  mając na uwadze, że należy przewidzieć jak największy udział władz regionalnych i lokalnych w negocjacjach dotyczących nowych wspólnotowych przepisów, a zwłaszcza w negocjacjach przyszłego pakietu prawnego dotyczącego polityki spójności,

O.  mając na uwadze, że koncepcja obszarów zamieszkania i pracy polega na uwzględnieniu najważniejszych podstawowych obszarów przy rozważaniu podstawowych kwestii związanych z życiem codziennym obywateli (transport, usługi publiczne, jakość życia, zatrudnienie i lokalna działalność gospodarcza, bezpieczeństwo itp.),

P.  mając na uwadze, że skuteczne zarządzanie można usprawnić poprzez właściwe planowanie przestrzenne,

Q.  mając na uwadze, że umiejętność „zarządzania projektem” przez podmioty zaangażowane w realizację polityki spójności jest zasadniczym czynnikiem przyczyniającym się do poprawy i ułatwienia zarządzania,

R.  mając na uwadze, że należy wykorzystać pozytywne doświadczenia w zakresie nowych metod zarządzania i partnerstwa, w tym metody, które zostały już wypróbowane z pozytywnym skutkiem w programach funduszy europejskich, takie jak metoda LEADER i dotacja globalna (zgodnie z art. 42 i 43 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych);

S.  mając na uwadze, że odpowiednie struktury i strategie komunikacji na wszystkich etapach wdrażania i oceny polityki, opracowanej w ścisłej współpracy z władzami regionalnymi i lokalnymi, poprzez promowanie przekazywania informacji wszystkim grupom społeczeństwa wspierają przejrzystość, czynne uczestnictwo i pełne prawo własności,

Zarządzanie i fundusze wspólnotowe

1.   wzywa państwa członkowskie oraz władze regionalne i lokalne do pełnego wykorzystywania potencjału różnych funduszy wspólnotowych (funduszy strukturalnych, wspólnotowego programu ramowego badań naukowych i rozwoju oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) służących wspieraniu rozwoju regionalnego i miejskiego w celu ułatwienia zintegrowanego finansowania;

2.   zachęca władze krajowe, regionalne i lokalne do częstszego stosowania zintegrowanego podejścia w obecnym okresie programowania;

3.   proponuje, aby w ramach przyszłej polityki spójności zasada zintegrowanego podejścia była obowiązkowa; uważa, że stosowanie tej zasady trzeba rozpocząć w określonych ramach czasowych;

4.   proponuje, aby w celu uproszczenia i zwiększenia skuteczności przeprowadzić ocenę wykonalności połączenia w przyszłej polityce spójności po roku 2013 poszczególnych funduszy wspólnotowych, przede wszystkim Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;

5.   zauważa, że standardowe i jasne procedury stanowią element dobrego zarządzania i w związku z tym zwraca się do Komisji oraz państw członkowskich, aby we współpracy z władzami regionalnymi i lokalnymi, uwzględniając należycie sugestie i opinie potencjalnych beneficjentów, zbadały bezzwłocznie – w ramach czasowych, które ma określić Komisja – jak uprościć i zracjonalizować procedury oraz dokonać jaśniejszego podziału odpowiedzialności w dziedzinie wdrażania polityki spójności celem zmniejszenia obciążenia biurokratycznego zainteresowanych podmiotów;

6.  apeluje do Komisji o promowanie stosowania art. 56 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, który przewiduje przekazywanie wkładów rzeczowych na przedsięwzięcia współfinansowane przez UE;

Zarządzanie i partnerstwo

7.  wzywa Komisję do sporządzenia bilansu wdrożenia zasady partnerstwa przez państwa członkowskie w ramach sporządzania narodowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych oraz do przestawienia go Parlamentowi Europejskiemu, określając czynniki powodzenia lub porażki zarządzania oraz do zbadania w szczególności, w jakim stopniu opinie i sugestie partnerów zostały uwzględnione przy sporządzaniu programów operacyjnych;

8. wzywa Komisję Europejską do sporządzenia wytycznych zawierających jasną definicję i kryteria oceny oraz określających instrumenty, narzędzia i dobre praktyki (dotyczące między innymi selekcji partnerów) służących łatwiejszemu wprowadzaniu w życie skutecznych partnerstw, zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, w poszanowaniu ram instytucjonalnych właściwych dla każdego państwa członkowskiego;

9.   stwierdza, że proces partnerstwa może działać wyłącznie pomiędzy partnerami posiadającymi niezbędne kompetencje i zasoby, w związku z czym zwraca się do instytucji zarządzających o przyczynienie się do zwiększenia tego potencjału poprzez wcześniejsze przekazywanie partnerom w rozumieniu art. 11 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych takich samych informacji, jakie są dostępne władzom oraz poprzez przydzielenie środków finansowych przeznaczonych na pomoc techniczną służącą wdrażaniu zasady partnerstwa, na przykład na cele szkoleniowe, zwiększenie potencjału i profesjonalizację działań w ramach partnerstwa;

10. wyraża ubolewanie, że na wdrażanie zasady partnerstwa w bieżącym okresie programowania nie zarezerwowano żadnego konkretnego minimum środków z funduszy strukturalnych; wzywa Radę i Komisję do przeznaczenia w przyszłym prawodawstwie konkretnego minimum środków z funduszy strukturalnych na wdrażanie zasady partnerstwa;

11. dostrzega ważną rolę wolontariatu w procesie partnerstwa i wzywa państwa członkowskie oraz Komisję do wspierania i ułatwiania wartościowej pracy wolontariuszy, przez którą wnoszą oni swój wkład w ten proces oraz większego zaangażowania obywateli i organizacji lokalnych w lokalną demokrację w ramach partnerstwa wielopoziomowego;

12. przypomina o obowiązku publicznych konsultacji z obywatelami i organizacjami reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie w zakresie programowania celem odzwierciedlenia ich propozycji, a także podkreśla, że udział społeczeństwa obywatelskiego pomoże usankcjonować proces decyzyjny; stwierdza, że publiczny udział na etapie przygotowywania programów operacyjnych na lata 2007-2013 nie był tak udany jak przewidywano; w związku z czym zwraca się do Komisji o określenie dobrych praktyk i ułatwienie ich stosowania w celu zwiększenia udziału obywateli przed rozpoczęciem kolejnego okresu programowania;

13. nakłada na instytucje zarządzające obowiązek informowania partnerów o sposobie i poziomie uwzględnienia uwag zgłoszonych przez nich na różnych etapach procesu programowania funduszy strukturalnych;

14. przypomina, że partnerstwo może przyczynić się do skuteczności, wydajności, zgodności z prawem i przejrzystości wszystkich etapów programowania oraz wdrażania funduszy strukturalnych, a także może umocnić zobowiązanie do osiągnięcia przez programy założonych rezultatów oraz praw do ich własności; dlatego zwraca się do państw członkowskich i instytucji zarządzających o większe i wcześniejsze zaangażowanie partnerów we wszystkie etapy programowania i realizacji funduszy strukturalnych, w celu lepszego wykorzystania posiadanego doświadczenia i wiedzy;

15. zachęca państwa członkowskie do zapewnienia lepszej współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym poprzez tworzenie partnerstw publiczno - prywatnych przy wdrażaniu funduszy strukturalnych, jako że nadal nie wykorzystano wielu potencjalnych korzyści płynących z partnerstwa publiczno-prywatnego;

16. zauważa, że nowe państwa członkowskie nie stosowały się w pełni do zasady partnerstwa i dlatego jej wprowadzenie można było stopniowo usprawnić;

17. domaga się, aby kolejne rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych zawierały szczegółowe przepisy mające na celu nadanie stosowaniu zasady partnerstwa mocy prawnie wiążącej, łącznie z łatwo weryfikowalnymi kryteriami;

Zarządzanie wielopoziomowe

18. zwraca się do państw członkowskich o jak najszybsze opracowanie konkretnych działań w ramach pierwszego programu działań na rzecz realizacji agendy terytorialnej Unii Europejskiej, w szczególności w zakresie linii 3.1, w celu umocnienia wielopoziomowego zarządzania;

19. proponuje włączenie wymiaru zarządzania w ramach linii 4.1 pierwszego programu działania w zakresie wdrażania agendy terytorialnej Unii Europejskiej, który przewiduje opracowanie przez Europejską Sieć Obserwacyjną Planowania Przestrzennego (ESPON) nowych wskaźników spójności terytorialnej;

20. wyraża pogląd, że skuteczne zarządzanie wielopoziomowe musi się opierać na podejściu oddolnym; w tym kontekście wzywa władze lokalne i regionalne do zbadania możliwości zintensyfikowania współpracy oraz kontaktów z rządami krajowymi, jak również z Komisją oraz zaleca przeprowadzanie regularnych spotkań urzędników organów władzy krajowej, regionalnej i lokalnej;

21. zachęca państwa członkowskie do decentralizacji procesu wdrażania polityki spójności, aby umożliwić prawidłowe funkcjonowanie systemu wielopoziomowego zarządzania, z uwzględnieniem zasady partnerstwa i przy poszanowaniu zasady pomocniczości, a także zwraca się do nich o podjęcie niezbędnych działań prawnych i budżetowych w zakresie decentralizacji;

22. podkreśla, że regionalny i lokalny potencjał administracyjny oraz jego stabilność i ciągłość stanowią warunek konieczny do wydajnej absorpcji funduszy oraz ich maksymalnej skuteczności; apeluje do państw członkowskich o zapewnienie odpowiednich struktur administracyjnych i kapitału ludzkiego w zakresie rekrutacji, wynagrodzenia, szkolenia, zasobów, procedur, przejrzystości i dostępności;

23. wzywa krajowe izby obrachunkowe do bardziej zdecydowanego odgrywania należnej roli w zakresie mechanizmów kontroli, zapewnienia, że środki są odpowiednio wydawane oraz do zaakceptowania obowiązków izb i większego zaangażowania w działalność;

24. zachęca państwa członkowskie do powierzenia zarządzania funduszami strukturalnymi władzom regionalnym i lokalnym na podstawie uzgodnionych warunków i kryteriów, które przedmiotowe władze muszą spełniać, w celu większego zaangażowania ich w przygotowanie i realizację programów operacyjnych poprzez udział w formalnych strukturach koordynujących, lub przynajmniej do przyznania tym władzom dotacji globalnych z pełnym wykorzystaniem oferowanych przez nie możliwości, które umożliwią władzom regionalnym i lokalnym całkowity udział w mechanizmie wielopoziomowego zarządzania;

Zarządzanie i wymiar terytorialny

25. zwraca się do państw członkowskich, które nie dostosowały dotychczas krajowych przepisów w sposób umożliwiający wprowadzenie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT), aby jak najszybciej to uczyniły;

26. wzywa Komisję, aby zbadawszy, który poziom NUTS jest najbardziej odpowiedni, określiła obszary, na których w oparciu o zgromadzone doświadczenie wdrożyć można zintegrowaną politykę rozwoju terytorialnego, stanowiącą podstawę dla następujących przedsięwzięć, szczególnie:

- na poziomie obszarów zamieszkania i pracy, czyli miast, przedmieść i okolicznych obszarów wiejskich,

- na poziomie obszarów wymagających specyficznego podejścia tematycznego, takich jak masywy górskie, duże obszary leśne, parki narodowe, tereny zalewowe rzek, strefy przybrzeżne, regiony wyspowe czy obszary zdegradowane ekologicznie do opracowania podejścia do konkretnych obszarów;

Zarządzanie i instytucje Unii

27.    pochwala większe uznanie roli władz regionalnych i lokalnych oraz umocnienie zasady pomocniczości w traktacie lizbońskim; zwraca się do instytucji europejskich o rozważenie już teraz konkretnych skutków tych zmian;

28. stwierdza, że nie istnieje w Radzie wyspecjalizowany organ do spraw polityki spójności, który zapewniłby strategiczny nadzór nad tą polityką, stanowiącą pierwszą pozycję w budżecie Unii i zwraca się do państw członkowskich o przewidzenie w ramach posiedzeń Rady specjalnych posiedzeń ministrów odpowiedzialnych za politykę spójności;

29. z zadowoleniem przyjmuje utworzenie w Komisji grup międzyresortowych, takich jak grupa ds. polityki urbanistycznej i grupa ds. zintegrowanego podejścia; zwraca się zatem do Komisji o rozszerzenie tej koncepcji podejścia przekrojowego oraz o regularne informowanie Parlamentu i Komitetu Regionów o wynikach prac tych grup;

30. zobowiązuje się do zbadania możliwości dostosowania Regulaminu Parlamentu Europejskiego, tak aby umożliwić pracę przekrojową w kwestiach leżących w gestii kilku komisji parlamentarnych (grupy tymczasowe i inne), w szczególności w ramach prac grupy roboczej ds. reformy parlamentarnej;

31. zachęca Komitet Regionów do zwiększenia działań mających na celu rozwój praktyki zarządzania zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym;

Narzędzia promowania skutecznego zarządzania i partnerstwa

32. zwraca się do państw członkowskich i Komisji o wspieranie rozwoju działań edukacyjnych w zakresie zarządzania i partnerstwa, we współpracy z państwowymi i prywatnymi organizacjami oświatowymi i szkoleniowymi, aby stawić czoła poważnym wyzwaniom wspólnotowym;

33. apeluje do państw członkowskich o właściwe stosowanie planowania przestrzennego, aby pomogły w ułatwieniu osiągnięcia zrównoważonego rozwoju regionalnego;

34. zwraca się do wyłonionych w wyborach przedstawicieli i urzędników administracji krajowej, regionalnej i lokalnej oraz do partnerów zajmujących się zarządzaniem programami operacyjnymi polityki spójności, zgodnie z art. 11 rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, do wykorzystania dostępnych zasobów finansowych na pomoc techniczną z tych programów na cele szkoleniowe w zakresie zarządzania związanego z tymi programami, w szczególności jeżeli chodzi o zarządzanie projektem; wzywa Komisję do zwrócenia się do państw członkowskich o zdanie szczegółowego sprawozdania ze sposobu, w jaki wykorzystały one konkretne programy finansowe;

35. uważa, że europejskie sieci wymiany dobrych praktyk powinny zwiększać swe działania w zakresie zarządzenia i partnerstwa, traktując z większą uwagą wnioski polityczne i strategiczne wypływające z wcześniejszych cykli programów, w tym powinny zapewnić publiczny dostęp do wymiany doświadczeń we wszystkich językach UE, przyczyniając się tym samym do faktycznego wdrażania dobrych praktyk;

36. z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę francuskiej prezydencji w Unii dotyczącą uruchomienia procesu opracowywania modelu zrównoważonego i solidarnego miasta, a także zwraca się o uwzględnienie w tym modelu wymiaru zarządzania i partnerstwa;

37. proponuje utworzenie programu wymiany analogicznego do programu ERASMUS dla przedstawicieli regionalnych i lokalnych wyłonionych w wyborach;

38. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji.

• [1]  Dz.U. L 210 z 31.7.2006 r., s. 25.

UZASADNIENIE

Potrzeba zarządzania dla zapewnienia podstępu zrównoważonego rozwoju

Aby rozwój regionalny przebiegał pomyślnie nie wystarczy uzgodnić, co należy zrobić, lecz najważniejszą kwestią jest ustanowienie mechanizmów dotyczących tego, w jaki sposób to zrobić, czyli zarządzania.

Polityka na szczeblu regionalnym i miejskim powinna być elementem strategii zintegrowanego rozwoju. Należy wdrożyć mechanizmy, które pozwolą uniknąć wzajemnego przeciwdziałania polityk. Dalszy zrównoważony rozwój terytorialny można zapewnić jedynie dzięki usprawnieniu zarządzania.

W praktyce koncepcja rozwoju regionalnego i jej realizacja napotykają niejednokrotnie podziały pomiędzy organizacjami publicznymi (państwem, regionami, gminami i innymi podmiotami), które posiadają własne uprawnienia, budżety i harmonogramy). Granice geograficzne i administracyjne nie zawsze pokrywają się z granicami obszaru wymagającego jednolitego i spójnego rozwiązania w dziedzinie transportu, edukacji, mieszkalnictwa socjalnego i w innych kwestiach. Struktury te powinny więc dostosowywać się do potrzeb obywateli w coraz szybciej zmieniającej się rzeczywistości o coraz większej liczbie wzajemnych powiązań.

Unia Europejska jako siła kształtująca zarządzania

Unia Europejska spowodowała znaczną zmianę zarządzania w poszczególnych państwach członkowskich. Europejska polityka, zwłaszcza polityka spójności, pociągnęła za sobą proces transformacji zarządzania: z często scentralizowanego systemu charakteryzującego się podziałami (zarazem geograficznymi i sektorowymi), zarządzanie ewoluowało w stronę wielopoziomowego systemu o coraz większym stopniu integracji.

W pełnym poszanowaniu instytucjonalnych ram każdego państwa członkowskiego, podziału uprawnień i zasady pomocniczości, instytucje europejskie mogą pobudzać proces poprawy w zakresie zarządzania na wszystkich szczeblach: wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym.

Wspólnotowe inicjatywy, takie jak np. URBAN I i II w dzielnicach miejskich i LEADER na obszarach wiejskich, wykazały sprawne działanie ich metodologii. Metodologię tę cechuje m.in. zintegrowane, terytorialne i oddolne podejście wielosektorowe. Wiąże się ona również ze ścisłym partnerstwem z władzami lokalnymi i miejscową społecznością. Posiada ona różnorodne innowacyjne narzędzia wspierające proces ustawicznej nauki i włączenia do sieci.

Poprawa zarządzania: od koncepcji do konkretnego zastosowania

Koncepcja zintegrowanego podejścia, tj. głębszej integracji wszystkich polityk mających wpływ terytorialny, gospodarczy i społeczny, jest coraz bardziej obecna w europejskim prawodawstwie. Koncepcja ta zrodziła się z potrzeby zniesienia podziałów między strukturami politycznymi i administracyjnymi.

Obecnie uważana jest za konieczność. Koncepcję tę odnaleźć można w wielu tekstach instytucji europejskich, zwłaszcza w dziedzinie polityki spójności. Stała się ona motywem przewodnim działań na rzecz większej skuteczności polityk europejskich.

Jeżeli zintegrowane podejście jest pojmowane jako konieczność uwzględniania różnorodnych kwestii związanych z jednym i tym samym projektem, to mechanizmem jego realizacji jest zarządzanie.

Sprawozdanie to ma na celu przedstawienie szeregu konkretnych propozycji mających umożliwić poprawę systemu zarządzania. Szczególny nacisk położono na zastosowanie zasady partnerstwa - kluczowego elementu polityki spójności w zakresie zarządzania.

Nowe metody zarządzania nie mają na celu zastąpienia instytucji publicznych (wspólnotowych, krajowych, regionalnych czy też lokalnych), które mają określone uprawnienia i budżet, ale dają im możliwość prowadzenia własnej polityki w sposób spójny z działaniami ogółu podmiotów (publicznych i prywatnych) zaangażowanych w daną kwestię.

Zarządzanie i fundusze wspólnotowe

Struktura funduszy strukturalnych z ich zróżnicowanymi celami, kryteriami kwalifikowalności i zaangażowanymi podmiotami pozostaje bardzo złożona, jednakże wszystkie wspólnotowe fundusze mają jeden cel, a mianowicie dalszy zrównoważony rozwój regionów i miast Unii Europejskiej.

Struktura funduszy i metody zarządzania powinny zapewnić wzajemne uzupełnianie się wszystkich instrumentów finansowych i optymalną koordynację. Koordynacja ta jest możliwa jedynie przy prostych i przejrzystych strukturach. Budowa poszczególnych funduszy powinna zatem być spójna i dopełniająca się.

Zarządzanie i partnerstwo

Podstawową i szczególną zasadą zarządzania funduszami strukturalnymi jest zasada partnerstwa. Zasada partnerstwa uczyniła politykę spójności bardziej przejrzystą, otwartą i integrującą, lecz wciąż jest zdecydowanie za rzadko stosowana.

Badanie przeprowadzone na zlecenie departamentu tematycznego Parlamentu Europejskiego dotyczące „zarządzania i partnerstwa w ramach polityki regionalnej” ujawniło różnice i trudności w stosowaniu zasady partnerstwa.

W rzeczywistości nie istnieje jeden model partnerstwa, lecz 27 różnych sposobów jego stosowania, uwzględniających specyfikę instytucjonalną poszczególnych państw członkowskich.

Skuteczne partnerstwo wymaga na początku procesu pewnych inwestycji, ale zapewnia w konsekwencji oszczędność czasu i pieniędzy oraz większą wydajność.

W poszanowaniu zasady pomocniczości i ram instytucjonalnych każdego państwa członkowskiego Komisja powinna przeanalizować stosowanie zasady partnerstwa w poszczególnych państwach członkowskich i ich regionach. Na podstawie tej analizy należy następnie sporządzić wytyczne, w szczególności w celu promowania i upowszechniania dobrych praktyk.

Ponadto konieczne wydaje się zwiększenie, poprzez działania szkoleniowe, umiejętności partnerów, aby umożliwić im pełne zaangażowanie.

Włączenie obywateli jest istotnym elementem zasady partnerstwa. W ramach przygotowywania obecnego okresu programowania w większości regionów udział obywateli w tym procesie był zbyt niski. W tym celu niezbędne jest opracowanie nowych metod.

Zarządzanie wielopoziomowe

Zarządzanie wielopoziomowe zakłada, że na każdym szczeblu polityki - wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym - istnieją organy posiadające uprawnienia i potencjał niezbędny do udziału we wdrażaniu polityki spójności. Zastosowanie zasady pomocniczości wymaga pewnego stopnia decentralizacji polityki spójności.

Wszystkie podmioty zaangażowane we wdrażanie polityki spójności muszą ściśle współpracować w kontekście odrębnych struktur administracyjnych i instytucjonalnych. Sukces lub niepowodzenie współpracy wszystkich zaangażowanych podmiotów w żadnym stopniu nie zależy od systemu instytucjonalnego. Ten sam system może uzyskać dobre lub niezadowalające wyniki w zakresie realizacji projektów. Istotne jest prowadzenie większej liczby badań poświęconych czynnikom porażki lub powodzenia, niezależnie od struktury instytucjonalnej danego państwa członkowskiego. W tym celu program działania na rzecz wdrożenia agendy terytorialnej czy też nowy program ESPON powinny zawierać elementy zarządzania.

Zarządzanie i wymiar terytorialny

Wymiar terytorialny odgrywa coraz ważniejszą rolę w rozważaniach na temat polityki spójności. Traktat lizboński stawia spójność terytorialną na równi z unijnym celem spójności gospodarczej i społecznej.

Komisja Europejska opublikuje jesienią zieloną księgę w sprawie spójności terytorialnej. W tej perspektywie należy zwrócić szczególną uwagę na kwestię zarządzania.

Włączenie wymiaru terytorialnego do polityki spójności wiąże się również z rozważeniem kwestii właściwego poziomu terytorialnego, na jakim należy działać. Na analizę zasługują pojawiające się nowe koncepcje, takie jak obszary zamieszkania i pracy.

Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT) jest doskonałym narzędziem organizacji skutecznego zarządzania transgranicznego i międzynarodowego, lecz dotychczas instrument ten nie był wystarczająco wykorzystywany i stosowany ze względu na niedostosowanie krajowego prawodawstwa państw członkowskich oraz brak prawdziwej woli politycznej.

Zarządzanie i instytucje Unii Europejskiej

Instytucje wspólnotowe same muszą dostosowywać swoją dotychczasową organizację w celu uzyskania większej skuteczności we wdrażaniu zasad zintegrowanego podejścia.

Obecny podział na komisje przedmiotowo właściwe w Parlamencie Europejskim oraz na Dyrekcje Generalne w Komisji Europejskiej nie pozwala na odpowiednie rozwiązanie wielu kwestii o charakterze przekrojowym.

Kwestie leżących w gestii różnych komisji parlamentarnych i Dyrekcji Generalnych, związane na przykład z transportem publicznym, mają wpływ na zanieczyszczenie, zniesienie podziałów społecznych między poszczególnymi obszarami, planowanie rozwoju obszarów miejskich itp.

Ponadto wielkość środków budżetowych przeznaczonych na fundusze strukturalne (36% budżetu UE) pociąga za sobą konieczność szczególnej kontroli na poziomie Rady.

Narzędzia promowania skutecznego zarządzania

Aby zapewnić sprawne zarządzanie należy posłużyć się narzędziem zarządzania projektem. Zarządzanie projektem opiera się na prostych zasadach. Narzędzie to jest obecnie używane głównie przez przedsiębiorstwa. Umożliwia ono przedsiębiorstwom nie tylko tworzenie nowych produktów w coraz bardziej złożonym środowisku, ale także powodzenie projektów finansowanych z funduszy strukturalnych. Narzędzie to służy do organizacji współdziałania różnych zaangażowanych podmiotów i umożliwia funkcjonowanie zintegrowanego podejścia.

Nowe metody zarządzania, takie jak zarządzanie projektami, należy promować i rozpowszechniać. Należy zatem rozpocząć proces kształcenia ustawicznego skierowanego do licznych zaangażowanych podmiotów, w szczególności przedstawicieli wyłonionych w wyborach i urzędników administracji krajowej, regionalnej i lokalnej.

Nową opcją, którą można rozważyć, jest utworzenie programu ERASMUS dla przedstawicieli wybranych na poziomie lokalnym, mającego na celu wymianę dobrych praktyk w dziedzinie zarządzania.

Europejskie sieci tematyczne powinny rozszerzyć swoje działania w dziedzinie zarządzania, przyczyniając się tym samym do ich większej skuteczności.

Wnioski

Zarządzanie, zwłaszcza zasada partnerstwa, uznawane jest obecnie za główny czynnik determinujący skuteczność wykorzystania funduszy strukturalnych. Opracowano w tym zakresie wiele koncepcji, lecz są one często mało funkcjonalne i brak im praktycznego zastosowania.

Unia Europejska wykazała już swą niezwykłą moc kształtowania zarządzania. Wprowadzając te propozycje w życie może wykorzystać ten potencjał transformacji w poszanowaniu zasady pomocniczości, przyczyniając się tym samym do dalszego zrównoważonego rozwoju terytorialnego.

OPINIA Komisji Kontroli Budżetowej (15.7.2008)

dla Komisji Rozwoju Regionalnego

w sprawie zarządzania i partnerstwa na poziomie krajowym oraz regionalnym i na poziomie projektów w zakresie polityki regionalnej
(2008/2064(INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Jorgo Chatzimarkakis

WSKAZÓWKI

Komisja Kontroli Budżetowej zwraca się do Komisji Rozwoju Regionalnego, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

1.  podkreśla, że polityka strukturalna stanowiła drugą największą pozycję w budżecie UE w okresie programowania 2000-2006 i jest najważniejszą polityką UE w latach 2007-2013;

2.  przypomina, że Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoim rocznym sprawozdaniu za rok budżetowy 2006 wykazał, że co najmniej 12% całkowitej kwoty zwróconej na rzecz projektów realizowanych w ramach polityki strukturalnej nie powinno było zostać zwrócone, że w 44% zwrotów w danej próbce stwierdzono błędy oraz że znaczny udział procentowy projektów zawierał błędy zgodności;

3.  podkreśla, że w tym samym sprawozdaniu Europejski Trybunał Obrachunkowy opisał systemy kontroli w państwach członkowskich jako ogólnie nieskuteczne lub jedynie umiarkowanie skuteczne;

4.  z zadowoleniem przyjmuje jednak wysiłki zmierzające do zrealizowania celów funduszy strukturalnych i spójności w bieżącym okresie programowania 2007-2013 w ramach zasady zarządzania i partnerstwa[1];

5.  wzywa krajowe organy kontroli do bardziej zdecydowanego odgrywania należnej roli w zakresie mechanizmów kontroli, zapewnienia, że środki są odpowiednio wydawane oraz do zaakceptowania ich obowiązków i większego zaangażowania w działania;

6.  wzywa państwa członkowskie do zapewnienia wskazówek i szkoleń promotorom projektów oraz organom zarządzającym i dokonującym płatności, jak również organom kontroli, w celu zagwarantowania, że wszystkie podmioty są w pełni świadome wspólnotowych przepisów oraz są w stanie je odpowiednio wdrażać;

7.  z zadowoleniem przyjmuje roczne podsumowania państw członkowskich jako pierwszy krok w kierunku krajowych deklaracji w sprawie zarządzania; wzywa jednak Komisję do zaproponowania przyjęcia w zakresie polityki strukturalnej tych samych wymogów, wytycznych oraz wskazówek, co w zakresie wspólnej polityki rolnej;

wyraża żal w związku z faktem, że przepisy wdrażające z zakresu projektów zostały po raz kolejny przyjęte bardzo późno i wzywa właściwe organy zarządzające oraz organy kontroli i organy dokonujące płatności do wypracowania i wdrożenia zasad mających na celu uproszczenie procedury administracyjnej (np. zwiększone wykorzystanie płatności bezpośrednich).

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	15.7.2008
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	16 0 0
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Jean-Pierre Audy, Herbert Bösch, Jorgo Chatzimarkakis, Esther De Lange, Petr Duchoň, James Elles, Szabolcs Fazakas, Christofer Fjellner, Ingeborg Gräßle, Ashley Mote, Bart Staes
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Edit Herczog, Pierre Pribetich, Paul Rübig, Margarita Starkevičiūtė, Petya Stavreva

• [1]  W formie określonej w art. 11 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, Dz.U. L 210 z 31.7.2006, str. 25.

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	9.9.2008
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	51 0 0
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Emmanouil Angelakas, Stavros Arnaoutakis, Elspeth Attwooll, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Victor Boştinaru, Wolfgang Bulfon, Giorgio Carollo, Antonio De Blasio, Petru Filip, Gerardo Galeote, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Ambroise Guellec, Gábor Harangozó, Marian Harkin, Jim Higgins, Filiz Hakaeva Hyusmenova, Mieczysław Edmund Janowski, Rumiana Jeleva, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Evgeni Kirilov, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Florencio Luque Aguilar, Sérgio Marques, Yiannakis Matsis, Miroslav Mikolášik, James Nicholson, Jan Olbrycht, Maria Grazia Pagano, Maria Petre, Markus Pieper, Pierre Pribetich, Giovanni Robusti, Wojciech Roszkowski, Elisabeth Schroedter, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Margie Sudre, Andrzej Jan Szejna, Kyriacos Triantaphyllides, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Den Dover, Emanuel Jardim Fernandes, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Eleonora Lo Curto, Zita Pleštinská, Iuliu Winkler