INFORME sobre la evaluación y el desarrollo futuro de la Agencia FRONTEX y el sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR)
11.11.2008 - (2008/2157(INI))
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Javier Moreno Sánchez
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la evaluación y el desarrollo futuro de la Agencia FRONTEX y el sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR)
El Parlamento Europeo,
– Vista la Comunicación de la Comisión de 13 de febrero de 2008 titulada «Informe sobre la evaluación y el desarrollo futuro de la Agencia FRONTEX» (COM(2008)0067),
– Vista la Comunicación de la Comisión de 13 de febrero de 2008 titulada «Examen de la creación de un sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR)» (COM(2008)0068),
– Vista la Comunicación de la Comisión de 13 de febrero de 2008 titulada «Preparación de los próximos pasos en la gestión de fronteras en la Unión Europea» (COM(2008)0069),
– Visto el Reglamento (CE) n° 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea[1],
– Visto el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, aceptado en París por los 27 Estados miembros el 27 de julio de 2008 y adoptado en el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de octubre de 2008,
– Vistas las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de los días 15 y 16 de diciembre de 2005 referente al «Enfoque global de la emigración: medidas prioritarias centradas en África y en el Mediterráneo», contemplado también en las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de los días 14 y 15 de diciembre de 2006,
– Visto el Reglamento (CE) n° 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras[2],
– Vista su Resolución de 26 de septiembre de 2007 sobre las prioridades políticas en el contexto de la lucha contra la inmigración clandestina de los nacionales de terceros países[3],
– Visto el artículo 45 de su Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y la opinión de la Comisión de Desarrollo (A6‑0437/2008),
A. Considerando que la lucha contra la inmigración clandestina y, más específicamente, la gestión integrada de todas las fronteras de la Unión debe tener lugar en el marco de un enfoque global y armonizado de los fenómenos migratorios, que comprenda también la organización de la inmigración legal, la integración de los inmigrantes legales y la cooperación con los países de origen y de tránsito,
B. Considerando que el reto de la inmigración ilegal es un problema común europeo y, por tanto, requiere una política europea común,
C. Considerando que estos fenómenos migratorios perdurarán mientras persistan las diferencias de desarrollo entre las distintas regiones del mundo y que, por esta razón, es conveniente organizar la gestión de los flujos migratorios en sinergia con las políticas de desarrollo y de cooperación con los países terceros,
D. Considerando que FRONTEX no es una panacea para todos los problemas causados por la migración irregular;
E. Considerando que la vigilancia de las fronteras exteriores de la Unión es un elemento dinámico de la lucha contra la inmigración clandestina, que debe contar con el acompañamiento de unas políticas represivas complementarias destinadas a cortar su fuente, como la lucha contra el trabajo ilegal, en particular, mediante la adopción de la directiva sobre la imposición de sanciones a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular, y contra las redes de traficantes pertenecientes a la delincuencia organizada,
F. Considerando el elevado índice de mortalidad que conlleva la inmigración clandestina y la necesidad de llevar a cabo campañas de información con los países de origen y tránsito sobre los riesgos y las fatales consecuencias de este tipo de inmigración,
G. Considerando que, si bien el control de las fronteras incumbe a los diferentes Estados miembros por lo que se refiere a sus respectivas partes de frontera, la presión migratoria ejercida sobre las fachadas este y sur de la Unión Europea hace necesario que se desarrolle y se organice un espíritu de corresponsabilidad y de solidaridad obligatoria entre Estados miembros, con el fin de facilitar la puesta en común de los recursos materiales y humanos movilizados para luchar contra este fenómeno,
H. Considerando que el objetivo a largo plazo que persiguen todos estos instrumentos (FRONTEX, EUROSUR, el sistema electrónico de autorización de viaje (ESTA), el sistema de entrada/salida, o el Fast Track) es el establecimiento gradual de un sistema integrado europeo de gestión de fronteras,
I. Acogiendo con satisfacción los primeros resultados cuantificables de la Agencia FRONTEX desde su lanzamiento operativo en octubre de 2005, y la necesaria determinación de una estrategia a largo plazo, ya indispensable en este estadio de su desarrollo,
J. Considerando que FRONTEX es un organismo comunitario del primer pilar sujeto a los principios del pleno control democrático y la transparencia y que, como tal, tiene la obligación de sostener y promover los valores fundamentales de la Unión,
K. Considerando que las operaciones coordinadoras de inteligencia llevadas a cabo por FRONTEX se basan en el análisis del riesgo y la evaluación de las amenazas efectuados según la regla del secreto,
L. Considerando que la estrategia de desarrollo de FRONTEX precisamente deberá aprovechar precisamente la ocasión de comprobar la viabilidad del principio de «solidaridad obligatoria» entre Estados miembros (principio que ya se invocó en el contexto del Reglamento (CE) n° 863/2007, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras (sistema RABIT −Rapid Border Intervention Teams− que coordina las capacidades de reacción rápida de la Unión en caso de urgencia) con el fin de elegir el modus operandi pertinente para garantizar la disponibilidad incondicional de los recursos materiales (comprendidos en el Registro central de equipo técnico disponible CRATE) y humanos necesarios para una acción eficaz de la Agencia,
M. Considerando que el Parlamento Europeo ha apoyado constantemente a la Agencia y ha votado a favor de aumentar significativamente su presupuesto a fin de que pueda disponer de recursos financieros suficientes para llevar a cabo sus tareas,
N. Considerando que la Agencia se ha embarcado en misiones marítimas frente a las costas de los Estados miembros del sur, cuyo éxito ha variado en función del nivel de cooperación de los terceros países desde los que parten los inmigrantes; considerando que la misión Hera frente a las Islas Canarias ha sido un éxito y ha dado lugar a una reducción significativa del número de llegadas, mientras que la misión Nautilus en la zona central del Mediterráneo no ha sido eficaz, ya que el número de llegadas ha aumentado en lugar de disminuir,
O. Considerando que los puntos calientes de la inmigración en las regiones marítimas meridionales requieren un patrullaje marítimo continuo mediante misiones marítimas que se desplieguen de manera permanente,
P. Considerando que, en todas las circunstancias, todas las acciones que lleve a cabo la Agencia deberán ser conformes a las disposiciones del Derecho internacional, en particular las relativas al Derecho del mar, los derechos humanos, la dignidad de la persona y los refugiados, en especial el derecho de asilo y el principio de no devolución,
Q. Considerando que la Agencia deberá incorporar a todas sus acciones la necesidad de tomar las precauciones y aplicar los medios necesarios en relación con las personas más vulnerables, las mujeres, en especial las mujeres embarazadas, los menores, en especial los no acompañados, los ancianos y las personas con discapacidad o aquejadas de enfermedades graves,
R. Considerando que la dimensión humanitaria de la actuación de FRONTEX debe ir acompañada de la máxima seguridad jurídica, tanto en el marco de las operaciones de salvamento que tenga que efectuar como en el marco de las operaciones de retorno conjuntas a las que tenga que contribuir,
S. Considerando que, en vista de su éxito, las operaciones de formación del personal especializado implicado en el funcionamiento de FRONTEX merecerían proseguirse y, sobre todo, ampliarse al personal de los países terceros que cooperan cotidianamente con FRONTEX con la formación para el salvamento en el mar y la recuperación de los cuerpos en caso de naufragio,
T. Considerando que la vigilancia de fronteras no sólo persigue los cruces de fronteras no autorizados, sino también otros aspectos ligados a la delincuencia transfronteriza como la trata de seres humanos, el contrabando de drogas o el tráfico ilícito de armas, contribuyendo así al incremento de la seguridad interna global,
U. Considerando que la acción de FRONTEX no puede ser eficaz sin una política europea de gestión de las fronteras que incorpore los nuevos sistemas europeos propuestos para el control en las fronteras, como el sistema electrónico de autorización de viaje (ESTA), el sistema de entrada y salida, o el Fast Track,
1. Pide a los Estados miembros que consideren el desafío de las migraciones a través de un enfoque global que haga progresar con la misma energía el refuerzo de los controles en las fronteras de la Unión, la lucha contra la inmigración clandestina y el retorno al país de origen de los extranjeros en situación irregular, la lucha contra el trabajo ilegal y la trata de seres humanos, e igualmente la organización de la inmigración legal y las medidas para facilitar la integración de los inmigrantes legales, el refuerzo de una asociación global con los países terceros, fomentando una relación positiva entre migraciones y desarrollo, y la instauración de una política homogénea en materia de derecho de asilo a nivel comunitario;
2. Considera la Agencia FRONTEX como un instrumento esencial en la estrategia global de la Unión en materia de inmigración y pide a la Comisión que presente propuestas para revisar el mandato de la Agencia con el fin de fortalecer su papel y hacerla más eficaz;
3. Insiste en que debe adquirirse conciencia de la absoluta necesidad de que FRONTEX pueda contar, en particular a través de CRATE, tanto para la coordinación de sus operaciones puntuales conjuntas como para sus misiones permanentes, con la disponibilidad de los medios que le ofrecen los Estados miembros; lamenta que algunos Estados miembros no hayan demostrado hasta ahora suficiente voluntad de proporcionar a FRONTEX los activos necesarios y les exhorta a hacerlo;
4. Acoge con satisfacción la adopción por el Consejo Europeo del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo y del fortalecimiento que preconiza para la Agencia;
5. Subraya que FRONTEX debe integrar en su trabajo la lucha contra la trata de personas, especialmente en las fronteras exteriores de la UE;
6. Exhorta a este fin a los Estados miembros a que oficialicen cuanto antes, en el caso de que sea factible, un sistema de «solidaridad obligatoria e irrevocable» que responda a las necesidades efectivas de cada uno de los países participantes y permita que, en la preparación y la realización de sus misiones, FRONTEX despeje las actuales incertidumbres relativas al alcance de los medios con los que puede contar en tiempo real;
7. Pide que se establezca un sistema de patrullas conjuntas de vigilancia permanente e ininterrumpida en todas las zonas de alto riesgo, particularmente en las fronteras marítimas, donde existen graves riesgos para la vida, habida cuenta de que el derecho a la vida es el primer derecho fundamental inviolable;
8. Subraya la importancia de que el Derecho comunitario esté en consonancia con el Derecho internacional aplicable en este ámbito, de manera que la UE pueda contribuir de forma eficaz para ayudar debidamente a los refugiados que lo necesitan;
9. Pide a los Estados miembros que se comprometan lo antes posible a concretar este principio de solidaridad incrementando sustancialmente los medios materiales que cada uno de ellos pone a la disposición de la Agencia, especialmente en términos de recursos de superficie, y garantizando, en el plano práctico, su absoluta disponibilidad en el momento necesario;
10. Pide a FRONTEX que presente un informe al Parlamento y al Consejo que detalle, en particular, el uso efectivo y la disponibilidad real de los materiales registrados en la base CRATE y que destaque, en su caso, las dificultades constatadas y facilitar una información completa sobre qué Estados miembros están aportando recursos y cuáles no;
11. Pide a los Estados miembros, en la hipótesis de la persistencia de la disponibilidad insuficiente de medios, que prevean rápidamente un cambio de magnitud del presupuesto de FRONTEX para permitirle cumplir sus misiones y, en su caso, que examinen los aspectos jurídicos del futuro alquiler o adquisición de materiales para este fin;
12. Recuerda que el Parlamento, como autoridad presupuestaria, ya ha incrementado el presupuesto de FRONTEX desde su creación y velará por su correcta ejecución y por su adaptación a la evolución de sus cometidos;
13. Se congratula de los importantes esfuerzos de cooperación desplegados por la práctica totalidad de los países terceros con los que FRONTEX tiene que trabajar cotidianamente, que han dado lugar a resultados extremadamente positivos, como los obtenidos en Canarias; lamenta, sin embargo, que la cooperación en materia de inmigración todavía falta en otros casos, como en los de Turquía y Libia;
14. Pide a la Unión que incluya en el marco de las negociaciones con terceros países la necesidad de reforzar la cooperación por parte de los países terceros en materia de inmigración y que exhorte a los países terceros cuya cooperación es insuficiente o incluso inexistente a que se esfuercen al máximo para facilitar el trabajo de la Agencia, en particular, garantizando una cooperación más eficaz de sus servicios en materia de prevención;
15. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que redoblen sus esfuerzos para lograr un mayor nivel de cooperación de terceros países, especialmente a través de la negociación de acuerdos de readmisión; considera que la inmigración debe ser una parte intrínseca de cualquier negociación de acuerdos con terceros países que sean países de origen o países de tránsito;
16. Hace hincapié en la necesidad de que FRONTEX, en su cooperación con terceros países, tenga debidamente en cuenta los puntos de vista de aquellos Estados miembros que tienen sobrada experiencia de los retos de la inmigración clandestina en relación con esos países; cada participación de un tercer país en operaciones conjuntas de los Estados miembros bajo la coordinación de FRONTEX debe ser aprobada por el país que acoge la operación;
17. Pide que el mandato de FRONTEX incluya explícitamente la obligación de cumplir las normas internacionales de derechos humanos y un deber hacia los solicitantes de asilo en las operaciones de rescate en alta mar, y que se formalice la cooperación con el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados y otras organizaciones no gubernamentales pertinentes en el marco del mandato;
18. Teme que los nacionales de terceros países puedan carecer de medios adecuados para controlar si la información personal recogida sobre ellos en el «sistema de sistemas» de la UE previsto se utiliza de acuerdo con los principios de la legislación relativa a la protección de datos en vigor en la Unión Europea; pide a la Comisión que precise hasta qué punto los datos de carácter personal se pondrán a disposición de las administraciones de países terceros;
19. Pide que se amplíen las competencias de FRONTEX a fin de que se le pueda alentar a llevar a cabo proyectos y operaciones en terceros países, entre otras cosas a fin de fortalecer la eficacia de los acuerdos de trabajo e identificar las necesidades de desarrollo de capacidades en relación con la gestión de las fronteras en terceros países;
20. Pide a FRONTEX que fortalezca y asuma su papel clave en el apoyo a las operaciones de retorno conjuntas y todos los aspectos que implican estos procedimientos, y, en un espíritu de solidaridad, pide a los Estados miembros que hagan participar a FRONTEX en la planificación y la organización de vuelos conjuntos de retorno y en la identificación de la necesidad de efectuar retornos conjuntos;
21. Pide a los Estados miembros que permitan una revisión del mandato de FRONTEX con el fin de resolver los vacíos jurídicos que pudieran obstaculizar su actuación, integrando, en particular, las condiciones jurídicas precisas de sus intervenciones de salvamento marítimo y las de su contribución a las operaciones de retorno, y la posibilidad de que recurran a sus equipos países terceros, concretamente, a través de proyectos piloto de los que serían beneficiarios;
22. Pide a la Comisión que evalúe plenamente las actividades de FRONTEX en lo que respecta a su impacto sobre los derechos y libertades fundamentales, incluida la responsabilidad de proteger a las personas;
23. Pide la formación de personal en relación con las diversas cuestiones de género que se plantean en el marco de los trabajos de la agencia;
24. Estima que las atribuciones de FRONTEX así ampliadas y la implantación de su contribución en la lucha cotidiana contra la inmigración clandestina podrían justificar un desarrollo estructural de sus capacidades logísticas y administrativas, en el respeto del principio de proporcionalidad;
25. Estima, en particular, que si bien el ritmo y los medios utilizados no justifican por ahora una multiplicación de agencias descentralizadas, podría contemplarse ya la creación de dos oficinas distintas, una para coordinar la actividad en las fronteras terrestres y otra, para las operaciones marítimas, teniendo en cuenta que las rutas migratorias terrestres en la frontera oriental constituirán en el futuro y de manera creciente un desafío de primer orden y merecen mayor atención y medios;
26. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que reflexionen sobre la viabilidad de un sistema europeo de guardias de fronteras.
27. Subraya la necesidad de formar al personal que interviene en las operaciones de FRONTEX, en particular en Derecho marítimo, legislación sobre asilo y derechos fundamentales, incluido, cuando se haya ampliado su mandato, el personal de terceros países; en este sentido, insta a FRONTEX a cooperar con otras instituciones como la Organización Internacional para las Migraciones, la Agencia de los Derechos Fundamentales, la OACNUR y el organismo de las Naciones Unidas responsable del Derecho marítimo, así como con ONG y otras organizaciones que atesoren experiencia y conocimientos prácticos en estos ámbitos;
28. Pide a la Comisión que organice campañas de información en la línea de las mejores prácticas de los Estados miembros sobre los riesgos de la inmigración clandestina;
29. Se congratula de la reflexión desarrollada en el seno del Consejo con el fin de establecer el sistema de vigilancia de fronteras EUROSUR, con el fin de garantizar un aprovechamiento óptimo de todos los dispositivos de vigilancia, fundamentalmente, ampliando su cobertura actual, que no afecta actualmente más que a una parte de las zonas en las que pueden efectuarse operaciones;
30. Insiste, por lo tanto, en que se inicie sin demora la mejora de los sistemas nacionales de vigilancia y su interconexión en red y que, en aras de la coherencia, se encomiende a FRONTEX el reagrupamiento de los instrumentos disponibles, en particular, la gestión de la Red segura de información y coordinación para los servicios de gestión de la migración de los Estados miembros (ICONet) y la reanudación de las actividades del Centro de Información, Reflexión e Intercambio en materia de Cruce de Fronteras e Inmigración (CIREFI);
31. Insiste en la necesidad de continuar la cooperación de la Agencia en el análisis de riesgos con Europol y otros organismos europeos, así como con otros organismos internacionales y autoridades de control fronterizo de terceros países, especialmente en el esfuerzo por romper los círculos de tráfico internacional anillos y llevar ante la justicia a las personas que participan en el tráfico de inmigrantes ilegales; también considera esencial que exista un mecanismo que permita a FRONTEX transferir información clave a quienes puedan hacer el mejor uso de ella;
32. Pide a los Estados miembros que velen por que las necesidades concretas de los servicios responsables de los controles en las fronteras sean tenidas específicamente en cuenta en las actividades de investigación;
33. Considera que el objetivo de una gestión integrada de fronteras es legítimo y reconoce que es importante desarrollar y fortalecer de manera continuada la política común de gestión de fronteras de la UE; hace hincapié, sin embargo, en la necesidad de examinar y evaluar los sistemas existentes y los que están en fase de preparación antes de ocuparse de los nuevos módulos, como propone la Comisión en la Comunicación titulada «Preparación de los próximos pasos en la gestión de fronteras en la Unión Europea» (COM(2008)0069); insiste, además, en la necesidad de un plan maestro detallado y extenso en el que se establezca la arquitectura general de la estrategia de la UE en materia de fronteras y otros detalles de la forma en que deben funcionar colectivamente todos los programas y sistemas relacionados con ella y de la manera de optimizar las relaciones entre programas afines;
34. Pide a FRONTEX que tome la iniciativa de crear un entorno común de puesta en común de información entre las autoridades nacionales competentes, con el fin de optimizar la recogida, el análisis y la difusión de datos sensibles; pide al Foro Europeo de Investigación e Innovación en materia de Seguridad (ESRIF) que aporte su contribución a la consecución de este objetivo, privilegiando en sus trabajos las aplicaciones comunes en materia de perfeccionamiento e innovación en relación con los instrumentos de vigilancia;
35. Pide que se refuerce el control democrático de FRONTEX por el Parlamento y pide a la Agencia que le informe acerca de las negociaciones celebradas con miras a concluir acuerdos con terceros países, que presente evaluaciones tácticas centradas en regiones fronterizas particulares y que publique informes de evaluación sobre operaciones conjuntas y otras misiones coordinadas, análisis de riesgos, estudios de viabilidad y estadísticas de tendencias migratorias; señala que la supervisión democrática de las actividades de FRONTEX fortalecería, entre otras cosas, su legitimidad; considera, no obstante, que la información publicada en dichos informes no debe incluir datos confidenciales que puedan afectar a las operaciones en curso;
36. Pide a la Comisión que indique qué tipo de apoyo logístico a la vigilancia de fronteras está destinado a los países terceros limítrofes según se menciona en la Medida 3 de la Fase 1 de EUROSUR.
37. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, a los Gobiernos y los Parlamentos de los Estados miembros así como al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y a la Organización Internacional para las Migraciones.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Introducción
«Quisiera sonreír, porque me siento con la fuerza de un titán. He entrado en Europa de un salto. He salvado mares y he saltado por encima de las montañas.
…
Massambalo. Recordaba el relato que había oído la víspera. Era el mismo nombre, el del dios de los emigrados que se lanza a través del continente de las sombras para velar por los pueblos que sufren.»
Laurent Gaudé, L’Eldorado, ed. Actes Sud
Ni el dios africano evocado en la magnífica novela de Laurent Gaudé ni los otros dioses de los emigrantes pueden velar por el número cada vez mayor de seres humanos que, huyendo de la miseria, «salvan mares y saltan por encima de las montañas» para alcanzar el sueño europeo. El número de desaparecidos en alta mar y las imágenes de las embarcaciones de fortuna que atracan incansablemente en las costas meridionales de la Unión nos lo recuerdan cada día.
Estos dioses no pueden proteger a todos estos seres humanos desesperados frente a los riesgos mortales a los que se exponen en el camino de la esperanza, ni ponerles a salvo de las garras de las mafias y la redes de traficantes de inmigrantes clandestinos, ni de los empresarios sin escrúpulos que les explotarán una vez llegados a nuestro continente.
Nos corresponde a nosotros como seres humanos, a los europeos, bloquear ese camino del infierno, detener la inmigración clandestina. Al mismo tiempo, debemos conseguir que sólo los inmigrantes que emprendan la vía legal lleguen al territorio de la Unión Europea y que después se hagan todos los esfuerzos necesarios para permitirles integrarse en nuestras sociedades.
A nosotros, a los europeos, nos incumbe instaurar con los países de origen la forma de cooperación adecuada para que la inmigración sea un factor de desarrollo para estos países y para nuestros países de acogida, pero ante todo para los inmigrantes.
En esta respuesta europea global al desafío de la inmigración debemos cumplir una tarea ingrata, pero indispensable: la gestión del control de las fronteras, de todas las fronteras exteriores de la Unión.
Este control es una faceta más de una política global que debe desarrollar la Unión y cuyos principales elementos se recogen en el reciente Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo.
En este marco se inserta el objeto del proyecto de informe de iniciativa que presenta el ponente y en el que se esboza una propuesta sobre la evaluación y el futuro desarrollo de la Agencia FRONTEX y del sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR), en respuesta a la comunicación de la Comisión Europea sobre este asunto.
El ponente ha tratado de extraer enseñanzas de los distintos intercambios de puntos de vista desarrollados durante la audiencia pública del 30 de junio de 2008, así como de los debates en la comisión LIBE y de los contactos con los representantes de la Comisión, del Consejo, de las ONG y, evidentemente, de los responsables de la Agencia, en particular de su director y su director adjunto. Las enmiendas de los distintos grupos políticos enriquecerán el debate y el informe.
Por último, para tener una visión completa de la gestión integrada las fronteras, este informe debe examinarse en paralelo con el informe del PE sobre la comunicación de la Comisión titulada «Preparación de los próximos pasos en la gestión de fronteras en la Unión Europea».
II. Evaluación 2005/2007
La actividad de FRONTEX se inscribe prioritariamente en el marco de la coordinación de la cooperación operativa entre Estados miembros en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores.
El objetivo de FRONTEX es mejorar la gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros a fin de luchar contra la inmigración ilegal y las redes de traficantes, respetando plenamente la dignidad y los derechos fundamentales de los inmigrantes, y prioritariamente su derecho a la vida. En este sentido, el PE debe solicitar que se modifique el mandato de la Agencia y que se establezcan con precisión las condiciones jurídicas del salvamento marítimo. Asimismo, la Agencia debe seguir tomando precauciones y dotarse de los medios necesarios para que las personas más vulnerables, las mujeres y los niños, y, más en concreto, los menores y las personas con discapacidad, sean tratadas con dignidad y para que sus derechos humanos sean respetados.
En 2006 y 2007, la Agencia ha desarrollado 28 operaciones conjuntas —9 en las fronteras marítimas, 12 en las terrestres y 7 en las aéreas—, a las que hay que añadir 10 proyectos piloto
realizados como complemento de estas operaciones.
Estas operaciones dan lugar a un provechoso intercambio de mejores prácticas y de información e intensifican la cooperación diaria entre los servicios nacionales de control de fronteras: en dos años se ha aprehendido o se ha impedido la entrada de 53 000 personas en las fronteras, se han detectado más de 2 900 documentos de viaje falsos y se ha detenido a 58 «pasadores» de inmigrantes clandestinos.
La participación de los Estados miembros ha resultado desigual: por término medio, en las operaciones en las fronteras marítimas han participado siete Estados miembros; en las fronteras terrestres, nueve; y en las fronteras aéreas, once. El PE debe exigir que todos los Estados miembros respeten sus compromisos y pongan a disposición los medios materiales y de personal necesarios para la acción eficaz de la Agencia, con arreglo al principio de «solidaridad obligatoria» recogido singularmente en el Reglamento RABIT. En la hipótesis de una insuficiencia persistente de la disponibilidad de los medios, debería examinarse la posibilidad de adaptar el presupuesto de la Agencia para que ésta pueda adquirir o alquilar su propio material.
En el capítulo de iniciativas de importancia cabe señalar también la creación de la red europea de patrullas (mayo de 2007), que se extiende en las zonas próximas a las costas de los Estados miembros afectados, y la del Registro central de equipo técnico disponible (CRATE) para el control y la vigilancia de las fronteras.
En el plano estratégico, la experiencia obliga a dar la máxima prioridad a la cooperación operativa en la lucha contra la inmigración clandestina en la frontera marítima meridional. Por ello, el Parlamento Europeo debe solicitar que se examine la posibilidad de crear oficinas regionales especializadas de la Agencia en los Estados miembros sometidos a la presión constante de la inmigración ilegal y que se sistematice el recurso a las misiones permanentes en las zonas de alto riesgo.
FRONTEX también puede constituir un apoyo para los Estados miembros que se enfrentan a una situación que exige una ayuda operativa y técnica reforzada y el despliegue de equipos de intervención rápida en las fronteras.
El sistema RABIT, que entró en funcionamiento el 20 de agosto de 2007 y que había sido aprobado por el Parlamento en primera lectura, prevé, en efecto, una capacidad de reacción rápida que permite proporcionar recursos humanos suplementarios a los Estados miembros que se encuentren en dificultades. El pool de intervención rápida en las fronteras destinado a este fin cuenta con unos 500 o 600 guardias fronterizos; en otoño de 2007 efectuó un ejercicio de prueba.
FRONTEX debería plantearse la posibilidad de adquirir, como medida preventiva, sus propios equipamientos técnicos —que serían utilizados por los equipos de intervención rápida— para garantizar su disponibilidad con la mayor rapidez posible en situaciones de urgencia.
Por otra parte, FRONTEX presta asistencia a los Estados miembros para la formación de sus guardias fronterizos nacionales, incluyendo en ella la definición de normas de formación comunes.
Las 97 acciones de formación de la Agencia FRONTEX han beneficiado a 1 341 personas. Su objetivo es armonizar la formación de los guardias fronterizos en toda Europa.
El planteamiento adoptado ha resultado muy fructífero y, por lo tanto, merece ser ampliado respetando y manteniendo la coherencia con el acervo de Schengen. Las acciones de formación deberían dedicarse en particular al personal de los países terceros que cooperan con FRONTEX. También debe desarrollarse la cooperación con instituciones internacionales como la OMI o la Oficina del ACNUR.
Debe señalarse igualmente que la Agencia elabora sus propios análisis de riesgos, que desempeñan un papel crucial y transversal en sus actividades: así, en el marco de la segunda evaluación anual (febrero de 2007), la Agencia intervino en la redacción del informe de evaluación de la amenaza que representa la delincuencia organizada (EADO) y, en colaboración con Europol, en la del informe sobre los itinerarios de alto riesgo seguidos por la inmigración clandestina en los Balcanes occidentales.
Con este fin, en 2007 FRONTEX se conectó a la red ICONet, que desde 2006 permite a los servicios competentes intercambiar información sobre los flujos migratorios ilegales, para intercambiar información con los Estados miembros en relación con análisis de riesgos, preparación de operaciones conjuntas y retornos; FRONTEX participa, además, en las reuniones de CIREFI (Centro de información, reflexión e intercambio en materia de paso de fronteras e inmigración).
Para explotar las sinergias y realizar economías de escala, los distintos instrumentos y organismos disponibles deberían ser gestionados por FRONTEX.
La Agencia desarrolla una intensa actividad de investigación en los ámbitos relacionados con el control y la vigilancia de las fronteras exteriores que ya se ha traducido en la organización de 6 proyectos y 7 talleres y seminarios dedicados a I+D; también ha participado en la elaboración y determinación del sistema de entrada y salida (del que forma parte BIOPASS) y del sistema europeo de vigilancia de fronteras, pero sobre todo la Agencia toma parte activa en los trabajos del nuevo Foro Europeo de Investigación e Innovación en materia de Seguridad (ESRIF), dentro del cual se ha creado un grupo de trabajo encargado específicamente de la seguridad de las fronteras.
Se tratará de hacer todo lo posible para que las necesidades concretas de los servicios responsables de los controles en las fronteras sean tenidas específicamente en cuenta en las distintas actividades de investigación.
Por último, y para completar las operaciones de control y vigilancia, la Agencia está habilitada para proporcionar a los Estados miembros la ayuda necesaria para organizar operaciones conjuntas de retorno. Aunque ya ha contribuido a organizar 9 operaciones de esta clase, su función y las condiciones jurídicas de la misma siguen siendo imprecisas, por lo que deberían ser definidas con claridad.
III. Visión a largo plazo
FRONTEX será un elemento esencial, si no central, del desarrollo a largo plazo de la gestión interna de las fronteras de la Unión. Con un planteamiento gradual y un progresivo refuerzo de sus capacidades, puede aportar un auténtico valor añadido en beneficio del sistema global de Schengen, especialmente en el marco de las medidas objeto de cooperación con terceros países, garantizando la coherencia de sus actividades con el marco global de la política exterior.
En la actualidad ya se han establecido modalidades de colaboración y cooperación con las autoridades rusas, ucranianas y suizas, con excelentes resultados; están en curso de negociación otras muchas fórmulas de esta clase.
En lo relativo a las medidas en las fronteras, FRONTEX mantiene paralelamente su proceso de reflexión sobre el modelo de «ventanilla única», que aglutinaría a las autoridades aduaneras y a los servicios de control en las fronteras, y cataloga de forma incesante las mejores prácticas adoptadas en materia de cooperación entre órganos competentes o en los proyectos piloto ejecutados con mayor éxito.
El elemento esencial de su contribución será su participación en la elaboración de EUROSUR (decidida por el Consejo los días 14 y 15 de diciembre de 2006), sistema que se centrará en las fronteras exteriores meridional y oriental de la Unión y cuya primera prioridad debe ser la integración de todos los dispositivos de vigilancia marítima a fin de cumplir lo mejor posible las tareas que le han sido encomendadas: la reducción del número de inmigrantes ilegales que consiguen entrar en el territorio de la UE, el refuerzo de la seguridad interior en su conjunto mediante su contribución a la lucha y al desmantelamiento de la delincuencia transfronteriza y el refuerzo de las capacidades de investigación y de salvamento para ahorrar más vidas humanas (en los tres casos, para el éxito de EUROSUR se requiere la implicación plena y completa de los terceros países afectados, en particular los de la parte meridional de la cuenca del Mediterráneo a partir de la que se ejerce lo principal presión migratoria hacia la Unión Europea).
El principal desafío consiste, en efecto, en coordinar las infraestructuras de vigilancia existentes y ampliar su cobertura actual, que sólo abarca una parte de las zonas en las que deberán desarrollarse las operaciones, con el fin de adquirir un perfecto conocimiento de la situación en tiempo real y aumentar la capacidad de reacción de los servicios de represión o de asistencia. El PE debe instar a que empiece sin tardanza a coordinar y sincronizar los sistemas nacionales de vigilancia y a interconectarlos en una red. En lo relativo a I+D se trataría de dar preferencia a las aplicaciones comunes en materia de innovación y perfeccionamiento de los instrumentos de vigilancia.
Por último, debería determinarse a quién procede confiarse la creación de un entorno común de información compartida entre las autoridades nacionales competentes, para optimizar la recogida, el análisis y la difusión de estos datos sensibles.
Todo parece indicar, en efecto, que tanto FRONTEX como EUROSUR se impondrán como reveladores de la indispensable solidaridad operativa entre los Estados miembros, cuya única expresión activa permitirá encauzar los recursos hacia los sectores de las fronteras exteriores que presenten las necesidades más importantes.
Por lo que se refiere a la constitución de un cuerpo europeo de guardias fronterizos dedicado íntegramente a estas tareas, la cuestión no podrá resolverse hasta que se hayan extraído las primeras enseñanzas del funcionamiento de la Agencia, puesto que, aunque las cuestiones relativas a la mejora del actual sistema de asignación de recursos a los sectores afectados y el afán de mejorar la rentabilidad de los mecanismos actuales son legítimos, no deben hacer olvidar —sin entrar siquiera en la dimensión eminentemente política de la creación de un cuerpo de esta clase— que los Estados miembros de la Unión ya disponen de 450 000 guardias fronterizos...
ANEXO
Sr. D. Gérard Deprez
Presidente de la
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Asunto: Informe de la comisión LIBE sobre la evaluación y el desarrollo futuro de la Agencia FRONTEX y el sistema europeo de vigilancia de fronteras (EUROSUR) - Ponente: Javier Moreno Sánchez
Señor Presidente:
En nombre de la Comisión de Presupuestos me permito exponerle algunas consideraciones sobre el informe de referencia.
La Comisión de Presupuestos es plenamente consciente de la importancia de las actividades de FRONTEX para garantizar el control de las fronteras de la Unión y frenar la inmigración ilegal y aboga por que se refuercen las capacidades de la Agencia, como refleja el apoyo que ha expresado durante los últimos años a un incremento sustancial de los fondos destinados a FRONTEX. En fecha reciente, nuestra comisión votó a favor de un nuevo incremento de la cuantía de los créditos asignados a FRONTEX, con vistas a la primera lectura del presupuesto para 2009, y lo justificó en términos muy cercanos a los que ha empleado la Comisión de Libertades Civiles.
El objetivo de dicho incremento era, en particular, permitir a FRONTEX desarrollar misiones conjuntas con carácter permanente y durante todo el año, en particular en las fronteras meridionales de la Unión (HERA, NAUTILUS, POSEIDON). Una parte de los mencionados créditos adicionales se ha inscrito en la reserva, en espera de que el Director ejecutivo de la Agencia presente los planes encaminados a convertir en permanentes dichas operaciones.
En este contexto puede resultar útil que el informe de la comisión que usted preside, en cuyo apartado 4 se pide que ese establezca una misión conjunta permanente, se haga referencia a este incremento y se insista en la necesidad de adoptar las medidas administrativas necesarias para hacerla efectiva. Ello serviría, además, para destacar la necesidad de garantizar no sólo que estén disponibles los recursos financieros correspondientes, sino también que se cumplan todos los requisitos legales necesarios para garantizar que las misiones conjuntas se conviertan en permanentes, si es necesario mediante una adición al fundamento jurídico.
Permítame también algunas consideraciones sobre la referencia que se hace, en el apartado 7 del proyecto de informe, a la adquisición por la Agencia de «materiales propios para la realización de sus misiones». Sin entrar en el detalle de la cuestión de hasta qué punto puede la Agencia suplir a los Estados miembros en esta materia (teniendo en cuenta que la Agencia sólo está facultada para adquirir «equipo técnico», nuestra Comisión se inclina a considerar que corresponde más bien a los Estados miembros poner recursos materiales y humanos a la disposición de la Agencia), me permito señalar a su atención que el posible «cambio de magnitud del presupuesto de FRONTEX» no depende de una decisión que deban adoptar únicamente los Estados miembros, sino que forma parte de las competencias exclusivas de la autoridad presupuestaria y, por lo tanto, del Parlamento Europeo.
Por último, señor Presidente, a propósito de la referencia a la posible creación de «agencias descentralizadas» que se hace en el apartado 13 del proyecto de informe, y aunque dicha creación parezca una mera hipótesis, permítame recordarle que la Comisión de Presupuestos ha afirmado reiteradamente, en el marco de diversas negociaciones interinstitucionales, que no deben crearse más agencias descentralizadas antes de que se haya completado una evaluación completa de la función de dichas agencias. En efecto, la Comisión y el Consejo han suscrito este punto de vista, como demuestra la declaración que emitieron sobre la última conciliación presupuestaria del 18 de julio, y de hecho han llegado a un acuerdo sobre el principio de constituir un grupo interdisciplinario encargado de efectuar dicha evaluación.
Como es natural, en el fundamento jurídico de FRONTEX ya se contempla la posibilidad de que en los Estados miembros, y con el acuerdo de éstos, se abran «oficinas especializadas» de la Agencia, si el consejo de administración de ésta lo juzga necesario. No obstante, nuestra comisión considera importante que para la futura creación de «oficinas especializadas» se tengan en cuenta, en la medida de lo posible, las capacidades existentes en los Estados miembros y las cargas específicas que éstos soportan, con el fin de evitar duplicidades inútiles.
Espero que la comisión que usted preside pueda tomar en consideración estas observaciones cuando se disponga a aprobar el informe definitivo.
Atentamente,
Reimer Böge
Presidente de la Comisión de Presupuestos
OPINIÓN de la Comisión de Desarrollo (7.10.2008)
para la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
sobre la evaluación y futuro desarrollo de la Agencia FRONTEX y del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR)
(2008/2157(INI))
Ponente de opinión: Gabriele Zimmer
SUGERENCIAS
La Comisión de Desarrollo pide a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:
1. Destaca que FRONTEX tiene como cometido coordinar la cooperación policial entre los Estados miembros por lo que respecta a la seguridad en las fronteras y que, además, dota de un valor añadido particular a los sistemas de gestión de las fronteras nacionales de los Estados miembros;
2. Recuerda los compromisos de la UE sobre la coherencia de las políticas en favor del desarrollo tal como se recogen en el artículo 178 del Tratado CE y en las conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior que se celebró el 5 y 6 de junio de 2008 sobre la mejora del Enfoque Global de la Migración, en particular la conclusión de que el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de los migrantes, la Convención de Ginebra de 1951 y un acceso apropiado a los procedimientos de asilo forman la base de las políticas de migración y protección de los refugiados de la Unión Europea;
3. Insiste en que todas las agencias de la UE, incluida FRONTEX, deben respetar plenamente en todas sus actividades los valores fundamentales de la UE y en que FRONTEX debe estar sometida al control del Parlamento Europeo;
4. Destaca que la seguridad de las fronteras de la UE es responsabilidad de todos los Estados miembros y que el control de las fronteras debe realizarse con voluntad de compartir responsabilidades y con espíritu de solidaridad; pide, por lo tanto, al Consejo que establezca la obligatoriedad del principio de responsabilidad compartida para todos los Estados miembros;
5. Está convencido de que la defensa y la promoción de las libertades y derechos fundamentales, incluidos el derecho a solicitar asilo y el acceso a asistencia jurídica para las personas que solicitan protección, deben ser considerados como una parte esencial de cualquier sistema integrado y de amplio alcance de gestión de las fronteras, y como parte integrante del mandato y de las actividades de FRONTEX;
6. Advierte de que FRONTEX no es una panacea para todos los problemas causados por la migración irregular;
7. Acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de incluir cursos especializados sobre la legislación en materia de asilo y de derechos humanos en las actividades de formación de FRONTEX y apoya el desarrollo ulterior de este enfoque; propone que FRONTEX intensifique su estrecha cooperación con el ACNUR, en particular con respecto a las actividades de formación;
8. Pide a la Comisión que presente sin demora una propuesta de revisión del mandato de FRONTEX con el fin de incluir el salvamento marítimo;
9. Expresa su preocupación por que las actividades de la UE en los países en desarrollo para ayudar a la migración legal tengan prioridad de menor rango que la lucha contra la migración ilegal;
10. Advierte que las operaciones de FRONTEX fuera del territorio de la Unión Europea pueden privar a los refugiados del derecho a solicitar asilo y acceso a asistencia jurídica para personas en busca de protección en la Unión Europea;
11. Manifiesta su profunda preocupación por que la ampliación de operaciones marítimas coordinadas por FRONTEX puede tener como resultado un aumento del número de muertos en rutas marítimas aún más peligrosas; señala que hay que usar un enfoque global para hacer un análisis realista de los flujos, ya que si el análisis se limitara a rutas concretas ofrecería indicaciones falsas sobre las tendencias;
12. Pone de relieve el hecho de que las actividades de salvamento y el apoyo a las personas que solicitan protección o asilo requieren que se preste especial atención a las personas con necesidades específicas, como los niños y las mujeres, y, por lo tanto, considera que los cursos de formación de FRONTEX deberían incluir materias sobre la respuesta a necesidades específicas;
13. Pide a la Comisión que aclare hasta qué punto la información obtenida a través de la denominada «visión común de la situación prefronteriza» se compartirá con los gobiernos africanos, entre otros;
14. Teme que los nacionales de terceros países puedan carecer de medios adecuados para controlar si la información personal recogida sobre ellos en el «sistema de sistemas» de la UE previsto se utiliza de acuerdo con los principios de la legislación relativa a la protección de datos en vigor en la Unión Europea; pide a la Comisión que precise hasta qué punto los datos de carácter personal se pondrán a disposición de las administraciones de países terceros;
15. Pide a la Comisión que indique qué tipo de apoyo logístico a la vigilancia de fronteras está destinado a los países terceros limítrofes según se menciona en la Medida 3 de la Fase 1 de EUROSUR.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
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Fecha de aprobación |
7.10.2008 |
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Resultado de la votación final |
+: −: 0: |
26 0 0 |
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Miembros presentes en la votación final |
Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Nirj Deva, Alexandra Dobolyi, Beniamino Donnici, Fernando Fernández Martín, Juan Fraile Cantón, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, José Javier Pomés Ruiz, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Anna Záborská |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Fiona Hall, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Anne Van Lancker, Renate Weber, Gabriele Zimmer |
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Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Catherine Boursier |
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RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
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Fecha de aprobación |
5.11.2008 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
40 2 4 |
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Miembros presentes en la votación final |
Alexander Alvaro, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Maddalena Calia, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Gérard Deprez, Bárbara Dührkop Dührkop, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Athanasios Pafilis, Maria Grazia Pagano, Martine Roure, Sebastiano Sanzarello, Inger Segelström, Csaba Sógor, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Marco Cappato, Genowefa Grabowska, Ona Juknevičienė, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo |
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Suplente(s) (art. 178, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Fernand Le Rachinel |
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